Ripensare l’ente intermedio di governo locale.
L’interpretazione dei Presidenti di Provincia
Indagine svolta in collaborazione con l’Unione delle Province d’Italia
Annick Magnier
Dipartimento di Scienza delle Politica e Sociologia,, Università di Firenze
[email protected]
Tra il 20 aprile e il 17 maggio 2012, nel quadro di un’indagine comparata sul livello
intermedio di governo locale in Europa, i Presidenti delle Province italiane sono stati
invitati dalla Segreteria nazionale dell’UPI a rispondere ad un questionario dedicato
alla loro interpretazione del ruolo di Presidente, della posizione della provincia nella
democrazia locale, delle relative prospettive di innovazione istituzionale.
I dati così raccolti permettono, non soltanto di offrire un quadro sintetico delle opinioni
dei Presidenti sugli indirizzi prospettati di riforma dell’ente provinciale, ma soprattutto,
a partire da informazioni sulla vita quotidiana del responsabile dell’esecutivo
provinciale e sul funzionamento dell’ente, a precisare in riferimento anche ad indagini
simili su altri livelli di governo locale, alcuni tratti del modello italiano di governo
intermedio. L’immagine della Provincia italiana che ne scaturisce può essere
confrontata con alcune tra le diverse ipotesi di riforma, aiutando a riflettere sugli
elementi che possono condizionarne la messa in atto[1].
[1]
La popolazione numericamente limitata, e la dimensione di conseguenza piccola del campione finale (qui n.
=66) non consentono ovviamente elaborazioni complesse. Si riportano distribuzioni di frequenza, in valori assoluti e
in percentuale, distinti in alcune casi per caratteristiche dei presidenti, per classi demografiche di province, per area
geografica e per “statuto” delle province: l’assenza di risposte in una categoria, la scarsa numerosità di altre, rende
tuttavia in genere quest’ultima dimensione poco utilizzabile nelle interpretazioni. Emerge quindi dai dati
principalmente un quadro utile per ragionare sul modello italiano di funzionamento dell’ente locale intermedio,
piuttosto che per caratterizzare la varietà delle esperienze.
Dalle diverse risposte alle domande concernenti le ipotesi di riforma, appare in modo
ricorrente una significativa apertura al cambiamento tra i Presidenti di Provincia: è
universale la convinzione che il sistema delle autonomie locali italiane debba, almeno
sotto alcuni dei numerosi profili individuati, essere razionalizzato.
Colpisce per contrasto la nitidezza colla quale viene contestata l’ipotesi di introduzione
di un meccanismo di elezione di secondo grado per la scelta del Presidente di provincia.
L’elezione diretta, quasi all’unanimità, è considerata dai Presidenti di Provincia in carica
condizione necessaria al funzionamento dell’ente locale di livello intermedio,
indipendentemente dalla posizione che poi si potrà prendere sulle sua eventuale
riconfigurazione. Tutte le opzioni di riformae dei meccanismi di designazione che
includono la soppressione dell’elezione diretta del Presidente della Provincia sono
giudicate inadeguate dalla quasi totalità dei rispondenti.
Quanto ritiene auspicabili, o non auspicabili, le seguenti riforme e pratiche,
indipendentemente dal fatto che esse siano state attuate nella Sua Provincia?
L’elezione diretta del Presidente della Provincia
3%
14%
0%
0%
decisamente auspicabile
auspicabile
indifferente
non auspicabile
decisamente non auspicabile
83%
Decisamente
auspicabile
Auspicabil
e
Né
auspicabile né
non
auspicabile
[Indifferente]
Non
auspicabile
Decisament
e non
auspicabile
Elezione del Presidente della Provincia e
del Consiglio Provinciale da parte dei
Consiglieri Comunali e dei Sindaci
0%
1.5%
7.6%
19.7%
71.2%
Elezione diretta a suffragio universale del
Presidente della Provincia ed elezione di
secondo grado del Consiglio Provinciale
da parte dei Consiglieri Comunali e dei
Sindaci
7.7%
4.6%
24.6%
33.8%
29.2%
Elezione diretta a suffragio universale del
Consiglio Provinciale ed elezione del
Presidente all’interno del Consiglio
Provinciale
3.1%
4.6%
16.9%
41.5%
33.8%
Limitazione dell’elettorato passivo ai
Sindaci della provincia nell’ipotesi di
elezioni di secondo grado
0%
4.6%
9.2%
46.2%
40%
Elezione diretta a suffragio universale del
Consiglio Provinciale con limitazione
dell’elettorato passivo agli amministratori
comunali del territorio ed elezione del
Presidente all’interno del Consiglio
Provinciale
0%
0%
15.4%
49.2%
35.4%
Elezione diretta a suffragio universale del
Consiglio Provinciale con limitazione
dell’elettorato passivo agli amministratori
comunali del territorio ed elezione diretta
del Presidente di Provincia senza
limitazione dell’elettorato passivo
3.2%
14.3%
17.5%
34.9%
30.2%
Lasciare inalterata l’attuale legge elettorale
75.8%
19.7%
1.5%
0%
3%
Qual è il Suo giudizio sulle diverse ipotesi di
riforma dei meccanismi elettorali per la
Provincia?
