MM
MODALITA’ OPERATIVE DI
GESTIONE DELLA
COMUNICAZIONE UNICA
Potenza 13 febbraio 2009
CCIAA
La genesi normativa
MM
La legge 40: tra semplificazione e
liberalizzazione
Con la liberalizzazione si compie un
passo ulteriore rispetto alla
semplificazione:
Si deregolamentano alcune attività (art.
10)
Si agevola l'accesso alle attività di
servizi e al loro esercizio tramite
disposizioni riguardanti, in particolare,
gli sportelli unici (art. 9)
MM
La legge 40: semplificazione e
liberalizzazione
A ben vedere l’art. 9 è finalizzato a
prevedere uno strumento unico
destinato a sostituire la fallimentare
esperienza dei cd. sportelli
polifunzionali, introdotti su basi
erronee nei primi anni 90.
L’errore è consistito soprattutto nel
non aver riprogettato il flusso
documentale e quindi l’intero
processo, ma essersi limitati ad
introdurre per legge lo sportello.
MM
Abrogazione degli sportelli polifunzionali
A decorrere dalla data di cui al comma 8,
sono abrogati l'articolo 14, comma 4, della
legge 30 dicembre 1991, n. 412, e
successive modificazioni, e l'articolo 1 del
decreto-legge 15 gennaio 1993, n. 6,
convertito, con modificazioni, dalla legge 17
marzo 1993, n. 63, ferma restando la facoltà
degli interessati, per i primi sei mesi di
applicazione della nuova disciplina, di
presentare alle Amministrazioni competenti
le comunicazioni di cui al presente articolo
secondo la normativa previgente
MM
La legge 40: semplificazione e
liberalizzazione
A ben vedere dunque l’art. 9 è più
vicino alla semplificazione delle
procedure amministrative che ad
una vera e propria liberalizzazione.
Si può dire che “agevoli l'accesso
alle attività di servizi e al loro
esercizio tramite una
semplificazione amministrativa,
prevedendo disposizioni riguardanti,
in particolare, gli sportelli unici”.
MM
I precedenti normativi
I precedenti normativi
L’art. 5 della legge di semplificazione
per il 2005 (n. 246) prevede(va) tra
l’altro
semplificazione, razionalizzazione e
snellimento degli adempimenti relativi alle
fasi di svolgimento, trasformazione,
trasferimento e cessazione dell'attività
d'impresa, ivi incluse le attività di
certificazione, e agli aspetti inerenti
l'iscrizione al registro delle imprese, anche
prevedendo il coordinamento con le
attività degli sportelli unici;
MM
I precedenti normativi
Il progetto della norma di
semplificazione prevedeva poi la cd.
agenzia per le imprese.
Era previsto che avessero funzioni di
consulenza, assistenza ed intermediazione,
diffusione di informazioni e certificazione del
possesso, dei soggetti, dei requisiti di legge
per l'ottenimento delle autorizzazioni.
MM
La legge 2 aprile 2007, n. 40
La norma si inserisce dunque in un
ambito più importante:
I S.U.A.P. nel progetto di riforma
Capezzone
La (ex) Bolkenstein (direttiva
2006/123/CE, da recepirsi entro
dicembre 2009)
MM
La direttiva 123/2006/CE
ex BOLKENSTEIN
La ex Bolkenstein (47° considerando)
Al fine di semplificare ulteriormente le procedure
amministrative è opportuno fare in modo che ogni prestatore
abbia un interlocutore unico tramite il quale espletare tutte le
procedure e formalità (in prosieguo: sportello unico). Il numero
degli sportelli unici per Stato membro può variare secondo le
competenze regionali o locali o in funzione delle attività
interessate. La creazione degli sportelli unici, infatti, non
dovrebbe interferire nella divisione dei compiti tra le autorità
competenti in seno ad ogni sistema nazionale. Quando la
competenza spetta a diverse autorità a livello regionale o
locale, una di esse può assumersi il ruolo di sportello unico e
coordinare le attività con le altre autorità. Gli sportelli unici
possono essere costituiti non soltanto da autorità
amministrative ma anche da camere di commercio e
dell'artigianato ovvero da organismi o ordini professionali o enti
privati ai quali uno Stato membro ha deciso di affidare questa
funzione. Gli sportelli unici sono destinati a svolgere un ruolo
importante di assistenza al prestatore sia come autorità
direttamente competente a rilasciare i documenti necessari per
accedere ad un'attività di servizio sia come intermediario tra il
prestatore e le autorità direttamente competenti.
