“Quote gratuite EU ETS 2013–2020: l'opposizione
alla decisione della Commissione Europea sul
Cross Sectoral Correction Factor”.
Avv. Roberta D’Apolito ([email protected])
Studio Legale Tonucci & Partners
Via dei Bossi 4 – Milano
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L’applicazione di un fattore di correzione transettoriale
uniforme ai fini del calcolo del quantitativo annuo massimo di
quote di emissione da assegnare a titolo gratuito è previsto
dall’art. 10 bis, paragrafo 5, della Direttiva CEE 13/10/2003, n.
2003/87/CEE (Direttiva EU ETS).
Con Decisione del 27 aprile 2011 (2011/278/UE) la Commissione
Europea ha disposto che la determinazione di tale fattore sarebbe
intervenuta “Dopo la notifica da parte di tutti gli Stati membri dei
quantitativi annui totali preliminari di quote di emissioni assegnate
a titolo gratuito nel periodo 2013-2020”.
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Gli Stati membri hanno provveduto, per il tramite dell’Autorità
Nazionale competente, alle c.d. Misure nazionali di
implementazione della Direttiva EU ETS (c.d. “NIMs”).
In Italia tale procedimento è stato condotto e attivato dal Comitato
nazionale per la gestione della direttiva 2003/87/CE e per il
supporto nella gestione delle attività di progetto del
protocollo di Kyoto che, inter alia, ha notificato alla Commissione
l’elenco degli impianti autorizzati ad emettere gas ad effetto serra
e dei quantitativi annui totali preliminari di quote di emissioni
assegnate a titolo gratuito per il periodo 2013 -2020.
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Successivamente la Commissione Europea, in data 5 settembre
2013 ha emanato la
Decisione 2013/448/UE
Attraverso tale decisione è stato quantificato il fattore di
correzione transettoriale uniforme che costituisce, in buona
sostanza, un ammontare percentuale calcolato con riferimento al
quantitativo massimo di quote assegnabili che, applicato al
quantitativo annuo preliminare di quote assegnate a titolo gratuito
a ciascun impianto per il periodo 2013 – 2020, consente di
calcolare al ribasso rispetto a quest’ultimo il quantitativo annuo
definitivo di quote assegnate a titolo gratuito.
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La Decisione 2013/448/UE, dunque, contiene, per così dire,
disposizioni non self executing, richiedendo, per essere efficace,
misure d’esecuzione.
Al fine di contestare la lesività della Decisione 2013/448/UE (e, in
particolare, del computo del fattore di correzione transettoriale)
occorreva, pertanto, attendere l’emanazione da parte dell’Autorità
competente di ciascuno Stato Membro, delle deliberazioni di
assegnazione a titolo definitivo delle quote di emissione per il
periodo 2013 – 2020.
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In Italia, l’atto applicativo della Decisione della Commissione
2013/448/UE è stata la
Deliberazione del Comitato Nazionale di Kyoto n.
29/2013
Nella riunione del 20 dicembre 2013, il Comitato ha adottato la
deliberazione n. 29/2013 avente ad oggetto la notifica alla
Commissione Europea della Tabella Nazionale d’Allocazione ai
sensi dell’art. 51 del Regolamento 389/2013 e del relativo
quantitativo annuo totale finale di quote assegnate a titolo gratuito
ad ogni impianto esistente calcolate a norma dell’art. 10 bis,
paragrafo 1, della Direttiva 2003/87/CE e dell’art. 10, paragrafo 9,
della decisione 2011/278/UE.
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Prima di valutare i motivi di opposizione alla Decisione sul fattore
di correzione transettoriale uniforme per il tramite del suo atto
applicativo (Deliberazione del Comitato Nazionale di Kyoto n.
29/2013 ), occorre evidenziare alcuni aspetti fondamentali.
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Campo di
29/2013
applicazione
della
deliberazione
n.
La Deliberazione si applica a chi svolge attività che comportano
emissione di gas ad effetto serra, in particolare nel settore chimico,
plastico e farmaceutico.
Gli impianti interessati sono autorizzati in tal senso da parte del
Comitato Nazionale di Kyoto.
COSA PREVEDE LA DIRETTIVA EU ETS SUL MECCANISMO DELLE QUOTE?
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La Direttiva 2003/87/CE cd.“EU ETS”
La Direttiva istituisce un sistema (c.d. “European Union Emissions
Trading Scheme” - Sistema “EU ETS”) per lo scambio di quote di
emissione di gas a effetto serra nella Comunità che rappresenta
uno degli strumenti politici dell’Unione Europea per aiutare a ridurre
nell’ambito della Comunità medesima l’emissione di gas ad effetto
serra.
L’art. 1 della Direttiva ha istituito il Sistema EU ETS al fine di
promuovere la riduzione di dette emissioni secondo criteri di
validità in termini di “costi e di efficienza economica”.
