PARERE
SULLO SCHEMA DI CONTRATTO DI SERVIZIO
TRA COMUNE DI ROMA E AMA S.P.A.
PER LA GESTIONE DEI RIFIUTI URBANI
E I SERVIZI DI DECORO E IGIENE URBANA
(ANNI 2003-2005)
Settembre 2003
SOMMARIO
1
Premessa .................................................................................................................................2
2
Introduzione della Ta.Ri. e Piano finanziario .....................................................................2
3
Verifica dei “contenuti minimi” nello schema di Contratto di servizio ............................5
3.1
Periodo di validità .............................................................................................................5
3.2
Programmi di esercizio e dimensione di offerta dei servizi..............................................5
3.3
Oneri finanziari a carico dell’amministrazione.................................................................7
3.4
Definizione della struttura della tariffa a carico dell’utenza.............................................7
3.5
Livelli qualitativi del servizio ed obiettivi annuali di miglioramento...............................8
3.6
Strumenti di controllo operativo e strumenti di controllo economico ............................11
3.7
Obblighi di separazione contabile...................................................................................13
3.8
Garanzie prestate dall’erogatore .....................................................................................14
3.9
Sanzioni, penalità e previsione di revoca........................................................................14
3.10
Modalità di risoluzione delle controversie....................................................................15
3.11
Modalità di modificazione del contratto nel corso della sua esecuzione......................16
3.12
Garanzie a tutela degli utenti: Carta dei servizi ............................................................16
3.13
Obblighi informativi nei confronti degli utenti.............................................................17
3.14 La funzione di monitoraggio: obblighi informativi nei confronti di organi di controllo
e monitoraggio comunali .........................................................................................................18
4
Conclusioni ...........................................................................................................................19
1
1
Premessa
A seguito della nota dell’Assessore alle politiche ambientali e agricole del 4 settembre 2003 (prot.
n. 22375) con la quale si è richiesto all’Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici
locali del Comune di Roma (di seguito: “Agenzia”) di produrre, ai sensi dell’art.3, lett.d, della
Deliberazione C.C. n.39 del 14 marzo 2002, un proprio parere sullo schema di Contratto di
servizio valevole per gli anni 2003-2005 fra il Dipartimento X del Comune di Roma e AMA
S.p.A. (di seguito “Ama”), l’Agenzia ha condotto un esame generale della documentazione
inviata, valutandone la congruenza rispetto ai seguenti documenti:
• Decreto legislativo del 5 febbraio 1997, n.22;
• DPR del 27 aprile 1999, n.158;
• Deliberazione C.C. n.159 del 14 ottobre 1999, che ha approvato le “Linee guida dei
Contratti di servizio con le aziende del gruppo Comune di Roma”;
• Deliberazione C.C. n.24 del 3 marzo 2003, che ha approvato il regolamento per
l'applicazione sperimentale della tariffa per la gestione dei rifiuti urbani (ex art. 49 del
D.Lgs. 5 febbraio 1997 n. 22) nel Comune di Roma a partire dal 1 gennaio 2003;
• Deliberazione C.C. n.25 del 3 marzo 2003 concernente la determinazione delle misure
della Tariffa per la gestione dei rifiuti urbani (Ta.Ri.) per l'anno 2003 in applicazione del
medesimo articolo del decreto citato;
• Deliberazione G.C. n. 141 del 14 marzo 2003 riguardante la Convenzione con Ama per
l’applicazione e la riscossione della Ta.Ri.
L’esame dello schema di Contratto ha tenuto conto dell’introduzione in via sperimentale della
Ta.Ri. e, successivamente, ha posto in evidenza le corrispondenze riscontrate nei contenuti dello
stesso, alla luce di quanto previsto dal documento rilasciato dall’Agenzia circa i contenuti minimi
che un contratto di servizio deve prevedere1.
Infine sono state prese dettagliatamente in esame le schede di definizione tecnica dei servizi resi,
individuandone le potenziali criticità sia rispetto al rapporto con l’utenza, sia per quanto attiene
alla qualità del servizio, ponendo particolare attenzione agli strumenti di controllo e monitoraggio
delle prestazioni rese.
2
Introduzione della Ta.Ri. e Piano finanziario
L’introduzione della Ta.Ri. in via sperimentale, a partire dall’anno 2003, presenta alcuni punti non
sufficientemente chiari, proprio in relazione all’attribuzione di alcuni costi agli utenti. Pertanto, è
necessario evidenziare tali punti e le relative implicazioni, che si devono riflettere sulle
disposizioni del Contratto di servizio.
La mancanza di chiarezza in questione dipende principalmente da uno degli aspetti più critici della
soppressione della Tarsu e della contestuale introduzione della Ta.Ri. (art. 49 del citato d.lgs.
n.22/97). Si tratta della trasformazione da tassa a tariffa, che implica alcuni problemi sostanziali
relativi alla riscossione del corrispettivo del servizio e, in seconda battuta, alla definizione certa
1
I contratti di servizio del Comune di Roma: proposta sui contenuti minimi e sulle procedure di approvazione, febbraio 2003.
2
del soggetto o dei soggetti su cui grava il rischio economico derivante da eventuali comportamenti
morosi da parte degli utenti.
La questione, tuttora non esaurientemente risolta, muove dall’assunto che, data la natura
obbligatoria ed irrinunciabile del servizio di igiene urbana, unita all’indivisibilità della
prestazione, all’utente moroso non può essere sospesa la fornitura del servizio stesso. La
responsabilità della riscossione sembra, quindi, uno dei principali nodi critici, in quanto il quadro
normativo non chiarisce il problema delle modalità di formazione del titolo esecutivo e della
tutela nel caso di contestazione del titolo stesso2, non prevedendo esplicitamente misure coercitive
indirette di natura pecuniaria per l’utente moroso3. La Convenzione di riscossione fra Comune di
Roma ed Ama (GC n. 141/03) stabilisce la misura delle sanzioni pecuniarie per gli utenti morosi
ed inadempienti4, ma non definisce gli strumenti di riscossione coattiva.
Il problema dell’incertezza circa l’esito della riscossione coattiva in caso di mora apre la questione
circa i soggetti ultimi che sopportano il costo della mora stessa. A tale proposito, si osserva che è
decisamente da evitare che tale incertezza crei il presupposto giuridico per far ricadere il volume
complessivo di evasione sui cittadini che correttamente assolvono i loro obblighi, in quanto ciò
porrebbe problemi insormontabili dal punto di vista dell’equità e incentiverebbe sia
comportamenti evasivi da parte degli utenti, sia inefficienze della riscossione da parte del
concessionario.
Per questa ragione, nel Contratto bisogna prevedere esplicitamente che le perdite su crediti causate
dall’evasione stessa non possono, in nessun caso, rientrare fra le cause di forza maggiore, né fra
quelle dei difformi andamenti del gettito rispetto alla dinamica attualmente prevedibile che – in
virtù delle premesse della deliberazione GC n. 25/03, ripetute nell’art. 6.4 della Convenzione e
richiamate nell’art. 7.4 del presente schema di Contratto – potranno essere valutati nel corso
dell’anno 2004 in contraddittorio, tra Ama e i dipartimenti comunali competenti, ai fini di un
adeguamento della tariffa.
Inoltre, occorre rilevare un ulteriore elemento di incertezza che nasce dalla genericità dell’art. 6,
comma 3, della Convenzione stessa, dove si prevede che, alla fine del triennio della Convenzione,
eventuali perdite su crediti per posizioni inesigibili non recuperate possono essere considerate ai
fini della rideterminazione delle tariffe. È assolutamente opportuno specificare che per “posizioni
inesigibili non recuperate” si intendono esclusivamente quelle derivanti da errori
dell’Amministrazione nell’iscrizione dell’utente al ruolo, escludendo in ogni caso che in questa
fattispecie rientrino casi di morosità non recuperata.
Quanto alla corretta attribuzione delle varie voci di costo alla tariffa, secondo il metodo
normalizzato di cui al DPR n. 158/99 come più oltre meglio specificato, si raccomanda di
sollecitare al più presto l’effettiva divisione contabile fra le unità degli specifici servizi.