Si conferma così il riconoscimento degli effetti positivi attribuiti,
principalmente a partire dalla riflessione sull’esperienza comunale,
all’elezione diretta dei responsabili degli esecutivi locali dalla legge 81 del
1993, diffuso anche nelle strutture partitiche che più difficilmente l’hanno
gestita. Si conferma anche l’adesione ad un modello di ente locale che, in
Italia come in altri paesi del Sud Europa, accomuna i diversi livelli di
governo locale. Come Comune e Regione, la Provincia è interpretata non
come ambito territoriale di deconcentrazione ma come ente di autogoverno
territoriale: l’elezione di secondo grado entrerebbe in contraddizione con
questo modello. Essa non è compatibile nemmeno con il modello del
“presidente politico”, che accomuna Italia, Francia e Spagna, nei quali il
Presidente dell’ente intermedio di governo locale è figura politicamente
rilevante di rappresentanza territoriale, anche se non sempre dotato di
poteri moto ampi.
Tale è l’interpretazione della carica che, nella loro vita quotidiana,
promuovono i Presidenti delle province italiane, un’interpretazione che non
auspicano venga rimessa in causa dalla razionalizzazione del sistema
multi- livello di governo: far emergere le istanze che provengono dalla
società locale, mediare i conflitti, concertarsi con gli enti locali per mettere
in atto gli indirizzi provinciali, promuovere lo sviluppo economico, sono
compiti giudicati importanti da un’ampia maggioranza di Presidenti.
Per un Presidente di Provincia, quanto sono importanti i seguenti compiti?
(Risposte ”molto importante” + ”importante”)%
Dare voce alle posizioni ed agli interessi delle
minoranze
Creare consenso per attuare le decisioni della
Provincia [ad es. in materia di pianificazione]
Mediare i conflitti
Dirigere la Giunta
Illustrare ai cittadini le decisioni prese dal Consiglio
Pubblicizzare il dibattito su questioni locali prima che
siano prese le decisioni
Rappresentare nell’ente questioni e domande presenti
nella società locale
Dirigere lo staff nelle attività quotidiane
Garantire la correttezza del processo politicoamministrativo
Contribuire al coordinamento dello sviluppo
economico
Contribuire all’attuazione delle politiche e dei progetti
della Provincia
Contribuire all’attuazione del programma del partito di
appartenenza
Contribuire al monitoraggio sul conseguimento degli
obiettivi strategici della Provincia
Contribuire alla definizione degli obiettivi
fondamentali della Provincia
0
20
40
60
80
100
120
Le relazioni che intessono nella gestione della loro carica con le diverse
figure del mondo locale ne sono un’ulteriore riprova. Nella rete di relazioni
intense del Presidente, non dissimile da quella dei sindaci, accanto agli
amministratori, eletti e non, della provincia, troviamo non soltanto gli
amministratori comunali ma un largo ventaglio di rappresentanti delle
attività economiche locali, nonché singoli cittadini.
Quanto sono frequenti i Suoi contatti con le seguenti persone o gruppi?
Contatti più frequenti (alcune volte a settimana + alcune volte al mese)
Tale interpretazione “politica” del ruolo ha ovviamente una sua dimensione
partitica, diversa a seconda dei contesti (l’aggregazione per grandi aree
geografiche ne rende molto imperfettamente conto), che non esclude
indipendenze nelle scelte anche a livello dell’assemblea; una dimensione più
marcata comunque che a livello comunale: le relazioni del Presidente di
Provincia con i rappresentanti del suo partito sono più intense di quelle del
sindaco.
