TELECOMUNICAZIONI
1 VERSO LA CONVERGENZA TECNOLOGICA
Alla comparsa dei nuovi media, legati allo straordinario sviluppo tecnologico, si
accompagna il fenomeno della c.d. CONVERGENZA TECNOLOGICA, che
consente l’utilizzazione di uno stesso “mezzo” per diffondere una pluralità di
servizi: ciò ha rotto la tradizionale corrispondenza tra mezzi di diffusione e servizi
(si pensi alle telecomunicazioni, alla telegrafia, alla telefonia, ognuno dei quali
utilizzava un diverso mezzo di diffusione, ognuno dei quali oggetto di mercati
rigorosamente distinti).
Non solo, ma la distinzione tra mezzi e servizi corrispondenti ha portato ad
ancorare le discipline di settore a differenti principi costituzionali: così la radio-tv
legata al combinato disposto degli artt. 21 e 41 (iniziativa econom.), mentre la
telefonia legata al combinato disposto degli artt. 15 (libertà e segretezz.
Corrispondenza) e 43 (servizio pubblico).
Ma, quel fenomeno chiamato “convergenza tecnologica” ha mutato completamente
tale corrispondenza mezzi-servizi, comportando uno sviluppo legislativo tutt’ora in
corso.
2 I PRINCIPALI PASSAGGI DELL’INNOVAZIONE TECNOLOGICA
Vediamo, brevemente, le quattro innovazioni tecnologiche legate a
questa evoluzione:
1) La telematica: l’applicazione dell’informatica alle
telecomunicazioni ha consentito di accrescere la capacità
trasmissiva delle reti di telecomunicazione, rendendo possibile,
oltre alla trasmissione dati e informaz., la contestuale
elaborazione a distanza: ciò significa che l’informazione
trasmessa può essere oggetto d’intervento da parte dell’utente,
così avviando un rapporto interattivo tra l’utente e la la fonte
dell’informazione stessa.
2) Il cavo a fibra ottica ed il satellite a diffusione diretta: il cavo
ottico, che sta progressivamente sostituendo i vecchi cavi, ed il
satellite a diffusione diretta sono dotati di una capacità e velocità
trasmissiva molto più elevata rispetto alle tecnologie tradizionali.
3) Il sistema numerico digitale per la trasmissione di
segnali diversi: il sistema digitale, vero snodo della
convergenza tecnologica, sta sostituendo la tecnica
analogica e consente di trasmettere qualsiasi tipo di
informazione (dati, immagini, suoni) riducendola ad una
serie sequenziale di numeri che danno vita ad una sorta di
alfabeto universale, che consente di trasmettere
simultaneamente segnali di ogni genere
4) Le tecniche di codifica dei segnali trasmessi: le quali
influiscono sulla ricevibilità del segnale, limitandolo
all’utilizzo di strumenti o parole chiave (pay-tv, garanzie di
sicurezza informazioni trasmesse).
E’ a queste novità che vanno ricondotti i fenomeni:
a) della c.d. multimedialità, cioè la possibilità di scambiare
contemporaneamente diverse forme di informazione (voce,
immagine, testi ecc.) e combinando insieme più mezzi di
comunicazione (tv, telefono, computer) ;
b) b) della convergenza tecnologica, cioè la progressiva
convergenza delle tecniche e e delle infrastrutture di
trasmissione per tutti i servizi.
La prima forma di convergenza realizzatasi nelle reti fissa di
comunicazione (telefonia e telegrafia) è rappresentata dalla
rete ISDN, cioè un rete numerica che consente di trasmettere
non solo fonia ma anche dati e video a bassa frequenza.
Ma il passaggio fondamentale è rappresentato dalla rete Internet,
attraverso la quale è possibile fruire di servizi multimediali più
avanzati e che si caratterizza per la dimensione internazionale
della struttura.
Per quanto riguarda la telefonia, i passaggi dal TACS (telefoni
mobile analogica) alla tecnica numerico-digitale (GSM), oggi
interessano il passaggio verso l’ UMTS (Universal Mobile
Telecommunication System) cioè uno standard che, grazie
all’integrazione tra reti cellulari terrestri e satellitari, possiede
un’altissima velocità trasmissiva e soprattutto è compatibile
con internet e i servizi multimediali.