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Terzo periodo di applicazione della Direttiva: 2013-2020
Il sistema per lo scambio di quote EU ETS, è stato articolato in tre
periodi, il terzo dei quali (2013 – 2020) è ora di interesse in quanto
riguarda la Decisione della Commissione sul fattore di correzione
transettoriale uniforme e la Deliberazione del Comitato n. 29/2013.
Si tratta di un sistema di tipo “cap and trade” che obbliga gli impianti a
limitare le emissioni dei gas ad effetto serra entro un “tetto” massimo
(“cap”) stabilito, consentendo, eventualmente di commercializzare le
quote in esubero (“trade”).
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Terzo periodo di applicazione della Direttiva: 2013-2020
Il gestore di un impianto ha l’obbligo di restituire un numero di quote di
emissioni pari alle emissioni totali prodotte da tale impianto nel corso
dell’anno civile precedente. Gli scenari possibili sono:
i.
se un gestore decide di non vendere le sue quote e se le emissioni
provenienti da un suo impianto alla fine dell'anno superino l'importo
assegnato, egli deve acquistare quote aggiuntive da altri per
coprire le proprie emissioni;
ii. se un impianto è riuscito a ridurre le proprie emissioni e ha
conservato alcune quote assegnate ad inizio anno, può vendere
(“trade”) le quote in eccesso.
.
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Novità per il Terzo Periodo “EU ETS” 2013-2020
È stata prevista l'introduzione di un limite centralizzato rispetto al
numero totale di quote disponibili in tutta l'UE, cd. “Quantitativo
Comunitario di Quote”.
Il Quantitativo Comunitario di Quote diminuisce ogni anno di un fattore
lineare pari all’1,74%, determinando in tal modo una riduzione
complessiva delle emissioni previste per il 2020 pari al 21% rispetto al
2005.
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Novità per il Terzo Periodo “EU ETS” 2013-2020
La fissazione del limite centralizzato potrebbe determinare i produttori a
muoversi verso paesi più convenienti con standard meno ambiziosi con
la conseguenza che non sarebbero ridotte le emissioni globali di gas a
effetto serra e verrebbe a configurarsi il c.d. “carbon leakage” ovvero il
rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio.
Il caso del settore energetico
L’UE parte dalla tesi secondo cui il settore energetico non è a rischio di
rilocalizzazione perché l’elettricità deve essere generata nella UE
medesima e non è soggetta a concorrenza internazionale.
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Il caso dell’energia elettrica
Come regola generale, gli impianti che generano energia elettrica – non
essendo soggetti a concorrenza internazionale - sono tenuti ad
acquistare quote mentre, gli altri settori industriali, come misura
temporanea continueranno ad essere beneficiari delle quote destinate
ai primi a titolo gratuito.
Il Quantitativo massimo annuo di quote costituisce la base per calcolare
le quote da assegnare in via definitiva ed è determinato con riferimento
alla percentuale delle emissioni generate da tutti gli impianti che
rientrano nel sistema EU ETS, ad eccezione di quelli deputati alla
produzione di energia elettrica.
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Quote di Emissione: errore di attribuzione?
Sulla base del meccanismo fin qui descritto, l’art. 10 bis della direttiva
dispone che: “Il quantitativo massimo annuo di quote utilizzato come
base per calcolare le quote da assegnare agli impianti che non sono
contemplati dal paragrafo 3 e che non sono nuovi entranti non devono
superare la somma:
a) del quantitativo comunitario totale annuo di quote, determinato ai
sensi dell’articolo 9, moltiplicato per la percentuale di emissioni
generate da impianti non contemplati dal paragrafo 3 rispetto al totale
delle emissioni medie verificate nel periodo dal 2005 al 2007, prodotte
da impianti rientranti nel sistema comunitario nel periodo dal 2008 al
2012; e
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Quote di Emissione: errore di attribuzione?
b) del totale delle emissioni medie annue verificate prodotte nel periodo
dal 2005 al 2007 da impianti inclusi nel sistema comunitario soltanto a
partire dal 2013 e non contemplati dal paragrafo 3, adeguato
applicando il fattore lineare di cui all’articolo 9”.
Ove avvenga il superamento del suddetto limite, deve essere applicato
un fattore di correzione transettoriale uniforme (“CSCF”).
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Da ciò consegue che soltanto ove l'ammontare massimo annuale di
quote disponibili sia stato calcolato come previsto dalla Direttiva EU
ETS è possibile procedere a una corretta determinazione del fattore di
correzione transettoriale.
Nel caso di specie non è stato così.
