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Nuova Legge Pinto
Il decreto legge 22 giugno 2012, n. 83, cd. Decreto Sviluppo, convertito con legge 7
agosto 2012, n.134, ha apportato rilevanti modifiche alla legge 89/2001, c.d. legge Pinto,
che ha introdotto nel nostro ordinamento il diritto all'equa riparazione per irragionevole
durata del processo, ai sensi dell'art. 6, paragrafo 1, della CEDU.
Le novità riguardano sia i profili sostanziali della disciplina dell'indennizzo per procedimenti
eccedenti la ragionevole durata, sia la procedura per azionare il relativo diritto.
Tuttavia le modifiche del primo tipo hanno tendenzialmente recepito le indicazioni della
giurisprudenza formatasi sulla disciplina previgente, traducendole in norma giuridica,
mentre quelle procedimentali innovano del tutto la disciplina previgente, modificando il rito
di riferimento, dal rito camerale ad un procedimento che ricalca la struttura del ricorso per
decreto ingiuntivo, pur con sostanziali differenze.
Le modifiche sostanziali
E' da rilevare, innanzi tutto, che la novella non risolve i problemi di costituzionalità –
compatibilità della legge Pinto con la CEDU e con il Trattato UE, laddove la norma interna
parametra l'indennizzo solo al tempo eccedente la ragionevole durata, mentre le fonti
comunitarie a tutta la durata del processo durato irragionevolmente.
Le nuove disposizioni, dettate dall’art. 2-bis, pur sostituendo l’art. 2, comma 3, l. 89/2001,
confermano che il danno risarcibile è quello relativo al tempo eccedente il termine
ragionevole della durata del processo e non l’intera durata irragionevole dello stesso,
come, invece, stabilito dalla Corte di Strasburgo con varie sentenze a carico dell’Italia
(sentt. Apicella n. 64890/01, Cocchiarella n. 64886/01, Zullo n. 64897/01 ed altre).
Solo la Corte Europea dei Diritti dell' Uomo è deputata ad interpretare le norme della
CEDU ed è alla sua interpretazione che il nostro legislatore avrebbe dovuto fare
riferimento nel dettare la nuova disciplina, a maggior ragione in seguito alla
“comunitarizzazione” della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, avvenuta con
l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona che ha modificato l'art 6, comma 3, del TUE,
rendendo i diritti fondamentali della CEDU parte integrante del diritto comunitario in quanto
principi generali delle stesso. Conseguenza del mutato assetto normativo è che il Giudice
nazionale è tenuto a disapplicare la norma interna quando questa sia in contrasto con una
norma comunitaria, ivi comprese, adesso, le disposizioni della Convenzione dei Diritti
dell'Uomo.
Quanto alla determinazione della ragionevole durata la novella, rifacendosi ai criteri
elaborati dalla giurisprudenza sulla base della previgente disciplina, dispone che si
considera rispettato il termine ragionevole di cui all'art. 2, co. 1, se il processo non eccede
la durata di tre anni in primo grado, di due anni in secondo grado, di un anno nel giudizio
di legittimità, tre anni per il processo di esecuzione forzata e sei anni per la procedura
concorsuale.
A chiusura si è aggiunto che si considera comunque rispettato il termine ragionevole se il
giudizio viene definito in modo irrevocabile in un tempo non superiore a sei anni (art. 2 co.
2-ter). Tale disposizione pare riguardare per lo più quei casi in cui pur avendo un grado
superato la ragionevole durata, negli altri gradi si è recuperato tempo, ma anche, le ipotesi
in cui il provvedimento è divenuto definitivo prima dell’esaurimento dei tre gradi di giudizio
per mancata impugnazione.
Effetto della previsione di questo criterio di valutazione “globale” parrebbe quello di fissare
comunque ed in ogni caso una soglia temporale (sei anni appunto) prima della quale la
durata ragionevole si considera non violata.
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E' preservata, inoltre, una certa discrezionalità del giudice in quanto si dispone che
nell'accertare la violazione il giudice valuta la complessità del caso, l'oggetto del
procedimento, il comportamento delle parti e del giudice durante il procedimento, nonchè
quello di ogni altro soggetto chiamato a concorrervi o a contribuire alla sua definizione. In
tal modo è chiarito che i termini sopra indicati costituiscono condizione necessaria ma non
sufficiente ai fini del diritto all’indennizzo.
Quanto al computo della durata del processo, sempre in recepimento di giurisprudenza
consolidata, la legge dispone che non si tiene conto del tempo in cui il processo è sospeso
e di quello intercorso tra il giorno in cui inizia a decorrere il termine per proporre
l'impugnazione e la proposizione della stessa.
Al fine di impedire forme di abuso del diritto all'indennizzo la nuova normativa contempla
poi ipotesi di non indennizzabilità riconducibili alla condotta non diligente o dilatoria
della parte.