Nel settore radio-tv, la prima forma di convergenza viene
ritenuta la televisione interattiva (video on demand), ma oggi è
la piattaforma digitale ad essere al centro dello sviluppo: si
tratta di un sistema complesso volto a realizzare
congiuntamente trasmissioni digitali da satellite e cavo e
trasmissioni codificate in forma analogica trasmesse su reti
terrestri.
3 INNOVAZIONE TECNOLOGICA E DISCIPLINA GIURIDICA: LA
NUOVA DEFINIZIONE DI SERVIZI DI TELECOMUNICAZIONE
Il mutamento dello scenario tecnologico non poteva non avere
riflessi sul piano giuridico. Il primo segnale in questo senso è la
nuova definizione di servizi di telecomunicazione adottata in sede
comunitaria e recepita nell’ordinamento nazionale con D.P.R. 318
del 1997: “Trasmissione e instradamento di segnali su reti di
telecomunicazione, ivi compreso qualunque servizio interattivo
anche se relativo a prodotti audiovisivi, esclusa la diffusione di
programmi radiofonici e televisivi”: un’esclusione, quella della
radio-tv, dettata dalla specificità che (tutt’ora) mantiene l’attività
radiotelevisiva via etere tradizionale.
4 La FINE dei MONOPOLI PUBBLICI, l’AVVIO del MERCATO
CONCORRENZIALE: la NORMATIVA COMUNITARIA in
materia di LIBERALIZZAZIONE ed ARMONIZZAZIONE
delle LEGGI NAZIONALI
Altra importantissima conseguenza dell’innovazione tecnologica è
stata la fine dei monopoli pubblici e l’avvio di un mercato di
libera concorrenza.
In modo del tutto analogo a quanto avvenuto per la radio-tv, due
sono stati gli elementi che hanno causato il tramonto dei
monopoli pubblici nelle telecomunicazioni:
1) l’aspetto tecnico del mezzo (che prima giustificava il
monopolio naturale, mentre ora ha reso possibile l’ingresso di
nuovi operatori perché più veloce, potente, economico,
accessibile);
2) le decisioni prese in sede comunitaria (legate alla progressiva
internazionalizzazione del problema).
Punto di partenza era dunque la situazione di monopolio,
contenuta nel codice postale del 1973 che riconfermava la
riserva allo Stato dei servizi di telecomunicazione, riserva che
trovava fondamento nell’art. 43 Cost., e che comprendeva sia
la realizzazione –gestione delle infrastrutture, sia l’erogazione
dei servizi, sia la fornitura degli apparecchi terminali destinati
a consentire all’utente di fruire dei servizi del monopolio.
Dunque, in concreto, ciò si traduceva in modello di gestione
con impianti pubblici, uniformità della tariffa, obbligatorietà
del servizio, ricorso alla concessione in esclusiva a società
pubbliche (SIP, ITALCABLE, STET).
Il quadro muta repentinamente con la sentenza British
Telecommunications della Corte di Giustizia CE del 1985,
ove si afferma che le regole della concorrenza si applicano
anche alle telecomunicazioni e dunque anche ai monopolisti
pubblici.
Da allora, la CE ha cominciato a sviluppare una vera e propria
politica delle telecomunicazioni, politica volta da un lato a
liberalizzare i mercati nazionali (dunque la fine dei monopoli),
da un altro lato volta ad armonizzare le nuove legislazioni
nazionali.
1) Il primo intervento è avvenuto attraverso una serie di direttive
degli anni 90, le quali hanno imposto agli Stati membri
l’eliminazione di diritti speciali o esclusivi alle concessionarie
pubbliche, estendendo ciò anche al satellitare, via cavo, telefonia
fissa.
2) Il secondo intervento di armonizzazione delle leggi nazionali
ha interessato soprattutto la disciplina dell’attività degli
operatori sia sotto l’aspetto delle condizioni di accesso al
mercato, sia sotto l’aspetto dell’apposizione di obblighi sugli
operatori stessi.
Tra le direttive più importanti ricordiamo la direttiva-quadro Open Network
Provision (90/387) la quale prevede che la fornitura di una rete si basi
sui principi di obiettività, trasparenza, non discriminazione e parità
di accesso; anche nelle direttive successive a questa, l’intento è quello di
assicurare un’effettiva parità di condizioni a tutti gli operatori, e spiega
anche il perché di una normativa “asimmetrica” che punta a
riequilibrare le posizioni degli ex monopolisti e dei nuovi operatori, con
obblighi specifici a carico dei soli operatori più forti, ovvero di quelli
considerati “detentori di una quota di mercato significativa o di un
rilevante potere di mercato”.
