Deliberazione n. 8/2010/P
REPUBBLICA ITALIANA
la
Corte dei conti
Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo
e delle Amministrazioni dello Stato
nell’adunanza generale del 29 aprile 2010
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Visto l’art. 100, secondo comma, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei
conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161, contenente modificazioni al
predetto testo unico;
Visto l’art.3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Visto l’art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;
Visto
il
regolamento
per
l’organizzazione
delle
funzioni
di
controllo della Corte dei conti, adottato con deliberazione delle Sezioni
Riunite n. 14 del 16 giugno 2000, e successive modificazioni, e, in
particolare, gli articoli 1, 2, 3 nonché il comma 3 di tale ultimo articolo,
come sostituito dalla deliberazione del Consiglio di Presidenza n.
229/CP/2008 del 19 giugno 2008;
Visto il decreto prot. 1687 del 5 febbraio 2010 del Prefetto della
Provincia di Ascoli Piceno per la conferma dell’incarico di Vice Prefetto
Vicario – Coordinatore della Prefettura – U.T.G., fino all’8 febbraio 2013,
in favore della dott.ssa Marisa Marchetti;
Visto il rilievo prot. n. 983-P del 10 marzo 2010 della Sezione
regionale di controllo per le Marche;
Viste le risposte dell’Amministrazione, pervenute alla Corte dei
conti il 30 marzo 2010;
Vista la relazione del magistrato istruttore della Sezione regionale
di controllo per le Marche in data 8 aprile 2010;
Vista la proposta di deferimento prot. n. 1535 in data 8 aprile
2010 del consigliere delegato della Sezione regionale di controllo per le
Marche;
Vista l’ordinanza in data 12 aprile 2010, con la quale il Presidente
della Corte dei conti ha convocato, in adunanza generale, la Sezione
Centrale di controllo di legittimità per l’esame e la pronuncia sul visto e
conseguente registrazione del citato decreto n. 1687 del 2010;
Vista la nota prot. n. 130 in data 16 aprile 2010 della segreteria
della Sezione, con cui la predetta ordinanza è stata comunicata al
Ministero dell’Interno – Gabinetto, alla Prefettura della Provincia di Ascoli
Piceno, al Ministero dell’Interno – Dipartimento per le politiche del
personale dell’Amministrazione civile e per le risorse strumentali e
finanziarie, al Ministero dell’Interno – Dipartimento per gli affari interni e
territoriali, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per
la Funzione Pubblica, al Ministero dell’Economia e delle Finanze –
Gabinetto e al Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato;
Vista la nota ministeriale prot. 10154 del 23 aprile 2010,
acquisita dalla Sezione centrale al prot. n. 139/P in pari data;
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Udito il relatore, consigliere Fabio Gaetano Galeffi;
Udita l’Amministrazione dell’Interno, nella persona del prefetto
dott. Giuseppe Amoroso, Capo Dipartimento per le politiche del
personale dell’amministrazione civile e per le risorse strumentali e
finanziarie; presenti inoltre il prefetto dott.ssa Maria Luisa Mozzi,
Direttore centrale del Dipartimento per le politiche del personale
dell’amministrazione civile e per le risorse strumentali e finanziarie, il
dott. Pasquale Minunni, Prefetto della Provincia di Ascoli Piceno e il dott.
Maurizio Bacchini, Viceprefetto;
Ritenuto in
FATTO
Con decreto prot. 1687 del 5 febbraio 2010, pervenuto alla
Sezione regionale di controllo per le Marche il 15 successivo, il Prefetto
della Provincia di Ascoli Piceno ha confermato nell’incarico di Vicario–
Coordinatore della Prefettura–Ufficio Territoriale del Governo, per il
periodo dal 9 febbraio 2010 all’8 febbraio 2013, la dott.ssa Marisa
Marchetti, la quale svolge funzioni vicarie dall’8 febbraio 2003, per
effetto di un primo incarico biennale, prorogato per complessivi cinque
anni. Il Prefetto della Provincia di Ascoli Piceno, nell’atto rassegnato
all’esame, ha precisato che la conferma nell’incarico oltre i sette anni è
esplicitamente basata sulle direttive impartite con circolare n. 29 del 30
aprile 2009 dal Capo del Dipartimento per le politiche del personale
dell’amministrazione civile e per le risorse strumentali e finanziarie
presso il Ministero dell’Interno: alla stregua di tali direttive, la ratio
dell’art. 11, secondo comma, del d. lgs. 139/2000 porterebbe ad
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estendere il limite massimo degli incarichi del personale prefettizio sino
ai dieci anni complessivi.