In particolare, non è riconosciuto alcun indennizzo:
a) in favore della parte soccombente condannata a norma dell'art. 96 cpc;
b) in favore della parte vittoriosa, la cui domanda è stata accolta in sede giudiziale in
misura non superiore all’eventuale proposta conciliativa rifiutata dalla stessa senza
giustificato motivo, con conseguente condanna al pagamento delle spese del processo
successive alla formulazione della proposta, ex art. 91, co.1, secondo periodo, cpc.
c) nel caso di cui all'articolo 13, co. 1, primo periodo, del decreto legislativo 4 marzo 2010,
n. 28, ai sensi del quale quando il provvedimento che definisce il giudizio corrisponde
interamente al contenuto della proposta di mediazione, il giudice esclude la ripetizione
delle spese sostenute dalla parte vincitrice che ha rifiutato la proposta, riferibili al periodo
successivo alla formulazione della stessa, e la condanna al rimborso delle spese
sostenute relative allo stesso periodo;
d) nel caso di estinzione del reato per intervenuta prescrizione connessa a condotte
dilatorie della parte;
e) quando l'imputato non ha depositato istanza di accelerazione del processo penale nei
trenta giorni successivi al superamento dei termini cui all'articolo 2-bis.
f) in ogni altro caso di abuso dei poteri processuali che abbia determinato una ingiustificata
dilazione dei tempi del procedimento.
In ordine alla misura dell’indennizzo, anche qui si sono tendenzialmente recepite le
prevalenti indicazioni della giurisprudenza, sia interna che europea. Tuttavia il minimo
indicato dalla Corte di Strasburgo di 1.000,00 euro è stato abbassato dal legislatore
nazionale a 500,00 euro.
La nuova normativa prevede che il giudice liquidi a titolo di indennizzo una somma di
denaro, non inferiore a 500 euro e non superiore a 1.500 euro, per ciascun anno, o
frazione di anno superiore a sei mesi, che eccede il termine ragionevole di durata del
processo. L'indennizzo è determinato a norma dell'articolo 2056 del codice civile, tenendo
conto, in particolare, di alcune circostanze, quali l'esito del processo, il comportamento del
giudice e delle parti, la natura degli interessi coinvolti, il valore e la rilevanza della causa,
valutati anche in relazione alle condizioni personali della parte. Viene stabilito, inoltre, che
la misura dell'indennizzo in nessun caso, anche in deroga ai parametri monetari su
indicati, può essere superiore al valore della causa o, se inferiore, a quello del diritto
accertato dal giudice.
Le novità procedurali
Nulla è cambiato in ordine alla competenza, restando competente la Corte d’Appello del
distretto in cui ha sede il giudice competente ex 11 cpp. a giudicare nei procedimenti
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riguardanti i magistrati nel cui distretto è concluso o estinto relativamente ai gradi di merito
il procedimento nel cui ambito la violazione si assume verificata.
Anche la legittimazione passiva non ha subito modifiche. Il ricorso va proposto nei
confronti del Ministro della Giustizia per i procedimenti ordinari, al Ministro della Difesa per
i procedimenti militari e nei confronti del Ministro dell'Economia in tutti gli altri casi.
Per quanto riguarda i termini per la proposizione del ricorso, è stato fissato un preciso
limite temporale all'esperimento dell'azione risarcitoria, stabilendo la norma che la
domanda di equa riparazione può essere proposta, a pena di decadenza, entro sei mesi
dal momento in cui la decisione che conclude il procedimento è divenuta definitiva.
Il rito è l'aspetto che ha subito le modifiche maggiormente significative. Si è passati dal
procedimento camerale ad un procedimento assimilabile a quello monitorio. L’intento del
legislatore è stato quello di favorire un’accelerazione del procedimento senza pregiudicare
le garanzie del giusto processo.
Il giudizio viene introdotto con ricorso al presidente della Corte d'Appello ed unitamente
ad esso deve essere depositata copia autentica dei seguenti atti: a) l'atto di citazione, il
ricorso, le comparse e le memorie relativi al procedimento nel cui ambito la violazione si
assume verificata; b) i verbali di causa e i provvedimenti del giudice; c) il provvedimento
che ha definito il giudizio, ove questo si sia concluso con sentenza od ordinanza
irrevocabili.
Entro 30 giorni dal deposito del ricorso, il giudice si pronuncia con decreto motivato,
invitando, ove del caso, il ricorrente ad eventuali integrazioni probatorie, ai sensi dell'art.
640, co.1 e 2, cpc.
Qualora accolga il ricorso, il giudice ingiunge all'amministrazione contro cui è stata
proposta la domanda di pagare senza dilazione la somma liquidata a titolo di equa
riparazione, autorizzando in mancanza la provvisoria esecuzione. Nel decreto il giudice
liquida le spese del procedimento e ne ingiunge il pagamento.
Il procedimento, dunque, è analogo a quello per decreto monitorio con la significativa
differenza, però, che la provvisoria esecutività del decreto è concessa ex lege, senza
necessità che ricorrano ulteriori presupposti come invece riguardo al ricorso per decreto
ingiuntivo.