Infine, in merito al fatto che la Convenzione di riscossione della Ta.Ri. ed il Contratto di servizio
sono oggetto di due provvedimenti separati, si può osservare come ciò determini un raddoppio di
costi contrattuali, amministrativi e di controllo (le cui funzioni sono svolte da due commissioni
diverse per i due documenti) che grava sulla tariffa e, quindi, sugli utenti. Tale decisione crea,
2
Cfr. Rapporto annuale sulla gestione dei rifiuti, Anno 2001, Osservatorio Nazionale sui Rifiuti (ONR), ottobre 2002, cap. 5, pag. 166.
Ibidem.
4
La misura delle sanzioni può variare dal 30% del dovuto (in caso di omesso o tardivo pagamento), al 50-100% (per false dichiarazioni riguardanti
la determinazione della TGR o mancata comunicazione delle condizioni di agevolazione), fino al 100-200% (per omissione di dichiarazioni
essenziali). Per altre violazioni le sanzioni variano dai 25 ai 500 Euro.
3
3
inoltre, confusione, a detrimento dei diritti informativi degli utenti, che si trovano davanti due
Carte dei servizi, una per il servizio e una per la tariffa (quest’ultima doveva essere emessa da
Ama entro tre mesi dall’approvazione della Convenzione e, dopo oltre sei mesi, non risulta ancora
disponibile). Infine, la duplicazione dei documenti va decisamente contro la logica delle
disposizioni di cui all’art. 49, commi 9 e 13, del d.lgs. n. 22/97, che prevedono la possibilità per
gli enti locali di assegnare al gestore unico del servizio le funzioni di riscossione proprio per
semplificare le procedure e ridurre i costi.
Alla luce di quanto osservato, si esprimono le seguenti raccomandazioni:
•
Definire chiaramente gli strumenti e le procedure di riscossione coattiva della tariffa in
caso di mora o inadempienza degli utenti. Tale puntualizzazione, che avrebbe dovuto
essere evidenziata nella Convenzione di riscossione della Ta.Ri. di cui alla GC n. 141/03,
può tuttavia essere aggiunta nel Contratto di servizio alla parte III (Le risorse finanziarie),
aggiungendo un apposito articolo ovvero integrando in tal senso il testo dell’art. 7 (Le
risorse finanziarie per lo svolgimento dei servizi), comma 2, che rimanda alla Convenzione
stessa;
•
Integrare il testo dell’art. 7, comma 4, inserendo in calce la seguente proposizione: Le
perdite su crediti causate dall’evasione della Ta.Ri. non rientrano nella fattispecie delle
perdite su crediti per posizioni inesigibili non recuperate di cui all’art. 6, comma 3, della
Convenzione di riscossione (GC n. 141/03) e non possono, in nessun caso, rientrare nelle
cause di forza maggiore e nei difformi andamenti del gettito rispetto alla dinamica
attualmente prevedibile di cui alle premesse della citata deliberazione GC n. 25/03;
•
Integrare il testo dell’art. 7, comma 1, inserendo in calce la seguente proposizione: Ai fini
della corretta attribuzione dei costi, secondo tale Piano e nel rispetto di quanto stabilito
nel DPR n. 158/99, l’Ama si impegna a realizzare compiutamente entro il 2003 l’effettiva
divisione contabile dei costi degli specifici servizi, anche mediante attribuzione delle
rispettive quote dei costi comuni. Tale termine è da considerarsi perentorio; il mancato
rispetto sarà sanzionato dal Comune di Roma, sentita la Commissione di Controllo di cui
all’art. 8 del presente Contratto, in misura proporzionale al ritardo;
•
Integrare il testo dell’art. 8 (Organismi di controllo sulla applicazione del contratto di
servizio), comma 1, inserendo in calce la seguente proposizione: Ai fini di razionalizzare il
controllo sul servizio di igiene urbana, la Commissione di cui al presente articolo assume
anche le funzioni e i poteri della Commissione di Controllo di cui all’art. 10 della
Convenzione di riscossione (GC n. 141/03). La Commissione di cui alla Convenzione
citata si intende soppressa a partire dalla data del perfezionamento della Commissione di
cui al presente Contratto. Le risorse finanziarie derivanti dai minori costi sostenuti da
Ama per questa voce dovranno essere impiegate per migliorare l’informazione agli utenti;
•
Aggiungere all’art. 10 (Carta dei servizi) il seguente comma 2: A partire dal prossimo
aggiornamento della Carta, l’Ama è tenuta ad introdurre nella Carta di cui al presente
articolo una sezione relativa alla Carta dei servizi per la gestione della tariffa, di cui
all’art. 4, comma 1, punto “o” della Convenzione di riscossione di cui alla deliberazione
GC n. 141/03;
•
Aggiungere all’art. 13 (Rinnovi ed aggiornamenti contrattuali) il seguente comma 2:
Qualora, alla scadenza del presente Contratto, il Comune di Roma intenda affidare
4
nuovamente ad Ama l’incarico quale gestore unico del servizio di igiene urbana e qualora
le parti intendano nuovamente accordarsi per affidare la riscossione della tariffa al
medesimo gestore unico, le parti si impegnano a stipulare un unico accordo comprendente
Contratto di servizio e Convenzione di riscossione, istituendo un’unica Commissione di
controllo e prevedendo un’unica carta dei servizi;
3
Verifica dei “contenuti minimi” nello schema di Contratto di servizio
L’Agenzia, come organo di supporto all’attività del Comune di Roma per il controllo dei servizi
pubblici locali, osserva in via preliminare come il precedente Contratto di servizio, in scadenza il
31/12/2002, risultasse carente su alcuni dei contenuti minimi di cui al citato parere dell’Agenzia5.
L’esame del nuovo schema di Contratto è stato condotto proprio utilizzando lo schema delle voci
contrattuali minime che dovrebbero fornire uno strumento guida per la redazione dei Contratti di
servizio stipulati tra Comune ed aziende erogatrici.
3.1
Periodo di validità
L’argomento è trattato all’art.2 dello schema in esame (Durata del Contratto).
In merito al periodo di validità del contratto, si osserva che il periodo triennale di durata degli
accordi, adottato nello schema, pur essendo appropriato, non è coerente con i contenuti della
Deliberazione C.C. n.25/2003 che ha approvato il Piano Finanziario (2002-2004) e con la
Deliberazione C.C. n.24/2003 che ha avviato il periodo sperimentale di applicazione della Ta.Ri.
Inoltre si osserva che la stipula del Contratto sarà successiva al periodo di inizio di validità dello
stesso (Cfr. art.19, c.1 dlgs. n.422/97). Tale criticità appare particolarmente significativa
soprattutto in relazione agli obiettivi fissati per il 2003 ed agli indicatori e gli standard del livello
di servizio. Quindi, pur rimanendo fissa la sua validità per il triennio 2003-2005 ai fini normativi
ed economico-finanziari, si raccomanda che il Contratto riporti tutte le informazioni ed i dati
aggiornati al primo semestre 2003, in modo tale da poter ragionevolmente fissare obiettivi e
standard di reale miglioramento per la seconda parte dell’anno.
3.2
Programmi di esercizio e dimensione di offerta dei servizi
L’argomento è trattato all’art.3 (Oggetto del Contratto e servizi gestiti), all’art. 4.1 (Modalità di
gestione) dello schema in esame, e relative schede tecniche allegate.
La determinazione dell’offerta quali-quantitativa dei servizi avviene distinguendo gli stessi in base
al fruitore finale ed al soggetto titolare dell’onere economico:
a) Servizi istituzionali coperti da Ta.Ri.
Sono quei servizi istituzionali di pubblica utilità riconducibili alla gestione integrale dei
rifiuti urbani ed assimilati, rivolti alla cittadinanza nel suo complesso ed erogati in forma
indifferenziata rispetto all’utenza finale.
Tra i sub-servizi istituzionali previsti figura la scheda A/3 che oltre a riguardare le
operazioni di pulizia su aree di uso pubblico in occasione di visite ufficiali di delegazioni
5
Rif. Nota 1. Le carenze riscontrate riguardavano le garanzie prestate dell’erogatore, la previsione di revoca, la risoluzione
controversie e gli obblighi informativi verso gli utenti.
5
straniere e Capi di stato, prevede anche la rimozione e successivo riposizionamento su
richiesta della Questura, per motivi di sicurezza, di tutti i contenitori di rifiuti ubicati lungo
i tragitti segnalati.