Infine, le direttive definiscono il servizio universale come <<l’insieme
minimo definito di servizi di una data qualità a disposizione di tutti
gli utenti, indipendentemente dalla localizzazione geografica, e
offerto in funzione delle specifiche condizioni nazionali, ad un
prezzo abbordabile>>: si tratta per il momento, di una nozione che
riguarda essenzialmente alcuni servizi della telefonia fissa per chiamate
nazionali e internazionali, telefax e trasmissione dati, ma è evidente che
il concetto di servizio universale è destinato ad arricchirsi di nuovi
contenuti mano a mano che il processo di convergenza verrà
perfezionandosi
L’ATTUZIONE DELLA NORMA COMUNITARIA
NELL’ORDINAMENTO ITALIANO
Così come per la radio-tv, il recepimento della normativa comunitaria
nell’ordinamento italiano avviene per gradi.
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Il primo importante provvedimento è la legge 58 del 1992, che sopprime
le aziende di Stato per i servizi telefonici (SIP, IRTEL) e concentra in
un unico gestore, Telecom Italia, tutti i servizi di telecomunicazione.
Intervengono poi due decreti legislativi (del 1993 e 1995) a recepire la
direttiva Open Network Provision (1990) per la liberalizzazione del
settore: il quadro che emerge può essere sintetizzato con l’apertura
del mercato a più operatori, non più sulla base di concessioni, ma
di autorizzazioni generali e di licenze, obbligo della fornitura del
servizio universale, istituzione dell’Autorità di garanzia per le
nuove regole antitrust.
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5.1 APERTURA DEL MERCATO AD UNA PLURALITA’ DI
OPERATORI
Il passaggio ad un libero mercato avviene abbandonando l’istituto della
concessione a favore dell’istituto dall’autorizzazione, nel quale si riducono
i margini di discrezionalità esercitabile dall’autorità amministrativa, la
quale deve di solito accertare solo il possesso dei requisiti richiesti da parte
del soggetto richiedente
La già citata legge 249 del 1997, stabilisce che l’attività di istallazione reti
di telecomunicazioni via cavo e via frequenze terrestri sia soggetta a
licenza rilasciata dall’Autorità, mentre l’esercizio delle reti e la fornitura
dei relativi servizi sia sottoposta ad autorizzazioni generali e licenze
individuali rilasciate sempre dall’Autorità.
Per autorizzazione generale s’intende quella che consente
l’esercizio dei diritti da essa derivanti indipendentemente da
una decisione esplicita della pubblica autorità, ma sulla base di
una semplice denuncia d’inizio attività o mediante la regola
del silenzio assenso.
Per licenza individuale s’intende un’autorizzazione che deve
essere espressamente rilasciata dall’autorità, e che
conferisce diritto specifici o impone obblighi specifici.
Si definisce poi l’attività telecomunicativa come attività di
preminente interesse generale, fondata sui principi di libera
concorrenza e pluralità degli operatori: dunque obiettività,
trasparenza, non discriminazione, ma anche tutela degli utenti,
dei dati personali, dei diritti personali, etc: a conferma che la
liberalizzazione non significa affatto disimpegno dello Stato
nel settore.
5.2 TRASPARENZA GESTIONALE E OBBLIGO DI
INTERCONNESSIONE
Sempre la L. 249 del 1997 stabilisce che gli operatori del settore debbano
rispettare il principio di trasparenza gestionale: ciò tenendo separata la
contabilità delle diverse attività di gestione delle reti o di fornitura del
servizio.
Per quanto riguarda invece l’obbligo di interconnessione, esso impone
agli operatori in possesso delle infrastrutture, delle reti, di consentire
l’utilizzo da parte di nuovi operatori: si tratta del principio cardine del
libero accesso al mercato.
L’obbligo di interconnessione si arricchisce di contenuti più onerosi per
quegli operatori in possesso di infrastrutture e di una “notevole forza di
mercato”, che è la posizione degli operatori che detengano oltre il 25%
della quota di un particolare mercato delle telecomunicazioni in
ambito nazionale. Si tratta di un esempio di quella asimmetria di cui
parlavamo prima.
