Lombardia/54/2015/PRSE
REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA
LOMBARDIA
composta dai magistrati:
dott.ssa Simonetta Rosa
Presidente
dott. Gianluca Braghò
I Referendario
dott. Donato Centrone
Referendario
dott. Andrea Luberti
Referendario
dott. Paolo Bertozzi
Referendario
dott. Cristian Pettinari
Referendario
dott. Giovanni Guida
Referendario
dott. Sara Raffaella Molinaro
Referendario
nell’adunanza del 10 dicembre 2014 e nella camera di
consiglio del 22 gennaio 2015
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16
giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2
del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali;
vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
vista la legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti.
Udito il relatore, dott.ssa Sara Raffaella Molinaro.
1
FATTO
Dall’esame della relazione redatta, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e segg. della legge
23 dicembre 2005, n. 266, a cura dell’organo di revisione dei conti del Comune di
Gorla Maggiore (VA), relativa al Rendiconto dell’esercizio 2012, e dall’esame della
successiva documentazione inviata con nota 27 ottobre 2014 n. 12065 è emerso che
con deliberazione consiliare le amministrazioni comunali di Gorla Minore e Gorla
Maggiore hanno approvato l’accordo di programma per il cofinanziamento delle opere
di ristrutturazione dell’impianto natatorio ubicato a Gorla Minore, piazzale dello Sport,
ed hanno individuato il comune di Gorla Minore quale ente capofila per l’esecuzione
delle relative procedure attraverso il contratto di concessione di lavori. In particolare,
l’accordo prevedeva che il Comune di Gorla Minore, ente capofila, gestisse tutte le fasi
della procedura e del rapporto contrattuale: individuazione del concessionario,
progettazione definitiva, esecutiva, costruzione e gestione dell’impianto natatorio, da
attuarsi secondo i disposti di cui all’art. 142 del d.lgs. 12.04.2006 n. 163.
La gara è stata aggiudicata all’A.T.I. composta da Impresa Nicola S.r.l. di Ghemme,
mandataria, Tecnocalor S.r.l. di Brebbia e Ispra Nuoto S.r.l. di Ispra, mandanti.
Con deliberazione della Giunta comunale di Gorla Minore n. 47 del 16 aprile 2009 e
con deliberazione della Giunta comunale di Gorla Maggiore n. 46 del 24 aprile 2009 si
disponeva, ai sensi dell’art. 15 del disciplinare di gara, il rilascio della garanzia
ipotecaria sui beni di proprietà dei due comuni (Gorla Maggiore 20% e Gorla Minore
80%) alla condizione, fra l’altro, che venisse contestualmente rilasciata una
fideiussione bancaria escutibile a prima richiesta pari all’importo di due annualità delle
rate di mutuo. Nella medesima deliberazione si dava atto che “i comuni proprietari
subentreranno
nel
contratto
di
finanziamento
ipotecario
nel
caso
in
cui
il
concessionario risulti inadempiente agli obblighi del contratto stesso …”.
In data 20.05.2009 è stato stipulato il contratto tra il Comune di Gorla Minore e
l'Impresa
Nicola
s.r.l.
in
rappresentanza
della
A.T.I.
Nicola
s.r.l./Tecnocalor
s.r.l./Swim Planet Holding (società risultante dalla fusione per incorporazione della
Ispra Nuoto s.r.l., Ispra Swim Planet s.r.l., Gei Sport 2 s.r.l.) per la concessione della
"progettazione definitiva, esecutiva, ristrutturazione e gestione della Piscina Coperta
di Gorla Minore".
Con deliberazione n. 109 del 24 novembre 2009 la Giunta comunale di Gorla Maggiore
precisava che, in caso di inadempienza, si impegnava ad estinguere anticipatamente,
per la quota del 20%, il mutuo ipotecario senza aggravi di spese o commissioni,
anziché subentrare al contratto di mutuo.
2
Il giorno 29 luglio 2009 il consiglio di amministrazione della società Swim Planet
Holding S.p.A. – società mandante nell’A.T.I. concessionaria - approvava il mutuo
edilizio
di
euro
1.500.000
della
durata
di
anni
19
oltre
ad
un
anno
di
preammortamento “con ipoteca di primo grado su impianto sportivo e clausola di
subentro nel contratto di finanziamento firmata dal comune di Gorla”.
Con deliberazione n. 9 del 27 gennaio 2010 la Giunta comunale di Gorla Minore
precisava che, relativamente alla possibilità di subentro dei comuni di Gorla Minore e
Gorla Maggiore, nel contratto di finanziamento ipotecario, il Comune di Gorla Minore si
impegnava a subentrare nel mutuo per la quota dell’80%, riservandosi di inoltrare
domanda
di
rinegoziazione
delle
condizioni
dello
stesso
o
di
estinguere
anticipatamente il finanziamento senza aggravio di spese o commissioni e prendeva
atto della bozza di impegno inviata dalla tre società componenti l’A.T.I. relativamente
alla fideiussione bancaria di euro 195.000.
