IL PROCEDIMENTO UNIFICATO
1
definizioni
2
GOVERNO DEL TERRITORIO
E’ l’insieme delle attività relative all’uso del
territorio, con riferimento sia agli aspetti
conoscitivi che a quelli normativi e gestionali,
riguardanti la tutela, la valorizzazione e le
trasformazioni delle risorse territoriali e
ambientali.
3
SVILUPPO SOSTENIBILE
La definizione di riferimento è quella formulata nel 1987
dalla Commissione “Ambiente e sviluppo” dell’ONU
(Rapporto Brundtland)
“Uno sviluppo in grado di soddisfare i bisogni delle
generazioni attuali senza compromettere la capacità delle
generazioni future di soddisfare i propri bisogni”
“Un processo nel quale lo sfruttamento delle risorse,
la direzione degli investimenti, l’orientamento dello
sviluppo tecnologico ed il cambiamento istituzionale
sono tutti in armonia, ed accrescono le potenzialità
presente e future per il soddisfacimento delle
aspirazioni e dei bisogni umani”
4
Pianificare
significa lavorare per per consolidare
scenari futuri
necessariamente definiti a partire da
conoscenze, giudizi di valore e situazioni
attuali.
E’ inevitabile, quindi, che la
pianificazione sconti significativi
elementi di
incertezza
5
SCENARIO
è l’immagine di uno stato futuro desiderato,
preso a riferimento per ipotesi di evoluzione
di sistemi complessi.
Uno scenario resterà una
UTOPIA
fino a quando non si individuano
comportamenti, azioni, risorse, sinergie
e percorsi per concretizzarlo.
Questi sono sostanzialmente i compiti della
pianificazione
che, pertanto è
un prerequisito indispensabile dell’azione.6
caratteristiche strutturali di un processo di
pianificazione
deve avere una struttura ciclica ripercorribile ogni qual
volta serva;
 deve fondarsi su un percorso logico predefinito che
leghi le diverse fasi della conoscenza, della definizione
degli obiettivi, della individuazione delle azioni, della
selezione delle possibili alternative, delle decisioni,
dell’attuazione, del monitoraggio;
 deve permettere di attualizzare i suoi scenari / obiettivi
per mantenerli sempre proiettati nel futuro;
 deve, quindi, permettere la verifica dei risultati
predeterminando il monitoraggio e comprendendo
necessariamente le fasi di gestione del piano.
7
Il percorso logico
8
GOVERNO DEL TERRITORIO
decisione di procedere alla
definizione / revisione del piano
attualizzazione
dello scenario
gestione
monitoraggio
verifiche
approvazione
progetto di piano
selezione e valutazione
delle alternative possibili
definizione dello
scenario di riferimento
definizione esplicita
degli obiettivi
definizione del quadro delle
conoscenze e delle relazioni
individuazione delle linee
di azione e delle sinergie
possibili / necessarie
9
La necessità di un metodo
Un percorso logico individua e relaziona una sequenza di fasi che è opportuno
rispettare per garantire la coerenza complessiva al processo di pianificazione ed
evitare soluzioni di continuità fra i presupposti del piano e le scelte finali.
Tuttavia la sola definizione di un percorso logico non è sufficiente a conferire tutti i
requisiti fondamentali che dovrebbero caratterizzare processi di pianificazione per
un governo del territorio orientato allo sviluppo sostenibile.
L’insieme delle attività di pianificazione/programmazione/progettazione (PPP) si
articola in modo assai complesso perché riguarda la definizione di
STRUMENTI
ATTI
• Piano di Indirizzo Territoriale regionale
• Piano Territoriale di Coordinamento provinciale
• Piano Strutturale comunale
• Regolamento urbanistico comunale
• Piani complessi di intervento
• Piani attuativi degli strumenti
e inoltre, qualora incidano sugli strumenti del territorio
determinandone modifiche o variazioni
• i Piani e Programmi di settore
• gli Accordi di Programma
• gli altri atti della programmazione concordata
10
La necessità di un metodo
Attraverso l’insieme di questi strumenti ed atti, si definiscono le scelte di governo
del territorio ai diversi livelli istituzionali e nei diversi modi e settori di intervento.
Ne consegue che le scelte che da essi derivano devono porsi, fra loro e nel
complesso, in una relazione di coerenza e di sinergia.
In particolare, per la scelta compiuta in Toscana e per gli obblighi derivanti dalle
scelte a livello nazionale e comunitario, devono essere finalizzati a consolidare
percorsi di sviluppo sostenibile.
L’insieme degli strumenti e degli atti di governo del territorio risulta assai
complesso e connotato da gerarchie funzionali, il cui rispetto è un presupposto
fondamentale per la coerenza generale delle scelte.