5.3 OBBLIGO DI FORNITURA DEL SERVIZIO UNIVERSALE
La norma italiana riprende la definizione adottata in sede comunitaria e
intende per fornitura del servizio universale “l’insieme minimo di servizi
disponibile a tutti gli utenti a prescindere dalla loro ubicazione
geografica e ad un prezzo accessibile”.
In concreto, ciò si traduce nella fornitura della telefonia vocale, la fornitura
dell’elenco degli abbonati (limitato alla sola rete urbana di appartenenza), i
sevizi di informazione abbonati, la fornitura di apparecchi telefonici
pubblici.
Inizialmente la fornitura del servizio universale è stata affidata a Telecom
in quanto gestore unico: dal 1 gennaio 1998 il servizio universale è un
obbligo anche degli altri operatori che operano nel settore col sistema delle
licenze-autorizzazioni.
5.4 ISTITUZIONE DELL’AUTORITA’ DI GARANZIA
La già richiamata legge 249 del 1997 fissa i principi generali, attribuendo
all’Autorità di garanzia, oltre all’attività di vigilanza, controllo, ed eventuale
repressione delle infrazioni commesse dai singoli operatori, anche elementi
di flessibilità. Vediamoli:
1)
Sottrazione al sistema politico-partitico dei poteri in materia di
telecomunicazioni, ed affidamento degli stessi all’Autorità quale organo
indipendente: il Presidente nominato dal Capo dello Stato su proposta del
Presidente del Consiglio dei Ministri, previo parere delle commissioni
parlamentari, gli otto membri dell’Autorità sono eletti metà dalla Camera dei
Deputati e metà dal Senato. L’Autorità si presenta come un vero e proprio
organo di governo del settore in funzione della convergenza tecnologica, con
poteri consultivi e di proposta (licenze e autorizzazioni), di regolazione e
controllo (piano di assegnazione delle frequenze, tariffe massime per
l’interconnessione, attuazione delle disposizioni in materia pubblicitaria,
soluzioni non giudiziali di liti tra operatori), nonché poteri giurisdizionali e
sanzionatori (dirimere le controversie in materia di interconnessione e
accesso al mercato, istruire le questioni relative all’antitrust) e poteri
autorizzatori (in materia di diffusione satellitare, istallazione reti di
telecomunicazioni via cavo, fornitura dei servizi).
2)
3)
Sempre la 249/1997 coinvolge le autonomie locali creando i
CORECOM, Comitati regionali per le comunicazioni, con
funzioni consultive in materia prevalentemente radio.tv e
stampa, ma anche con funzioni di controllo e vigilanza su tutta
la materia comunicativa, ivi compresa la telecomunicazione.
La legge istituisce poi il Consiglio nazionale degli utenti,
formato da esperti del settore, designati dalle associazioni
rappresentative delle varie categorie di utenti. Al Consiglio
spettano poteri consultivi e di proposta nei confronti
dell’Autorità, del Parlamento e del Governo. Si prevede
comunque la possibilità per gli utenti di adire direttamente
l’Autorità in ipotesi di comportamenti lesivi da parte degli
Operatori, così rendendo effettiva la tutela giuridica degli
utenti del servizio.
5.5. LE NUOVE REGOLE ANTITRUST
Anche qui le novità sono legate al processo di convergenza tecnologica in atto che,
insieme con la liberalizzazione del mercato, riguarda sia i nuovi soggetti operatori
del mercato, sia le condizioni di esercizio delle nuove attività.
Ciò avviene soprattutto introducendo REGOLE E LIMITI FLESSIBILI, capaci
di trovare applicazione da parte dell’Autorità in modo mutevole rispetto al
processo di convergenza tecnologica.
a) Per cui, oltre alla fissazione del numero massimo di concessioni o
autorizzazioni rilasciabili ad uno stesso soggetto, non più del 20%, la
definizione del concetto di posizione dominante (soglia massima di
concentrazione consentita) si sposta sul piano della quota di risorse
(generalmente il 30% max) che i vari operatori assorbono nei vari segmenti
della comunicazione (via etere terrestre, via cavo o via satellite).
Ai fini dell’accertamento, da parte dell’Autorità, del superamento di queste soglie
si impone agli operatori la contabilità separata in relazione alle diverse attività
svolte.
b) Limiti analoghi vengono posti nell’attività di raccolta della pubblicità da
parte delle concessionarie, sempre in relazione ai vari segmenti.
