L’EVOLUZIONE DELLA POLITICA
AGRICOLA COMUNITARIA DALLE
ORIGINI AD AGENDA 2000
(basata su una presentazione del
Prof. Fabrizio De Filippis, Università di Roma Tre)
• nascita e sviluppo della PAC come modello
“accoppiato” di politica agraria
• crisi e riforme della PAC
• Agenda 2000
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Le radici della PAC
• Agricoltura settore “di punta” nel processo
di integrazione europea
• La Pac come politica comune necessaria per
preservare il mercato unico in agricoltura
• La PAC politica-simbolo: “cemento” e
“pietra angolare” della Comunità Europea
• La PAC e i suoi obiettivi inseriti nel Trattato
di Roma
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Gli obiettivi della vecchia PAC
(Art 39 del Trattato di Roma)
• Sostegno dei redditi della popolazione
agricola (dimensione sociale)
• Aumento della produzione e della
produttività, in coerenza ad una concezione
intensiva di ammodernamento delle aziende
• Sicurezza negli approvvigionamenti
• Stabilità dei prezzi di mercato
PAUE 0506 VI / 3
Gli strumenti della vecchia Pac
• (Molta) Politica dei mercati a forte contenuto
protezionistico: prezzi minimi garantiti, tariffe
all’importazione e sussidi (restituzioni)
all’esportazione
• (Poca) Politica delle strutture, cioè di
aggiustamento strutturale delle aziende
• L’enfasi produttivistica e l’intervento sui prezzi
fanno della vecchia PAC una versione esemplare
del modello di sostegno “accoppiato” (alla quantità
prodotta)
• Tale modello, allora dominante non solo in Europa,
perseguiva obiettivi economici e sociali sostenendo
il generico status di agricoltore
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Il vecchio modello “accoppiato” della PAC
• Un modello che, sulla base della teoria
economica tradizionale, è del tutto
insoddisfacente sia sul versante dell’efficienza
che dell’equità
– un sostegno indiscriminato e (quindi) iniquo
– isolamento dal mercato internazionale
– incentivi alla produzione fuori mercato
– tassazione implicita dei consumatori (tassazione
regressiva dei redditi)
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Il vecchio modello accoppiato della Pac (2)
• …ma un modello “efficiente”, e quindi vincente sul
“mercato politico”, anche grazie al peso ed alla
coesione della lobby agricola
– Capacità di accontentare una vasta platea di
beneficiari (..a chi più, a chi meno, ma a tutti un po’)
– Semplicità amministrativa (con una sola politica,
facile da gestire, si perseguono obiettivi economici e
sociali)
– Costo di bilancio relativamente basso, almeno finché
la Comunità è rimasta importatrice netta
– Scarsa percezione da parte dei consumatori della
tassazione dei loro redditi che deriva dal sostegno
dei prezzi dei prodotti agricoli
PAUE 0506 VI / 6
La crisi della Pac
• Fine anni ‘70: difficoltà crescenti della
PAC
• Primi anni ‘80: inizia “ufficialmente” un
processo di riforma
• La crisi della Pac ha due dimensioni, una
interna, l’altra internazionale
PAUE 0506 VI / 7
Effetti della politica dei prezzi
Do
So
Do
So
S1
P*
Pw
A
B
A
B
Pw 0
D
C
E
D
Pw 1
t = 0 (anni ’60 e ‘70)
F
C
E
t = 1 (anni’80)
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Crisi della PAC: la dimensione interna
• Eccedenze strutturali di produzione
• Insostenibilità finanziaria (spesa alta e fuori
controllo)
• Squilibri tra settori e contenziosi tra paesi
membri
• Accresciuta sensibilità ambientale e per la
salubrità degli alimenti
• Perdita di “reputazione” della PAC e
progressivo tramonto della sua “centralità” nel
processo di integrazione europea
• Allargamento dell’UE
PAUE 0506 VI / 9
Crisi della PAC: la dimensione internazionale
• Crisi dei mercati agricoli mondiali (anni ’80)
• CEE da importatrice a esportatrice netta per
molti prodotti: maggior costo della PAC
(restituzioni all’esportazione)
• Maggiore percezione da parte dei paesi terzi delle
distorsioni indotte dal protezionismo della PAC;
in particolare, drastica modifica
dell’atteggiamento “benevolo” degli USA
• Uruguay round del Gatt (1986-94): pressioni e
vincoli espliciti in direzione della liberalizzazione
delle politiche agricole
PAUE 0506 VI / 10
La riforma della PAC negli anni 80
• Strategia riduttiva e difensiva, in base ad un cauto e
pragmatico “gradualismo congiunturale”:
– Non si mette in discussione il tradizionale impianto
di obiettivi e strumenti della PAC
– Più che un “progetto” di cambiamento a lungo
termine, si attiva un’azione di breve-medio
periodo, per gestire i vincoli che via via emergono.