Si segnala la necessità che i costi sostenuti per tale specifica attività non siano ricompresi
tra quelli coperti da Ta.Ri. (e quindi pagati direttamente dai residenti), bensì gravino su un
apposito fondo gestito dal Dipartimento XVIII – Politiche della sicurezza nell’ambito di
una convenzione stipulata con la Questura di Roma – Ministero dell’Interno.
b) Servizi di decoro ed igiene urbana a pagamento per conto del Comune
Si tratta di servizi istituzionali non coperti da tariffa, ma affidati ad Ama mediante
specifiche convenzioni da parte dell’Amministrazione, con apposito stanziamento di fondi.
Occorre stabilire puntualmente che fra tali servizi non possono essere ricomprese, a nessun
titolo, le attività finanziate con la Ta.Ri.
c) Servizi integrativi a pagamento per cittadini e utenze commerciali
Si tratta di servizi integrativi, senza oneri diretti per l’Amministrazione, per la gestione di
rifiuti non assimilati agli urbani o per la personalizzazione dei servizi di raccolta, a prezzi
fissati su allegato tariffario generale.
d) Servizi a pagamento conto terzi
Sono tutti quei prodotti/servizi “commerciali” offerti da Ama in regime di concorrenza sul
libero mercato, nei limiti fissati nel proprio oggetto statutario e senza oneri diretti per
l’Amministrazione.
In allegato allo schema di Contratto è riportata, per ciascuno del sub-servizi resi coperti dalla
Ta.Ri., la scheda tecnica con indicata (di norma): la definizione del servizio, il suo ambito
territoriale, i dati dimensionali al 2002, gli obiettivi per il 2003, gli indicatori e gli standard qualiquantitativi del livello di servizio, ed infine le modalità di espletamento dello stesso.
Uno degli aspetti più rilevanti dello schema di Contratto è la previsione di raggiungimento nel
biennio 2003/2004 degli obiettivi fissati dal D.L.gs. n.22/97 in merito alla raccolta differenziata
(35% sul totale RSU).
Si ricorda che il consuntivo 2001 di fine periodo vedeva tale percentuale all’8%, e che l’obiettivo
per il 2002 era stato fissato al 15% a fronte di un consuntivo pari al 9,1 % (in pratica, nell’arco di
tre anni si dovrebbe arrivare a quadruplicare i quantitativi di raccolta differenziata ipotizzando una
sostanziale stabilità per il totale dei rifiuti globalmente prodotti). Inoltre il decreto “Ronchi”
stabilisce tassativamente quali siano le frazioni di rifiuto differenziato che potranno ancora essere
conferite in discarica.
Le attività previste per il raggiungimento di tale obiettivo sono molteplici e richiedono importanti
investimenti dal punto di vista strutturale (cassonetti, mezzi di raccolta, impianti di trattamento),
organizzativo (riorganizzazione e frequenza dei giri di raccolta) e soprattutto informativoculturale.
Appare pertanto necessario assicurare un flusso informativo periodico al Consiglio Comunale che
consenta di poter agevolmente monitorare i risultati quantitativi per ciascuna categoria
merceologica di rifiuto, ed evidenziare le cause degli eventuali scostamenti.
6
Per quanto riguarda la quantità di offerta del servizio di pulizia stradale, viene considerata parte
integrante del contratto la frequenza di spazzamento media e minima per ciascuna strada
comunale, individuata graficamente nelle planimetrie riportate nel CD-ROM allegato al contratto
medesimo.
3.3
Oneri finanziari a carico dell’amministrazione
L’argomento è trattato all’art. 4 commi 2 e 3 (Modalità di gestione) e all’art.7 (Le risorse
finanziarie per lo svolgimento dei servizi) dello schema in esame.
Al fine di assicurare un’adeguata informativa al Consiglio Comunale sull’entità delle prestazioni
accessorie richieste all’Ama extra-Ta.Ri., si raccomanda di inserire all’art. 4.2 un ulteriore punto
d): “con cadenza trimestrale il Dipartimento X fornirà al Consiglio Comunale i dati riepilogativi
relativi ai servizi accessori, aggregati per tipologia di prestazione e per richiedente, con chiara
indicazione dei relativi costi”.
Va inoltre inserito un ultimo capoverso alla fine dell’art.4: “Nel caso che l'aggiornamento del
Tariffario generale Ama sia ritenuto incongruo ed eccessivo, il Comune di Roma è libero di
affidare i servizi elencati all'art. 3 comma 3 a soggetti terzi, da selezionare tramite gara secondo i
criteri dell'affidabilità tecnica e del minor costo per il Comune”.
Come già evidenziato al par.2, si segnala la previsione contrattuale che eventuali variazioni del
livello dei costi, dovute a modifiche strutturali o di forza maggiore, nonché a difformi andamenti
del gettito rispetto alla dinamica attualmente prevedibile, potranno essere valutati tra AMA e
Dipartimenti Comunali competenti nel corso del 2004.
Nel ribadire che qualsiasi decisione in merito alla struttura e livello della Ta.Ri. rientra tra le
specifiche attribuzioni e responsabilità del Consiglio Comunale, si pone in evidenza la previsione
che eventuali significative variazioni del gettito da Ta.Ri. possano alterare in qualche modo sia
l’offerta di servizio, sia la struttura ed il livello di tariffa.
Poiché le attività riguardanti l'applicazione e la riscossione della tariffa per la gestione dei rifiuti
urbani ex art. 49 del D.Lgs. n. 22/97 sono disciplinate da apposita convenzione con Ama, e visto
che le attività di recupero crediti e di emersione dell’evasione parziale e totale sono poste a carico
dell’Ama stessa, si ritiene che tale fattispecie non possa costituire causa di forza maggiore.
3.4
Definizione della struttura della tariffa a carico dell’utenza
L’argomento è trattato all’art.4 (Modalità di gestione), all’art.5 (Vincoli per la gestione degli altri
servizi) ed all’art. 7 (Le risorse finanziarie per lo svolgimento dei servizi) dello schema in esame,
oltre a una specifica previsione all’art.11 (Spazi pubblicitari su attrezzature aziendali).
Come più volte ricordato, la tariffa a carico dell’utenza è definita nell’ambito dell’applicazione
sperimentale della Ta.Ri. (CC n.24/03). In questo paragrafo verranno quindi prese in esame le
restanti strutture di tariffa.
Sia nel caso di convenzioni di affidamento diretto tra AMA ed Amministrazione comunale, sia nel
caso di servizi integrativi individuali all’utenza, il prezzo dei servizi erogati è stabilito dal
“Tariffario generale AMA” ed. 1998 ed aggiornato in base all’indice ISTAT del 12,4 %. Tale
Tariffario prevede l’applicazione forfetaria di spese generali pari al 15% dei costi diretti, e nessun
utile d’impresa (oltre IVA).
7
Nel caso delle convenzioni di affidamento, le spese generali saranno ridotte al 10%, mentre nel
caso di esecuzione di ordinanze in danno, ferme restando le spese generali al 10%, verrà applicata
una maggiorazione del 7% per utili d’impresa. Della stipula di tali convenzioni, l’Ama dovrà dare
riscontro al Dipartimento X.
Nel caso invece di servizi integrativi all’utenza, la differenziazione tra applicazione o meno
dell’utile d’impresa del 7% (a parità di spese generali pari al 10%) avverrà sulla base della
definizione di rifiuto da gestire (urbani non assimilati / urbani e assimilati).
Infine per i servizi a pagamento conto terzi, andrà fatturato da AMA almeno il costo pieno. Tale
ultima previsione mal si concilia con la possibilità prevista dallo statuto di poter operare in settori
concorrenziali, quali ad esempio le consulenze in campo ambientale, dove le offerte commerciali
ai potenziali clienti devono tenere necessariamente conto non solo dei costi stimati, ma soprattutto
dei benefici (economici e non) attesi. Se il reale obiettivo è quello di vincolare l’AMA a non
ribaltare eventuali perdite sui costi generali di struttura, sembrerebbe più idoneo allo scopo un
adeguato sistema di contabilità industriale per commessa.
Un altro aspetto riguarda la previsione contenuta all’art.11 di utilizzo a fini pubblicitari delle
strutture fisse e di contenitori per rifiuti, con utilizzo dei relativi introiti per il contenimento dei
costi dei servizi a pagamento.