Per ciò che attiene agli incroci, la legge consente l’ingresso nel mercato
delle telecomunicazioni da parte di chi opera nel settore radio-tv, ma non
viceversa.
c) Da ultimo, è da ricordare quanto disposto dalla legge sulla c.d.
piattaforma digitale: si prevede al riguardo una deroga alle ordinarie
regole antitrust, consentendo alle concessionarie pubbliche radio-tv e
telecomunicazioni di partecipare ad un’unica piattaforma digitale,
mediante accordi di tipo associativo anche con altri operatori, purchè la
piattaforma sia aperta all’utilizzazione di chi ne fa richiesta, e gestita
con principi di trasparenza, concorrenza e non discriminazione.
Questa deroga, mirava alla costituzione di un’unica società per la gestione
unitaria della piattaforma digitale.
d) Altro importante aspetto cui occorre fare anche solo un breve
accenno è l’introduzione di limiti all’acquisizione di diritti di
trasmissione codificata di eventi sportivi nazionali, in particolare
calcistici.
Così, con legge 78 del 1999 si stabilisce il divieto di acquistare più
del 60% dei diritti di trasmissione in esclusiva in forma codificata di
eventi sportivi del campionato di calcio di serie A. Il limite può
essere derogato solo se vi sia un solo soggetto acquirente, ovvero
quando le condizioni di mercato rendano opportuno determinare
una soglia diversa.
Sin qui le regole antitrust, ma abbiamo detto che vera novità è l’introduzione di
meccanismi di flessibilità nell’applicazione di tali regole.
Così, all’Autorità si consente di disporre deroghe a tali obblighi degli operatori,
per es autorizzando raccolte pubblicitarie superiori alla quota max.
Oppure l’Autorità può, informandone il Parlamento, non procedere nei confronti
degli operatori che abbiano superato le soglie definite “mediante lo sviluppo
spontaneo di impresa che non determini una posizione dominante né elimini o
riduca il pluralismo”. L’Autorità può anche, per il periodo transitorio iniziale,
stabilire di non applicare i limiti relativi al numero massimo di concessioni date
ad un unico soggetto.
Per ciò che attiene al potere sanzionatorio, l’Autorità rimane competente in
materia di annullamento degli atti che hanno portato alle concentrazioni, o
adottando tutti i provvedimento necessari per eliminare o impedire le posizioni
dominanti.
Insomma un vero e proprio potere di Governo dell’Autorità nella fase di
transizione.
6 IL NUOVO PACCHETTO DI DIRETTIVE COMUNITARIE DEL 2002
L’assetto appena esaminato, subisce ulteriori modifiche a seguito
dell’approvazione in sede CE di nuove direttive comunitarie e
del successivo intervento del legislatore nazionale.
La prima serie di direttive (anni ’90) si proponeva di avviare
l’apertura del mercato: questa seconda serie di direttive si
propone di rettificare ed aggiornare.
Degno di menzione è il documento approvato dalla Commissione
europea c.d. Review ’99, in cui si ritrovano le linee politiche
che la CE intendeva perseguire: ricondurre ad unità la
frammentata normativa in materia di telecomunicazioni,
modificandola dove obsoleta; tra gli obiettivi da perseguire
quello di promuovere un mercato europeo aperto e competitivo
a tutela soprattutto degli interessi del consumatore, nella
direzione della futura convergenza tecnologica.
Detti principi vengono recepiti dalle direttive del 2002 (quattro, di
cui la prima definita “direttiva quadro”), che stabiliscono:
1)Regole comuni per l’intero settore delle telecomunicazioni, che
traduce in legge il fenomeno della convergenza tecnologica
(un’unica legge per una pluralità di servizi);
2) Regole ex post e non più ex ante: ossia una sostituzione delle
vecchie regole (percentuali da non superare), mediante
l’introduzione di misure flessibili e correttive nelle ipotesi di
violazione dei limiti.
Di questa diversa filosofia è anche la nuova definizione di
operatore con significativi poteri di mercato, in base alla
quale deve considerarsi dominante la posizione di quella
impresa che “individualmente o congiuntamente con altri gode
di una posizione di forza economica tale da consentirle di
comportarsi in modo notevolmente diverso dai concorrenti, dai
clienti, e dai consumatori”, definizione che di fatto
sostituisce il vecchio limite ex ante alla soglia del 25% delle
risorse del mercato considerato..