Con deliberazione n. 19 del 28 gennaio 2010 la Giunta municipale di Gorla Maggiore
precisava, a sua volta, che, relativamente alla possibilità di subentro dei comuni di
Gorla Minore e Gorla Maggiore, nel contratto di finanziamento ipotecario, il Comune di
Gorla Maggiore si impegnava a subentrare per la quota del 20% riservandosi di
inoltrare domanda di rinegoziazione delle condizioni dello stesso o a estinguere
anticipatamente il mutuo ipotecario senza aggravio di spese o commissioni e
prendeva atto della bozza di impegno inviata dalla tre società componenti l’A.T.I.
relativamente alla fideiussione bancaria di euro 195.000.
Alla deliberazione era allegato il contratto di mutuo, dal quale risulta che “il subentro
dei comuni ovvero l’estinzione anticipata del debito residuo di capitale da parte dei
comuni, nelle quote di rispettiva competenza, non comporta per i medesimi comuni
aggravi di spesa e/o di commissioni”.
La società Swim Planet Holding Spa, con atto in data 02.02.2010, ha stipulato
contratto di mutuo con Banca CARIGE Spa - Cassa di Risparmio di Genova e Imperia
per l'importo di Euro 1.500.000,00, oltre interessi. Dal contratto di mutuo, che
richiama in premessa le deliberazioni della Giunta comunale del comune di Gorla
Maggiore e di Gorla Minore, risulta, fra l’altro, che:
-
il mutuo viene concesso per la somma di 1.500.000 euro;
-
l’interesse annuo nominale è costituito da una parte fissa e una parte variabile;
-
il mutuo prevede un periodo di preammortamento decorrente dalla data di
ciascuna erogazione fino al 31 dicembre 2010 e un periodo di ammortamento
della durata di 38 semestralità posticipate (comprendenti la quota di
ammortamento e l’interesse scalare) pari a circa 19 anni;
3
-
i comuni di Gorla Minore e di Gorla Maggiore concedono, per la parte di
rispettiva competenza, ipoteca sul complesso immobiliare adibito a centro
natatorio, sito nel comune di Gorla Minore, piazzale dello Sport e via Grazia
Deledda, per la complessiva somma di euro 2.250.000, di cui 1.500.000 per
capitale e 750.000 euro per accessori;
-
la parte mutuataria Swim Planet Holding S.p.A. si impegna, a maggior cautela
di tutte le ragioni creditorie della banca, a cedere pro solvendo alla banca
stessa i canoni di locazione che la stessa andrà a stipulare;
-
la parte mutuataria consegna ai comuni di Gorla Minore e Gorla Maggiore una
fideiussione bancaria a loro favore di euro 195.000 rilasciata da Credito
Bergamasco, pari a 4 rate semestrali;
-
il comune di Gorla Minore si impegna a subentrare nel contratto di mutuo per
la quota dell’80% riservandosi di inoltrare domanda di rinegoziazione delle
condizioni dello stesso o ad estinguere anticipatamente il debito residuo,
sempre per la quota dell’80%, senza aggravio di spese o commissioni, “nel
caso in cui la parte mutuataria risulti inadempiente alle obbligazioni del
contratto stesso quali ad esempio il mancato pagamento di almeno due rate
semestrali”.
-
parimenti il comune di Gorla Maggiore si impegna, per la quota del 20%, ad
estinguere anticipatamente il finanziamento ipotecario senza aggravio di spese
o commissioni.
-
è cura della Banca mutuante comunicare, a mezzo di raccomandata a.r.,
l’inadempimento e di documentarlo.
-
il subentro dei comuni di Gorla Minore e Gorla Maggiore non comporta
liberazione del debitore originario.
In conformità alle prescrizioni dell'art. 5 del contratto di concessione il Comune di
Gorla Minore, proprietario per la quota di 4/5 dei mapp. 4005 subb. I e 2 e
proprietario per l'intero dei mapp. 4005, subb. 3 e 4 ed il Comune di Gorla Maggiore,
proprietario per la quota di 1/5 dei mapp. 4005 subb. 1 e 2, hanno concesso ipoteca a
favore della Banca CARIGE sugli immobili identificati dai sopra citati mappali, per la
complessiva somma di Euro 2.250.000,00, al fine di garantire il puntuale pagamento
del capitale mutuato e l'esatto adempimento delle obbligazioni tutte derivanti dal
Contratto di mutuo.
La Banca Credito Bergamasco Spa ha rilasciato fideiussione, nell'interesse di Swim
Planet Holding Spa e a favore del Comune di Gorla Minore e del Comune di Gorla
4
Maggiore, al fine di garantire, fino all'importo di Euro 195.000, l'adempimento delle
obbligazioni nascenti dal contratto di mutuo.
I lavori di ristrutturazione sono stati ultimati in data 2.02.2011 e con determinazione
n. 427 del 16.09.2011 è stato approvato il Certificato di Collaudo Provvisorio delle
opere.
Dal rendiconto 2012 è emerso (quadro 3.2) che, nel corso d’esercizio, il comune di
Gorla Maggiore ha proceduto ad estinguere anticipatamente il suddetto mutuo per la
somma di euro 299.200,00.
