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Contratti pubblici , soggetti partecipanti in forma aggregata e cause di esclusione da una
gara: in particolare sulla falsa attestazione in fase di partecipazione ad una gara da parte di
un soggetto associato1
A cura di FEDERICA FEDERICI
La materia della contrattualistica pubblica è disciplinata ad oggi principalmente dal D.lgs. 2006/163
(Codice appalti o codice De Lise), più volte oggetto di correttivi e modifiche, dalla legge di
stabilità, dal cd. Statuto delle imprese e dal decreto sviluppo bis, ispirato ed espressione di
recepimento della normativa comunitaria in materia di appalti (in particolare le direttive 2004/17 e
18/CE). Recentissima la nuova Direttiva sugli appalti, il cui impatto in termini di esecuzione, profili
giuslavoristici e contenzioso in materia di appalti2.
In particolare, le ultime modifiche al codice dei contratti pubblici mirano a favorire l’accesso di
micro, piccole e medie imprese agli appalti pubblici ai lavori e servizi da parte delle stazioni
appaltanti (o centrali di committenza) anche sotto forma di aggregazioni, nel rispetto di quanto
previsto agli art. 29 e 34 del codice appalti e sempre che ciò non comporti ulteriori o nuovi oneri per
la PA.
Al fine di semplificare l’accesso agli appalti pubblici di forme aggregative/associative le S.A. hanno
pertanto l’onere di privilegiare forme consortili, ATI/RTI, reti di impresa, ecc. Sono altresì previste
forme di autocertificazione dei requisiti di idoneità, divieti per le stazioni appaltanti di richiedere
documentazione o certificazioni già in possesso o aggiuntive rispetto a quelle previste nel codice
appalti.
In termini di profili di responsabilità verso la PA e verso gli altri soggetti associati da parte
dell’associante autore della falsa attestazione e della posizione dei soggetti esclusi dalla gara con
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http://appaltiecontratti.uniroma2.it/wp-content/uploads/2011/07/1.-regolamento-.pdf
Occorrerà in merito fare una analisi dalla sentenza Teckal alla recente direttiva concessioni, che riguarda i
requisiti di partecipazione e le cause di esclusione, i bandi tipo ed i vincoli per le stazioni appaltanti, la
Commissione giudicatrice e i criteri di aggiudicazione all’insegna del formalismo e semplificazione
affrontando la c.d. fuga dal Codice: contratti esclusi, in house providing, contratti sotto soglia, procedure
negoziate.
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esso associati verso la PA e verso il soggetto stesso, la tematica e le sue articolazioni si presentano
come non agevoli e condizionate da istanze comunitarie e ripetuti interventi giurisprudenziali
copiosi ed oscillanti.
Si parte dalla nozione di appalto pubblico: la nozione di contratto è quella propria del c.c. (art.
1321) non limitata dalla qualificazione pubblicistica dei soggetti o dell’oggetto. L’art. 3 del Codice
dei contratti definisce il contratto pubblico come un contratto d’appalto e concessione avente per
oggetto l’acquisizione di beni, forniture o servizi, ovvero l’esecuzione di opere o lavori posti in
essere dalle stazioni appaltanti, dagli enti aggiudicatori e dai soggetti aggiudicatari. Gli appalti
pubblici, nello specifico, vengono poi definiti come contratti a titolo oneroso, stipulati per iscritto
tra una stazione appaltante o un ente aggiudicatore e uno o più operatori economici, aventi per
oggetto esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti, la prestazione di periti come definiti dal codice
dei contratti pubblici. Lo Stato nell’esercizio della sua funzione amministrativa, può negoziare
come qualsiasi soggetto di diritto, ma è vincolato al rispetto di una serie di principi (art. 2 codice
contratti pubblici), laddove si tratti del rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività,
correttezza, libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, imparzialità, trasparenza,
proporzionalità rispetto all’oggetto del contratto, pubblicità, tutti principi che meriterebbero
ciascuno una disamina accurata, che esula però dalla tematica qui affrontata. Si tratta poi di seguire
un procedimento, articolato in più fasi che fa riferimento a regole di qualificazione e selezione dei
concorrenti, dell’aggiudicazione dei concorrenti che possono avvalersi di requisiti soggettivi ed
oggettivi di altri soggetti o partecipare in forma aggregata quindi in possesso dei requisiti previsti
dal codice appalti stesso.