MM
La ex Bolkenstein (52° considerando)
La realizzazione in tempi ragionevolmente brevi di
un sistema di procedure e di formalità espletate per
via elettronica costituirà la condicio sine qua non
della semplificazione amministrativa nel settore delle
attività di servizi, a beneficio dei prestatori, dei
destinatari e delle autorità competenti. Tale obbligo
non osta a che gli Stati membri offrano, oltre a mezzi
elettronici, altri strumenti per espletare tali procedure
e formalità. Il fatto che tali procedure e formalità
debbano poter essere espletate a distanza richiede,
in particolare, che gli Stati membri provvedano
affinché ciò possa avvenire a livello transfrontaliero.
Restano escluse da tale obbligo le procedure o le
formalità che, per loro natura, non possono essere
espletate a distanza. Inoltre, ciò non interferisce con
la legislazione degli Stati membri sull'uso delle
lingue.
MM
La ex Bolkenstein (art. 8)
Procedure per via elettronica
1. Gli Stati membri provvedono affinché
le procedure e le formalità relative
all'accesso ad un'attività di servizio e al
suo esercizio possano essere espletate
con facilità, a distanza e per via
elettronica, mediante lo sportello unico
e le autorità competenti.
MM
La direttiva 2006/123/CE: Quali servizi?
Il 9° considerando: La presente direttiva si
applica unicamente ai requisiti che
influenzano l'accesso all'attività di servizi o il
suo esercizio. Pertanto essa non si applica a
requisiti come le norme del codice stradale,
le norme riguardanti lo sviluppo e l'uso delle
terre, la pianificazione urbana e rurale, le
regolamentazioni edilizie …
Ma il 33° toglie ogni dubbio: Tra i servizi
oggetto della presente direttiva rientrano
numerose attività in costante evoluzione, ….
Sono oggetto della presente direttiva anche i
servizi prestati sia alle imprese sia ai
consumatori, quali i servizi di consulenza
legale o fiscale, i servizi collegati con il settore
immobiliare, come le agenzie immobiliari,
l'edilizia …
MM
Conclusioni
Nella Bolkenstein si trovano tutti gli
elementi di com.unica:
Interlocutore unico
Non interferenza nella divisione di
compiti tra Autorità
Collocazione presso la CCIAA
Flussi documentali elettronici azionati
telematicamente
MM
IL DECRETO MINISTERIALE
2 novembre 2007
Il decreto ministeriale attuativo
Art. 1 Modello unico
1. E' approvato il modello di comunicazione unica previsto dall'art. 9, comma 7,
del decreto-legge n. 7 del 2007, riportato nell'allegato A al presente decreto.
2. Conformemente a quanto stabilito nel decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri di cui all’articolo 9, comma 7, secondo periodo del decreto-legge n. 7 del
2007:
a) le specifiche tecniche del formato elettronico per domande al Registro delle imprese
e al REA sono quelle previste nel D.M. sulla modulistica Registro imprese e REA di cui
al D.P.R. 581 del 1995 e pubblicato nel sito www.sviluppoeconomico.gov.it;
b) le specifiche tecniche del formato elettronico per la presentazione della
comunicazione unica per la nascita d’impresa relativamente alle informazioni previste
per le dichiarazioni di inizio attività, variazione dati o cessazione attività ai fini IVA sono
quelle approvate con il relativo provvedimento dell’Agenzia delle Entrate, in vigore al
momento della presentazione della comunicazione unica. Il provvedimento è pubblicato
nel sito www.agenziaentrate.gov.it ;
c) le specifiche tecniche del formato elettronico per la denuncia dell’iscrizione di
un’impresa con dipendenti all’INPS sono individuate dall’Istituto con apposito
provvedimento e pubblicate nel sito www.inps.it;
d) le specifiche tecniche del formato elettronico per la denuncia dell’iscrizione di
un’impresa all’INAIL sono individuate dall’Istituto con apposito provvedimento e
pubblicate nel sito www.inail.it.
3. Le specifiche tecniche ed i formati di cui al comma 2 sono adottati sentito il
CNIPA.
Art. 2.Modifiche del modello unico
1. Eventuali modifiche al modello di comunicazione unica di cui all'art. 1, sono
apportate con decreto interdirigenziale del Ministero dello sviluppo economico e
dell'Amministrazione concertante interessata e, relativamente agli aspetti informatici e
telematici, sentito il CNIPA.
