Università degli Studi di Cassino e del Lazio meridionale
Facoltà di Economia
Programmazione e controllo delle Imprese pubbliche
Docente: Prof. Roberto Diacetti
Collaboratore di cattedra:
Dott. Paolo Pace
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Programmazione e controllo delle Imprese pubbliche
Evoluzione dei sistemi di programmazione e controllo
con riferimento a:
- scenario generale dei sistemi socio-economici
- cambiamento nei modelli di Stato
- tipologia dei modelli di controllo sviluppati nelle aa.pp.
- sistemi contabili di supporto
- grado di rendicontabilità esterna
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Programmazione e controllo delle Imprese pubbliche
Lo scenario di riferimento
Evoluzione dell’attuale contesto socio-economico
• Globalizzazione e liberalizzazione
• Competizione e confronto (sistemi di mercato)
• La dinamica ambientale e la sua imprevedibilità
• Evoluzione dei sistemi sociali e degli assetti istituzionali.
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Programmazione e controllo delle Imprese pubbliche
La situazione strutturale ed istituzionale italiana
elementi di debolezza:
- dimensione del debito pubblico
- scarsa funzionalità dei sistemi di controllo
- necessità di evoluzione verso nuovi modelli di Stato
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Programmazione e controllo delle Imprese pubbliche
I modelli di stato
STATO REGOLATORE
il ruolo della pubblica amministrazione diventa un ruolo di
programmazione e di coordinamento dell’intervento degli altri,
attività che richiede ancora fortemente di rafforzare le capacità di
normare, di misurare, di controllare, di contrattare
STATO FEDERALE
modello verso cui si stanno evolvendo tutte le democrazie avanzate
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Programmazione e controllo delle Imprese pubbliche
I modelli di controllo nelle p.a.
diversi approcci
• Approccio macroeconomico
• Approccio giuridico o burocratico
• Approccio politologico
• Approccio manageriale
Questi approcci affrontano il processo:
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Programmazione e controllo delle Imprese pubbliche
I modelli di controllo nelle p.a.: tendenze evolutive
Evoluzione del quadro normativo
• Legge n. 142/90
• D. Lgs. n. 29/93 – D. Lgs. n. 77/95
• D. Lgs. n. 286/99
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I modelli di controllo nelle p.a.: tendenze evolutive
Aspetti positivi:
- Focalizzazione sull’impiego delle risorse
- Maggiore coordinamento tra le funzioni
- Maggiore orientamento verso la programmazione
- Maggiore attenzione ai problemi di misurazione
- Maggiore diffusione della logica e della cultura aziendale
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I modelli di controllo nelle p.a.: tendenze evolutive
Aspetti negativi:
- Enfasi sulle regole
- Prevalenza di logiche contabili autorizzative
- Limitato impiego di indicatori di risultato
- Limitato uso del sistema di reporting
- Limitata personalizzazione nell’attività di progettazione ed
implementazione dei sistemi di controllo
- Scarsi legami con l’attività strategica e di programmazione
- Debolezza degli organismi di controllo
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Programmazione e controllo delle Imprese pubbliche
Il sistema dei controlli nella Pubblica amministrazione
Controlli amministrativi contabili
Controlli di carattere giuridico inerenti il rispetto dei
regolamenti e delle norme di legge.
Controllo di gestione
Comprende le analisi, le valutazioni, le decisioni, le
procedure e le azioni idonee a migliorare in itinere la
probabilità che i comportamenti organizzativi siano
coerenti con gli obiettivi al fine di soddisfare i principi di
economicità, efficienza ed efficacia.
Controllo strategico
Verifica se le scelte contenute negli atti di indirizzo siano
state attuate negli atti di gestione allo scopo di perseguire
gli obiettivi istituzionali, politici e sociali.
Valutazione dei dirigenti
Insieme di metodologie, processi e strumenti per la
valutazione delle prestazioni del personale con qualifica
dirigenziale, attraverso la valutazione delle prestazioni
nonché dei comportamenti relativi allo sviluppo delle
risorse professionali, umane ed organizzative, anche ai
fini premianti in una logica meritocratica.
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Il sistema dei controlli nella P.A. – contesto normativo
Costituzione articolo 97 - La Pubblica Amministrazione
Comma 1 – I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo
che siano assicurati il buon andamento e la imparzialità dell’amministrazione.