Nella maggior parte dei casi lo Stato/P.A. emette un bando di gara, che è lex specialis vincolante
per le parti, in virtù di un potere negoziale e normativo, la cui partecipazione richiede requisiti di
idoneità morale, tecnica, economico-finanziaria fissati dal codice ed ulteriormente specificati ed
integrati dal bando, nel rispetto dei principi di ragionevolezza ed imparzialità volti ad individuare in
modo oggettivo ed asettico le capacità tecniche dei concorrenti evitando prescrizioni di favore o
criteri superiori esigono il rispetto a quanto previsto per legge.
Alla redazione ed emissione del bando, precedute dalla fase di determinazione a contrarre, segue la
fase di scelta del contraente ed aggiudicazione, prima provvisoria poi definitiva, sulla base della
verifica delle dichiarazioni presentate, non solo della convenienza dell’offerta.
Fin qui lo Stato/PA opera in posizione di supremazia rispetto ai soggetti partecipanti/concorrenti,
può agire in autotutela e il rapporto giuridico di natura pseudo-negoziale non si è ancora
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perfezionato e non è sicché operativo. Giudice esclusivo di questa fase, cd pubblicistica, è il G.A.,
in quanto le situazioni giuridiche soggettive e la natura del potere autoritativo della PA sono
chiaramente espressione dell’interesse pubblico o generale. Le fasi successive (aggiudicazione
definitiva, controllo e collaudo, esecuzione del contratto, eventuali rinegoziazioni o rinnovi)
attengono ad una fase privatistica del procedimento e quindi rientrano eventuali contenziosi, nella
giurisdizione e competenza del G.O.
Si può quindi notare come in questo ambito il tradizionale spartiacque tra riparto G.A. e G.O. basato
sulle situazione giuridiche soggettive coinvolte (interesse legittimo o diritto soggettivo) si
arricchisce di un elemento ulteriore legato alle fasi di uno stesso procedimento negoziale e che
rappresenta il discrimen tra le due competenze. Sulla quaestio circa la tassatività, esaustività,
puntualità e obbligatorietà di eventuali cause di esclusione da una gara che vincolano la S.A., la
giurisprudenza si è a lungo interrogata circa la discrezionalità amministrativa in merito alla
gravità/non gravità dell’atto commesso avendo giudicato illegittima più d’una causa di esclusione.
Le cause di esclusione sono infatti da ritenersi astrattamente cogenti, oggettive e prescindenti dalla
gravità così come dal dolo o colpa nell’atto della dichiarazione fatta in fase di partecipazione.
Si è detto già che per poter partecipare ad una gara occorre possedere dei requisiti fissati dagli artt.
38 e 39 del codice appalti e ulteriormente disciplinati dagli artt. 40-42 a seconda del tipo di appalto.
I soggetti che vogliono partecipare e che non godono effettivamente di tali o parte dei requisiti
possono avvalersi (art. 49 codice appalti) di requisiti di soggetti terzi, fatti salvi i requisiti
considerati “incedibili” (in particolare si veda la disciplina del subappalto). Oppure
possono
decidere di aggregarsi, associarsi, raggrupparsi in forme varie di compartecipazione (A.T.I., R.T.I.,
consorzi, ecc) al fine di integrare tra loro il possesso.
Non è necessario che il bando di gara menzioni tale possibilità espressamente: si tratta di un criterio
interpretativo, integrativo nel rispetto delle norme del codice appalti in particolare l’art. 34 che
prevede, tra i soggetti (…) sia possibile affidare i contratti pubblici, non solo a soggetti singoli ma
anche a consorzi (art. 34 1° co, lett b), c), e)), RTI ed ATI (art. 34 1° co, lett d)), GEIE (art. 34 1°
co, lett. f)) ed altre tipologie di operatori economici art. 34 1° co, lett. f), quindi sia forme singole
che a forme associative3.
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per le cui differenze si rimanda alla normativa codicistica generale di parte speciale, anche se gli elementi
distintivi (stabilità, durata, forma societaria, autonomia, dotazione finanziaria) potrebbero caratterizzare il
regime di responsabilità – solidale o meno – verso il committente.