A seguito dell’esame effettuato sulla documentazione inviata, il Magistrato istruttore
riteneva sussistessero i presupposti per l’effettuazione della procedura prevista
dall’art. 1, c. 165, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e, pertanto, chiedeva al
Presidente della Sezione di fissare apposita adunanza per l’esame collegiale della
questione.
Il Presidente fissava l’adunanza del 30 settembre 2014 per l’esame collegiale della
vicenda.
Successivamente, con memoria difensiva 5 dicembre 2014 (prot. n. 17960), il
Sindaco del Comune di Gorla Maggiore ha, fra l’altro, precisato che “il fallimento di un
soggetto
componente
dell’ATI
ha
determinato
le
condizioni
per
il
subentro
nell’obbligazione assunta dalla concessionaria mediante accollo nel contratto di mutuo
delle amministrazioni comunali”. In altre parole, posto che Swim Planet Holding Spa si
è resa inadempiente alle obbligazioni
nascenti
dal
contratto di
mutuo, non
corrispondendo le rate semestrali dovute secondo il piano di ammortamento, si sono
prodotte le conseguenze contrattuali relative al subentro dei due comuni nel rapporto
di finanziamento. In particolare, il Comune di Gorla Maggiore è subentrato nel mutuo
e ha contestualmente proceduto all’estinzione anticipata della sua quota del 20%
mentre il comune di Gorla Minore è subentrato mediante accollo nella sua quota
dell’80% del mutuo fondiario.
Gli enti hanno quindi escusso la polizza fideiussoria di cui al contratto di mutuo, pari
ad euro 195.000, così ricevendo – secondo quanto dichiarato dal rappresentante
dell’ente - una somma superiore alle necessità, detenuta e gestita dal comune di
Gorla Minore per il ristoro dei danni subiti.
Viene altresì resa edotta la Sezione circa l’approvazione di un “Atto di integrazione del
contratto di concessione della progettazione definitiva ed esecutiva, costruzione e
gestione della piscina coperta”, che “regolamenta i rapporti giuridici tra i comuni e la
nuova A.T.I., nel quale vi è una nuova obbligazione a carico del concessionariogestore così dettagliata:
5
-
corresponsione di tutti gli importi che a qualsiasi titolo il comune di Gorla
Minore dovrà corrispondere quale rimborso dell’ammortamento del mutuo, fino
all’estinzione dello stesso;
-
corresponsione al comune di Gorla Maggiore di una quota pari ad ¼ delle
somme che il Comune di Gorla Minore dovrà corrispondere alla banca per le
rate di ammortamento;
-
rilascio di fideiussione a favore dei due comuni per la garanzia degli obblighi
derivanti dal pagamento delle rate di ammortamento”.
Nella richiamata adunanza, erano presenti, in rappresentanza del Comune di Gorla
Minore: l’Assessore ai Lavori Pubblici, il Segretario Generale e il Responsabile del
Servizio finanziario; in rappresentanza del Comune di Gorla Maggiore: il Sindaco e il
Responsabile del Servizio finanziario.
I convenuti, dopo la relazione del Magistrato istruttore, oltre a ribadire quanto già
esposto nelle memorie illustrative (prot. 17948 del 4.12.2014 per Gorla Minore e prot.
17960 del 5.12.2014 per Gorla Maggiore), chiarivano la vicenda del centro sportivo
acquisito dai Comuni tramite asta pubblica a seguito del fallimento di un privato nel
1978.
A seguito di quanto riferito, il magistrato istruttore chiedeva di acquisire le relative
Deliberazioni nonché l’approvazione dell’Accordo di Programma.
Dopo l’adunanza venivano pertanto trasmessi gli ulteriori documenti richiesti e in
particolare:
- Delibera Consiglio Comunale n. 57 del 13/12/2007 con oggetto:" Gestione dell'Area
sportiva e recupero funzionale dell'impianto natatorio presso la Cittadella Sportiva
di Gorla Minore. Approvazione accordo di programma per il cofinanziamento delle
opere.
- Delibera Giunta Municipale N. 47 del 16/04/2009 con oggetto "Ristrutturazione e
gestione piscina coperta" autorizzazione al rilascio di garanzia ipotecaria a favore di
terzi.
- Delibera Giunta Municipale n. 124 del 18/11/2014 con oggetto: " Presa d’atto del
nuovo atto di integrazione a contratto di concessione della progettazione definitiva
ed esecutiva, costruzione e gestione della piscina coperta
- "Atto di integrazione a contratto di concessione della progettazione definitiva ed
esecutiva, costruzione e gestione della piscina coperta. (Repertorio comunale n.
681/2014 del Registro Contratti)
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Dalla documentazione depositata si evince che:
-
con sentenza del Tribunale di Varese in data 18.01.2012 è stato dichiarato il
fallimento della società Swim Planet Holding s.p.a.;
-
con nota del 16.02.2012 al protocollo del Comune in pari data al n. 1730, la
mandataria, Impresa Nicola s.r.I., indicava, ai sensi e per gli effetti dell'art. 38
comma 19 del D. Lgs. 163/2006, la società cooperativa Gestisport di Carugate,
quale operatore economico subentrante alla fallita Swim Planet Holding s.p.a ;
-
la società DIMEDIL Srl, per effetto del contratto d'affitto d'azienda stipulato in
data 30.9.2011, subentrava alla società Impresa Nicola Sri ai sensi dell'art.