A parere dell’Agenzia tali ricavi dovranno invece concorrere alla graduale riduzione della Ta.Ri.,
ovvero ad aumentare le risorse destinate alle esenzioni dalla tariffa, di cui si fa carico il Comune di
Roma, per le famiglie in condizioni economiche disagiate.
3.5
Livelli qualitativi del servizio ed obiettivi annuali di miglioramento
L’argomento è trattato all’art.6 dello schema in esame (Livello di servizio) e quantificato nelle
relative schede tecniche allegate.
Come già descritto al paragrafo 3.2, per ciascuno del sub-servizi resi è stata definita una scheda
tecnica con indicata: la definizione del servizio, il suo ambito territoriale, i dati dimensionali al
2002, gli obiettivi per il 2003, gli indicatori e gli standard quali-quantitativi del livello di servizio,
ed infine le modalità di espletamento dello stesso. Non per tutte le schede è però possibile disporre
della totalità dei dati.
Prima di entrare nel dettaglio delle schede tecniche relative ai principali servizi, si riportano di
seguito alcune considerazioni più generali relative alla struttura del Contratto.
La prima osservazione riguarda la mancata contrattualizzazione dei livelli di soddisfazione della
qualità percepita dai cittadini, misurata attraverso apposite indagini periodiche di customer
satisfaction. Si raccomanda di introdurre tale parametro (magari sotto forma di un indice sintetico)
tra gli indicatori del servizio, con meccanismi incentivanti o penalizzanti in funzione
dell’andamento temporale dello stesso.
Sempre con riguardo all’utenza, si rileva l’assenza di indicatori e standard di qualità relativi al
rapporto diretto con gli stessi (performance del call center, tempi di risposta per reclamo, ecc.). È
pertanto necessario individuare alcuni indicatori caratteristici di front-office, su cui fissare
standard e obiettivi di miglioramento.
Un’altra osservazione concerne la mancanza di qualsivoglia indicazione circa l’evoluzione nel
triennio degli indicatori quantitativi e qualitativi del servizio, nonché dei relativi standard. Si
8
raccomanda pertanto che nel Contratto vengano indicati con precisione non solo i dati relativi alla
attuale situazione, ma anche gli obiettivi annuali per l’intero triennio di validità dello stesso,
espressi sia come livelli medi su base comunale, sia come livelli minimi garantiti su base
municipio. Inoltre per un gran numero di servizi non vengono indicati in alcun modo gli obiettivi
previsti per l’attività, né individuati indicatori e standard idonei per la misura e verifica dei livelli
di servizio programmati e resi.
Sempre in tema di standard, non si ritiene idonea la previsione che i livelli di servizio che
verranno indicati da Ama nella “Carta dei servizi” dovranno essere superiori di almeno il 5% a
quelli contrattuali: in tal modo, infatti, stante l’attuale previsione di franchigia contenuta nella
“Tabella indennizzi” dell’ultima edizione della “Carta dei servizi 2001”, si introdurrebbe una sorta
di doppio binario (penalità per inadempienze contrattuali – servizi aggiuntivi per mancato
raggiungimento standard della carta dei servizi) difficilmente gestibile e comunque scarsamente
comprensibile. Questo aspetto specifico verrà meglio sviluppato nel paragrafo 3.9 relativamente
alle sanzioni e penalità.
Un’ultima criticità di carattere generale è individuabile all’art.6.4 dove occorre specificare che i
livelli di qualità relativi ai servizi di decoro ed igiene urbana svolti “a pagamento” extra-Ta.Ri. a
favore dell’amministrazione, dovranno essere comunque non inferiori a quelli generali indicati nel
presente Contratto di servizio.
Entrando nel merito dei principali servizi resi coperti da Ta.Ri., si riporta nella pagina seguente
una tabella riassuntiva dei principali indicatori di qualità citati nell’attuale schema di contratto,
con a fianco i valori degli standard ricavati dalla Carta dei servizi e dallo schema di contratto.
L’Agenzia propone di contrattualizzare i livelli di qualità del servizio già indicati da Ama nella
sua Carta dei servizi come livelli obiettivo 2003 (senza franchigia), e di specificare per gli anni
2004 e 2005 dei valori tali da assicurare lo stesso tasso di miglioramento indicato per il triennio
2001-2003.
9
Indicatori e standard di qualità dei principali servizi (% di rilevazioni con giudizio almeno sufficiente)
PARAMETRO
Scheda A/1
CARTA DEI SERVIZI 2001
Consuntivo
2001
Obiettivo
2002
Obiettivo
2003
Pulizia e decoro
delle strade
81%
83%
85%
Cestini gettacarte
utilizzabili e
funzionanti
93%
94%
Pulizia area
circostante
cassonetti
88%
SCHEMA DI
CONTRATTO
Obiettivo
2003
Obiettivo
2004
Obiettivo
2005
80% (+ 5%)
85%
87%
90%
95%
90% (+ 5%)
95%
96%
97%
90%
92%
87% (+ 5%)
92%
94%
95%
Consuntivo
2001
Obiettivo
2002
Obiettivo
2003
Obiettivo 2003
Obiettivo
2003
Obiettivo
2004
Obiettivo
2005
Fruibilità dei
contenitori
90%
90%
93%
88% (+ 5%)
93%
94%
95%
Decoro e
funzionalità dei
contenitori
85%
87%
89%
84% (+ 5%)
89%
92%
95%
Consuntivo
2001
Obiettivo
2002
Obiettivo
2003
Obiettivo 2003
Obiettivo
2003
Obiettivo
2004
Obiettivo
2005
Fruibilità dei
contenitori
90%
90%
93%
88% (+ 5%)
93%
94%
95%
Decoro e
funzionalità dei
contenitori
86%
88%
90%
85% (+ 5%)
90%
92%
95%
Spazzamento,
lavaggio e
diserbo
Scheda D/1
Raccolta e
trasporto rifiuti
domestici
Schede F/4-F/5
Raccolta
differenziata
carta e
multimateriale
Obiettivo 2003
PROPOSTA AGENZIA
(+ magg. per
Carta dei
servizi)
(+ magg. per
Carta dei
servizi)
(+ magg. per
Carta dei
servizi)
10
Per quanto riguarda le attività di “pronto intervento”, si nota che lo schema di Contratto stabilisce
un indicatore di tempo massimo di intervento dalla segnalazione (di solito, 24 h), e poi un
indicatore relativo alla percentuale di interventi effettuati entro tale tempo massimo, inferiore al
100%. Per standard di questa tipologia di attività, si raccomanda invece di adottare lo schema che
segue:
Indicatore
3.6
Standard
Tempo max intervento dalla segnalazione
24 h
Interventi effettuati entro 12 h / interventi richiesti
70%
Interventi effettuati entro 24 h / interventi richiesti
100%
Strumenti di controllo operativo e strumenti di controllo economico
Gli argomenti sono trattati all’art.6 (Livello di servizio), all’art. 7 (Le risorse finanziarie per lo
svolgimento dei servizi), all’art.8 (Organismo di controllo) ed all’art.9 (Strumenti di controllo)
dello schema in esame.
Con riguardo agli obiettivi economici, questi sono stati definiti in forma di “parametri ed
indicatori tecnico-economici quantificabili”, così come prescrive la Deliberazione del Consiglio
Comunale n. 159 del 14 ottobre 19996, sia in termini di livelli, sia di tassi di miglioramento nel
Piano Finanziario per il 2003 approvato con deliberazione n. 25/03.
Il Piano Finanziario è stato elaborato sulla previsione dettagliata dei costi del servizio da coprire
integralmente mediante il gettito della tariffa ed impegna l’Ama a mantenere il fabbisogno
invariato fino al 2005. L’obiettivo di recupero produttività, previsto dalla normativa relativa alla
Ta.Ri. è stato fissato pari al 6% annuo. Il Piano pertanto è costruito su un’ipotesi di equilibrio
economico perseguito anche attraverso meccanismi incentivanti per l’azienda. Difformi andamenti
del gettito possono essere pertanto solo crearsi a seguito di eventi imprevisti indipendenti dalla
volontà dell’azienda.