Qual è la Sua opinione sulle seguenti affermazioni?
“L’organizzazione provinciale del partito ha una forte
influenza sulle decisioni del gruppo consiliare del partito”“
molto d'accordo
d'accordo
né d'accordo né in
disaccordo
in disaccordo
molto in disaccordo
non applicabile
non risponde
Qual è la Sua opinione sulle seguenti affermazioni?
“Le politiche nazionali e regionali del partito hanno molta
influenza sulle decisioni prese dal gruppo consiliare del
partito in Provincia”“
1.6
3.1
3.1
molto d'accordo
d'accordo
34.4
20.3
né d'accordo né in
disaccordo
in disaccordo
molto in disaccordo
non applicabile
non risponde
37.5
In parziale contrasto con questa interpretazione politica del ruolo, i
Presidenti di Provincia appaiono aperti, ma meno spesso di altri eletti locali,
alla sperimentazione in materia di partecipazione cittadina.
Quanto ritiene auspicabili, o non auspicabili, le seguenti riforme o pratiche, indipendentemente dal fatto che
esse siano state attuate nella Sua Provincia?
Risposte “molto auspicabile + “auspicabile” (valori in percentuale)
Introdurre modalità di coinvolgimento della popolazione in
alcune scelte sulle priorità di spesa (Bilancio partecipativo)
Trasferire a comitati di utenti la supervisione sui servizi della
Provincia
Procedure di consultazione dei cittadini, dove essi siano
informati e possano esprimersi sulle proposte della Provincia
Strumenti di democrazia deliberativa, per cui i cittadini possano
discutere e prendere decisioni vincolanti su alcune questioni di
rilievo locale
0
10
20
30
40
50
60
70
80
L’accento posto sulla tutela del modello delle Provincia come ente di
rappresentanza territoriale guidato da un Presidente politico porta, nel
giudizio sulle ipotesi di riforma a privilegiare quella di un rafforzamento
funzionale dell’ente intermedio: quasi il 90% dei rispondenti considera che
le riforme debbano andare in tale senso: per una parte significativa, ma
non per tutti, si tratta di aumentare la specializzazione funzionale della
Provincia (come vedremo successivamente sempre su uno spettro
tuttavia ampio di funzioni, tradizionali della Provincia).
Mantenendo ferma questa interpretazione dell’ente intermedio come
strumento di autogoverno territoriale, riguardo alle prospettive di
innovazione, la maggioranza dei Presidenti di Provincia adotta una
prospettiva favorevole ad una ricostruzione complessiva del sistema multilivello di governo: che passa in primo luogo dalla creazione di livelli di
governo metropolitano, poi dalle unioni di comuni, ma anche, per un po’
più della metà dei rispondenti, dalla fusione di comuni. Similmente per il
livello intermedio, più della metà dei rispondenti è favorevole alla fusione
di province: l’ipotesi di gestione associata delle funzioni provinciali
riscuote consensi minori.
A contestare l’uniformità nella definizione delle funzioni attribuite alla
Provincia, approvando l’idea federalista di attribuzione di competenze alle
Regioni sotto questo profilo, è una minoranza, ma consistente, dei
Presidenti di Provincia.
Tra le modifiche istituzionali ipotizzabili oggi, quanto ritiene auspicabili, o non auspicabili, le seguenti riforme?
Risposte ”Decisamente auspicabile” + ”Auspicabile” (Valori percentuali)
Alla ricostruzione del sistema multi-livello sotto il segno della fusione sia dei
Comuni che delle Province sono più spesso ostili i Presidenti di Province
demograficamente meno consistenti.
Similmente l’idea di concentrare ulteriormente le competenze provinciali su
alcune funzioni è più spesso sostenuta tra i Presidenti delle Province
maggiori.
Alla riduzione del numero dei consiglieri non è favorevole (seppur per poco)
la maggioranza dei rispondenti. L’opposizione alla riduzione si addensa
nelle Province demograficamente minori.
Fusione di Comuni nell’ambito della Provincia
per Dimensione della provincia e per area geografica (%)
Fusione di Province
per Dimensione della provincia e per area geografica.
Concentrare le competenze delle Province su un numero limitato di settori funzionali
Per dimensione demografica della provincia e per area geografica (%)
Ridurre il numero dei consiglieri provinciali
per Dimensione della provincia e per area geografica
Nella riflessione sul miglioramento possibile del rendimento delle strutture
e delle procedure volte alla produzione dei servizi pubblici, torna in prima
istanza la preoccupazione per la necessità di definire strumenti nuovi di
gestione delle aree metropolitane.