Regione
PRS
PIT
Pr/Pn
settore
Pr/Pn
settore
Pr/Pn
settore
Provincia
PSL
PTC
Pr/Pn
settore
Pr/Pn
settore
Pr/Pn
settore
PS
Pr/Pn
settore
Pr/Pn
settore
Pr/Pn
settore
Comune
11
La necessità di un metodo
Sintesi del percorso logico
12
La necessità di un metodo
POLITICHE
PIANI
valutabilità degli effetti
POLITICHE
VALUTAZIONE
EFFETTI
PROGRAMMI
PROGETTI
PROGETTI
VALUTAZIONE
IMPATTI
13
La necessità di un metodo
In questa complessità è possibile muoversi solo se:
 si garantiscono coerenze interne ed esterne
 le diverse componenti del governo del territorio si definiscono e si
verificano su basi comuni e non autoreferenziali
 i procedimenti sono fra loro confrontabili e idonei ad essere valutati e
monitorati rispetto a obiettivi di sviluppo condivisi
 si esplicitano gli obiettivi e le azioni
 si evitano duplicazioni e sovrapposizioni
Per garantire ciò è necessario che le diverse tappe del percorso logico si
basino su “protocolli” predeterminati in modo univoco per ottenere prestazioni
confrontabili, qualunque sia il contenuto sostantivo del PPP.
In sostanza occorre definire un METODO.
Nella prossima “super 5” questo compito è affidato al
PROCEDIMENTO UNIFICATO
14
PROCEDIMENTO
UNIFICATO
15
VALUTARE: significa attribuire un VALORE
IlUn
VALORE
è una
proprietà
VARIABILE
VALORE,
in quanto
variabile,
esiste solo in relazione
IL RUOLO
DELLE
VALUTAZIONI
alla specifica valutazione che lo determina.
I PUNTI DI VISTA da cui valutare un piano, sono molteplici
- territoriale, ambientale, economico, sociale, sanitario e tendono ad assumere criteri di autoreferenzialità,
spesso fra loro conflittuali.
Considerarli separatamente significa rinunziare alla
interdisciplinarietà del processo di pianificazione e
trasformare la complessità in complicazione.
Ai fini della qualità del processo è quindi fondamentale
un confronto “collaborativo” fra singoli punti di vista, dando
vita ad un SISTEMA INTEGRATO DI VALUTAZIONE
Pianificare significa esercitare adeguate e continue valutazioni fra ipotesi alternative.
Uno specifico processo di pianificazione e il corrispondente sistema di valutazione
devono, necessariamente, essere fra loro INTEGRATI altrimenti
entrambi non hanno senso compiuto.
16
Pianificare significa seguire un percorso logico basato su
un metodo che si avvale di adeguate valutazioni
integrate per orientarsi fra ipotesi alternative, al fine di
garantire il dovuto livello di qualità delle decisioni.
LE “REGOLE”
DELLA
VALUTAZIONE
Il sistema delle valutazioni integrate, per essere funzionale
al metodo della pianificazione, deve anch’esso basarsi su
“protocolli” predeterminati che garantiscano le prestazioni
attese.
La direttiva 2001/42/CE (valutazione degli effetti di
determinati piani e programmi sull'ambiente), anche in
applicazione della convenzione di Aarhus sottoscritta dalla
UE e dagli stati membri, esplicita organicamente il
procedimento di valutazione ambientale da attuare.
17
«valutazione ambientale»: l'elaborazione di un
rapporto di impatto ambientale, lo svolgimento di
consultazioni, la valutazione del rapporto ambientale e
dei risultati delle consultazioni nell'iter decisionale e la
messa a disposizione delle informazioni.
Per «rapporto ambientale» s'intende la parte della
documentazione del piano o del programma contenente
le informazioni prescritte, idonee a valutare gli effetti che
il piano potrebbe avere sull’ambiente.
Le consultazioni riguardano “le Autorità” ed il “Pubblico”
LE “REGOLE”
DELLA
VALUTAZIONE
Secondo la direttiva
2001/42/CE
Per «Autorità» s’intende le autorità formali governative o
pubbliche le cui responsabilità definite da disposizioni
amministrative o giuridiche.
Autorità di pianificazione è il soggetto istituzionale che ha
il compito di approvare il piano;
Autorità con specifiche competenze ambientali è quella
istituzionalmente responsabile in materia di ambiente
Per «Pubblico» s'intende una o più persone fisiche o
18 e
giuridiche, secondo la normativa o la prassi nazionale,
le loro associazioni, organizzazioni o gruppi.
Le definizioni di Valutazione ambientale della 2001/42/CE
fissa alcuni punti obbligatori:
 l’elaborazione del RA;
 le consultazioni;
 la valutazione del RA e dei risultati delle consultazioni
nell’iter decisionale
 la messa a disposizione delle informazioni sulla
decisione.