MM
Il decreto ministeriale attuativo
In sostanza col decreto ministeriale del
Ministero dello sviluppo economico si
approva unicamente un frontespizio unico
Ogni Ente destinatario della com.unica
mantiene la propria autonomia nella
predisposizione della modulistica, ricondotta
dopo l’approvazione del DPCM al preventivo
assenso del CNIPA (“sentito il CNIPA”)
Il decreto ministeriale non deve dire nulla di
più perché la disciplina, le modalità di
trasmissione, di ricevuta… sono indicate
dalla legge, le regole tecniche dal DPCM
MM
Il decreto ministeriale attuativo
La somma della legge, del decreto
ministeriale (in attesa del DPCM), delle
singole modulistiche, dà come risultato
quanto previsto dalla Bolkenstein
Interlocutore unico
Non interferenza nella divisione di compiti
tra Autorità
Collocazione presso la CCIAA
Flussi documentali elettronici azionati
telematicamente
MM
Il decreto ministeriale attuativo
Nell’attuale quadro, l’art. 2 non avrebbe più
alcun senso.
Originariamente prevedendosi che le
modulistiche settoriali (registro delle imprese
– INPS – INAIL – AA7/AA9…) costituissero
un unicum con il modello unico, per evitare
che ad ogni modifica di una specifica tecnica
corrispondessero quattro atti di concerto di
quattro Ministri si era previsto il decreto
interdirettoriale.
Oggi è un obiter dictum?
MM
Il decreto ministeriale attuativo
In sostanza il decreto ministeriale si
limita ad approvare il modello unico
di comunicazione, anziché
disciplinare la comunicazione unica
per l’avvio di un’impresa.
MM
IL DPCM
DPCM
Il DPCM si limita a dettare le regole
tecniche per l'attuazione delle
disposizioni di cui al presente
articolo, le modalità di presentazione
da parte degli interessati e quelle
per l'immediato trasferimento
telematico dei dati tra le
Amministrazioni interessate, anche
ai fini dei necessari controlli
MM
Rapporto DM - DPCM
Tecnicamente e formalmente il sistema
oggi è autosufficiente.
La legge subordina l’implementazione della
norma al solo decreto ministeriale
Ma è evidente che la comunicazione unica,
fornita del modello unico e della
modulistica settoriale, ma privo delle regole
tecniche è una macchina senza motore.
La nota del S.G. di UC a Ag.entrate, INPS
e INAIL, conferma la disponibilità del
sistema camerale a partire subito “come si
può”.
MM
Rapporto DM – art. 44
Tra i visti del decreto ministeriale è
richiamato l’art. 44 del d.l. 269/03
In sede di conversione della Bersani
fu proposta l’eliminazione dell’art. 44
in quanto coincidente con le ragioni
dell’art. 9
Gli emendamenti in tal senso furono
respinti.
Non esiste sovrapposizione tra art. 9
e art. 44, né riguardo ai soggetti, né
riguardo alla materia, né alle finalità.
MM
MM
Finalità ultima del M.U.C.
Struttura della pratica
Ogni comunicazione unica d'impresa è una
collezione di file, strutturata in:
Modello Comunicazione
Un file con i dati del modello-unico-dicomunicazione, con la funzione di descrivere il
soggetto, I'oggetto della comunicazione, il riepilogo
degli altri file allegati (relativi a modulistiche e atti)
con I'impronta digitale di ciascuno
Un file distinta della comunicazione con la
rappresentazione di stampa (PDF) del modellounico-di-comunicazione, da sottoscrivere
digitalmente
Le relative specifiche sono riportate nel presente
documento (registro delle imprese …)
MM
Gli sviluppi
Da Com.Unica a Impresa in un
giorno
MM
Gli sviluppi
D.L. 112/08 convertito in legge 133
Art. 38 Impresa in un giorno
1. Al fine di garantire il diritto di iniziativa economica privata di cui all'articolo 41 della Costituzione,
l'avvio di attività imprenditoriale, per il soggetto in possesso dei requisiti di legge, è tutelato sin dalla
presentazione della dichiarazione di inizio attività o dalla richiesta del titolo autorizzatorio.
2. ….
3. Con regolamento, adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400,
su proposta del Ministro dello sviluppo economico …
a) attuazione del principio secondo cui, salvo quanto previsto per i soggetti privati di cui alla lettera c)
e dall’articolo 9 del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 2
aprile 2007, n. 40, lo sportello unico costituisce l'unico punto di accesso per il richiedente in relazione
a tutte le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva e fornisce, altresì, una risposta
unica e tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni comunque coinvolte nel
procedimento, ivi comprese quelle di cui all'articolo 14-quater, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n.