Al fine di conseguire il buon andamento della PA è indispensabile che l’azione della
PA sia:
-
Efficace: capace di raggiungere gli obiettivi;
-
Efficiente: capace di utilizzare solo le risorse necessarie, senza sprechi e
ridondanze;
-
Economica: capace di gestire economicamente le risorse affidate.
Ciò è possibile attraverso un adeguato sistema di programmazione e controllo
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Il sistema dei controlli nella P.A. – contesto normativo
D. Lgs. 29/93 art. 3 e 20
Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione
della disciplina in materia di pubblico impiego.
Il Decreto ha introdotto alcune tematiche fondamentali nella PA in tema di
“accountability and control”:
- la separazione tra politica e amministrazione;
- il principio di responsabilità;
- la cultura del risultato;
- la gestione per obiettivi;
- l’efficacia e l’efficienza;
- i controlli e le valutazioni.
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Il sistema dei controlli nella P.A. – contesto normativo
D. Lgs. n. 286/99
Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e
valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle
amministrazioni pubbliche.
Il Decreto sostituisce la disciplina introdotta dall’articolo 20 del D.Lgs. n. 29/93 che
prevedeva l’istituzione in tutte le PA di “servizi di controllo interno” o “nuclei di
valutazione”, operanti in “posizione di autonomia”, ma posti alle dipendenze
dell’organo di indirizzo politico. Il D. Lgs. n. 29/93 non distingueva tra controlli interni
con referenza agli organi di indirizzo politico-amministrativo e controlli interni con
referenza ai dirigenti.
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Il sistema dei controlli nella P.A. – contesto normativo
D. Lgs. n. 286/99 – articolo 1
Le pubbliche amministrazioni, nell'ambito della rispettiva autonomia, si dotano di strumenti
adeguati a:
-
garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa (controllo di
regolarità amministrativa e contabile);
-
verificare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa al fine di
ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati
(controllo di gestione);
-
valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (valutazione della dirigenza);
-
valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed
altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati
conseguiti e obiettivi predefiniti (valutazione e controllo strategico).
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Il sistema dei controlli nella P.A. – contesto normativo
D. Lgs. n. 286/99 – articolo 4 controllo di gestione
Ai fini del controllo di gestione, ciascuna amministrazione pubblica definisce:
- l’unità o le unità responsabili della progettazione e della gestione del controllo di
gestione;
- le unità organizzative a livello delle quali si intende misurare l'efficacia, efficienza
ed economicità dell'azione amministrativa;
- le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti
responsabili;
- l'insieme dei prodotti e delle finalità dell'azione amministrativa, con riferimento
all'intera amministrazione o a singole unità organizzative;
- le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzative e di
individuazione degli obiettivi per cui i costi sono sostenuti;
- gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicità;
- la frequenza di rilevazione delle informazioni.
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Il sistema dei controlli nella P.A. – contesto normativo
D. Lgs. n. 267/00 – articolo 196 comma 2 controllo di gestione
Il controllo di gestione è la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli
obiettivi programmanti e, attraverso l'analisi delle risorse acquisite e della
comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti, la funzionalità
dell'organizzazione dell'ente, l'efficacia, l'efficienza ed il livello di economicità
nell'attività di realizzazione dei predetti obiettivi.
Processo mediante il quale i dirigenti si assicurano che le risorse siano ottenute ed
utilizzate efficacemente ed efficientemente per il raggiungimento degli obiettivi
dell’organizzazione.
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Il sistema dei controlli nella P.A. – contesto normativo
D. Lgs. n. 150/09 – articolo 3
Comma 1: “La misurazione e la valutazione della performance sono volte al
miglioramento della qualità dei servizi offerti dalle amministrazioni pubbliche,
nonché alla crescita delle competenze professionali ….”
Comma 2: “Ogni amministrazione pubblica è tenuta a valutare e misurare la
performance con riferimento all’amministrazione nel suo complesso, alle unità
organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e ai singoli dipendenti,
secondo modalità conformi alle direttive impartite dall’autorità di cui all’art. 13”.
Comma 5: “Il rispetto delle disposizioni del presente Titolo è condizione necessaria
per l’erogazione di premi legati al merito ed alla performance”.
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Il sistema dei controlli nella P.A. – contesto normativo
D. Lgs. n. 150/09 – articolo 6 - Monitoraggio delle performance
Comma 2: “… gli organi di indirizzo politico amministrativo si avvalgono delle
risultanze dei sistemi di controllo di gestione presenti nell’amministrazione”.