3) Il ruolo delle Autorità garanti nazionali, regolamentando i loro
reciproci rapporti, i rapporti con la Commissione europea: si
sottolinea anche il carattere di organismi tecnici, imparziali,
indipendenti e trasparenti che deve contraddistinguere le
Autorità.
Insomma, se il problema prevalente è la realizzazione
del libero mercato, e l’applicazione delle regole
avviene ex post, sempre più poteri e doveri
riguardano le Autorità, alle quali la
Commissione europea rivolge continui
orientamenti in materia di applicazione delle
regole telecomunicative (ad es, in materia di
definizione di “significativo potere di mercato”).
6.2 LA DIRETTIVA “AUTORIZZAZIONI”
Le precedenti direttive in materia lasciavano agli Stati la
possibilità di scegliere tra il rilascio di licenze individuali o
autorizzazioni generali (il che ha portato al prevalere delle
licenze individuali, con la conseguenza di ostacolare
maggiormente il processo di convergenza).
Da qui il principio stabilito da una delle 4 direttive di
assoggettare la fornitura di reti e servizi solo ad
autorizzazioni generali, concepite più come insieme di regole
che come un atto amministrativo.
Le condizioni che possono essere inserite nelle autorizzazioni
vengono fissate da un allegato alla direttiva.
6.2 LA DIRETTIVA “ACCESSO E INTERCONNESSIONE”, che si limita a
specificare un impianto normativo già presente: la direttiva stabilisce il
diritto/obbligo degli operatori di reti pubbliche di negoziare tra loro
l’interconnessione e di offrire ad altre imprese accesso ed
interconnessione alla propria rete, alle condizioni stabilite dalla varie
Autorità nazionali (condizioni più aspre per gli operatori che detengano un
significativo potere di mercato, oltre naturalmente ai soliti obblighi degli
operatori di trasparenza, non discriminazione, separazione contabile).
6.4 LA DIRETTIVA “SERVIZIO UNIVERSALE”, che continua a definire il
servizio universale come insieme minimo dei servizi di qualità specifica, cui
tutti gli utenti hanno accesso a prezzo abbordabile tenuto conto delle diverse
circostanze nazionali (ossia la garanzia di connessione delle postazioni fisse
alla rete di telefonia pubblica, l’accesso a un elenco completo degli utenti
finali, la fornitura di telefoni pubblici); infine, si prevede la possibilità di
offrire il servizio universale a tariffe diverse e più basse a favore degli utenti
a basso reddito.
In sintesi, dalle esaminate leggi comunitarie emerge una precisa filosofia
destinata ad orientare le leggi nazionali, filosofia incentrata sulla
libera concorrenza e che attorno ad essa costruisce gli istituti che
regolano le attività economiche degli operatori: dall’accesso al servizio
(gravato il meno possibile di barriere amministrative), ai comportamenti
liberi degli operatori (limiti ex post), al ruolo degli attori politici del mutato
quadro tecnologico.
In quest’ultimo senso, si pensi al ruolo del legislatore che deve solo
recepire un quadro normativo già definito in sede comunitaria, al ruolo del
Governo che vede sfumare il proprio potere a favore delle Autorità
nazionali di regolamentazione, quale vero snodo amministrativo di un
nuovo sistema a rete che fa capo alla Commissione europea, e al quale
viene affidato il “governo” dei mercati di riferimento nazionale, ossia
l’effettiva concretizzazione del principio di libera concorrenza.
7 L’ADEGUAMENTO DELLA NORMATIVA NAZIONALE: D.Lgs. 214 del 2003
Con questo decreto legislativo, denominato Codice delle
comunicazioni elettroniche, si è data attuazione alle nuove
norme comunitarie.
Il Codice fa proprio l’impianto complessivo della normativa
comunitaria, discostandosene tuttavia in ordine a tre profili
molto importanti:
1) Disciplina unitaria dell’intero settore della comunicazione
elettronica; il Codice infatti prevede che rimangano ferme, e
prevalgano sul Codice, le norme speciali in materia di reti
utilizzate per la diffusione circolare di programmi sonori e
visivi; il mantenimento di questa distinzione tra
telecomunicazioni e radiotelevisione, è confermata dalla diversa
iniziativa legislativa per ciò che attiene alla televisione, e che
abbiamo visto.