116 del D.Lgs. 12.4.2006, n. 163;
-
con delibere di Giunta Comunale, rispettivamente del 16.02.2012 n. 20 e del
05.07.2012 n. 67, veniva autorizzata la gestione provvisoria alla Gestisport
Società Cooperativa Dilettantistica subentrando nell'ATI alla Swim Planet
Holding s.p.a.;
-
successivamente è stata avviata la procedura di fallimento per le imprese
Nicola s.r.l. in liquidazione, Tecnocalor s.r.l. in liquidazione e da ultimo, per
l'impresa DIMEDIL s.r.l., (con sentenza del Tribunale di Novara n. 60 in data 1
ottobre 2014);
-
i Comuni di Gorla Minore e Gorla Maggiore, rispettivamente con atto della
Giunta Comunale n. 38 del 26.04.2012 e con atto di Consiglio Comunale n.19
del 06.07.2012, hanno deliberato di approvare il subentro nei rapporti e negli
obblighi stabiliti dal contratto di concessione al Raggruppamento Temporaneo
di Imprese formato da Impresa Nicola Srl, Tecnocalor Srl e Swim Planet
Holding Spa, del Raggruppamento Temporaneo di Imprese costituito da
Gestisport
Soc.
Cooperativa
Sportiva
Dilettantistica,
quale
impresa
mandataria, Tecnocalor Srl e Impresa Nicola Srl in liquidazione e in concordato
preventivo unitamente a DIMEDIL Srl, in quanto affittuaria dell'azienda di
Impresa Nicola Srl, quali imprese mandanti, come da mandato collettivo e
procura speciale del 22.12.12, n.286.254 rep. 4332 di raccolta;
-
il Comune di Gorla Minore ha dichiarato di voler di subentrare nel contratto di
mutuo stipulato da Swim Planet Holding Spa con Banca CARIGE, per la quota
dell'80%, secondo le relative pattuizioni, anche in particolare quanto al tasso di
ammortamento;
-
il Comune di Gorla Maggiore, con deliberazione di Consiglio comunale n. 19 del
6.7.2012, ha stabilito di procedere all'estinzione anticipata del mutuo per la
quota di propria competenza;
7
-
al fine di consentire il subentro di Gestisport quale mandataria e di Dimedil in
qualità di mandante nell’ATI concessionaria, il Comune di Gorla Minore, con
atto della Giunta Comunale n. 29 del 7 febbraio 2013, ed il Comune di Gorla
Maggiore, con atto di Giunta Comunale n. 98 del 29 ottobre 2013, hanno
approvato un proposta di' "ATTO DI INTEGRAZIONE AL CONTRATTO DI
CONCESSIONE
DELLA
PROGETTAZIONE
DEFINITIVA
ED
ESECUTIVA,
COSTRUZIONE E GESTIONE DELLA PISCINA COPERTA" ;
-
in data 19 dicembre 2014, repertorio comunale n. 681/2014 del Registro
Contratti, è stato sottoscritto l’atto di integrazione al contratto di concessione.
Tale atto prevede il subentro di Gestisport, quale mandataria, e di Dimedil, in veste di
mandante, in tutti i rapporti giuridici e in tutti gli obblighi nascenti dal contratto di
concessione, precedentemente posti a carico del RTI costituito da Impresa Nicola
s.r.l., Tecnocalor s.r.l. e Swim Planet Holding S.p.A., con le sole modifiche ed
integrazioni previste nel medesimo atto.
In particolare, in conseguenza dell’intervenuto subentro del Comune di Gorla Minore,
per la quota dell’80%, nel mutuo precedentemente contratto da Swim Planet Holding
Spa con Banca CARIGE, il concessionario ha assunto l’obbligo nei confronti del
Comune di Gorla Minore di corrispondere tutti gli importi che, a qualsiasi titolo, detto
Comune sarà tenuto a versare a Banca CARIGE per il rimborso e l'ammortamento del
mutuo, fino alla estinzione dello stesso, a partire dalla data dell’ 1.1.2013. Il Comune
di Gorla Minore richiederà a Gestisport gli importi che saranno di volta in volta pretesi
da Banca CARIGE in base al contratto di mutuo ed il concessionario subentrante
provvederà a versare al Comune le corrispondenti somme almeno quindici giorni
prima della scadenza di ciascuna rata semestrale di mutuo.
In conseguenza dell’avvenuta estinzione da parte del Comune di Gorla Maggiore, per
la quota del 20%, del mutuo precedentemente contratto da Swim Planet Holding Spa
con Banca CARIGE, il concessionario ha assunto l’obbligo nei confronti del Comune di
Gorla Maggiore di corrispondere importi pari ad ¼ delle somme che il Comune di
Gorla Minore dovrà corrispondere a Banca CARIGE per l’ammortamento della quota
del mutuo, pari all’80%, di competenza di quest’ultimo Comune. Il Comune di Gorla
Maggiore richiederà a Gestisport gli importi pari ad un quarto delle somme che
saranno pretese da Banca CARIGE al Comune di Gorla Minore, secondo le previsioni
del precedente art. 5, ed il concessionario provvederà a versare al Comune di Gorla
Maggiore le corrispondenti somme entro il 30 giugno ed entro il 30 dicembre di ogni
anno fino alla scadenza del mutuo.