Pertanto, come già anticipato al par.2, le perdite su crediti causate dall’evasione stessa non
possono, in nessun caso, rientrare fra le cause di forza maggiore, né fra quelle dei difformi
andamenti del gettito rispetto alla dinamica attualmente prevedibile che – in virtù delle premesse
della deliberazione GC n. 25/03, ripetute nell’art. 6.4 della Convenzione e richiamate nell’art. 7.4
del presente schema di Contratto – potranno essere valutati nel corso dell’anno 2004 in
contraddittorio, tra Ama e i dipartimenti comunali competenti, ai fini di un adeguamento della
tariffa.
Verificato che gli obiettivi economici sono stati individuati in un documento preliminare al
Contratto stesso e che pertanto il Comune ha espresso il suo ruolo di indirizzo generale che trova
poi nel Contratto di servizio la sua più esatta declinazione, l’Agenzia intende soffermarsi più
diffusamente sul contenuto e le modalità di presentazione dei report, quali strumenti per la verifica
del conseguimento degli obiettivi specificati nel Contratto di servizio.
Sono previsti tre diversi tipi di report nel Contratto di servizio riguardanti sia il controllo
operativo, sia il controllo economico: un report riguardante lo stato di attuazione degli
6
Linee guida dei Contratti di servizio con le Aziende del Gruppo Comune di Roma.
11
investimenti programmati nel Piano Finanziario e un report riguardante i risultati conseguiti di
miglioramento dei servizi con riguardo agli obiettivi fissati per ciascuno di essi, da inoltrare al
Comune entro il 30 settembre di ciascun anno, ai sensi dell’art. 7, comma 5; un report trimestrale
aziendale, basato sulle informazioni del sistema di controllo di gestione dell’azienda, redatto sulla
base di quanto richiesto dalla Commissione di Controllo, da inoltrare al Comune entro 60 giorni
successivi alla scadenza trimestrale.
A tali documenti si aggiunge il report trimestrale aziendale previsto nella Convenzione, all’art. 9,
riguardante le informazioni sulle attività aziendali relative a utenze, fatturazioni, pagamenti ed
evasione e sul costo del servizio. Tale report dovrà fornire una “dimostrazione dei risultati
raggiunti rispetto agli obiettivi programmati o al loro stato di avanzamento, in termini di livello di
servizio raggiunto”.
Si ravvisano elementi di sovrapposizione tra quest’ultimo e il report da inoltrare alla Commissione
di controllo, che discendono dalla già richiamata complessa architettura del rapporto negoziale
con Ama, che consta di due diversi contratti di servizio.
Per quanto riguarda i termini di presentazione della reportistica, vale notare che nella Convenzione
si parla di 50 giorni dalla fine di ciascun trimestre per l’inoltro al Comune del report relativo alle
attività riguardanti l’applicazione e la riscossione della tariffa, mentre nel contratto di servizio il
termine per il report relativo alle attività ivi disciplinate si estende a 60 giorni. È opportuno
mantenere la coerenza tra i due documenti ed adeguare conseguentemente il testo del Contratto di
servizio ai 50 giorni.
Affinché l’invio del report trimestrale al Comune avvenga nei tempi e nei modi prescritti, occorre
che vengano a tal proposito specificate le sanzioni in caso di mancato o ritardato invio o di
contenuto difforme da quello richiesto. Si raccomanda pertanto di inserire formulazioni analoghe
alle seguenti in corrispondenza di:
art. 7, comma 5, aggiungere dopo il punto:
“In caso di invio entro termini inferiori ai 15 giorni, Ama è tenuta a versare al Comune un
importo di Euro 500,00 per giorno di ritardo a titolo di penalità. Per un ritardo superiore ai 15
giorni, verrà applicata una sanzione di Euro 800,00 per giorno di ritardo. Tale importo viene
detratto dal corrispettivo del Contratto stesso.
art. 9, comma 2, aggiungere dopo il punto:
“In caso invio entro termini inferiori ai 15 giorni, Ama è tenuta a versare al Comune un importo
di Euro 500,00 per giorno di ritardo a titolo di penalità. Per un ritardo superiore ai 15 giorni,
verrà applicata una sanzione di Euro 800,00 per giorno di ritardo. Tale importo viene detratto
dal corrispettivo del Contratto stesso. Eventuali modifiche dell’importo unitario della sanzione
potranno essere proposte dalla Commissione di controllo. Nel caso in cui il report presentato
abbia un contenuto difforme da quello richiesto in base all’art. 9 del Contratto di servizio o a
successiva determinazione della Commissione di Controllo, questa stessa dovrà procedere
all’applicazione di sanzioni in maniera proporzionale all’inadempienza.”
È necessario inoltre specificare che tra i destinatari dei diversi report dovranno essere compresi
non solo il Dipartimento X, ma anche altri organi di controllo e monitoraggio del Consiglio
comunale, come la scrivente Agenzia. Pertanto si suggerisce di inserire in corrispondenza di
12
Art. 7, comma 5, dopo le parole “all’Amministrazione Comunale”, la seguente dicitura “e
all’Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali del Comune di Roma”.
art. 9, comma 2, dopo le parole “alla stessa”, la seguente dicitura “e all’Agenzia per il controllo e
la qualità dei servizi pubblici locali del Comune di Roma”.
In considerazione, inoltre, dell’importanza che le informazioni contenute nei report trimestrali
aziendali e dell’attività delle Commissioni di controllo, si suggerisce, analogamente a quanto già
contenuto nel Contratto di servizio tra Atac Spa e Comune di Roma, di inserire l’obbligo di
presentazione da parte della Commissione prevista nel Contratto di servizio di una relazione
semestrale alla Giunta.
Art. 8, aggiungere un nuovo comma:
6. La Commissione è tenuta alla presentazione di una relazione semestrale, da inoltrare entro 60
giorni successivi alla scadenza semestrale sull’attività svolta, dettagliata per le aree di attività di
cui al precedente comma 3.
Tale obbligo dovrebbe essere fatto valere anche nei confronti della Commissione prevista nella
Convenzione.
3.7
Obblighi di separazione contabile
La presentazione di report trimestrali al Comune oltre che l’analisi da parte delle rispettive
Commissioni di controllo previsti all’art. 9 della Convenzione e all’art. 9 del Contratto di servizio,
risponde bene allo scopo della verifica del conseguimento degli obiettivi di efficienza economica,
tanto più se tali documenti contengono dati di natura consuntiva sui quali si esercita l’analisi delle
previste Commissioni. Tuttavia, l’utilità di tali documenti – come già osservato dall’Agenzia7 –
viene assai affievolita quando i dati in essi contenuti si riferiscono ad attività aggregate nel loro
complesso e che invece sono oggetto di più contratti di servizio, ovvero che, pur essendo inserite
all’interno di uno stesso contratto di servizio, presentano caratteristiche tecniche, economiche e
normative assai differenti. È questo il caso delle tre principali attività di filiera dell’igiene urbana
(spazzamento, raccolta e smaltimento rifiuti) oggetto di un unico Contratto di servizio con Ama.
Sulla base di tali argomentazioni, nello stesso Parere l’Agenzia ha annunciato il rilascio di un
documento di consultazione8 contenente una proposta per la rendicontazione economicofinanziaria, con l’intento di garantire la massima trasparenza e favorire il controllo degli obiettivi
economici. La proposta ha ad oggetto l’introduzione di un processo di controllo gestionale da
parte delle società affidatarie dei servizi volto alla produzione di un conto economico sezionale
riferito alle diverse attività elementari regolate nei contratti di servizio con il Comune di Roma ed
un conto profitti e perdite riferito alle attività residuali, che conterranno anche alcune indicazioni
metodologiche circa i criteri di ripartizione e/o ribaltamento delle macrovoci contabili. Per attività
elementari sono da intendersi le fasi autonome del processo produttivo non altrimenti
ulteriormente scomponibile. Nel caso di Ama ciò significherà che dovrà essere presentato un
conto economico per ciascuna delle attività che presentano una propria unitarietà tecnicoorganizzativa e che sono regolate dal contratto di servizio (di fatto tutte le attività che rientrano ai
fini del calcolo della tariffa rifiuti) e un conto economico per tutte le attività residuali svolte
7
8
Rif. Nota 1
Ai sensi dell’art. 4, lettera e, della deliberazione che istituisce l’Agenzia.
13
dall’impresa, secondo criteri e modalità che verranno definiti al termine del processo di
consultazione.