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La ratio dell’art. 34 del codice appalti è fortemente ispirata al concetto comunitario di “operatore
economico” inteso come persona fisica o giuridica o ente pubblico, che offre sul mercato la
realizzazione di lavori, servizi e beni, quindi o per sé idoneo, a prescindere dalla forma giuridica,
dalla sua natura pubblica o privata, dal suo carattere duraturo o occasionale, a partecipare ad una
procedura di affido.
In questa generale equiparazione delle varie forme di partecipazione ad un appalto è pertanto
ravvisabile il favor del legislatore comunitario prima e nazionale poi, al libero gioco della
concorrenza, purché il soggetto partecipante sia un unico centro di interessi e decisionale e la
somma dei requisiti dei soggetti aggregati sia cumulativamente rispondente a quanto richiesto. In
questo calcolo cumulativo dei requisiti tecnici ed organizzativi (dovendosi quelli generali
considerare necessari per ciascuno) sovvengono i successivi artt. 35 e 89 del codice appalti a
disciplinare rigorosamente le regole a seconda della forma associativa scelta dal concorrente/dai
concorrenti.
Ammessa quindi la possibilità di partecipare ad un appalto pubblico in forma aggregata emergono
inevitabilmente profili di responsabilità reciproca in ordine all’esito della compartecipazione ad
esso.
Nello specifico una eventuale falsa attestazione/dichiarazione che comporti l’esclusione dalla gara e
quindi leda l’interesse dei soggetti partecipanti esclusi e ha una ricaduta anche in termini di riparto
di giurisdizione.
Una delle possibili cause di esclusione da una gara (art. 38 codice appalti) può riguardare infatti la
falsa attestazione o autocertifica della documentazione da produrre ed allegare alla domanda di
partecipazione e formazione dell’offerta (ultime modifiche legislative sono intervenute ad opera del
DPR 2010/207 e della L. 2011/106).
Peraltro con la falsa attestazione di un requisito di gara si consuma e configura il reato di turbativa
del procedimento di gara (artt. 353 e 353 bis c.p.). Spetta alla S.A. accertare ai sensi dell’art. 71, co.
1, D.P.R. 2000/445, la veridicità delle autodichiarazioni con le modalità di cui all’art. 43 del
succitato D.P.R. le false dichiarazioni, oltre a comportare esclusione dal procedimento di gara
possono poi essere rilevanti ai fini dell’adozione di misure sanzionatorie (come ad es. art. 75 D.P.R.
1999/554 così come recepito dall’art. 38 del codice appalti).
Fra le numerose novità introdotte dal decreto legge semplificazioni si segnala innanzitutto la norma
sulle sanzioni per false dichiarazioni rese dai concorrenti che partecipano ad appalti pubblici. A
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oggi il Codice stabilisce che se un concorrente presenta una documentazione falsa o rende una
dichiarazione falsa, la stazione appaltante deve segnalare l'accaduto all'Autorità per la vigilanza sui
contratti pubblici che, se ritiene che siano state rese con dolo o colpa grave in considerazione della
rilevanza o della gravità dei fatti oggetto della falsa dichiarazione o della presentazione di falsa
documentazione, dispone l'iscrizione nel casellario informatico ai fini dell'esclusione delle
procedure di gara e degli affidamenti di subappalto per un periodo di un anno. Una volta trascorso
l'anno, l'iscrizione viene ex lege cancellata e perde comunque efficacia. L'Autorità, quindi, potrà
irrogare anche una sanzione di sei mesi o di tre mesi e non sarà obbligata, come è oggi, a irrogare
un anno di esclusione dalle gare. Il provvedimento prevede anche, per appalti di opere o di servizi,
la responsabilità in solido del committente imprenditore o datore di lavoro con l'appaltatore, nonché
con ciascuno degli eventuali subappaltatori, entro il limite di due anni dalla cessazione dell'appalto,
per il pagamento di trattamenti retributivi, compreso il TFR, e i contributi previdenziali dovuti in
relazione al periodo di esecuzione del contratto di appalto. Modificata la certificazione dei lavori
svolti dai contraenti generali che ad oggi certificano i lavori "eseguiti con qualsiasi mezzo" sulla
base di modelli previsti dal codice dei contratti, allegato XXII. Con la nuova norma si rinvia invece
ai modelli definiti dal regolamento del codice dei contratti pubblici, il che dovrebbe deporre per un
tentativo di omogeneizzazione delle certificazioni, pur tenendo presente la differenza sostanziale fra
le diverse tipologie d'imprese (imprese tradizionali e contraenti generali)4.