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Le parti negoziali hanno dato atto che Gestisport, alla data di sottoscrizione del
presente Atto Integrativo, ha provveduto a costituire una fideiussione per l’importo di
Euro 160.000,00, pari a circa quattro semestralità del mutuo, a favore del Comune di
Gorla Minore e una fideiussione per l’importo di Euro 40.000,00 a favore del Comune
di
Gorla
Maggiore
pari
a
circa
quattro
semestralità
del
mutuo
a
garanzia
dell’inadempimento dei suddetti obblighi.
Infine, le parti hanno altresì convenuto che il mancato versamento anche di una sola
rata degli importi dovuti dal concessionario subentrante in relazione alle obbligazioni
assunte con riferimento al mutuo costituirà grave inadempimento e comporterà la
risoluzione del contratto di concessione ai sensi dell’art. 1456 cod. civ., fatta salva la
facoltà degli enti concedenti di optare per l'applicazione dell'art. 1453 cod. civ.
Costituirà altresì grave inadempimento, e comporterà la risoluzione del contratto di
concessione, ai sensi dell’art. 1456 cod. civ., il mancato rinnovo delle fideiussioni.
Stante l’integrazione istruttoria avvenuta dopo l’adunanza pubblica, il Magistrato
Istruttore chiedeva la fissazione di una camera di consiglio per una nuova discussione.
Il Presidente fissava la camera di consiglio del 22 gennaio 2015 per tale
adempimento.
DIRITTO
1. Ai sensi della legge 23 dicembre 2005, n. 266, all’art. 1, c. 166 le Sezioni regionali
di controllo della Corte dei conti, "ai fini della tutela dell'unità economica della
Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica", svolgono verifiche ed
accertamenti sulla gestione finanziaria degli Enti locali, esaminando, per il tramite
delle relazioni trasmesse dagli organi di revisione economico-finanziaria degli enti
locali (co. 166), i bilanci di previsione ed i rendiconti. La magistratura contabile ha
sviluppato le verifiche sulla gestione finanziaria degli Enti locali, in linea con le
previsioni contenute nell’art. 7, co. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131, quale
controllo ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, che ha la
caratteristica di finalizzare le verifiche della magistratura contabile all'adozione di
effettive misure correttive da parte degli Enti interessati.
L'art 3, c. 1 lett. e) del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre
2012, n. 213, ha introdotto nel TUEL l'art. 148-bis, intitolato “Rafforzamento del
controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti locali”, il quale
prevede che "Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti esaminano i bilanci
preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali ai sensi dell'articolo 1, commi 166
e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la verifica del rispetto degli
9
obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza del vincolo previsto
in materia di indebitamento dall'articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della
sostenibilità dell'indebitamento, dell'assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare,
anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti". A tali fini la
magistratura contabile deve accertare che "i rendiconti degli enti locali tengano conto
anche delle partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata la gestione di
servizi pubblici per la collettività locale e di servizi strumentali all'ente".
In base all’art. 148 bis, comma 3, del TUEL, qualora le Sezioni regionali della Corte
accertino la sussistenza "di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di
spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione
finanziaria, o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno”,
gli Enti locali interessati sono tenuti ad adottare, entro sessanta giorni dalla
comunicazione della delibera di accertamento, “i provvedimenti idonei a rimuovere le
irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio”, e a trasmettere alla Corte i
provvedimenti adottati in modo che la magistratura contabile possa verificare, nei
successivi trenta giorni, se gli stessi sono idonei a rimuovere le irregolarità e a
ripristinare gli equilibri di bilancio. In caso di mancata trasmissione dei provvedimenti
correttivi o di esito negativo della valutazione, “è preclusa l'attuazione dei programmi
di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l'insussistenza della
relativa sostenibilità finanziaria”.
Come precisato dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 60/2013), l’art. 1, commi da
166 a 172, della legge n. 266 del 2005 e l’art. 148-bis del d.lgs. n. 267 del 2000,
introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera e), del d. l. n. 174 del 2012, hanno istituito
ulteriori tipologie di controllo, estese alla generalità degli enti locali e degli enti del
Servizio sanitario nazionale, ascrivibili a controlli di natura preventiva finalizzati ad
evitare danni irreparabili all’equilibrio di bilancio. Tali controlli si collocano, pertanto,
su un piano nettamente distinto rispetto al controllo sulla gestione amministrativa di
natura collaborativa, almeno per quel che riguarda gli esiti del controllo spettante alla
Corte dei conti sulla legittimità e sulla regolarità dei conti. Queste verifiche sui bilanci
degli enti territoriali sono compatibili con l’autonomia di Regioni, Province e Comuni,
in forza del supremo interesse alla legalità costituzionale - finanziaria e alla tutela
dell’unità economica della Repubblica perseguito dai suddetti controlli di questa Corte
in riferimento agli artt. 81, 119 e 120 Cost. Alla Corte dei conti è, infatti, attribuito il
vaglio
sull’equilibrio
economico-finanziario
del
complesso
delle
amministrazioni
pubbliche a tutela dell’unità economica della Repubblica, in riferimento a parametri
costituzionali (artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall’appartenenza
10
dell’Italia all’Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.): equilibrio e vincoli
che trovano generale presidio nel sindacato della Corte dei conti quale magistratura
neutrale ed indipendente, garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del
settore pubblico. Tali prerogative assumono ancora maggior rilievo nel quadro
delineato dall’art. 2, comma 1, della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che, nel
comma
premesso
all’art.