In data 10 marzo 2010, l’ufficio di controllo ha restituito non
registrato l’atto. Infatti l’orientamento già espresso in materia dalla
stessa Sezione Regionale di controllo per le Marche con deliberazione n.
31/2007/P
dell’11
giugno
2007,
aveva
evidenziato
che
principio
informatore dell’art. 11 d. lgs. 139/2000 fosse quello di favorire una
“rotazione degli incarichi” preordinata ad una “cogente esigenza di
arricchimento complessivo delle professionalità”, da cui la doverosa
osservanza delle preclusioni e delle scansioni temporali della predetta
disposizione. Di contro, nel caso di specie l’incarico conferito alla
dott.ssa Marchetti si è protratto per complessivi sette anni dall’8
febbraio 2003, allorché ottenne un primo incarico per una durata di due
anni; successivamente il medesimo incarico è stato prorogato per cinque
anni, per effetto di una serie di provvedimenti, adottati rispettivamente
il 7 febbraio 2005 (per tre anni), il 1° marzo 2006 (in sede ricognitiva a
seguito della ridefinizione dell’organizzazione interna della prefettura,
prima della scadenza del termine, per tre anni) e infine il 27 febbraio
2009, con termine finale all’8 febbraio 2010 (come rideterminato con
provvedimento del 16 aprile 2009).
In fase istruttoria l’ufficio di controllo ha formulato due rilievi,
riguardanti: 1) la distinzione tra l’ipotesi di “proroga” e l’ipotesi di
“conferma” dell’incarico; l’Amministrazione ha disposto espressamente
non la proroga (evocata nella circolare n. 29/09), bensì la conferma
nell’incarico di Vicario; 2) l’assenza nell’atto all’esame degli elementi
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attinenti: a) l’esatta decorrenza iniziale dello svolgimento di funzioni di
Vicario, indicata nel curriculum personale all’11 marzo 2002, mentre
nelle premesse del provvedimento la decorrenza è indicata all’8 febbraio
2003; b) l’espletamento delle azioni di informativa o di consultazione nei
confronti delle organizzazioni sindacali; c) le circostanze e le motivazioni
che
avevano
indotto
l’amministrazione
a
disporre
la
conferma
nell’incarico, la quale presuppone una rivalutazione complessiva delle
posizioni degli altri funzionari presenti nell’ufficio e sulle circostanze alla
stregua delle quali la Prefettura aveva ritenuto di procedere alla ulteriore
conferma nell’incarico, piuttosto che far luogo ad applicazione del
principio di rotazione richiamato dal comma 4 dell’art. 11 del d. lgs.
139/2000; d) lo svolgimento di un esame comparativo delle posizioni già
assegnate o assegnabili ai funzionari presenti nell’ufficio, come riportato
in un precedente incarico formalizzato in data 1° marzo 2006; e) infine,
l’eventuale conferimento dell’incarico sulla base di uno stretto rapporto
fiduciario, entro il termine di 15 giorni dall’insediamento del nuovo
titolare dell’ufficio.