Nel caso di Ama, l’introduzione della Ta.Ri ha accelerato l’adozione di metodi di contabilità
industriale che permettono di computare tutti i costi e ricavi afferenti esclusivamente alla tariffa,
come distinti dalla altre attività non regolate dal Contratto di servizio ed è pertanto prevedibile che
l’impatto di tale normativa non sarà gravoso, risultando peraltro funzionale alla corretta
attribuzione delle varie voci di costo alla tariffa, come previsto nel metodo normalizzato.
Per facilitare l’adeguamento a tali previsioni regolatorie, sia pure in fase di formazione, l’Agenzia
ritiene opportuno introdurre nel Contratto di servizio sin dalla sua fase di sottoscrizione un obbligo
di rendicontazione separata secondo la seguente formulazione, da inserire come nuovo articolo, e
nuovo Titolo
Parte IV – Rendicontazione economico-finanziaria
Art. 8
(Modalità tecniche di redazione dei bilanci)
L’azienda si impegna a rivedere i propri sistemi di contabilità interna al fine di presentare
all’Amministrazione comunale e all’Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali
del Comune di Roma prospetti economici redatti nella forma di conti profitti e perdite sezionali
per ciascuna delle attività elementari regolate nel Contratto di servizio e un prospetto (conto
profitti e perdite) per le attività residuali, secondo le Linee Guida che saranno definite dal
Comune di Roma con successivo atto, su proposta dell’Agenzia”.
All’art. 5, comma 2, dopo le parole “A tale scopo l’azienda si impegna ad adattare i propri sistemi
di contabilità analitica” aggiungere il seguente testo “coerentemente con le Linee Guida che
saranno definite dal Comune di Roma con successivo atto, di cui al successivo art. 8”.
3.8
Garanzie prestate dall’erogatore
Nel presente schema di Contratto, come anche nel precedente Contratto di servizio, non sono
presenti disposizioni che prevedono garanzie di natura finanziaria o fondi cauzionali a carico di
Ama. A tale proposito, si suggerisce di introdurre un apposito articolo nella Parte V (Norme varie
…) dell’attuale Contratto. Il testo dell’articolo può richiamare la struttura utilizzata per l’art. 12
(Garanzia-Assicurazione) della Convenzione di Riscossione:
A garanzia del puntuale adempimento delle obbligazioni assunte dalla Società in base al presente
Contratto, l’Ama si obbliga, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 1381 del codice civile, a
procurare che primaria istituzione bancaria o assicurativa rilasci idonea garanzia autonoma a
prima richiesta e senza eccezioni in favore del Comune di Roma, a garanzia degli obblighi assunti
dalla Società fino all’ammontare massimo di € XXXXX e per l’intera durata del Contratto. Resta
tuttavia inteso che la garanzia autonoma rimarrà in vigore anche nel caso in cui il presente
Contratto si risolva o comunque cessi di avere efficacia in conseguenza di inadempimenti
imputabili alla Società.
3.9
Sanzioni, penalità e previsione di revoca
Questo aspetto è trattato nell’attuale schema di Contratto all’art. 12 (Sanzioni in caso di
inadempienze).
14
Con riferimento ai casi di inadempienza, occorre osservare che il Contratto di servizio deve
contenere puntuali e specifiche previsioni sanzionatorie relative ad inadempienze che riguardino
l’oggetto del contratto, ossia il programma di esercizio e gli obiettivi stabiliti. È inoltre bene
ricordare che il Contratto di servizio regola le relazioni contrattuali tra un soggetto erogatore e il
Comune nella sua qualità di regolatore e non di concedente (proprietario) di servizi, con il fine
ultimo della tutela degli utenti.
Il presente schema in esame indica invece, in maniera molto sommaria, la possibilità per il
Comune di applicare sanzioni corrispondenti al valore dei relativi servizi, ciascuna fino ad un
importo massimo di 1.500.000 €, e sanzioni di carattere non pecuniario, consistenti
nell’erogazione di servizi supplementari stabiliti per tipologia e quantità in base al livello di
disservizio rilevato; in entrambi i casi andrà sentita la Commissione di controllo, ma non viene
esplicitamente indicato il soggetto titolare della potestà di proposta e di erogazione della sanzione.
Si sottolinea l’assoluta genericità di tale formulazione che, unita alla sostanziale pariteticità della
composizione della Commissione ed alla assenza di puntuali sanzioni per il mancato
raggiungimento di standard generali (livelli di servizio) e specifici (reclami utente, interventi in
ritardo, ecc.), non costituisce pertanto un efficace stimolo al miglioramento del servizio reso.
Pertanto, oltre a prevedere meccanismi sanzionatori in caso di disservizi nel rapporto diretto con il
cliente (tempi di intervento alla segnalazione, orari apertura sportelli, orari e performance call
center, ecc), dovrà essere specificata per ciascuno dei servizi coperti da Ta.Ri. l’entità della
sanzione proporzionalmente alla misura dello scostamento dagli standard obiettivo.
Con l’intento di ridurre i tempi e le eventuali controversie al riguardo, l’Agenzia ritiene opportuno
che livello delle sanzioni e parametri di riferimento siano chiaramente esplicitati in ognuna delle
schede allegate allo schema di contratto, descrittive dei singoli servizi.
L’importo complessivo delle penalità eventualmente applicate potrebbe essere utilizzato dal
Comune di Roma per affidare i servizi “carenti” a soggetti terzi, da selezionare tramite gara
secondo i criteri dell'affidabilità tecnica e del minor costo per il Comune, ovvero affidando gli
stessi ad Ama ai prezzi stabiliti nel Tariffario generale ribassato del 30%. Va esclusa in ogni caso
la possibilità di riutilizzare tali importi per il riacquisto dei medesimi servizi da Ama, ai prezzi
indicati nel tariffario allegato.
Infine nel presente schema di Contratto, come anche nel precedente Contratto di servizio, non
sono presenti disposizioni che prevedono previsioni di revoca del contratto (parziali o totali)
imputabili a carico di Ama. A tale proposito, si suggerisce di integrare l’art.12 dell’attuale
Contratto con un apposito capoverso il cui testo può richiamare la struttura utilizzata per l’art.11.3
(Penalità) della Convenzione di Riscossione: “Nel caso in cui l’importo delle sanzioni
complessivamente applicate superi il 10% del valore del contratto, il Comune si riserva la
possibilità di rivedere i termini del presente contratto”.
3.10 Modalità di risoluzione delle controversie
Nel presente schema di Contratto, come anche nel precedente Contratto di servizio, non sono
presenti disposizioni che prevedano le modalità di risoluzione delle controversie, né che indichino
il foro competente o altri soggetti competenti a svolgere arbitrati. In mancanza di diverse
previsioni o accordi fra le parti, eventuali controversie rientrano nella competenza del Tribunale di
Roma.
15
In linea generale, il ricorso a meccanismi extragiudiziali snellisce procedure, costi e tempi di
risoluzione di eventuali controversie. Pertanto, si suggerisce di introdurre un apposito articolo
nella Parte V (Norme varie …) dell’attuale Contratto. Il testo dell’articolo può richiamare la
struttura utilizzata per l’art. 16 (Controversie e Collegio arbitrale) della Convenzione di
Riscossione:
Le controversie che dovessero insorgere tra il Comune e l’Ama S.p.A. in ordine all’esecuzione del
Contratto potranno essere risolte mediante il ricorso ad apposito Collegio Arbitrale, composto da
numero 3 membri, dei quali uno nominato da Comune, uno dall’Ama ed il terzo, con funzioni di
presidente, scelto di comune accordo tra le parti od, in mancanza, dal presidente del Tribunale di
Roma. Per le vertenze è competente il Foro di Roma.
3.11 Modalità di modificazione del contratto nel corso della sua esecuzione
Questo aspetto, dal punto di vista formale, è trattato nell’art. 13 (Rinnovi ed aggiornamenti
contrattuali) del presente schema di Contratto. Per aumentare la trasparenza dell’accordo, si
suggerisce di integrare l’art. 13 aggiungendo in calce la seguente proposizione:
Dell’esito di tali trattative e dei relativi aggiornamenti viene ufficialmente e tempestivamente
informato il Consiglio Comunale.
3.12 Garanzie a tutela degli utenti: Carta dei servizi
Questo aspetto, che nel precedente contratto non era presente, è trattato nell’attuale schema di
Contratto all’art. 10 (Carta dei servizi).