97
Cost.,
richiama
il
complesso
delle
pubbliche
amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, ad assicurare
l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.
Qualora le irregolarità esaminate dalla Sezione regionale non siano così gravi da
rendere necessaria l’adozione della pronuncia di accertamento prevista dall’art. 148
bis, co. 3 del TUEL, siffatta funzione del controllo sui bilanci di questa Corte
suggerisce di segnalare agli Enti anche irregolarità contabili non gravi o meri sintomi
di precarietà, soprattutto se accompagnate e potenziate da sintomi di criticità o da
difficoltà gestionali, anche al fine di prevenire l’insorgenza di situazioni di deficitarietà
o di squilibrio, idonee a pregiudicare la sana gestione finanziaria che deve
caratterizzare l’amministrazione di ciascun Ente.
In ogni caso, l’Ente interessato è tenuto a valutare le segnalazioni che ha ricevuto ed
a porre in essere interventi idonei per addivenire al loro superamento.
L'esame della Corte è limitato ai profili di criticità ed irregolarità segnalati nella
pronuncia, sicché l’assenza di uno specifico rilievo su altri profili non può essere
considerata quale implicita valutazione positiva.
2. I comuni di Gorla Minore e Gorla Maggiore hanno posto in essere un’operazione che
consiste, da un lato, nell’affidamento di una concessione di lavori pubblici ex art. 142
del d.lgs. n. 163/2006 e, dall’altro lato, nel rilascio di una garanzia ipotecaria pari
all’intero importo del mutuo contratto da una delle società mandanti dell’A.T.I.
concessionaria per l’effettuazione dei lavori, oltre all’assunzione dell’obbligo di
subentrare
nel
contratto di
mutuo stipulato
da
una
delle società
mandanti
(precisamente Swim Planet Holding Spa) in seguito all’inadempimento di quest’ultima.
In particolare, l’operazione, nella sua configurazione iniziale, era così configurata:
-
stipulazione in data 20.05.2009 con l'Impresa Nicola s.r.l. in rappresentanza
della
A.T.I.
Nicola
s.r.l./Tecnocalor
s.r.l./Swim
Planet
Holding
(società
risultante dalla fusione per incorporazione della Ispra Nuoto s.r.l., Ispra Swim
Planet s.r.l., Gei Sport 2 s.r.l.) per la concessione della "progettazione
11
definitiva, esecutiva, ristrutturazione e gestione della Piscina Coperta di Gorla
Minore";
-
sottoscrizione, da parte della società Swim Planet Holding Spa, con atto in data
02.02.2010, del contratto di mutuo con Banca CARIGE Spa - Cassa di
Risparmio di Genova e Imperia per l'importo di Euro 1.500.000,00, oltre
accessori, per un periodo di preammortamento decorrente dalla data di
ciascuna erogazione fino al 31 dicembre 2010 e un periodo di ammortamento
della durata di 38 semestralità posticipate (comprendenti la quota di
ammortamento e l’interesse scalare) pari a circa 19 anni;
-
impegno del comune di Gorla Minore a subentrare nel contratto di mutuo per la
quota dell’80% e del comune di Gorla Maggiore ad estinguere anticipatamente
il finanziamento per la quota del 20%;
-
la concessione di ipoteca da parte del comune di Gorla Minore e di Gorla
Maggiore, per la parte di rispettiva competenza, sul complesso immobiliare
adibito a centro natatorio, sito nel comune di Gorla Minore, piazzale dello Sport
e via Grazia Deledda, per la complessiva somma di euro 2.250.000, di cui
1.500.000 per capitale e 750.000 euro per accessori;
-
il rilascio da parte di Credito Bergamasco, a favore dei comuni di Gorla Minore
e Gorla Maggiore, di una fideiussione bancaria di euro 195.000, pari a 4 rate
semestrali.
La scelta dello strumento della concessione di lavori sottende una precisa causa
giuridica, individuata nella traslazione del rischio conseguente all’effettuazione dei
lavori oggetto dell’atto concessorio. Il corrispettivo a favore del concessionario è,
infatti, costituito dalla possibilità di gestire l’opera pubblica – con l’assunzione del
relativo rischio economico -, al più accompagnata, ma non sostituita, dalla dazione di
un corrispettivo. Una giurisprudenza consolidata individua proprio in tale ricorrenza la
distinzione col contratto di appalto, che invece vede quale contropartita tipica la
corresponsione di un canone. Ne deriva che l’ente appaltatore mantiene su di sé il
rischio economico derivante dalla gestione dell’opera di cui ai lavori appaltati mentre
l’ente concedente trasla sul concessionario tale rischio, poiché è quest’ultimo a dover
garantire la correlazione fra i costi sostenuti per la realizzazione dei lavori e gli introiti
derivanti
dalla
gestione
dell’opera.