Con nota pervenuta il 30 marzo 2010, il Prefetto della Provincia di
Ascoli Piceno ha fornito riscontro alla richiesta di chiarimenti e ha
insistito
per
la
registrazione
dell’atto
sottoposto
a
controllo,
evidenziando: 1) quanto al primo rilievo l’Amministrazione ha richiamato
il carattere temporaneo della limitazione ad anni due del primo incarico
conferito nell’anno 2003 in sede di prima applicazione della normativa, e
per il resto ha delineato il nuovo quadro interpretativo offerto dalla
circolare
ministeriale
del
2009;
2)
5
quanto
al
secondo
rilievo
l’Amministrazione ha precisato: a) che la decorrenza iniziale dello
svolgimento di funzioni di Vicario del prefetto da parte della dr.ssa
Marchetti è da confermarsi all’8 febbraio 2003, essendo il periodo
precedente stato svolto prima della applicazione della riforma della
carriera prefettizia operata dal d. lgs. 139/2000; b) che l’art. 7
(disciplina degli incarichi di viceprefetto Vicario e Capo di Gabinetto) del
d.m. 3 dicembre 2003 non prevede obblighi specifici di informativa,
diversamente dall’art. 6 (conferimento degli incarichi); c) che il
provvedimento è stato reso tenendo conto della situazione del personale
dirigenziale in servizio presso l’ufficio di prefettura; d) che la conferma
risponde all’esigenza di garantire la continuità del servizio, in funzione
delle risorse di personale disponibili; e) che il nuovo titolare dell’ufficio
(subentrato nel gennaio 2010) non si è avvalso della facoltà di
sostituzione, intendendo confermare la dr.ssa Marchetti nell’incarico in
corso di svolgimento.
Le risposte fornite dall’Amministrazione non sono state ritenute
sufficienti, da parte dell’ufficio di controllo, a superare i rilievi dinanzi
indicati.
Il magistrato istruttore, con nota dell’8 aprile 2010, ha proposto
al consigliere delegato presso la competente Sezione regionale di
controllo di deferire gli atti alla Sezione del controllo, osservando in
primo luogo che le considerazioni svolte dalla Prefettura su questioni di
fatto ovvero di opportunità, pur se significative per la ricostruzione del
quadro
fattuale,
non
incidono
direttamente
sul
procedimento
di
valutazione di conformità a legge del provvedimento; applicando gli
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ordinari canoni ermeneutici di cui all’art. 12 delle disposizioni della legge
in generale e assegnando prioritario rilievo al dato testuale, il decreto in
esame apparirebbe, prima facie, non conforme al disposto di cui all’art.
11, comma 2, del d. lgs. 139/2000, a mente del quale “Gli incarichi sono
conferiti a tempo determinato per un periodo non
inferiore
ad uno e
non superiore a cinque anni, prorogabile per una volta per un periodo
non
superiore
a
cinque
anni, e sono revocabili per sopravvenute
esigenze di servizio”. Poiché l’originario incarico di due anni conferito nel
2003 alla dott.ssa Marchetti è già stato oggetto di proroga per un
periodo complessivo di cinque anni (scadenza incarico 8 febbraio 2010),
le possibilità di proseguire il medesimo incarico sarebbero esaurite. Pur
tuttavia – prosegue il magistrato istruttore – si potrebbe pervenire a
diverse conclusioni qualora, ammettendo l’interpretazione resa dal
Ministero dell’Interno, venisse valorizzato il carattere eminentemente
fiduciario degli incarichi di diretta collaborazione – quale è l’incarico di
Vicario del Prefetto – in modo tale da sottrarre i medesimi incarichi e le
relative procedure dalla applicabilità dei criteri previsti dall’art. 11 del d.
lgs. 139/2000 o, comunque, da suggerirne una lettura ancorata agli
aspetti fondamentali di regolazione della materia contenuti nel d. lgs.
stesso. Sul punto la Sezione Regionale di controllo per l’Emilia Romagna
con deliberazione n. 1/2008 del 10 gennaio 2008 ha evidenziato come la
peculiarità di detti incarichi, pur rilevante ad altri fini, non importi una
deroga assoluta al regime ordinario e ai criteri di cui al citato art. 11.
Non può, tuttavia, sottacersi che la diversa interpretazione sostenuta dal
Ministero dell’Interno (possibilità di plurime proroghe entro il termine
7
massimo di dieci anni) sembri trovare fondamento in una lettura
sistematica e complessiva del corpus normativo di cui al d. lgs.