PAUE 0506 VI / 11
La riforma della PAC negli anni 80
• Strategia riduttiva e difensiva, in base ad un cauto e
pragmatico “gradualismo congiunturale”:
– Il vantaggio è una revisione strisciante della PAC,
“col treno in corsa” e senza strappi forti, coerente
con il lento metabolismo decisionale dell’UE
– La principale conseguenza negativa è la
complicazione e burocratizzazione della PAC, con la
stratificazione e la coesistenza di misure spesso
contraddittorie: anziché ridurre gli eccessivi
incentivi del sostegno accoppiato, si attivano contromisure (quote, set-aside, stabilizzatori di bilancio,
tasse di corresponsabilità…)
PAUE 0506 VI / 12
La riforma MacSharry del 1992
• Nel pieno della trattativa Gatt, con una rapidità
inconsueta, passa nel 1992 la “riforma
MacSharry”, con cui si introducono modifiche
importanti:
– riduzione graduale dei prezzi di intervento (30%)
– pagamenti compensativi per ettaro e per capo basati
su rese storiche (parzialmente “disaccoppiati”)
– set aside obbligatorio
– misure di accompagnamento
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La riforma MacSharry (2)
• La riforma, anche se limitata a seminativi e carne
bovina, è una rottura col gradualismo del passato
• Per la prima volta si mette in discussione il modello
di sostegno “accoppiato”, riducendo i prezzi minimi
garantiti e compensando gli agricoltori con
pagamenti per ettaro (non legati a quanto producono,
ma ancora legati a cosa producono)
• Ma i pagamenti sono calcolati come compensazione
della riduzione dei prezzi, per cui è mantenuto lo
status quo sul fronte distributivo: il 20% delle
aziende continua a catturare l’80% del sostegno...