Oltre a richiamare quanto anticipato al paragrafo 2 di questo parere, in merito alla Carta dei servizi
per la gestione della tariffa e alla non opportuna confusione generata dall’esistenza di due Carte
dei servizi emesse da Ama, occorre prevedere nel presente Contratto che, in caso di mancato
rispetto degli impegni assunti con la Carta dei servizi e in caso di mancato adempimento degli
obblighi derivanti dal contratto per quei servizi coperti dalla Ta.Ri., siano previsti indennizzi
automatici agli utenti da applicare mediante riduzione proporzionale degli importi dovuti in
bolletta. Tali indennizzi dovrebbero essere oggetto di uno specifico allegato del presente
Contratto.
Inoltre, vista la prassi secondo la quale le aziende erogatrici dei servizi locali tendono a non
rispettare gli impegni assunti in merito all’emanazione delle Carte dei servizi (come nel caso della
Carta dei servizi per la gestione della tariffa, che doveva essere già stata emanata da Ama oltre tre
mesi fa e che non è ancora disponibile), si raccomanda di introdurre un termine per il rinnovo
annuale della Carta e di introdurre, altresì, clausole penali per il mancato rispetto del termine.
Per dare rilievo agli impegni assunti da Ama nei confronti degli utenti, la Carta potrebbe costituire
uno specifico allegato del Contratto di servizio, da rinnovare contestualmente al rinnovo annuale
del Contratto di cui all’art.13 del presente schema di Contratto.
Alla luce di quanto osservato, si suggerisce di modificare l’art. 10 come segue:
1. L’azienda, nell’ambito delle indicazioni di cui alla direttiva della Presidenza del Consiglio dei
Ministri del 27 gennaio 1994, procederà annualmente al rinnovo della propria Carta dei servizi
secondo i principi della citata direttiva. Tale rinnovo dovrà avvenire contestualmente alle
trattative per il rinnovo del contratto, di cui all’art. 13 del presente Contratto, e comunque non
oltre la scadenza dell’annualità. Le finalità della Carta sono le seguenti:
16
•
Garantire il massimo dell’informazione all’utenza finale circa i parametri più
rappresentativi del livello del servizio (frequenza ed orari di intervento per zona e/o
strada; posizionamento delle attrezzature destinate alla raccolta dei rifiuti; modalità di
accesso alle strutture aziendali per segnalazione di disservizi etc.) e circa gli indennizzi
automatici previsti in caso di mancato rispetto degli standard, di cui all’allegato “e” del
presente Contratto;
•
Collegare le verifiche sul rispetto degli impegni assunti con la Carta dei servizi ai sistemi
aziendali di controllo della qualità.
L’Azienda, ottenuto preventivamente parere positivo dalla Commissione di cui al precedente art.
8, si impegna a distribuire la Carta a tutti gli utenti, allegandola alla prima rata annuale della
bolletta dovuta dagli utenti.
2. A partire dal prossimo aggiornamento della Carta, l’Ama è tenuta ad introdurre nella Carta di
cui al presente articolo una sezione relativa alla Carta dei servizi per la gestione della tariffa, di
cui all’art. 4, comma 1, punto “o” della Convenzione di riscossione (GC n. 141/03).
3. La Carta dei servizi, oggetto dell’ allegato “f”, è parte integrante del presente Contratto e
viene rinnovata annualmente secondo le modalità di cui al precedente comma 1. Il mancato
rispetto dei termini stabiliti per gli aggiornamenti annuali, nonché per l’integrazione della Carta
attuale con i contenuti della Carta per la gestione della tariffa, saranno sanzionati dal Comune di
Roma, sentita la Commissione di Controllo di cui all’art. 8 del presente Contratto, in misura
proporzionale al ritardo.
3.13 Obblighi informativi nei confronti degli utenti
Questo aspetto, che nel precedente contratto non era presente, è trattato nell’attuale schema di
Contratto all’art. 10 (Carta dei servizi).
Il buon funzionamento del servizio pubblico dei rifiuti urbani dipende sempre più dalla
collaborazione dei e con i cittadini, mentre le informazioni rivolte ai cittadini circa i livelli delle
prestazioni che l’Ama si impegna a garantire in base alle prescrizioni contenute nel Contratto di
servizio e nella Carta dei servizi non sono spesso conosciute.
In virtù di tale esigenza, l’Agenzia nel citato Parere sul contenuto minimo dei Contratti di servizio
ha sollecitato l’introduzione nei Contratti di servizio di obblighi informativi a carico degli
erogatori nei confronti degli utenti al fine di ottenere una partecipazione più informata e
consapevole alla fruizione del servizio da parte degli utenti. In un precedente documento,
l’Agenzia9 aveva inoltre specificato le modalità con cui tali condizioni possono essere
pubblicizzate, fornendo peraltro indicazioni operative ad alcune società del Gruppo Comune di
Roma, tra le quali Ama. L’Ama ha già manifestato a questa Agenzia l’intenzione di aderire alla
proposta ponendo peraltro in evidenza come questa si coniughi con un progetto aziendale volto
espressamente alla comunicazione “diretta” con il cittadino. Tale progetto in collaborazione con
l’Assessorato all’Ambiente del Comune di Roma prevede l’individuazione di alcune aree pilota
intorno a scuole pubbliche romane dove effettuare in via sperimentale attività di ottimizzazione
dei servizi con la contestuale comunicazione degli obblighi contrattuali alla cittadinanza.
9
“Pubblicizzazione degli obblighi delle aziende erogatrici di servizi pubblici nei confronti degli utenti”, dicembre 2002.
17
Proprio in funzione della già dichiarata disponibilità dell’azienda, si ritiene opportuno inserire nel
Contratto di servizio un obbligo più stringente nei tempi, ferma restando l’autonomia della società
nella definizione delle modalità tecniche di realizzazione, secondo la seguente formulazione:
Art. 10
(Obblighi informativi nei confronti degli utenti)
1. L’azienda si impegna ad individuare le modalità più opportune, anche in collaborazione con
l’Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali, per la pubblicizzazione delle
condizioni di erogazione del servizio, che dovranno essere rese operative anche in forma
sperimentale entro tre mesi dall’approvazione del presente contratto.
2. L’azienda si impegna altresì ad utilizzare il bollettino relativo alla Ta.ri per fornire
informazioni sulle condizioni di erogazione del servizio.
3.14 La funzione di monitoraggio: obblighi informativi nei confronti di organi di controllo e
monitoraggio comunali
Le norme che attualmente regolano i compiti e le funzioni dell’Agenzia nell’ambito della
governance del gruppo Comune di Roma, impongono il pieno coinvolgimento della stessa nei
procedimenti preordinati alla redazione, approvazione, modifica e integrazione dei contratti di
servizio, nell’ambito sia della funzione consultiva a favore del Consiglio Comunale e degli altri
organi di governo del Comune, sia di quella promozionale.
Inoltre l’esercizio della funzione di controllo e monitoraggio degli impegni sanciti nei Contratti di
servizio dovrebbe essere resa possibile anche attraverso l’invio della documentazione utile
(opportunamente redatta secondo schemi e modelli tipo) agli organi competenti in materia che
riferiscono al Sindaco, al Consiglio comunale e alla Giunta. Con tali organismi dovrebbero altresì
essere concordate preventivamente le metodologie di monitoraggio della qualità percepita ed
erogata.
Si avverte quindi l’esigenza di includere nel Contratto di servizio una clausola espressa consenta
all’Agenzia di ottenere tutta la documentazione utile per consentirle l’espletamento della propria
funzione istituzionale.
Alla luce di quanto osservato, si suggerisce di modificare l’art. 9 come segue, inserendo un
ulteriore comma 5:
5 L’Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali del Comune di Roma, al fine di
poter adempiere alla sua funzione istituzionale di verifica delle modalità di erogazione dei servizi,
è dotata dei necessari poteri di accesso e di acquisizione della documentazione e delle notizie
utili, sia nei confronti dei soggetti gestori, sia presso gli uffici comunali.