139/2000, il quale, nel determinare l’abbandono del precedente modello
fortemente gerarchizzato, a favore di un sistema di tipo orizzontale, ha
fatto
registrare,
come
naturale
conseguenza,
un
più
marcato
riconoscimento ai titolari degli organi di vertice della facoltà di
selezionare il gruppo dei propri più stretti e diretti collaboratori. Ai
medesimi principi appare informato il d.m. 3 dicembre 2003 – registrato
alla Corte dei conti il successivo 22 gennaio 2004 – che, nel precisare i
criteri generali volti a disciplinare la mobilità interna per il personale
appartenente
alla
carriera
prefettizia,
sembra
operare
una
netta
distinzione tra la disciplina relativa al conferimento dei posti funzione in
favore dei dirigenti, cui si applicherebbe il principio di rotazione con ogni
conseguenza in ordine alla possibilità di proroga ed alla durata
dell’incarico medesimo, e quella relativa al conferimento degli incarichi
di viceprefetto Vicario e di Capo di Gabinetto, cui, tenuto conto della loro
particolare
connotazione
quali
incarichi
di
tipo
fiduciario,
si
applicherebbe una differente e autonoma procedura. In materia il
Consiglio di Stato (Sezione Quarta), con sentenza n. 5359/2003 del 22
settembre 2003, ha rilevato che il disposto dell’art. 12 – a mente del
quale gli incarichi di viceprefetto Vicario e di Capo di Gabinetto negli
uffici territoriali del governo e gli incarichi di diretta collaborazione con i
capi di dipartimento individuati con decreto del Ministro dell'interno,
sono conferiti
dal
prefetto o dal
Capo del
dipartimento all'atto
dell'assunzione delle relative funzioni – ha come finalità quella di porre
8
una deroga al regime ordinario per alcuni incarichi di funzione, i quali
comportano una collaborazione particolarmente stretta con i titolari degli
organi
di
vertice
dell'apparato
amministrativo.
Il
Tribunale
Amministrativo Regionale della Calabria (sezione staccata di Reggio
Calabria) con decisione n. 681 del 20 agosto 2004, prendendo le mosse
dal dictum del Supremo Consesso Amministrativo, dopo aver precisato
che
il
conferimento
dell’incarico
di
Vicario
del
Prefetto
trova
regolamentazione, a livello normativo primario, nell’art. 12, comma 4,
del d. lgs. 139/2000, conclude che nella scelta del suo Vicario il prefetto
esercita una potestà latamente discrezionale, cui è sottesa l’inderogabile
esigenza che il “Vicario” goda della piena fiducia del titolare, del quale è
il collaboratore più stretto e, in qualche modo, l’alter ego.
Di qui, dunque – conclude il magistrato istruttore nella proposta
di deferimento – sorgono significativi spunti di riflessione per una lettura
non strettamente riduttiva della normativa di cui al d. lgs. 139/2000
che, secondo altra prospettazione, sembra riconoscere priorità alla
valorizzazione dell’elemento fiduciario nella scelta dei dirigenti cui
conferire i particolari incarichi considerati.
Il consigliere delegato, con nota dell’8 aprile 2010, ha condiviso
la relazione del magistrato istruttore e, concordando sul grado di
rilevanza della questione, in quanto la fattispecie all’esame può
ascriversi ad una pluralità di situazioni che travalicano e hanno
travalicato l’ambito regionale, ha ritenuto che la questione rivestisse i
caratteri
di
“questione
di
massima
di
particolare
importanza”,
proponendo contestualmente al Presidente della Corte il deferimento
9
all’adunanza generale della Sezione centrale di controllo di legittimità su
atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato.
In vista di tale adunanza, convocata dal Presidente della Corte dei
conti per la data odierna, l’Amministrazione ha fatto pervenire, il 23
aprile 2010, una nota di osservazione ai rilievi, in cui ha evidenziato che
la citata deliberazione n. 31/2007 emessa dalla Sezione regionale di
controllo per le Marche si riferisce ad un conferimento di incarico per la
dirigenza di un’Area e non ad un incarico di diretta collaborazione
(Vicario del Prefetto e Capo Gabinetto della Prefettura); per tali ultimi
incarichi, l’art. 7 del d.m. 3 dicembre 2003, reg.to alla Corte dei conti il
22 gennaio 2004, prevede una specifica disciplina che valorizza lo stretto
rapporto fiduciario tra titolare dell’ufficio e dirigente, da valutarsi anche
sulla base della qualità del servizio reso e dei risultati conseguiti nel
corso
delle
precedenti
esperienze
di
servizio.