Con il nuovo art. 1ter del d.l. 2011/70, come modificato dalla lett. d) del co. 1 art. 20 d.l. 2012/5, si
prevede infatti che in caso di presentazione di falsa dichiarazione o falsa documentazione, le
stazioni appaltanti – private ormai del potere di valutazione discrezionale che in passato avevamo
sul punto5 - sono tenute ad una mera attività di riscontro circa la falsità della dichiarazione o della
documentazione presentata, senza poter disporre direttamente dell’esclusione dalla gara. Sarà
l’AVCP, se ne ravvisa dolo o colpa grave, è tenuta ad iscrivere/annotare il falso dichiarante
nell’apposito casellario informatico degli atti. Le S.A. dovranno attendere che l’indagine demandata
dal c. 1 ter all’Autorità di Vigilanza si concluda con la suddetta iscrizione6.
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http://www.sistemapiemonte.it/acquisti/index.php?context=notizia&id=292
TAR Lazio, Sez. III 2003/7052.
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http://www.giustiziaamministrativa.it/DocumentiGA/Consiglio%20di%20Stato/Sezione%205/2011/201102015/Provvedimenti/2
01106911_11.XML
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Dalla determinazione dell’AVCP del 16.5.2012, n. 1:
http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5066#p5
Falsa dichiarazione (articolo 38, comma 1, lett. h)
L’art. 38, comma 1, lett. h), nel testo precedente al decreto sviluppo, prevedeva come causa di
esclusione l’aver reso false dichiarazioni in merito ai requisiti ed alle condizioni rilevanti per la
partecipazione alle procedure di gara e per l’affidamento dei subappalti, nell’anno antecedente la
data di pubblicazione del bando di gara, secondo i dati in possesso dell’Osservatorio. La norma
aveva dato luogo a varie questioni, sia per quanto riguardava la decorrenza della causa di
esclusione annuale, individuata nella data di iscrizione nel casellario informatico, sia per quanto
concerneva l’ambito delle false dichiarazioni da iscrivere nel casellario informatico (qualsivoglia
falsa dichiarazione o solo quelle rese con dolo o colpa grave).
Recependo gli orientamenti dell’Autorità e della giurisprudenza, il legislatore ha riscritto la lett. h)
e ha inserito, nell’art. 38, il comma 1-ter; la lettera h), nella formulazione attuale, prevede che la
stazione appaltante debba escludere, senza alcun margine di discrezionalità, gli operatori
economici che risultino iscritti nel casellario informatico dell’Osservatorio per aver gli stessi
presentato documentazione falsa o reso false dichiarazioni in relazione a requisiti o condizioni
rilevanti per la partecipazione a procedure di gara e per l’affidamento di subappalti. A riguardo si
precisa che, secondo quanto già osservato nella determinazione n. 1/2010, in presenza di
un’annotazione, a carico di un operatore economico, per falsa dichiarazione, l’esclusione dalla
gara è automatica (per la durata dell’annotazione), vale a dire che essa costituisce per la stazione
appaltante un’attività vincolata senza alcun margine di discrezionalità.
Parimenti, la stazione appaltante, qualora ravvisi falsità nelle dichiarazioni rese dal concorrente o
nella documentazione presentata, provvede in ogni caso all’esclusione dello stesso dalla specifica
procedura di gara, atteso che l’esistenza di false dichiarazioni, sul possesso dei requisiti rilevanti
per l’ammissione ad una gara d’appalto, si configura come causa autonoma di esclusione dalla
gara (cfr., da ultimo, Consiglio di Stato, sez. VI, 6 aprile 2010, n. 1909; T.A.R. Veneto, sez. I, 24
gennaio 2011, n. 76).