PAUE 0506 VI / 14
UE-15 - Distribuzione dei pagamenti diretti della PAC nel 2003 e delle aziende
beneficiarie a seconda dell’ammontare dei pagamenti (valori %)
60
(%)
50
Pagamenti
Aziende
40
30
20
10
0
Pagamenti
Aziende
< 1250
1250 - 2000
2000 - 5000
4,07
54,09
2,48
8,41
8,96
14,93
5000 - 10000 10000 - 20000 20000 - 5000050000 - 100000
12,14
9,32
17,6
6,72
27,82
4,93
14,78
1,2
> 100000
12,19
0,34
Classi di pagamento ( € )
PAUE 0506 VI / 15
Italia - Distribuzione dei pagamenti diretti della PAC nel 2003 e delle aziende
beneficiarie a seconda dell’ammontare dei pagamenti (valori %)
80
(%)
Pagamenti
Aziende
60
40
20
0
Pagamenti
Aziende
< 1250
1250 - 2000
2000 - 5000
14,73
74,63
6,3
7,56
16,99
10,22
5000 - 10000 10000 - 20000 20000 - 5000050000 - 100000
15,9
4,38
14,35
1,99
14,71
0,94
7,05
0,2
> 100000
10,12
0,09
Classi di pagamento ( € )
PAUE 0506 VI / 16
Problemi aperti dopo la riforma Mac Sharry
• Problemi di bilancio
–necessità di controllo della spesa agricola
–squilibri finanziari tra contribuzione ed entrate degli stati
membri
• Necessità di riequilibrio tra intervento sui mercati e
•
•
•
misure di sviluppo rurale (Conferenza di Cork)
Allargamento ai PECO
Necessità di rispondere alla domanda di maggiore
attenzione verso l’ambiente, la salubrità e le qualità
degli alimenti
Più in generale, all’inizio degli anni ‘90, matura la
consapevolezza del tramonto della vecchia PAC e della
necessità di definire un nuovo “patto” tra agricoltura e
società
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Agenda 2000 (Luglio 1997)
• Agenda 2000 è un documento di riflessione di ampio
respiro sulle sfide poste dal processo di allargamento
ai PECO
• In essa la riforma della Pac è inserita nel più generale
contesto della revisione dell’impianto complessivo
delle politiche dell’UE.
• Per l’agricoltura, il documento del Luglio 1997 ha un
duplice scopo:
– definire la direttrice di bilancio ed il sistema di vincoli
– scrivere gli obiettivi ed i principi di fondo della nuova
PAC, per incassare su di essi un consenso politico di
massima
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Agenda 2000: i nuovi obiettivi della Pac
• Esplicito riconoscimento del tramonto degli obiettivi
•
•
•
•
•
•
tradizionali della PAC (quelli dei Trattati di Roma e di
Maastricht…)
La nuova “parola d’ordine” è la valorizzazione della
multifunzionalità dell’agricoltura:
Aumento della competitività, a difesa delle quote di
mercato mondiale dell’agricoltura europea
Sostegno all’occupazione ed al reddito nel quadro di
strategie di sviluppo rurale
Maggiore attenzione alle questione agroambientale
Maggiore attenzione al ruolo di produzione di “beni
pubblici”
Maggiore attenzione a qualità e salubrità degli alimenti
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Agenda 2000: i nuovi strumenti della Pac
• “Approfondimento” dell’approccio varato nel 1992
(maggiore orientamento al mercato e
“disaccoppiamento” del sostegno)
• Riduzione sensibile dei prezzi minimi garantiti, ad
una soglia di “rete di sicurezza”
• “Modulazione” del sostegno disaccoppiato
• Cross-compliance (eco-condizionalità)
• Approccio contrattuale
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AGENDA 2000: questioni finanziarie
• Conferma della “disciplina di bilancio” per il
periodo 2000-2006. L’ammontare di risorse proprie
rimane fissato a non più dell’1,27% del PIL dell’UE.
• La “linea direttrice” della spesa agricola del
FEOGA-Garanzia viene confermata, insieme al suo
tasso di crescita (74% del tasso di crescita del PIL
dell’UE)
• Al netto, ciò assicura il mantenimento della
“vecchia” spesa agricola in termini monetari
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AGENDA 2000: i contenuti della riforma
• OCM seminativi
• OCM carne bovina
• OCM prodotti lattiero caseari
• Nuovi regolamenti sulle quote latte
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La trattativa (vertice di Berlino, marzo 1999)
• Il problema principale era l’aumento che la riforma
avrebbe prodotto nello squilibrio finanziario tra stati
membri
• Germania e Olanda avrebbero “pagato” in misura più
che proporzionale l’aumento dei pagamenti diretti della
PAC, aggravando la loro posizione di deficit
• La Commissione ha proposto un cofinanziamento (25%)
degli aiuti diretti della PAC e la loro degressività
(riduzione del 3% annuo, con una franchigia)
• La Francia si è opposta al cofinanziamento, agitando
(strumentalmente) lo spettro della rinazionalizzazione.