Un ulteriore limite all'azione risarcitoria viene introdotto laddove la novella prevede che,
ove il giudice respinga in tutto od in parte il ricorso, la domanda non può essere riproposta,
ma la parte può fare opposizione a norma dell'articolo 5-ter. L'erogazione degli indennizzi
agli aventi diritto avviene comunque nei limiti delle risorse disponibili.
L'art 5 del decreto prevede, poi, che il ricorso, unitamente al decreto che accoglie la
domanda di equa riparazione, va notificato per copia autentica all'amministrazione nei cui
confronti la domanda è proposta, aggiungendo, sempre per esigenze di celerità, che il
decreto diventa inefficace qualora la notificazione non sia eseguita nel termine di trenta
giorni dal deposito in cancelleria del provvedimento e la domanda di equa riparazione non
potrà essere più proposta.
La notificazione rende improponibile l'opposizione e comporta acquiescenza al decreto da
parte del ricorrente.
Il decreto che accoglie la domanda è altresì comunicato al procuratore generale della
Corte dei Conti, ai fini dell'eventuale avvio del procedimento di responsabilità, nonchè ai
titolari dell'azione disciplinare dei dipendenti pubblici comunque interessati dal
procedimento.
Importanti novità sono state introdotte relativamente al giudizio di opposizione al decreto.
In primo luogo la legittimazione attiva è stata estesa anche al ricorrente, nel caso in cui il
giudice respinga in tutto od in parte il ricorso.
L'opposizione deve essere proposta anch'esa con ricorso entro il termine perentorio di
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trenta giorni dalla comunicazione del provvedimento (per il ricorrente) o dalla sua
notificazione (per l'amministrazione resistente).
Competente a pronunciarsi sul ricorso in opposizione è la Corte d'Appello e al collegio non
potrà prendere parte il giudice che ha emanato il decreto impugnato.
Il procedimento di opposizione si svolge nelle forme del procedimento camerale e si
conclude con un decreto immediatamente esecutivo ricorribile in cassazione.
La nuova norma stabilisce ancora che di norma l'opposizione non sospende l'esecuzione
del provvedimento, ma il collegio, quando ricorrono gravi motivi, può, con ordinanza non
impugnabile, sospendere l'efficacia esecutiva del decreto opposto.
Un'ultima disposizione è dedicata alle sanzioni processuali nei casi di domanda per
equa riparazione dichiarata inammissibile ovvero manifestamente infondata. In tali ipotesi
il giudice con il decreto di rigetto del ricorso ovvero con il provvedimento che definisce il
giudizio di opposizione, può condannare il ricorrente al pagamento in favore della cassa
delle ammende di una somma di denaro non inferiore ad euro 1.000 e non superiore ad
euro10.000, somma dovuto a titolo sanzionatorio che deve intendersi da cumulare con la
condanna alle spese di lite.
E' evidente che il fine delle soluzioni normative adottate in ordine alla procedura è quello di
semplificare ed accelerare la definizione del contenzioso in materia di violazione della
durata ragionevole del processo, garantendo al contempo il rispetto del diritto alla tutela
giurisdizionale ed al contraddittorio tramite la previsione della possibilità per ambo le parti,
ricorrente ed amministrazione resistente, di impugnare il decreto innanzi alla Coret
d'Appello in composizione collegiale.
Questioni aperte
Manca la previsione di un’opposizione tardiva in caso di nullità della notifica, che laddove
non si traduca in inesistenza della notica, sulla scorta
delle indicazioni della
giurisprudenza in relazione al ricorso per decreto ingiuntivo, non dà luogo a questione di
inefficacia del decreto ex art. 644 c.p.c. ma consente appunto l’oposizione tardiva. Una
possibile soluzione potrebbe essere la rimessione in termini ex art. 153, comma 2, c.p.c.
Il decreto è sempre provvisoriamente esecutivo ma come conciliare la provvisoria
esecutività con il rispetto del termine di giorni 120 per l’esecuzione contro le
amministrazioni dello Stato?
L’inefficacia del decreto e l’improponibilità della domanda per mancata notifica in che sede
si fanno valere?
Una possibile soluzione potrebbe essere quella elaborata dalla giurisprudenza in ordine al
decreto ingiuntivo. Al riguardo la giurisprudenza ha stabilito che se un decreto ingiuntivo
non è notificato, o la notifica di esso è giuridicamente inesistente, la parte contro la quale è
stato emesso può, decorso il termine stabilito dall'art. 644 c.p.c., chiederne la declaratoria
di inefficacia, ai sensi dell'art. 188 disp. att. c.p.c.; invece, se la notifica è nulla, l'inefficacia
può essere fatta valere, onde evitare la sanatoria per eventuale acquiescenza, con
l'opposizione tardiva ai sensi dell'art. 650 c.p.c., fornendo la prova di non avere avuto
tempestiva conoscenza del decreto ingiuntivo per irregolarità della notificazione.
Il legislatore avrebbe dovuto aggiungere, se l’intento era quello di precludere
definitivamente l’accesso alla tutela in caso di mancato rispetto del termine di 30 giorni,
che la notifica oltre il termine è priva di efficacia.
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