La Commissione ha calcolato il quantitativo massimo in misura inferiore
al dovuto e da ciò è conseguita la determinazione di un fattore di
correzione transettoriale uniforme in percentuali assai ridotte rispetto a
quelle che sarebbero state prospettabili laddove fossero state osservate
le disposizioni della Direttiva EU ETS.
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L’applicazione del fattore di correzione transettoriale uniforme
determinato dalla Commissione nella Decisione 2013/448/UE
all’assegnazione preliminare di quote disposta da ciascuno Stato
membro, ha fatto sì che le Autorità Nazionali competenti abbiano
deliberato l’assegnazione a titolo definitivo agli impianti di quote di
emissione in numero ridotto rispetto alle aspettative.
Ciò ha comportato una lesione per i gestori degli impianti che, una volta
emanato l’applicativo (per l’Italia, la Deliberazione del Comitato n.
29/2013), al fine di tutelare i propri interessi non hanno potuto fare altro
che opporsi alla Decisione comunitaria avanti all’Autorità giurisdizionale
competente (per l’Italia, il Tribunale Amministrativo Regionale per il
Lazio) chiedendo il rinvio pregiudiziale della questione alla Corte di
Giustizia UE.
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Quali sono state le ragioni di opposizione?
1a Questione:
Il calcolo dell'ammontare massimo annuale di quote disponibili è stato
effettuato in violazione e dell'art. 10 bis della Direttiva EU ETS, atteso
che le emissioni da produzione combinata di calore ed energia (“CHP”),
sono state classificate come emissioni prodotte dai generatori di
energia elettrica piuttosto che emissioni industriali. Di conseguenza – e
ricordando che ai generatori di energia elettrica non vengono attribuite
quote a titolo gratuito – il quantitativo di emissioni industriali preso in
considerazione dalla Commissione per il calcolo del quantitativo
massimo di quote da assegnare a titolo gratuito è stato sottostimato.
Ciò ha portato all'adozione di un fattore di correzione transettoriale
errato e, dunque, illegittimo.
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Quali sono state le ragioni di opposizione?
2a Questione:
Il calcolo dell'ammontare massimo annuale di quote disponibili è stato
effettuato in maniera manifestamente erronea e in violazione dell’art. 10
bis della Direttiva EU ETS, per il fatto che le emissioni derivanti
dall’elettricità prodotta a partire dai gas di scarico (in particolare
derivanti dal settore siderurgico) sono state classificate come emissioni
provenienti da generatori di energia elettrica. Pertanto, la quota di
emissioni industriali utilizzata dalla Commissione per il suddetto calcolo
è stata sottostimata. Ciò ha comportato l’adozione di un erroneo nonché
illegittimo fattore di correzione transettoriale.
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Quali sono state le ragioni di opposizione?
3a Questione:
Il calcolo scorretto dell'ammontare massimo annuale di quote disponibili
(e la determinazione di un fattore di correzione transettoriale ridotto)
viola il principio di proporzionalità, atteso che, essendo state
illegittimamente ricondotte le emissioni di cogenerazione e le emissioni
derivanti dai gas di scarico alle emissioni derivanti dagli impianti di
produzione di elettricità, il suddetto quantitativo massimo è risultato
artificiosamente basso e più restrittivo di quanto richiesto dagli obiettivi
della Direttiva.
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Quali sono state le ragioni di opposizione?
4a Questione:
È stato violato l'art 10 bis, paragrafo 1, in quanto la Commissione ha
omesso di adottare “misure di attuazione” per l’assegnazione gratuita di
quote e il calcolo dell’ammontare massimo annuale di quote disponibili
non è stato effettuato secondo la procedura di regolamentazione con
controllo.
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Quali sono state le ragioni di opposizione?
5a Questione:
La Decisione della Commissione è stata adottata in violazione dei
principi comunitari della certezza del diritto e del legittimo affidamento.
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Quali sono state le ragioni di opposizione?
6a Questione:
Il calcolo dell'ammontare massimo annuale di quote disponibili è stato
effettuato in maniera manifestamente erronea e in violazione dell’art. 10
bis, paragrafo 5, lettera b) per il fatto che la Commissione ha omesso di
includere le emissioni totali derivanti dagli impianti inclusi nel sistema
EU ETS soltanto a partire dal 2013.
Così facendo, la Commissione ha illegittimamente sottostimato il
quantitativo massimo con conseguente adozione di un erroneo (fattore
di correzione transettoriale .
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Conclusioni
Si auspica
che l’effetto
della impugnazione proposta
sia la
rideterminazione corretta da parte della Commissione del fattore di
correzione transettoriale uniforme.
Soltanto in tal modo sarà possibile ricomporre il deficit di quote
assegnate che al momento si stima abbia comportato per gli impianti
ricompresi nel sistema EU ETS un danno ricompreso tra i 6 e i 24
miliardi di Euro.
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Grazie per l’attenzione!
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