Consiglio di Stato, Adunanza Sezione III, 15/7/2015 n. 3539
Sulla ratio della disciplina sull'informativa prefettizia antimafia.
La disciplina in tema di informativa prefettizia esprime la ratio di anticipare la soglia di difesa sociale
ai fini di una tutela avanzata nel campo del contrasto della criminalità organizzata, prescindendo dal
livello di rilevanze probatorie tipiche del diritto penale, per cercare di cogliere l'affidabilità
complessivamente intesa dell'impresa affidataria di lavori servizi pubblici o destinataria di ogni altra
risorsa. Le cautele antimafia non obbediscono, quindi, a finalità di accertamento di responsabilità, bensì
di massima anticipazione dell'azione di prevenzione, rispetto alla quale sono per legge rilevanti fatti e
vicende anche solo sintomatici ed indiziari, al di là dell'individuazione di responsabilità penali. Al
riguardo il Prefetto dispone di un' ampia discrezionalità a tutela delle condizioni di sicurezza e di
ordine pubblico nel delicato settore degli appalti pubblici e del trasferimento di risorse economiche
dello Stato e degli altri enti pubblici, con la conseguenza che le valutazioni effettuate in merito sono
suscettibili di sindacato in sede giurisdizionale nei soli limiti del vizio di eccesso di potere nei profili
della manifesta illogicità, dell'erronea e travisata valutazione dei presupposti del provvedere, del
difetto di proporzione al fine perseguito. La validità del complessivo quadro indiziario non va
considerato atomisticamente, ma nel suo complesso, e cioè come insieme di elementi e circostanze, che
pur non dovendo necessariamente assurgere a livello di prova, sono tali da formare un mosaico di
condotte, intrecci, interferenze e contiguità cui possa ricondursi il pericolo di tentativo di infiltrazione
mafiosa, Pertanto, nel caso di specie, se nel coacervo di elementi su cui si sofferma la valutazione
prefettizia oggetto di contestazione taluni di essi - singolarmente presi in considerazione - potrebbero
essere relegati in un quadro di marginalità ed occasionalità, nel loro complessivo valore indiziante e per
il denominatore comune di essere espressione di un rapporto di contiguità diretta o indiretta con
esponenti di organizzazione malavitose, corroborano per sommatoria il rapporto di contiguità ascritto
all'impresa con società a loro volta colpite da provvedimento interdittivo per la possibile ingerenza
nell'attività aziendale di associazioni mafiose.
Materia: appalti / disciplina
N. 03539/2015REG.PROV.COLL.
N. 00637/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 637 del 2015, proposto dal Ministero dell'Interno - U.T.G. Prefettura di Napoli, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio per
legge in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
contro
General Costruzioni s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Felice Laudadio, Antonio D'Angelo, Gian
Luca Lemmo, con domicilio eletto presso il primo in Roma, G. G. Belli, n. 39;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI: SEZIONE I n. 04467/2014, resa tra le parti,
concernente interdittiva antimafia;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di General Costruzioni s.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2015 il consgilere Bruno Rosario Polito e uditi per le
parti gli avvocati Laudadio, D'Angelo, Lemmo e l’ avvocato dello Stato Pisana C.M.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso integrato da successivi motivi aggiunti General Costruzioni s.r.l. impugnava avanti al T.A.R.
per la Campania l’informativa interdittiva del Prefetto della Provincia di Napoli n. prot. I/21605/Area
1/Ter/OSP del 22 gennaio 2014, unitamente agli atti del procedimento, assumendone l’illegittimità per
dedotti motivi di violazione di legge e eccesso di potere in diversi profili e contestando la fondatezza e
l’idoneità degli elementi indiziari posti a fondamento dell’interdittiva.
Con sentenza n. 4467 del 2014 il T.A.R. adito accoglieva il ricorso.
Avverso detta sentenza ha proposto appello il Ministero dell’ Interno che ha censurato l’approccio
atomistico del T.A.R. ai plurimi elementi di indagine e indiziari emersi a carico della società interdetta idonei nel loro complesso a offrire un quadro coerente e plausibile a sostegno del giudizio sul pericolo di
infiltrazione e condizionamento della società da parte della criminalità organizzata – ed ha sottolineato,
inoltre, il ricondursi della misura di prevenzione ad un’ampia sfera di discrezionalità del Prefetto.
Resiste la soc. General Costruzioni che ha contraddetto in memoria i motivi drappello e concluso per la
conferma della sentenza impugnata.
All’udienza del 23 marzo 2015 la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. Il Prefetto della Provincia di Napoli, a sostegno del provvedimento di interdittiva adottato in data 22
gennaio 2014 in applicazione degli artt. 84, comma 4, 85, comma 3 e 91, comma 5, del d.lgs. n. 159 del
2011 e del successivo d.lgs. correttivo n. 218 del 2012, ha dato rilievo ai seguenti elementi e
circostanze:
- il capitale sociale della General Costruzioni s.r.l. – già destinataria di misura interdittiva antimafia - è
suddiviso nella misura del 50 % fra i fratelli Mario e Massimiliano Micillo;
- Massimiliano Micillo, unitamente al germano Gennaro, e socio nella misura del 50 % dell’ impresa M.G.