Si segnala spesso la necessità di una ridistribuzione interna dei compiti
nella direzione del decentramento e della predisposizione di una
programmazione per obiettivi funzionale alla valutazione.
Ma si insiste soprattutto sulla trasparenza della rendicontazione dei conti
e delle attività.
Le ipotesi sia di ulteriore esternalizzazione dei servizi (proposte dal 41%
dei rispondenti) che di riacquisizione dal pubblico di servizi esternalizzati
(proposte dal 29% dei rispondenti) sono più spesso motivate da
considerazioni sui costi, ma non di rado sula qualità. Salvo per la
manutenzione degli edifici scolastici e per la gestione delle acque la
partnership privato-pubblico è la forma di intervento giudicata più
opportuna dalla maggioranza dei rispondenti.
Quanto sono efficaci i seguenti strumenti per migliorare la qualità dei servizi pubblici?
Molto
efficaci
Abba- Modera
stanza -tamene
efficaci efficaci
Decentrare le responsabilità all’interno
dell’amministrazione della Provincia
12.1%
45.5%
36.4%
Non
abbastanza
efficaci
4.5%
Definizione di obiettivi di performance per
l’amministrazione da parte dei politici
16.7%
51.5%
25.8%
Istituzionalizzazione della cooperazione intercomunale.
7.6%
45.5%
Ridefinizione degli ambiti territoriali di governo locale
(come le aree metropolitane).
27.3%
Accentrare le responsabilità all’interno
dell’amministrazione della Provincia
Per
nulla Non
efficaci so
1.5%
0%
3%
3%
0%
36.4%
10.6%
0%
0%
39.4%
28.8%
4.5%
0%
0%
16.7%
28.8%
37.9%
12.1%
4.5%
0%
Un’accurata rendicontazione dei costi e delle attività
34.8%
48.5%
13.6%
3%
0%
0%
Descrizione dettagliata dei prodotti e dei risultati
25.8%
47%
24.2%
3%
0%
0%
Premi di produzione
10.6%
39.4%
39.4%
7.6%
3%
0%
Fissare parametri di riferimento (con accordi tra Province)
10.8%
44.6%
30.8%
9.2%
1.5%
3.1%
I sistemi di gestione dei reclami
6.1%
27.3%
45.5%
16.7%
1.5%
3%
In base alla situazione della Sua Provincia,
Lei sosterrebbe ulteriori esternalizzazioni e privatizzazioni dei servizi?
A quale scopo? (Sono ammesse più risposte).
Ottimizzare…
I costi
34.8%
La flessibilità
13.6%
La qualità
25.8%
Altro
1.5%
Lei appoggerebbe la riacquisizione di servizi precedentemente esternalizzati o privatizzati?
A quale scopo? (Sono ammesse più risposte).
Ottimizzare…
I costi
La flessibilità
La qualità
Altro
25.8%
6.1%
18.2%
0%
Indichi per favore quale forma di gestione è preferibile per i seguenti servizi:
Gestione
pubblica
Gestione
privata
Non so
22.6%
Partnership
s tra
pubblico e
privato
46.8%
Trasporti pubblici
30.6%
Manutenzione degli edifici
scolastici
60.7%
16.4%
21.3%
1.6%
Gestione dei rifiuti
24.2%
12.9%
62.9%
0%
Approvvigionamento energetico
21.3%
26.2%
52.5%
0%
Approvvigionamento idrico e
fognature
44.3%
9.8%
42.6%
3.3%
0%
Le tendenze dominanti nelle risposte relative alle prospettive di ridisegno
funzionale delle Province non corrispondono del tutto all’interpretazione
largamente diffusa tra i Presidenti della Provincia come struttura di
rappresentanza politica prima ancora che come anello di decentramento
amministrativo.