La
Comunicazione
interpretativa
della
Commissione Europea sulle concessioni nel diritto comunitario del 12 aprile 2000
individua l’elemento che contraddistingue la concessione di lavori da un appalto
pubblico nel diritto di gestire l’opera realizzata come contropartita della costruzione
effettuata. La presenza del rischio di gestione, legato all’investimento realizzato, è
12
determinante ai fini della distinzione tra i due istituti in quanto comporta il
trasferimento della responsabilità di gestione dal concedente al concessionario,
responsabilità che copre al tempo stesso gli aspetti tecnici, finanziari e gestionali
dell’opera.
I comuni di Gorla Minore e Gorla Maggiore pertanto, ponendo in essere in
un’operazione di concessione di lavori pubblici, decidono di traslare il rischio
economico e sono correlativamente tenuti ad assicurarsi, in sede di gara, circa la
sostenibilità economico-finanziaria dell’offerta. L’art. 143 del d. lgs. n. 163/2006
richiama infatti la necessità che l’offerta e il contratto contengano il piano economicofinanziario di copertura degli investimenti e della connessa gestione per tutto l’arco
temporale prescelto (commi 7 e 8).
In tale contesto la scelta dei due comuni di assumere l’obbligo di subentrare nel
contratto
di
mutuo
stipulato
dalla
concessionaria
medesima
in
seguito
all’inadempimento di quest’ultima incide sull’operazione posta in essere nel senso di
determinare, almeno in parte, il mantenimento in capo all’ente concedente di quel
rischio economico che si era determinato a trasferire attraverso l’operazione
concessoria. Nel caso di specie, in particolare, i due comuni hanno assunto un rischio
maggiore di quello che avrebbero sopportato qualora avessero rilasciato la garanzia
cui all’art. 207 del d. lgs. n. 267 del 2000, in forza del quale i comuni possano
rilasciare fideiussione "a favore di terzi per l’assunzione di mutui destinati alla
realizzazione o alla ristrutturazione di opere a fini culturali, sociali o sportivi su terreni
di proprietà dell’ente locale, purché siano sussistenti le seguenti condizioni:
a) il progetto sia stato approvato dall’ente locale e sia stata stipulata una convenzione
con il soggetto mutuatario che regoli la possibilità di utilizzo delle strutture in funzione
delle esigenze della collettività locale;
b) la struttura realizzata sia acquisita al patrimonio dell’ente al termine della
concessione;
c) la convenzione regoli i rapporti tra ente locale e mutuatario nel caso di rinuncia di
questi alla realizzazione o ristrutturazione dell’opera".
Il comma 4 aggiunge che "gli interessi annuali relativi alle operazioni di indebitamento
garantite con fideiussione concorrono alla formazione del limite di cui al comma 1
dell’articolo 204 e non possono impegnare più di un quinto di tale limite".
A fronte della facoltà di prestare garanzia fideiussoria, assicurata in via generale a
tutti gli enti locali, l’effettivo esercizio di tale situazione giuridica soggettiva doveva
essere valutato alla luce della concreta e complessiva operazione posta in essere e
doveva emergere dall’impianto motivazionale dei provvedimenti che la hanno
13
disposta. Ciò ancor di più nell’operazione in esame, caratterizzata dall’impegno a
subentrare nel rapporto di mutuo al ricorrere di una situazione di indebitamento da
parte del mutuatario, nei termini individuati nel contratto di finanziamento, così
ponendo in essere un’operazione più rischiosa del rilascio di una garanzia fideiussoria,
dal momento che i comuni hanno così posto in essere una successione nel lato
passivo del rapporto obbligatorio.
La sezione rileva inoltre che l’operazione, per come inizialmente posta in essere, non
era configurata in termini unitari atteso che il contratto di concessione è stato
sottoscritto dalla mandataria dell’A.T.I. aggiudicataria, Nicola s.r.l., e dell’assunzione
dell’obbligo di subentrare nel mutuo stipulato da Swim Planet Holding Spa, mandante
nella suddetta A.T.I. Tale mancanza di unitarietà, o almeno di collegamento espresso,
fra le due operazioni poneva l’ente in una situazione di impervia gestione dei due
rapporti contrattuali nel caso di difficoltà, in particolare attinenti ai soggetti coinvolti,
dal momento che non consentiva agli enti pubblici coinvolti di poter reagire in via
diretta all’inadempimento eventualmente verificatosi su uno dei due fronti contrattuali
utilizzando la “leva” derivante dall’altro rapporto contrattuale.