LE “REGOLE”
DELLA
VALUTAZIONE
Secondo la direttiva
2001/42/CE
Inoltre:
La VA deve essere effettuata durante la fase preparatoria
del PP, anteriormente alla sua adozione.
Il RA comprende le informazioni che possono essere
ragionevolmente richieste, tenuto conto del livello delle
conoscenze e dei metodi di valutazione attuali, dei contenuti
e del livello di dettaglio del piano o del programma.
La direttiva prescrive l’integrazione della VA nelle procedure
in vigore negli Stati membri per l'adozione dei piani e dei
programmi.
Nel caso di PP gerarchicamente ordinati, onde evitare
duplicazioni della valutazione, va tenuto conto del fatto19che
essa sarà effettuata ai vari livelli della gerarchia.
Le fasi del procedimento
unificato
20
L’Autorità di pianificazione deve:
 considerare l’opportunità di promuovere il piano in
relazione alle Politiche di riferimento, alle interrelazioni
con altri piani, alle competenze istituzionali di altre
Autorità;
 disporre di un quadro conoscitivo di avvio, idoneo a
determinare il contesto e le risorse necessarie e
disponibili, identificare i soggetti destinatari del piano e
quelli che è necessario coinvolgere nella elaborazione;
 essere in grado di esplicitare gli obiettivi del piano e gli
indicatori idonei a verificarne il conseguimento. Gli
obiettivi impliciti o generici sono fonte di incertezze e
contraddizioni;
DECISIONE DI
AVVIARE
PROCEDIMENTO
 definire una proposta di progetto del procedimento in
termini di autorità e soggetti da coinvolgere, sinergie da
attivare, interrelazioni con altri atti di pianificazione,
sequenza delle fasi, risorse da interessate, tempi
previsti.
Su queste basi dovrà essere formalizzato il
DOCUMENTO DI AVVIO
21
IL DOCUMENTO DI AVVIO dovrà indicare:
CONTENUTI DEL
DOCUMENTO DI
AVVIO
 la tipologia di piano da elaborare;
 la sua collocazione in una scala di organizzazione gerarchica o
funzionale rispetto ad altri atti di pianificazione;
 gli obiettivi generali e specifici relativi sia all’ambito territoriale
interessato, sia alle ulteriore specificazione richieste da piani già
definiti a scala territoriale più ampia, sia dell’utilità rispetto ad
eventuali piani da elaborare successivamente a scala di maggior
dettaglio territoriale o progettuale;
 il quadro conoscitivo di avvio disponibile;
 il quadro delle valutazioni già effettuate e certificate da piani di
più ampio livello territoriale o di settore interrelati;
 indicazioni di ulteriori conoscenze ritenute necessarie;
 il quadro delle valutazioni da effettuare;
 i soggetti e le autorità da coinvolgere in relazione alle
competenze formali, alle disposizioni normative e alle eventuali
indicazioni contenute nei piani che precedono in una scala
gerarchicamente organizzata;
 l’indicazione delle competenze professionali messe a
disposizione dall’Autorità di pianificazione ed eventualmente da
richiedere a strutture appartenenti ad altri enti (sussidiarietà
organizzativa);
 una ipotesi del percorso progettuale (fasi e capisaldi) da 22
sviluppare e dei collegamenti esterni/interni da attivare.
Il Documento di avvio viene trasmesso alle Autorità
individuate ed portato a conoscenza del pubblico
attivando il Garante della comunicazione.
Si avvia in questo modo il percorso informativo e,
quindi della partecipazione che costituisce uno dei
cardini della procedura di valutazione integrata.
Fornire
ricevere
informazioni
L’Autorità di Pianificazione stabilisce un tempo
congruo per assicurare l’effettiva possibilità di
partecipare.
In particolare, per le Autorità individuate come
necessarie il tempo utile lasciato a disposizione
deve essere tale da permettere la una adeguata
preparazione in vista della prima fase operativa del
procedimento costituita dal
CAPOSALDO di AVVIO.
23
IL GARANTE DELLA COMUNICAZIONE
 assicura al pubblico la conoscenza effettiva e
tempestiva delle scelte e dei supporti conoscitivi
relativi alle fasi procedurali di formazione e
adozione degli strumenti di pianificazione
territoriale e degli altri atti di governo del territorio,
e promuove, nelle forme e con le modalità più
idonee, la partecipazione dei cittadini singoli o
associati, al procedimento medesimo;
 assicura, a chiunque voglia prenderne visione,
l’accesso e la disponibilità degli strumenti e degli
atti della pianificazione territoriale;
 in sede di assunzione delle determinazioni per
l'adozione degli strumenti e degli atti di governo
del territorio, il garante provvede inoltre alla
stesura di un rapporto sull’attività svolta.