18
4
Conclusioni
Al di là dei singoli aspetti di dettaglio l’Agenzia, in termini generali, raccomanda:
A) una maggiore attenzione e tutela degli utenti, attraverso:
i. l’aumento delle risorse dedicate al contact center e la definizione di standard di
prestazione del servizio nella relazione con gli utenti (tempi di attesa telefonica,
periodo apertura sportelli informativi, tempi di risposta scritta ai reclami, ecc.), con
sanzioni in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi quali-quantitativi
prefissati;
ii. la riduzione della Ta.Ri., a titolo di indennizzo automatico, qualora si registri il
mancato rispetto degli obblighi di servizio previsti dal Contratto e dalla Carta dei
servizi;
iii. l’obbligo di pubblicizzazione delle condizioni di erogazione dei servizi tramite
comunicazioni, chiare e precise, contestuali all’invio della bolletta, nonché
mediante affissioni permanenti sui contenitori adibititi alla raccolta, dei turni e
delle frequenze di servizio;
B) di indicare, sia nell’articolato che nelle schede descrittive del servizio di raccolta
indifferenziata e differenziata, un programma triennale di progressiva riduzione dei turni di
raccolta notturni, con l’obiettivo di giungere alla loro totale eliminazione nel 2005. Nel
periodo transitorio, il Contratto di servizio dovrebbe prevedere l’obbligo di rotazione dei
turni notturni, in modo da distribuire il disagio equamente su tutta la cittadinanza;
C) di prevedere, per ciascun servizio reso, idonei indicatori e standard di qualità del servizio,
con obiettivi triennali di miglioramento, specificando modalità ed importi delle sanzioni
applicabili in caso di livelli di servizio erogato inferiori a quanto stabilito contrattualmente;
D) di definire nel Contratto di servizio le procedure informative nei confronti del Consiglio
Comunale per quanto concerne atti e servizi aggiuntivi attivabili attraverso la stipula di
ulteriori convenzioni;
E) di migliorare ed estendere a tutti i processi interni l’impiego di metodi di contabilità
analitica ai fini di “separazione contabile” con l’intento di garantire la massima trasparenza
e favorire il controllo degli obiettivi economici, ed inoltre assicurare all’Agenzia la
trasmissione di tutti i dati ed informazioni necessari per poter adempiere alla propria
funzione istituzionale;
F) di introdurre processi di semplificazione che favoriscano l’accessibilità dei servizi
all’utenza e snelliscano i procedimenti interni all’amministrazione comunale;
G) di escludere le perdite su crediti causate dall’evasione parziale o totale della Ta.Ri. tra le
cause di forza maggiore che potrebbero dar luogo ad una riparametrazione della tariffa,
onde evitare di far gravare eventuali perdite da evasione sui cittadini/utenti che
ottemperano ai loro obblighi.
La successiva tavola fornisce una descrizione sintetica degli elementi presenti nello schema di
contratto che riassume le considerazioni espresse.
19
I contenuti minimi del contratto di servizio: un’analisi dello schema di Contratto di servizio fra
Comune di Roma e Ama (2003-2005)
Contenuti minimi
previsti dall’Agenzia
Riferimento nello
Schema CdS 2003
1. Periodo di validità
2. Programma di esercizio
e dimensione offerta
3. Oneri finanziari a
carico del Comune
art. 2
Il periodo di validità 2003-2005 non è coerente con il triennio coperto dal Piano
Finanziario dell’Ama (GC n.25/03) ed è formalmente inappropriato in quanto gli
accordi riguardano anche un periodo antecedente la sigla del contratto (tutto il
2003)
art. 3 ed allegati A e
A1; art. 4.1
Ama dovrebbe fornire al Comune informazioni periodiche circa il grado di
raggiungimento degli obiettivi necessari per adeguare la situazione romana alle
disposizioni del d.lgs. n.22/97: incremento della raccolta differenziata e dei rifiuti
avviati a recupero-riciclo; stabilità del volume complessivo di rifiuti.
art. 4.2, art. 4.3 e art. 7;
allegato C
Opportuno assicurare l’informazione dal dip. X al CC; il Comune deve essere libero
di selezionare altri erogatori per quei servizi a pagamento per i quali gli
aggiornamenti del tariffario Ama siano ritenuti eccessivi.
Art. 4, art. 5, art. 7, art.
11
Art. 4: per i servizi a pagamento conto terzi sembrerebbe più idoneo un adeguato
sistema di contabilità industriale per commessa. Art. 7: evidenziare in modo
inequivocabile che l’eventuale evasione non recuperata non può in nessun modo
concorrere alla ridefinizione verso l’alto della tariffa pagata dagli utenti adempienti.
Art. 11: l’importo della pubblicità dovrebbe essere destinato a riduzione della tariffa
o al finanziamento delle tariffe agevolate, piuttosto che a contenere i costi dei
servizi a pagamento.
4. Definizione della
struttura tariffaria
5. Livelli qualitativi del
servizio
6. Strumenti di controllo
operativo ed economico
Rilievi allo Schema CdS 2003
Contrattualizzazione delle indagini di qualità percepita, introduzione di indicatori e
standard relativi al rapporto diretto con l’utenza; definizione di indicatori per tutti i
art. 6 ed allegati A e A1
sub-servizi resi; individuazione di obiettivi annuali e tasso di miglioramento;
ridefinizione dello standard relativo al pronto intervento.
art. 6.3, art. 7.5, art. 8 e
art. 9
Uniformare la reportistica e le scadenze per la redazione; fissare delle penalità per
ritardata consegna dei report; trasmissione della reportistica anche all’Agenzia,
impegno ad adeguarsi ai criteri di separazione contabile dettati dal Comune su
proposta dell’Agenzia.
7. Obblighi di separazione
contabile
non presente
Revisione dei sistemi di rendicontazione contabile secondo le linee guida dettate dal
Comune su proposta dell’Agenzia.
8. Garanzie prestate
dall'erogatore
non presente
Inserire nella parte V del Contratto una formula analoga a quella utilizzata nell’art.
12 della Convenzione di riscossione (GC n.25/03)
Art. 8.4 e art. 12
Eccessiva genericità: si suggerisce l’introduzione di sanzioni specifiche per il
mancato o parziale adempimento dei vari servizi o per il mancato rispetto degli
standard della Carta dei servizi. Art. 12: Bisogna indicare chi propone le sanzioni e
come verificare la congruità delle stesse; proporre inoltre sanzioni automatiche. Tali
indicazioni vanno ripetute ed indicate anche nelle schede dei singoli servizi oggetto
degli allegati A ed A1.
non presente
Inserire nella parte V del Contratto una formula analoga a quella utilizzata nell’art.
16 della Convenzione di riscossione (GC n.25/03)
9. Previsione di revoca.,
sanzioni e penalità
10. Modalità di
risoluzione controversie
11. Modalità di
modificazione del
contratto nel corso della
sua esecuzione
Art. 7.4 e art. 13
12. Garanzie a tutela degli
utenti (Carta dei servizi)
Art. 7.4: definire più accuratamente quali sono le fattispecie che prevedono un
adeguamento della tariffa ed escludere categoricamente da queste l’evasione non
recuperata. Art. 13: è opportuno inserire una clausola che preveda l’informazione
tempestiva del CC in caso di variazione dei termini del Contratto
art. 10
La Carta deve essere un allegato del Contratto. Per gli aggiornamenti deve essere
previsto un termine perentorio con relative penali in caso di ritardo. Nella Carta
devono essere introdotti indennizzi automatici (da definire in uno specifico allegato
del Contratto) per il caso di mancato rispetto degli standard. Per favorire la
chiarezza delle informazioni agli utenti, inoltre, Ama deve introdurre nella Carta dei
servizi una sezione contenente la Carta per la gestione della tariffa e spedire il tutto
unitamente ai moduli per il pagamento della tariffa.
13. Obblighi informativi
verso gli utenti
art. 10
Art.10 impegno a pubblicizzare le condizioni di erogazione dei servizi, anche
mediante l’uso della bolletta
14. Obblighi informativi
verso l'Agenzia
non presente
Introdurre una clausola che consenta all’Agenzia di ottenere la documentazione
necessaria per l’espletamento delle proprie funzioni istituzionali
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Bernardo Pizzetti
Presidente
Federico Colosi
Vice Presidente
Sergio Migliorini
Consigliere
Mario Gelpi
Direttore
Via Cola di Rienzo 217 • 00192 Roma
Telefono 06.367071 Fax 06.36707212
www.agenzia.roma.it
L’Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali
del Comune di Roma è stata istituita dal Consiglio Comunale
con Deliberazione n. 39 del 14 marzo 2002
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