A
comprova
della
differenziazione del personale di diretta collaborazione (Vicario e Capo
Gabinetto) rispetto ai dirigenti delle Aree, l’Amministrazione osserva
l’esistenza di un diverso regime di mobilità, in quanto il trasferimento
del personale di diretta collaborazione è subordinato all’espletamento di
una procedura ad hoc sotto condizione sospensiva del gradimento del
Prefetto. Soltanto nei primi 15 giorni dall’insediamento, il Prefetto può
esercitare una scelta immediata e diretta per l’individuazione del
funzionario che – sulla base del legame fiduciario – gli assicuri una
ottimale
collaborazione;
in
assenza
di
tale
individuazione,
resta
confermato nell’incarico il funzionario già preposto. In sede di prima
applicazione, l’Amministrazione con circolare del 9 gennaio 2003 aveva
10
impartito direttive volte a introdurre gradualmente il passaggio verso il
nuovo sistema organizzativo, limitando ad un biennio il periodo da
attribuire
al
primo
incarico.
In
data
4
agosto
2005,
prosegue
l’Amministrazione, è entrato in vigore il d.m. di revisione dei posti di
funzione della carriera prefettizia, e successivamente con circolare del
24 gennaio 2006 il Ministero dell’Interno ha fornito agli uffici indicazioni
sull’opportunità di provvedere al conferimento dei nuovi posti di
funzione, in tale occasione, per un periodo di almeno tre anni. Il
completamento dei periodi di incarico previsti nelle direttive (più brevi
rispetto a quelli previsti dalla norma di legge) – prosegue la nota
ministeriale – si è realizzato presso un notevole numero di Prefetture,
“creando una situazione di particolare criticità a livello nazionale, con
effetti negativi sulla funzionalità degli uffici anche in considerazione
dell’impegnativa tornata elettorale della primavera dello scorso anno.
Pertanto l’amministrazione si è trovata nella necessità di porre rimedio a
tale situazione adottando una soluzione transitoria atta ad assicurare
nell’immediato il buon andamento e la continuità dei servizi presso gli
uffici sul territorio nell’attesa di risolvere tale problematica in sede di
modifica normativa del decreto n. 139/2000”. Tenuto conto delle
limitazioni alla durata dei primi incarichi rispetto a quanto consentito
(due anni invece che cinque anni) che vennero adottate per il carattere
sperimentale in fase di prima applicazione, la soluzione a questa
problematica è contenuta nella circolare n. 29/09 laddove – per gli
incarichi di diretta collaborazione (Vicario e Capo di Gabinetto) che
implicano uno stretto legame fiduciario con il titolare dell’ufficio – la
11
durata massima dell’incarico è indicata in complessivi dieci anni,
corrispondenti ai cinque più cinque indicati all’art. 11, comma 2, del d.
lgs. 139/2000. Tale soluzione, specifica il Ministero, “è stata determinata
dalla necessità di rispettare le disposizioni in questione assicurando nel
contempo e nelle more di una loro organica revisione, la funzionalità dei
servizi e l’omogeneità degli interventi sul territorio” e in tale modo si è
potuto scongiurare, a tutela del pubblico interesse, il disservizio
organizzativo derivante dalla scadenza simultanea di una molteplicità di
incarichi in varie Prefetture congiunta alla impossibilità di poter
ricollocare in idonea posizione i funzionari interessati. In tale contesto,
conclude il Ministero, è avvenuto il differimento dell’incarico in esame
sino all’8 febbraio 2013, fermo restando il rispetto del limite complessivo
di dieci anni delineato dall’art. 11, comma 2, del d. lgs. 139/2000.