Costruzioni s.r.l., interdetta con provvedimento prefettizio antimafia;
- General Costruzioni è socio di maggioranza della G.M. Group Scarl, cui partecipa come socio di
minoranza la soc. Coop. Fradel costruzioni, anch’essa destinataria di misura di prevenzione antimafia;
- le società M.G. Costruzioni e G.M. Group hanno sede al medesimo indirizzo in cui è ubicata General
Costruzioni;
- i fratelli Franco, Mario, Gennaro e Massimiliano Micillo sono comproprietari del capitale sociale della
soc. Regia Impresa a r.l.;
- come da rapporto di polizia è stata accertata la presenza di un automezzo della Regia Impresa in un
cantiere della Fradel Costruzioni;
- General Costruzioni ha affidato una fornitura in sub contratto alla Beton Torre s.r.l. di cui è socio tale
F. F. denunziato per associazione a delinquere di stampo mafioso;
- i fratelli Micillo sono coniugati con i soci di Grumic s.r.l. – anch’essa destinataria di provvedimento
ostativo antimafia - la cui Gestione in fatto è ricondotta ai predetti fratelli.
La misura interdittiva dà, inoltre, rilievo alla figura di Andrea Micillo, padre dei prima menzionati
fratelli Micillo, in relazione al rapporto di coniugio con A. B. arrestata per associazione a delinquere
finalizzata al traffico di sostanze stupefacenti, nonché alla qualità di titolare della soc. Nembo nei cui
confronti sono a suo tempo emersi elementi di contiguità con la criminalità organizzata.
E’, inoltre, fatto richiamo al tale A. L., consulente immobiliare della soc. Grumic, coinvolto in situazioni
penali di traffico illecito di sostanze stupefacenti, associazione a delinquere di stampo camorristico,
estorsione e obbligo di soggiorno.
2.1. Con la sentenza impugnata il primo giudice dà atto che una precedente interdittiva, emessa nel
novembre 2009 nei confronti di General Costruzioni, è stata annullata con sentenza del T.A.R. n. 12609
del 2010 e , pur riconoscendo in capo all’ Amministrazione la possibilità di un riesame non meramente
ripetitivo delle precedenti risultanze istruttorie, affermava il vincolo di giudicato quanto al rapporto
del padre dei fratelli Micillo con la società Nembo, nonché l’ insufficienza, secondo concorde
giurisprudenza, del solo vincolo di sangue, a giustificare un giudizio di permeabilità mafiosa.
Statuiva, inoltre, che, nei casi in cui l’informativa poggi su rapporti o collegamenti dell’impresa
interdetta con altre a loro volta oggetto di scrutinio positivo quanto al pericolo di condizionamento
mafioso (c.d. informativa esterna), deve escludersi ogni automatismo di trasferenza degli esiti
dell’informativa riguardanti le imprese collegate, tanto più in pendenza di contenzioso, potendo tutto al
più gli elementi raccolti concorrere sul piano motivazionale a sostegno della misura di rigore a carico
dell’impresa interessata.
Il T.A.R. riconosceva, inoltre, non assistiti da significativo valore indiziario gli ulteriori elementi posti
dal Prefetto a sostegno del collegamento con la soc. Grumic, nonché il carattere isolato di singoli
episodi cui è dato rilievo ai fin dei rapporti con Fradel Costruzioni e con la Beton Torre s.r.l. Analoghe
considerazioni erano svolte nei confronti degli elementi rassegnati dalla Questura di Napoli e dal
Comando Provinciale dell’ Arma dei Carabinieri con le rispettiva note in data 19 giugno 2013 e 16 luglio
2013.
3. Atteso quanto precede il collegio reputa fondato l’appello del Ministero dell’Interno.
3.1. E’ noto che la disciplina in tema di informativa prefettizia esprime la ratio di anticipare la soglia di
difesa sociale ai fini di una tutela avanzata nel campo del contrasto della criminalità organizzata,
prescindendo dal livello di rilevanze probatorie tipiche del diritto penale, per cercare di cogliere
l’affidabilità complessivamente intesa dell’impresa affidataria di lavori servizi pubblici o destinataria di
ogni altra risorsa.
Le cautele antimafia non obbediscono, quindi, a finalità di accertamento di responsabilità, bensì di
massima anticipazione dell’azione di prevenzione, rispetto alla quale sono per legge rilevanti fatti e
vicende anche solo sintomatici ed indiziari, al di là dell’individuazione di responsabilità penali (così
Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2867 del 2006 cit.).