Sul punto, la novella dell’articolo 38 non aggiunge alcun elemento ulteriore; pertanto si
confermano le indicazioni fornite nella determinazione n. 1/2010: la necessità dell’esclusione si
ricava da una lettura comparata del citato articolo 38 con le disposizioni dettate dal d.P.R. 28
dicembre 2000, n. 445, secondo cui “il dichiarante decade dai benefici eventualmente conseguenti
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al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione non veritiera” (art. 75). La norma
menzionata pone in stretta correlazione la non veridicità del contenuto della dichiarazione con i
benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione non
veritiera. Nel caso in esame, il beneficio derivante da una dichiarazione sostitutiva sui requisiti
minimi richiesti nel bando, da parte di un concorrente, è connesso all’ammissione della sua
domanda di partecipazione alla gara, pertanto la decadenza da tale beneficio comporta
necessariamente l’esclusione del concorrente. Inoltre, si puntualizza che l’art. 75 del d.P.R. n. 445
del 2000 non richiede alcuna valutazione, da parte della stazione appaltante, circa il dolo o la
colpa grave del dichiarante, il corollario di ciò è che la non veridicità di quanto autodichiarato
rileva sotto un profilo oggettivo e conduce alla decadenza dei benefici ottenuti con
l’autodichiarazione non veritiera
indipendentemente da ogni
indagine della pubblica
amministrazione sull’elemento soggettivo del dichiarante (cfr. sul punto Consiglio di Stato, sez. VI,
6 aprile 2010, n. 1909).
L’art. 38 del Codice, comma 1-ter (come modificato, da ultimo dal decreto-legge n. 5 del 9 febbraio
2012, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, legge 4 aprile 2012, n. 35)
stabilisce che, in caso di presentazione di falsa documentazione o di falsa dichiarazione nelle
procedure di gara e negli affidamenti di subappalto, la stazione appaltante ne informi l’Autorità la
quale dispone l’iscrizione nel casellario informatico, ai fini dell’esclusione dalle procedure di gara
e dagli affidamenti di subappalto, “fino ad un anno”, qualora ritenga che la falsa dichiarazione o
la falsa documentazione sia stata resa con dolo o colpa grave in considerazione della rilevanza o
della gravità dei fatti. In questo modo il legislatore consente all’Autorità di graduare l’irrogazione
della sanzione interdittiva in misura proporzionale ai parametri della rilevanza o della gravità del
fatto indicati nella stesso comma 1-ter.
A riguardo si osserva che, già prima del d.l. n. 70/2011, nella determinazione n. 1/2010, più volte
citata, era stato posto in rilievo che un’eventuale iscrizione “automatica” nel casellario (con
conseguente applicazione della sanzione interdittiva annuale) sarebbe risultata in contrasto con i
principi di diritto comunitario applicabili e, segnatamente, con il principio di proporzionalità. Ciò
aveva condotto a ritenere che, prima di disporre l’iscrizione, l’Autorità avrebbe dovuto valutare
l’eventuale inconferenza della notizia o l’inesistenza in punto di fatto dei presupposti per
l’annotazione. A seguito della novella legislativa, la sanzione dell’iscrizione nel casellario non può
mai essere automatica, ma viene irrogata all’esito di un’indagine sulla sussistenza, nel caso
specifico, dell’elemento soggettivo consistente nell’accertamento del dolo o della colpa grave, in
considerazione della rilevanza o della gravità dei fatti oggetto della falsa attestazione.
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Pertanto, il sistema giuridico che risulta dal combinato disposto dell’art. 38, comma 1, lett. h) e
dell’art. 38, comma 1-ter è caratterizzato dalla presenza di un doppio binario: l’esclusione dalla
singola gara è comminata dalla stazione appaltante sul presupposto oggettivamente rilevante di
una qualsivoglia falsa dichiarazione resa dall’operatore economico nella stessa gara; l’esclusione
da altre gare, per la durata di un anno, è comminata dall’AVCP al termine di un procedimento in
cui si sia accertato che l’operatore economico abbia reso la dichiarazione falsa con dolo o colpa
grave. Quindi, la valutazione dello stato soggettivo rilevante spetta all’AVCP e si giustifica con
l’esigenza di non aggravare il singolo procedimento di gara con ulteriori accertamenti e di evitare
che possa alimentarsi un contenzioso indotto dalle incertezze e dai dubbi interpretativi che
potrebbero insorgere in ordine a tale questione (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 6 giugno 2011, n.