Nell’adunanza odierna l’Amministrazione, all’esito della relazione
orale, ha insistito per il visto e la conseguente registrazione dell’atto,
sottolineando che la riforma ha previsto una evoluzione del percorso
professionale dei funzionari prefettizi con una particolare attenzione per
le funzioni vicariali e per quelle di Capo di Gabinetto, le quali
rappresentano punti di riferimento per il titolare dell’ufficio; per queste
due figure professionali sono state introdotte nel sistema disposizioni
specifiche, che costituiscono il cardine dell’affidamento dei relativi
incarichi.
Nel
tempo,
superata
una
fase
di
prima
applicazione,
l’Amministrazione ha gradualmente cercato di individuare i principi del
sistema, che nel caso specifico si ispirano alla fiduciarietà della nomina,
da esercitarsi – parallelamente a quanto avviene per le nomine dei
12
Prefetti da parte del Governo – con analoghi criteri basati sul carattere
fiduciario.
Considerato in
DIRITTO
La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità del
provvedimento in epigrafe, sottoposto all’esame della Corte ai sensi
dell’art. 3, comma 1, lett. “b” della legge 20/1994, con il quale il
Prefetto ha confermato l’incarico al Vicario per ulteriori tre anni rispetto
ai sette anni già svolti.
Si tratta di provvedimento di incarico dirigenziale riguardante
personale prefettizio, gestito in regime di diritto pubblico ai sensi
dell’art. 3, comma 1, del d. lgs. 165/2001.
Ritiene il Collegio che la fattispecie vada analizzata nella sua
materialità senza attribuire un valore assolutamente dirimente al nomen
juris attribuito dall’Amministrazione ai propri atti (conferma, proroga,
spostamento o differimento del termine), ma piuttosto individuando la
normativa applicabile agli incarichi, e ai connessi meccanismi di nomina,
per il personale di diretta collaborazione con il titolare dell’ufficio (Vicario
del prefetto e Capo di Gabinetto della prefettura).
Al riguardo il Collegio ritiene preliminarmente che la normativa
vada rintracciata, oltre che nell’art. 11, comma 2, del d. lgs. 139/2000,
anche nel successivo art. 12, comma 4.
Una prima lettura del citato art. 11, comma 2, porterebbe ad
escludere
la
conferma
oltre
i
sette
anni,
tenuto
conto
che
l’Amministrazione in fase di prima applicazione aveva ritenuto di fissare
13
un limite di due anni ai primi incarichi; superato il primo periodo di due
anni (2003-2005), e completato il secondo periodo complessivo di
cinque anni (2005-2010, realizzato nel caso di specie mediante tre atti,
il primo per tre anni dal 2005 al 2008, il secondo intervenuto prima della
scadenza in sede ricognitiva per 3 anni dal 2006 al 2009, e il terzo con
modifica del termine dal 2009 al 2010) si vedrebbero apparentemente
esauriti i limiti di proroga previsti dall’art. 11.
Pur tuttavia – per quanto riguarda la posizione dei Vicari e dei
capi Gabinetto – ritiene il Collegio che la norma contenuta nell’art. 11,
comma 2, vada interpretata in connessione con il successivo art. 12,
comma 4: quest’ultima disposizione di rango primario (“Gli incarichi di
viceprefetto Vicario e di Capo di Gabinetto negli
uffici
territoriali del
governo sono conferiti dal prefetto all'atto dell'assunzione delle relative
funzioni”) ha costituito in Capo al prefetto il potere di confermare o
meno, all’atto del suo insediamento, il Vicario e il Capo di Gabinetto;
nelle disposizioni di dettaglio assunte in via amministrativa (d.m. del
2003) si specifica che questo potere va esercitato entro 15 giorni
dall’insediamento. Per il restante personale prefettizio, con incarichi
nelle Aree, non esiste una analoga possibilità di modificare la durata
degli incarichi in essere.