2) Titoli abilitativi; il Codice recepisce correttamente quanto richiesto
dalla normativa comunitaria, nel senso di fare delle autorizzazioni
generali (spogliate di ogni contenuto discrezionale) la regola, e delle
licenze individuali l’eccezione, salvo poi rimandare per un lungo
periodo l’entrata in vigore di questa legge, prevedendo chi i titoli
abilitativi in materia di reti e telecomunicazioni ad uso pubblico
continuino ad essere validi fino alla loro naturale scadenza (là dove la
direttiva disponeva chiaramente per la scadenza anticipata dei titoli
pregressi).
3) Ruolo dell’Autorità di regolamentazione; altro aspetto che ha
suscitato (fondate) perplessità, è quello che il Codice, pur identificando
correttamente nell’Autorità garante per le comunicazioni l’Autorità
nazionale di regolamentazione, indicata nelle direttive come il soggetto
cui spetta il compito di assucirare il pieno rispetto delle nuove regole, il
Codice in realtà attribuisce una serie importante di poteri (riconducibili
all’attività di regolamentazione delle direttive CE) al Ministero di
settore.
Così l’art. 25 individua nel Ministero per le comunicazioni il
soggetto incaricato di ricevere le dichiarazioni di inizio
attività, di verificare ex post i requisiti e i presupposti
dell’autorizzazione, difettando i quali il Ministero può
disporre il divieto di proseguire nell’attività.
Ancora l’art. 27 affida al Ministero il potere di concedere diritti
individuali d’uso.
Sotto un altro profilo, il Codice presenta invece una lacuna là dove
lascia del tutto invariata la disciplina della nomina dei membri
dell’Autorità nazionale di regolamentazione (4 membri
espressi dalla maggioranza, 4 espressi dall’opposizione),
conferendo all’Autorità una coloritura politico-partitica che
mal si concilia con il carattere di imparzialità e indipendenza
dell’Autorità stessa, come invece intendeva la direttiva
europea.
8 CONSIDERAZIONI COSTITUZIONALI CONCLUSIVE
L’avvio della convergenza tecnologica apre una questione giuridica
che merita un accenno.
Nel passato infatti il settore delle telecomunicazioni trovava la sua
naturale collocazione nell’ambito di quanto previsto dall’art. 15
Cost. , cioè libertà e segretezza della corrispondenza, da intendersi
come ogni forma di comunicazione con un destinatario determinato.
Oggi, invece, la pluralità delle attività comunicative che posso
transitare sullo stesso mezzo allarga inevitabilmente l’orizzonte dei
riferimenti costituzionali al diverso sistema di garanzie e limiti
previsti dall’art. 21, ossia di comunicazioni rivolte ad un pubblico
indifferenziato.
Appunto uno dei problemi più delicati è quello di stabilire quando si
è in presenza dell’una (corrispondenza) o dell’altra (manifestazione
del pensiero), posto che i nuovi mezzi consentono tipi di
comunicazione nel quale il discrimine tra l’una e l’altra non è così
pacifico.
Si pensi, ad es. alla pay-tv, che non si rivolge ad un pubblico
indifferenziato, o a quelle forme di comunicazione (diverse dalla
posta elettronica che trova pacificamente inquadramento nella
libertà di corrispondenza) fra un numero aperto di persone (mailinglist, newsgroup, chat-lines), le quali solo recentemente sono state
fatte rientrare sotto l’art. 21.
Si pensi, ancora, alle problematiche collegate ai videomessaggi trasmessi a
più persone: restano corrispondenza o sono invece libera manifestazione
del pensiero?
Al di là di questi problemi specifici, il venir meno, nei moderni mezzi di
comunicazione, di una linea di confine certa tra corrispondenza
intersoggettiva e attività comunicativa di tipo diffusivo, ha spinto parte
della dottrina giuridica a voler applicare entrambe le norme costituzionali,
coordinate tra loro.
L’interpretazione costituzionale dei nuovi mezzi di comunicazione va
dunque nel senso di assicurare a tutti la libertà di comunicare con altri
il proprio pensiero, attraverso qualunque mezzo (quella che è chiamata
libertà di comunicazione).
Per quanto riguarda l’effettiva tutela delle due libertà (corrispondenza,
manifestaz. del pensiero), essa deve essere calibrata sulla concreta
modalità espressiva prescelta, idonea o meno a trasmettere messaggi a
singoli o a una generalità, e dunque una verifica da farsi caso per caso e
non predeterminabile a priori.