3361). Si sottolinea, altresì, che l’esclusione dalla singola gara non comporta inevitabilmente
l’iscrizione nel casellario informatico e la relativa esclusione dalle altre gare. La norma conferma,
così, in modo chiaro, che la stazione appaltante è tenuta ad effettuare la segnalazione all’Autorità
anche in relazione alla mancata comprova dei requisiti generali e non solo con riferimento a quelli
speciali ex articolo 48 (cfr. Consiglio di Stato, 2 maggio 2011, n. 2580).
Peraltro il Consiglio di Stato (Sez. IV del 17.2.2014) ha evidenziato che se, in linea generale, le
false dichiarazioni sul possesso dei requisiti necessari per la partecipazione a gare pubbliche,
relativamente all´assenza di sentenze penali di condanna, si configurano come causa autonoma di
esclusione dalla procedura comparativa, nondimeno l’art. 38, comma 1, lettera c), Cod. contr.
pubbl., per cui “resta salva in ogni caso l’applicazione dell’articolo 178 del codice penale e
dell’articolo 445, comma 2, del codice di procedura penale”, sicché nessuna esclusione dalla gara è
prevista in caso di omessa dichiarazione di condanne per cui è intervenuta la riabilitazione o
l’estinzione del reato, esprimendo un principio di diritto in base al quale non è giustificata
l´esclusione dalla gara in caso di mancata dichiarazione delle condanne per le quali sia intervenuta
la riabilitazione ex art. 178 c.p. con pronuncia dichiarativa del tribunale di sorveglianza all’esito
delle indagini concernenti, tra l’altro, la buona condotta del condannato e l’avvenuto risarcimento
delle obbligazioni civili derivanti dal reato(ex art. 179 c.p.); delle pronunce di patteggiamento per le
quali sia decorso il prescritto periodo di tempo (dei cinque anni o due anni rispettivamente per
delitti o contravvenzioni) senza che l’imputato abbia commesso altro reato della stessa indole.
Secondo il Prof. Avv. Enrico Michetti “E’ dunque evidente il chiaro intento del legislatore di
estendere inequivocabilmente alla materia dei requisiti generali per la partecipazione alle gare
d’appalto anche gli effetti -- di estinzione delle pene accessorie ed ogni altro effetto penale della
condanna – conseguenti al sopravvenire di una pronuncia della riabilitazione ai sensi dell´art. 178
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c.p. e dell’estinzione di cui al 445. II co c.p.p.7. Di conseguenza, una volta affermata l’irrilevanza
delle suddette condanne ai fini dell’art. 38 del d.lgs n. 163 cit. deve coerentemente concludersi per
l’inesistenza di un obbligo di dichiarare le pronunce di condanna per cui è intervenuta la
riabilitazione o l’estinzione del reato, in quanto da tale dichiarazione non avrebbe comunque potuto
sortire alcuna conseguenza sul piano procedimentale. L´art. 38, comma 1, lett. c) del d.lgs. n.
163/2006, nel far salvo in ogni caso l´applicazione dell´art. 178 del c.p., comporta dunque che, nel
caso, debba essere esclusa la legittimità della disposizione del punto 3, lett. h), del disciplinare di
gara, nei limiti dell’interesse della ricorrente, nella parte relativa alla necessità di dichiarare le
sentenze per le quali siano intervenuti “eventuali provvedimenti di riabilitazione”. Nel caso in
esame, per le considerazioni espresse in precedenza, l´intervenuta riabilitazione escludeva dunque
la rilevanza della condanna ai fini di un’eventuale esclusione, e quindi non vi sia stata alcuna falsa o
omessa dichiarazione sulla cui base potesse essere posta a base dell’esclusione dalla gara e dei
successivi provvedimenti”8.
Al di là dell’elemento oggettivo legato alla condotta illecita, un’eventuale esclusione per falsa
dichiarazione ad opera/da parte di uno dei soggetti che concorre in qualità di associante andrà
comunque a ledere gli interessi del - o dei - soggetti associati che contribuiscono con i loro requisiti
alla legittimazione alla partecipazione altrimenti preclusa.
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Cfr. anche Consiglio di Stato, Sez. V 25/01/2011 n. 5139.
http://www.gazzettaamministrativa.it/opencms/opencms/_gazzetta_amministrativa/_permalink_news.html?r
esId=8fe38c4f-98d4-11e3-84ee-5b005dcc639c
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