La lobby agricola si è opposta alla degressività.
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AGENDA 2000: le decisioni finali
• Di fronte ai veti incrociati, la scelta è stata quella di
imporre un tetto di spesa più stringente alla riforma
della PAC, tagliando i pezzi più “costosi” della
riforma e attenuandone la carica innovativa:
– rinvio dell’applicazione della riforma delle politiche
per i prodotti-lattiero-caseari (e dei pagamenti
compensativi che essa prevedeva)
– minore riduzione dei prezzi d’intervento di seminativi e
carne bovina (e, conseguentemente, minori pagamenti
compensativi)
– Accantonamento di misure di controllo della spesa e
della sua distribuzione
PAUE 0506 VI / 24
AGENDA 2000: giudizio d’insieme
• Buona riforma in termini di nuovi obiettivi e nuovi
principi; deludente sul versante degli strumenti:
– si mantengono intatti pezzi consistenti della vecchia
PAC
– non si chiariscono le ambiguità di alcuni strumenti
– non si attivano strumenti nuovi, se non a livello
molto sperimentale
– scarsa carica riformatrice e passo indietro rispetto
alle proposte iniziali
– asimmetria tra le diverse OCM
• E’ comunque una riforma “provvisoria” (in
previsione di una Mid-term review)
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Le tappe della progressiva riforma della PAC
1979: quote alla produzione per lo zucchero
1984: quote alla produzione per il latte
1988: “stabilizzatori automatici di bilancio”
(sin qui contenimento della spesa, dal 1992
riorientamento dei prezzi al mercato e
disaccoppiamento del sostegno)
1992: riforma MacSharry
1999: Agenda 2000
2003: riforma Fischler (revisione di medio termine
di Agenda 2000)
PAUE 0506 VI / 26
La PAC prima della riforma Fischler
Spese di bilancio (2002)
Bilancio Unione Europea: 95 656.4 milioni di €
Totale PAC:
46 239,5 milioni di €
FEOGA-Garanzia:
43 214.3 milioni di €
Sussidi all’export
3 434.3 milioni di €
Intervento
831.9 milioni di €
Stoccaggio
1 163.1 milioni di €
Pagamenti diretti
28 800.8 milioni di €
Sviluppo rurale
4 394.4 milioni di €
Altri strumenti
3 636.6 milioni di €
FEOGA-Orientamento: 2 969.9 milioni di €
(100%)
(48.3%) (100%)
(45.2%) (93.5%)
(7.4%)
(1.8%)
(2.5%)
(62.3%)
(9.5%)
(7.9%)
(3.1%) (6.4%)
PAUE 0506 VI / 27
Evoluzione del Bilancio UE (in % del RNL)
Agriculture
Structural Funds
Internal Policies
External Actions
Pre-accession aid
Administration
1,4%
1,2%
1,0%
0,8%
0,6%
0,4%
0,2%
0,0%
1962
1967
1972
1977
1982
1987
Fonte: Michele Pasca-Raymondo (Relazione Orvieto, 28.4.06)
1992
1997
2002
2006
PAUE 0506 VI / 28
Quota del bilancio UE destinato alla rubrica 2 (agricoltura…)
in % sul RNL …dal 0.63% nel 1990/92 al 0.44% nel 2012/13
Share of the EU agricultural and rural development expenditure in the
Gross National Income of the European Union
(1991-2013)
in %
0.7
Share of total EU agricultural and RD expenditure in the EU GNI
Share of CAP market and direct aids expenditure in EU GNI
0.7
0.6
0.6
0.5
0.5
0.4
0.4
Fonte: Michele Pasca-Raymondo (Relazione Orvieto, 28.4.06)
20
13
20
12
20
11
20
10
20
09
20
08
20
07
20
06
20
05
20
04
20
03
20
02
20
01
20
00
19
99
19
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
19
92
19
91
0.3
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