-
gestione dei programmi e degli interventi orientata al raggiungimento degli
obiettivi;
-
misurazione delle performance;
-
valutazione del grado di raggiungimento degli obiettivi;
-
rendicontazione delle performance ai fini del controllo interno.
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Il controllo di gestione: definizioni
1. Il controllo di gestione costituisce l’attività di guida degli operatori verso il
raggiungimento degli obiettivi dell’Amministrazione.
2. Il controllo di gestione costituisce l’attività di guida degli operatori verso il
raggiungimento degli obiettivi dell’Amministrazione.
In ambito privatistico …
3. “Il controllo di gestione è il processo mediante il quale i dirigenti si assicurano che
le risorse siano ottenute e utilizzate in modo efficiente per il raggiungimento degli
obiettivi”.
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Il controllo di gestione: funzioni
Insieme di metodologie, processi e strumenti in grado di garantire:
- la realizzazione degli obiettivi programmati;
- la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche;
- l’imparzialità e il buon andamento della PA;
- la trasparenza dell’azione amministrativa.
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Il controllo di gestione: funzioni
Il controllo di gestione è finalizzato alla verifica di:
- Efficacia:
è
definita
come
la
capacità
raggiungere gli obiettivi programmati;
dell’amministrazione
di
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Il controllo di gestione: funzioni
Il controllo di gestione è finalizzato alla verifica di:
- Efficienza: rapporto tra la quantità dei prodotti erogati e la quantità di
risorse impiegate ; è la capacità di raggiungere il massimo risultato dati i
mezzi disponibili ovvero la capacità di minimizzare l’utilizzo delle risorse
per raggiungere un dato risultato. L’efficienza consiste, pertanto, nel
rapporto tra il risultato ottenuto (output) e le risorse impiegate (input).
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Il controllo di gestione: funzioni
Il controllo di gestione è finalizzato alla verifica di:
- Economicità: esprime la capacità dell’amministrazione di raggiungere gli
obiettivi attesi dai cittadini con il minimo dispendio di risorse. In altri termini
l’economicità deriva dalla combinazione dell’efficienza e dell’efficacia. Il
concetto di economicità sintetizza la capacità dell’Amministrazione nel
lungo periodo di utilizzare in modo efficiente le proprie risorse raggiungendo
in modo efficace i propri obiettivi. Per economicità si intende la capacità
dell’amministrazione di raggiungere gli obiettivi attesi dai cittadini con il
minimo dispendio di risorse. Economicità = capacità di acquisire i fattori
produttivi al minor costo una volta definito uno standard minimo di qualità
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Il controllo di gestione: funzioni
Ai fini del controllo di gestione, ciascuna amministrazione pubblica definisce:
-
Le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti
responsabili.
-
Le unità organizzative a livello delle quali si intende misurare l’efficacia,
l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa.
-
L’insieme dei prodotti e delle finalità dell’azione amministrativa.
-
Le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzative e di
individuazione degli obiettivi per cui i costi sono sostenuti.
-
Gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza e economicità.
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Il controllo di gestione: finalità
Il controllo di gestione è uno strumento operativo che attraverso misurazioni
quantitative e qualitative mira ad orientare i comportamenti per il raggiungimento
degli obiettivi.
-
Individuando analiticamente i componenti di costo e la contribuzione al risultato
complessivo.
-
Interpretando e governando l’andamento operativo.
-
Valutando l’impatto di scelte gestionali e aiutando nelle decisioni
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Il controllo di gestione: il processo
Pianificazione
La fase di pianificazione fa riferimento alla
determinazione
degli
obiettivi
secondo
un’articolazione di lungo periodo (piani strategici) e
di medio-breve periodo (budget annuali);
Esecuzione
La fase di esecuzione corrisponde al momento in
cui viene svolta l'attività
Reporting
La fase di reporting si riferisce all'attività di raccolta
e rielaborazione dei risultati (sia contabile che
extracontabile);
Valutazione e analisi degli
scostamenti
La fase di valutazione coincide con il momento in
cui i responsabili delle funzioni analizzano i risultati
raggiunti, individuando eventuali azioni correttive
ed eventualmente decidono di rivedere piani e
programmi definiti nelle fasi precedenti.