Al riguardo il Prefetto dispone di un’ ampia discrezionalità a tutela delle condizioni di sicurezza e di
ordine pubblico nel delicato settore degli appalti pubblici e del trasferimento di risorse economiche
dello Stato e degli altri enti pubblici, con la conseguenza che le valutazioni effettuate in merito sono
suscettibili di sindacato in sede giurisdizionale nei soli limiti del vizio di eccesso di potere nei profili
della manifesta illogicità , dell’erronea e travisata valutazione dei presupposti del provvedere, del
difetto di proporzione al fine perseguito (ex multis. Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 286 del 2006 e n.
1979 del 2003).
Ciò posto il collegio conviene con l’assunto del Ministero appellante secondo il quale la validità del
complessivo quadro indiziario non va considerato atomisticamente, ma nel suo complesso, e cioè come
insieme di elementi e circostanze, che pur non dovendo necessariamente assurgere a livello di prova,
sono tali da formare un mosaico di condotte, intrecci, interferenze e contiguità cui possa ricondursi il
pericolo di tentativo di infiltrazione mafiosa,
Pertanto, se nel coacervo di elementi su cui si sofferma la valutazione prefettizia oggetto di
contestazione taluni di essi - singolarmente presi in considerazione – potrebbero essere relegati in un
quadro di marginalità ed occasionalità, nel loro complessivo valore indiziante e per il denominatore
comune di essere espressione di un rapporto di contiguità diretta o indiretta con esponenti di
organizzazione malavitose, corroborano per sommatoria il rapporto di contiguità ascritto alla General
Costruzioni con società a loro volta colpite da provvedimento interdittivo per la possibile ingerenza
nell’attività aziendale di associazioni mafiose.
3.2. Come in precedenza accennato i collegamenti e le partecipazioni societarie di General Costruzioni si
riconducono, in più casi, a società in sospetto di condizionamento mafioso.
Diversamente da quanto argomentato dal T.A.R. da dette circostanze il Prefetto della Provincia di
Caserta non ha dedotto, con carattere di automatismo, la sussistenza dei presupposti per l’adozione
della misura interdittiva, ma ne ha tratto il convincimento, in presenza di ulteriori elementi indiziari,
del pericolo di condizionamento mafioso.
Nella parte motiva del provvedimento impugnato sono indicati i rapporti dei soci di General Costruzioni
di partecipazione, gestione in fatto o di cointeressenza con le imprese M.G. Costruzioni, Fradel
Costruzioni e Grumic, tutte colpite da provvedimento di interdittiva.
Il sopravvenuto annullamento con sentenza del T.A.R. Campania n. 4486 del 4 agosto 2014 del
provvedimento di interdittiva assunto nei confronti di Fradel Costruzioni il T.A.R. e la circostanza che in attesa delle decisioni nel merito - siano intervenute ordinanze cautelari di mera sospensione o di
riesame delle restanti misure di prevenzione, non fanno venir meno l’esistenza, al momento di adozione
del provvedimento impugnato, di un quadro indiziario espressione del pericolo ingerenza delle
organizzazioni malavitose nei confronti di General Costruzioni.
La contiguità e il collegamento di General Costruzioni con le società M.G. Costruzioni è, inoltre,
avvalorata dal medesimo indirizzo di sede societaria, circostanza che ricorre anche con riguardo a G.M.
Group Scarl di cui la soc. Fradel, a suo tempo interdetta, è socio di minoranza.
Gli ulteriori elementi cui dà rilievo il provvedimento di interdittiva ( frequentazioni di Mario Micillo; sub
appalto con la soc. Beton Torre; precedenti penali di tale A. L., consulente immobiliare della soc. Grumic
ed altro) se in un approccio separato a ciascuno di essi potrebbero singolarmente non offrire sostengo
alla misura interdittiva, nel loro complesso rinforzano il nucleo centrale della motivazione del
provvedimento impugnato, che si attesta su un insieme di collegamenti ed intrecci societari che danno
rilevo, sul piano sintomatico e induttivo, al pericolo di condizionamento mafioso di General Costruzioni.
La conclusione cui è pervenuto il Prefetto della Provincia di Caserta – nei limiti del controllo esterno del
giudice amministrativo sulla sfera di discrezionalità di cui il predetto organo dispone - non si configura
né irragionevole, né arbitraria, e tantomeno sproporzionata ai fini di interesse pubblico cui l’atto
impugnato è indirizzato.
Per le considerazioni che precedono l’appello va accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va
respinto il ricorso di primo grado.
In relazione ai profili della controversia spese e onorari del giudizio possono essere compensati fra le
parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull'appello,
come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di
primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2015 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Romeo,
Presidente
Carlo Deodato, Consigliere
Salvatore Cacace,
Consigliere
Bruno Rosario Polito, Consigliere, Estensore
Angelica Dell'Utri,
Consigliere
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/07/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
( da www.dirittodeiservizipubblici.it )