All’interno del sistema multi-livello di governo la Provincia mantiene,
secondo i Suoi Presidenti, una posizione a tutti gli effetti “intermedia”. Il
sistema multi-livello caratterizzato a partire dalle domande sulle influenze
reciproche dei quattro livelli di governo (italiano ed europeo) evoca la
struttura statuale gerarchica come concepita nella scrittura originaria della
Carta costituzionale. Registra tuttavia l’influenza forte della Regione, ma
soprattutto evidenzia la consistenza della “sussidiarietà” verticale alla base
del sistema politico: se alla Provincia è spessissimo attribuita un’influenza
forte sui Comuni, nei due terzi dei casi circa, i Presidenti affermano che i
Comuni hanno forte influenza sulla Provincia. In meno di un caso su cinque
invece evocano un’influenza forte della Provincia sulla Regione. La
Provincia in queste risposte si conferma in breve come l’anello meno
consolidato del sistema di governo nazionale, quello sul quale si
concentrano di conseguenza le intenzioni di riforma
Quanto è d’accordo con le seguenti affermazioni?
Risposte molto d’accordo + d’accordo (Valori in percentuale)
Di fronte a questa situazione, i responsabili delle amministrazioni provinciali
dimostrano di essere consapevoli della necessità di innovazione,
suggeriscono che la riforma delle province deve essere inserita in un
ripensamento complessivo della struttura multi-livello di governo, insistono
quasi unanimemente sulla salvaguardia delle caratteristiche di ente di
rappresentanza politica degli enti di governo di livello intermedio, quindi in
prima istanza dell’elezione diretta del leader dell’esecutivo.
Sugli indirizzi di innovazione proposti però, le posizioni sono più
diversificate, facendo spesso emergere differenze tra i responsabili di
piccole e di grandi province (dal punto di vista demografico). In maggioranza
i Presidenti di Provincia sono favorevoli ad una riduzione della numerosità
degli enti di livello intermedio, come dei comuni. Sono più spesso restii ad
accettare una rimessa in discussione della consistenza numerica delle
assemblee. La loro posizione e la loro esperienza sembrerebbe comunque
spesso renderli più vicini ad ipotesi di semplificazione del sistema politicoamministrativo fondate sulla riorganizzazione della galassia degli ambiti di
gestione dei servizi con trasferimento di responsabilità di gestione negli enti
di governo di livello intermedio: a tale posizione corrisponde l’insistenza
posta sulla necessità di trovare modalità di programmazione e di gestione
adeguate alle aree metropolitane. Ciò comporta per la maggioranza un
ripensamento delle competenze o almeno delle specializzazioni delle
Province, in apparenza ancora non sempre compiutamente elaborato.
All’eccezione dei settori dello sport, della cultura, delle politiche giovanili, dei
servizi sociali, secondo la maggioranza dei loro Presidenti, le Province hanno
un ruolo strategico in tutti i loro settori di competenza.
Interrogati sulle funzioni da mantenere al livello intermedio di governo locale,
gli stessi Presidenti propongono in maggioranza (indipendentemente della
classe demografica della Provincia) uno sfoltimento delle competenze con
l’eliminazione dei pochi settori nei quali la Provincia non svolge attualmente un
ruolo strategico, uno sfoltimento che corrisponde ad una ulteriore
caratterizzazione delle Province come responsabili della programmazione e
della gestione territoriale.
La questione della relazione tra specializzazione funzionale e capacità di
rappresentanza locale appare così, attraverso i dati raccolti, come una delle
interrogazioni da esplicitare ulteriormente nel dibattito sul futuro dell’ente di
governo locale di livello intermedio, da collegare alle riflessioni sull’innovazione
possibile nella gestione dei servizi e nelle relazioni con i cittadini.
Quali sono, nella Sua esperienza, le funzioni amministrative nelle quali la Provincia svolge attualmente
un ruolo strategico?
(%)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
90,9 89,4 87,9
86,4
81,8
77,3 75,8 74,2
69,7 69,7 66,7
57,6 56,1
37,9
27,3 25,8
22,7
Quali funzioni amministrative ritiene debbano essere mantenute all’ente di area vasta?
(%)
Tutte le Province
100
90
80
84,8 86,4
77,3
84,8
75,8
80,3
87,9 84,8
89,4
78,8
66,7
70
60
63,6
54,5
50
40
30
20
10
0
33,3
21,5
31,8
21,2
10,6
4,5
Quali funzioni amministrative ritiene debbano essere mantenute all’ente di area vasta?
(%)
Presidenti di Province con > 700.000 abitanti
Quali funzioni amministrative ritiene debbano essere mantenute all’ente di area vasta?
(%)
Presidenti di Province con 350.000 – 700.000 abitanti
Quali funzioni amministrative ritiene debbano essere mantenute all’ente di area vasta?
(%)
Presidenti di Province con <350.000 abitanti