Di fatto, peraltro, da un lato, è fallita la società Swim Planet Holding s.p.a.,
mutuataria nel finanziamento sopra descritto e, dall’altro lato, la mandataria dell’ATI
concessionaria dell’impianto natatorio, Nicola s.r.l., è stata interessata da una
procedura di concordato preventivo, poi sfociata nella dichiarazione di fallimento. La
prima delle due vicende ha reso attuale l’obbligo assunto dai due comuni circa il
subentro nel contratto di mutuo.
La procedura concorsuale che ha interessato la mandataria dell’ATI concessionaria ha
indotto gli enti coinvolti a porre in essere un’operazione di sostituzione della
medesima con Gestisport, quale mandataria, e di Dimedil, in veste di mandante, in
tutti i rapporti giuridici e in tutti gli obblighi nascenti dal contratto di concessione,
precedentemente posti a carico dell’ATI costituita da Impresa Nicola s.r.l., Tecnocalor
s.r.l. e Swim Planet Holding S.p.A., con le sole modifiche ed integrazioni previste
nell’atto sottoscritto il 19 dicembre 2014.
In particolare, in conseguenza dell’intervenuto subentro del Comune di Gorla Minore,
per la quota dell’80%, nel mutuo precedentemente contratto da Swim Planet Holding
Spa con Banca CARIGE, il concessionario ha assunto l’obbligo nei confronti del
Comune di Gorla Minore di corrispondere gli importi tutti che, a qualsiasi titolo, detto
Comune sarà tenuto a versare a Banca CARIGE per il rimborso e l'ammortamento del
mutuo, fino alla estinzione dello stesso, a partire dalla data del 1.1.2013. Il Comune
di Gorla Minore richiederà a Gestisport gli importi che saranno di volta in volta pretesi
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da Banca CARIGE in base al contratto di mutuo ed il concessionario subentrante
provvederà a versare al Comune le corrispondenti somme almeno quindici giorni
prima della scadenza di ciascuna rata semestrale di mutuo.
In conseguenza dell’avvenuta estinzione da parte del Comune di Gorla Maggiore, per
la quota del 20%, del mutuo precedentemente contratto da Swim Planet Holding Spa
con Banca CARIGE, il concessionario ha assunto l’obbligo nei confronti del Comune di
Gorla Maggiore di corrispondere importi pari ad ¼ delle somme che il Comune di
Gorla Minore dovrà corrispondere a Banca CARIGE per l’ammortamento della quota
del mutuo, pari all’80%, di competenza di quest’ultimo Comune. Il Comune di Gorla
Maggiore richiederà a Gestisport gli importi pari ad un quarto delle somme che
saranno pretese da Banca CARIGE al Comune di Gorla Minore, secondo le previsioni
del precedente art. 5, ed il concessionario provvederà a versare al Comune di Gorla
Maggiore le corrispondenti somme entro il 30 giugno ed entro il 30 dicembre di ogni
anno fino alla scadenza del mutuo.
Le parti negoziali danno altresì atto che Gestisport, alla data di sottoscrizione dell’atto
integrativo, ha provveduto a costituire una fideiussione per l’importo di Euro
160.000,00, pari a circa quattro semestralità del mutuo, a favore del Comune di Gorla
Minore e una fideiussione per l’importo di Euro 40.000,00 a favore del Comune di
Gorla
Maggiore
pari
a
circa
quattro
semestralità
del
mutuo
a
garanzia
dell’inadempimento dei suddetti obblighi.
Infine, le parti hanno altresì convenuto che il mancato versamento anche di una sola
rata degli importi dovuti dal concessionario subentrante in relazione alle obbligazioni
assunte con riferimento al mutuo costituirà grave inadempimento e comporterà la
risoluzione del contratto di concessione ai sensi dell’art. 1456 cod. civ., fatta salva la
facoltà degli enti concedenti di optare per l'applicazione dell'art. 1453 cod. civ..
Costituirà altresì grave inadempimento, e comporterà la risoluzione del contratto di
concessione, ai sensi dell’art. 1456 cod. civ., il mancato rinnovo delle fideiussioni.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia, con
riguardo al Comune di Gorla Maggiore;
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PRENDE ATTO
dell’operazione posta in essere nei termini di cui in motivazione;
INVITA
l’Amministrazione a monitorare l’esatto adempimento dell’atto di concessione, così
come integrato in data 19 dicembre 2014;
DISPONE
-
la trasmissione, a mezzo sistema Siquel o altri mezzi di comunicazione
telematica, della presente pronuncia:
-
al revisore dei conti;
-
al sindaco del Comune e dispone che quest’ultimo, nella sua qualità di legale
rappresentante dell’ente, informi il Presidente del Consiglio comunale affinché
comunichi all’organo consiliare i contenuti della presente delibera;
-
che, ai sensi dell’art. 31 del d.lgs. n. 33/2013, la presente pronuncia venga altresì
pubblicata sul sito Internet dell’Amministrazione comunale nelle modalità di
legge.
Il Magistrato Estensore
Il Presidente
(Sara Raffaella Molinaro)
(Simonetta Rosa)
Depositata in Segreteria
il 20 febbraio 2015
Il Direttore della Segreteria
(dott.ssa Daniela Parisini)
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