24
Il Caposaldo di avvio ha la funzione determinante di
permettere alle Autorità ed i soggetti riconosciuti come
interessati di concorrere a:
 fornire indicazioni utili a meglio definire gli obiettivi di
piano e le azioni necessari per conseguirli;
 integrare eventualmente i soggetti (autorità, pubblico) da
coinvolgere;
CAPOSALDO
DI
AVVIO
 integrare ed allineare il quadro conoscitivo di partenza
con le conoscenze dei diversi soggetti, rendendolo
condiviso;
 definire i contenuti e le modalità di acquisizione di
ulteriori conoscenze necessarie per integrare il quadro
conoscitivo disponibile all’avvio;
 esplicitare le diverse regole valutative che saranno
applicate, rendendole fra loro sinergiche e non ripetitive;
 definire i contenuti e le condizioni da rispettare per
redigere il Rapporto di Pianificazione ed i Rapporti di
settore previsti dalle norme;
 fissare i capisaldi di verifica/valutazione progressiva;
 verificare l’ipotesi di percorso progettuale e definirne25i
tempi.
CAPISALDI
Fasi predeterminate del procedimento predisposte
per:
 svolgere attività di coordinamento
 verificare e valutare quanto emerge dal lavoro
svolto
 scegliere fra soluzioni alternative
 assumere decisioni condivise su le successive fasi
del procedimento formalizzare le informazioni da
portare in consultazione
 valutare dei risultati delle consultazioni
 verificare il rispetto dei tempi e le specifiche
progettuali prefissati
 documentare le attività e le decisioni svolte ai fini
del Rapporto sul Procedimento
26
RAPPORTO DI PIANIFICAZIONE
L’Autorità di pianificazione fin dal
caposaldo di avvio predispone la struttura
del rapporto di pianificazione che mette
insieme
il rapporto ambientale, economico, sociale
e territoriale, sanitario.
Da atto delle scelte fra soluzioni diverse
e/o alternative, verifica la coerenza interna
ed esterna, documenta gli elementi di
verifica a partire da quelli indicati
dall’allegato I della direttiva 2001/42
Questo è il “diario di bordo” del piano
Nel rapporto sono registrate le fasi di
progettazione e al momento di ogni
caposaldo
il rapporto è:
verificato aggiornato e sintetizzato in modo
che possa essere portato a conoscenza.
27
In queste fasi si sviluppa l’ordinario lavoro di
progettazione, di acquisizione dei dati, di sviluppo
delle soluzioni individuate e si procede a valutare,
sulle basi concordate nel caposaldo precedente.
Si implementano progressivamente i contenuti del
Rapporto di pianificazione.
ATTIVITA’
DI
PROGETTAZ.
28
Nei Capisaldi di COORDINAMENTO / DECISIONE si
consolidano progressivamente le scelte progettuali sulla
base degli elementi di fattibilità acquisiti, delle valutazioni
integrate svolte, dei risultati della partecipazione. Sono
predisposti per:
CAPOSALDO
DI
COORDINAM.
DECISIONE
 sviluppare un percorso progettuale tempestivamente
verificabile rispetto alle regole ed agli elementi di
valutazione convenuti in fase di avvio;
 garantire una effettiva interdisciplinarietà e la sinergia fra
le professionalità coinvolte;
 evitare pesanti perdite di tempo derivanti dalla necessità
di riconsiderare il lavoro fatto sulla base di scelte ed
orientamenti non adeguatamente assunti;
 permettere una tempestiva integrazione di elementi
conoscitivi ove risulti necessario.
 validare formalmente, su basi documentate e condivise, il
lavoro fino a quel punto svolto, selezionando elementi di
certezza per le successive fasi, sgombrando il campo da
ipotesi non sostenibili o, viceversa, accertando per tempo
ulteriori approfondimenti da svolgere prima di procedere.
29
Il Caposaldo FINALE, si attiva dopo aver provveduto a
trasmettere per tempo alle Autorità partecipanti gli
elaborati:
 gli elaborati della proposta di piano;
 il Rapporto di pianificazione;
il Rapporto del Garante della Partecipazione
In sede di Caposaldo finale:
CAPOSALDO
FINALE
 si raccolgono e si discutono i pareri formulati delle
diverse Autorità e si apportano eventuali modifiche e
integrazioni;
 si verifica e si certifica il rispetto dei “protocolli” di
valutazione e procedurali concordati ed il corretto
svolgimento della procedura;
 si certificano gli elementi di coerenza interna ed esterna
del piano ed ogni altro elemento di piano che incida su
successivi o correlati livelli di pianificazione;
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