Una prima ragione che porta a differenziare le posizioni del
Vicario e del Capo di Gabinetto dalle posizioni degli altri funzionari
prefettizi
consiste
pertanto
nelle
modalità
di
conferma
o
meno
dell’incarico: qualora si acceda ad una interpretazione incentrata
unicamente sull’art. 11, si andrebbe ad escludere, ad es., la possibilità
14
per il Vicario e per il Capo di Gabinetto di vedersi confermato l’incarico
tutte le volte che l’avvicendamento del titolare dell’ufficio sia frequente
nel corso della durata dell’incarico attribuito; questa soluzione, soltanto
apparentemente ossequiosa della richiamata disposizione (l’art. 11), non
si concilia con il disposto del successivo art. 12, e anzi vi si pone in
contrasto, e ciò induce a ritenere che il legislatore abbia voluto
distinguere per alcuni aspetti – come quelli relativi alle modalità di
nomina e conferma – il personale con incarico di Vicario e Capo di
Gabinetto dal restante personale prefettizio. Questa distinzione è
indicata anche dalla giurisprudenza amministrativa citata in punto di
fatto.
In base al citato art. 12, comma 4, il Prefetto, all’atto del suo
insediamento, e precisamente entro il termine di 15 giorni in base a
quanto disposto dal d.m. 3 dicembre 2003, ha il potere di modificare la
titolarità dei posti di funzione vicariale e di Capo di Gabinetto; tale
scelta, che si può esprimere mediante sostituzione o mediante conferma,
comporta per il Vicario o per il Capo di Gabinetto un necessario scrutinio
che induce a ritenere realizzata anche nel caso della conferma una
nuova e distinta assegnazione: impedire al funzionario di ottenere la
conferma soltanto per il fatto, del tutto occasionale e fortuito, di aver già
fruito in precedenza di altra assegnazione (perché ad es. è cambiato il
titolare dell’ufficio), appare al Collegio una soluzione contrastante con le
finalità espresse dal complesso normativo che scaturisce dagli artt. 11,
comma 2, e 12, comma 4, relativamente a due posizioni funzionali
alquanto rilevanti all’interno dell’organizzazione della Prefettura.
15
Non
ignora
il
Collegio
le
problematiche
illustrate
dall’Amministrazione circa le difficoltà di ricollocare il personale o di dar
corso a simultanee procedure di mobilità.
Pur
tuttavia,
l’esame
della
fattispecie
sotto
il
profilo
più
strettamente giuridico, a cui è chiamata la Corte in questa sede, porta a
ritenere che in effetti la stessa normativa di rango primario applicabile in
materia (art. 11, secondo comma, e 12, quarto comma, del d. lgs.
139/2000) abbia voluto espressamente introdurre una distinzione tra gli
incarichi di Vicario e di Capo di Gabinetto e i restanti incarichi di dirigenti
delle Aree.
Le ragioni di tali differenziazioni si rinvengono – come già sopra
ricordato – nel rilievo delle funzioni svolte e nell’esigenza di mantenere
sempre un adeguato rapporto con il titolare dell’ufficio, da basarsi
eminentemente sul carattere fiduciario dell’incarico.
L’art.
12,
comma
4,
segna
in
particolare
un
marcato
riconoscimento ai titolari degli organi di vertice della facoltà di
individuare le figure del Vicario e del Capo di Gabinetto e ammette il
potere per il titolare della struttura di affidare l’espletamento di queste
particolari funzioni a persone con le quali vi sia una piena condivisione di
obiettivi e strategie, da porre a base di una utile collaborazione.
D’altra parte, si può osservare che non è infrequente, essendo
accaduto
anche
nel
caso
della
dr.ssa
Marchetti
per
2
volte
rispettivamente nel 2005 e nel 2009-2010, che il Vicario del titolare si
trovi a svolgere funzioni di viceprefetto Vicario in sede vacante,
assumendo temporaneamente le funzioni del titolare non solo per il caso
16
ordinario in cui il titolare è assente o temporaneamente impedito, ma
anche per il tempo in cui questo è mancante (perché trasferito o posto in
quiescenza).
Anche questa osservazione consente di considerare su un piano
funzionalmente separato le posizioni e le nomine dei Vicari (e dei capi
Gabinetto), rispetto al restante personale prefettizio, all’interno di una
valutazione sistematica delle norme contenute nel d. lgs. 139/2000.