241;
a-bis) viene assicurato, anche attraverso apposite misure telematiche, il collegamento tra le attività
relative alla costituzione dell’impresa di cui alla comunicazione unica disciplinata dall’articolo 9 del
decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 aprile 2007, n. 40 e
le attività relative alla attività produttiva di cui alla lettera a) del presente comma;
b) le disposizioni si applicano sia per l'espletamento delle procedure e delle formalità per i prestatori
di servizi di cui alla direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre
2006, sia per la realizzazione e la modifica di impianti produttivi di beni e servizi;
c) l'attestazione della sussistenza dei requisiti previsti dalla normativa per la realizzazione, la
trasformazione, il trasferimento e la cessazione dell'esercizio dell'attività di impresa può essere
affidata a soggetti privati accreditati («Agenzie per le imprese»). In caso di istruttoria con esito
positivo, tali soggetti privati rilasciano una dichiarazione di conformità che costituisce titolo
autorizzatorio per l'esercizio dell'attività. Qualora si tratti di procedimenti che comportino attività
discrezionale da parte dell'Amministrazione, i soggetti privati accreditati svolgono unicamente attività
istruttorie in luogo e a supporto dello sportello unico;
………….
MM
… segue gli sviluppi …
d) i comuni che non hanno istituito lo sportello unico, ovvero il cui sportello unico non
risponde ai requisiti di cui alla lettera a), esercitano le funzioni relative allo sportello
unico, delegandole alle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura le
quali mettono a disposizione il portale "impresa.gov" che assume la denominazione di
"impresainungiorno", prevedendo forme di gestione congiunta con l’ANCI
e) l'attività di impresa può essere avviata immediatamente nei casi in cui sia sufficiente
la presentazione della dichiarazione di inizio attività allo sportello unico;
f) lo sportello unico, al momento della presentazione della dichiarazione attestante la
sussistenza dei requisiti previsti per la realizzazione dell'intervento, rilascia una
ricevuta che, in caso di dichiarazione di inizio attività, costituisce titolo autorizzatorio. In
caso di diniego, il privato può richiedere il ricorso alla conferenza di servizi di cui agli
articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241;
g) per i progetti di impianto produttivo eventualmente contrastanti con le previsioni
degli strumenti urbanistici, è previsto un termine di trenta giorni per il rigetto o la
formulazione di osservazioni ostative, ovvero per l'attivazione della conferenza di
servizi per la conclusione certa del procedimento;
h) in caso di mancato ricorso alla conferenza di servizi, scaduto il termine previsto per
le altre amministrazioni per pronunciarsi sulle questioni di loro competenza,
l'amministrazione procedente conclude in ogni caso il procedimento prescindendo dal
loro avviso; in tal caso, salvo il caso di omessa richiesta dell'avviso, il responsabile del
procedimento non può essere chiamato a rispondere degli eventuali danni derivanti
dalla mancata emissione degli avvisi medesimi.
MM
CONCLUSIONI
MM
CONCLUSIONI
La comunicazione unica è
sostanzialmente, sotto il profilo
dell’impatto amministrativo sulle CCIAA
un MODELLO UNICO DI
COMUNICAZIONE.
La responsabilità delle CCIAA non si
accresce.
La CCIAA fa da sportello unico
Ma telematico, quindi (salvo la fase
transitoria), non si deve compiere
alcuna verifica.
MM
CONCLUSIONI
Come ha opportunamente precisato il
S.G. di UC, il registro delle imprese
(quale sportello unico) si limiterà ad
accertare che “le comunicazioni siano
presentate e firmate da coloro che in
forza delle specifiche discipline di
settore possono rappresentare
l’impresa presso l’Ag.entrate, l’INPS,
l’INAIL” oltre ovviamente al registro
delle imprese .
MM
CONCLUSIONI
Le principali novità
Il rilascio delle ricevuta come "titolo" per l'immediato avvio
dell'attività economica (comma 3)
L'iscrizione (o meglio il rilascio della ricevuta) è
pubblicità costitutiva ?
Prevale in questa primissima fase di primo approccio
interpretativo prudente e orientato per la tesi negativa da
parte delle dottrina commercialistica e dei primi interpreti
(Maceroni - Pirazzini : seminari Tagliacarne 2008). Il ns
sistema civilistico dell'impresa resta legata al principio di
"effettività" anche per l'impostazione di base fondata
sulla tutela del credito (l'impresa senza ricevuta non
fallirebbe ? conclusione non accettabile)
MM
E NEI RAPPORTI COL SUAP?
L’art. 38, prima esenta com.unica da
impresa in un giorno, poi la ricollega.
Ma SUAP guarda ad altri aspetti
diversi dall’iscrizione: guarda all’avvio
dell’attività d’impresa, in senso reale e
non giuridico.
Verificare invece i rapporti con le
iscrizioni abilitanti.
MM
Registro delle
Imprese
Registro delle
Imprese
Agenzia ENTRATE
INPS
INAIL
Diagramma di flusso di Com.Unica
MM