Osserva il Collegio in questo contesto che la fattispecie dedotta
nella decisione della Sezione regionale di controllo per le Marche n.
31/2007 dell’11 giugno 2007 si riferisce indubbiamente al personale
dirigenziale di Area: si tratta quindi di questione che, nella sua essenza,
è diversa dal caso all’esame della Sezione in questa sede.
Va chiarito infine che la lettura interpretativa combinata degli
artt. 11, secondo comma, e 12, quarto comma, del d. lgs. 139/2000
induce a ritenere che allo stato attuale della normativa – e quindi
prescindendo
dalla
prospettiva
di
modifiche
normative
che
l’Amministrazione starebbe proponendo, come risulta dalla risposta ai
rilievi
e
dalla
discussione
nell’adunanza
odierna,
modifiche
che
appartengono all’area del de jure condendo – il limite massimo degli
incarichi per il personale prefettizio con incarico continuativo di Vicario
del prefetto e Capo di Gabinetto nella stessa sede di servizio vada
contenuto in un arco di dieci anni.
In questo senso, l’argomentazione sugli effetti da attribuire alla
circolare del 2003 sul prescritto limite di due anni per il primo incarico in
fase di prima applicazione della nuova disciplina, tali da impedire (anche
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nel caso di un successivo incarico per cinque anni) di oltrepassare la
soglia dei sette anni, va comunque valutata alla luce del potere, di cui
l’Amministrazione dispone, di modificare in sede di autotutela le proprie
precedenti decisioni: il potere di autotutela è espressione di un più
generale diritto di “rivedere” i propri atti (jus pœnitendi), da potersi
esercitare sempreché – come nel caso di specie – non siano incise
situazioni giuridiche consolidate e venga ravvisato un pubblico interesse
attuale.
L’atteggiamento
assunto
dall’Amministrazione
nel
mutare
indirizzo in materia di durata massima degli incarichi, eliminando un
limite (massimo due anni) fissato inizialmente in misura inferiore
rispetto al consentito, appare quindi espressione – limitatamente allo
specifico caso del personale prefettizio con incarico di Vicario e Capo di
Gabinetto (come indicato nella citata circolare n. 29/09) – di un più
generale diritto di regolare la materia con una disciplina amministrativa
di dettaglio, disciplina che può variare nel tempo in presenza di un
interesse pubblico attuale.
Ritiene il Collegio che le indicate esigenze di servizio, unite alla
riferita impossibilità di gestire adeguatamente il simultaneo spostamento
di molte unità di personale, considerando anche le preannunciate
proposte di modifica della normazione primaria “in vista di un’organica
revisione delle disposizioni vigenti” (cfr. circolare 29/09, penultimo
paragrafo) e comunque “nelle more di una loro organica revisione” (cfr.
memoria dell’Amministrazione del 23 aprile 2010), siano sufficienti
ragioni
per
dar
luogo
ad
un
procedimento
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di
modifica
delle
determinazioni già assunte per effetto di precedenti provvedimenti di
self-restraint (auto-limitazione) circa la durata degli incarichi.
Conclusivamente
la
Sezione
ritiene
che,
per
il
personale
prefettizio con incarico di Vicario e Capo di Gabinetto, il meccanismo di
nomina, delineato dagli artt. 11, comma 2, e 12, comma 4, del d. lgs.
139/2000, non osta all’attribuzione da parte del titolare dell’ufficio di più
incarichi continuativi nella stessa sede di servizio nell’arco dei dieci anni.
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Considerato quanto sopra, la Sezione ritiene che non sussistano
profili di illegittimità nei confronti dell’atto in esame.
P.Q.M.
ammette al visto e alla conseguente registrazione il decreto in epigrafe.
L’Estensore
(Fabio Gaetano Galeffi)
Il Presidente
(Fabrizio Topi)
Depositata in segreteria il 17 maggio 2010
Il Dirigente
(Dott.ssa Paola Lo Giudice)
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