La manovra finanziaria in un sistema di
governo multilevel
Salvatore Parlato
INDICE DELLA PRESENTAZIONE
Le ragioni di una manovra finanziaria
Le modalità di scomposizione della manovra
I possibili criteri per la ripartizione della manovra
Il legame tra manovra e patto di stabilità
Le ragioni di una manovra finanziaria
Convergenza su parametri comuni a livello europeo:
Deficit/Pil
0% (Str. Cicl. Adj)
Debito/Pil
60%
Percorso di convergenza:
Manovra sul deficit
0,5% del Pil (Str. Cicl. Adj)
Manovra sul debito
Non definita, ma abbattimenti
per chi è molto lontano da 60%
Equilibrio e sostenibilità interna dei conti
Avanzo primario/Pil ≥ A: Debito/Pil non aumenta
A=D x (i-g)/(1+g)
Es: A=100%x(5%-3%)/(1+3%)= 2%
Le ragioni ATTUALI di una manovra finanziaria
Livello dei parametri italiani previsto per il 2010 :
Deficit/Pil
3,2% (Str. Cicl. Adj)
Debito/Pil
120%
Manovra per il 2010 per il rispetto della convergenza europea:
Manovra sul deficit
0,4% del Pil (6 miliardi di euro)
Manovra sul debito
Nessuna
Manovra necessaria a garantire l’equilibrio e la sostenibilità
interna dei conti nel 2010 (in % del Pil)
A=120%x(4%-1%)/(1+1%)= 3,6% - A2010(=-0,4%) = 4%
Manovra= 4% del Pil = 62 miliardi di euro
Le modalità di scomposizione della manovra
1. La manovra come sintesi finanziaria dell’attività
amministrativa:
la ripartizione definisce il concorso al raggiungimento di
obiettivi condivisi (politiche di settore, scelte allocative, etc.)
2. La manovra come imposizione di vincoli finanziari:
la ripartizione definisce degli obblighi di contenimento dei
saldi per i singoli livelli di governo decisi a livello centrale
3.
La manovra come soluzione ibrida delle impostazioni 1 e 2
Le modalità di scomposizione della manovra
1. La manovra come sintesi finanziaria dell’attività
amministrativa (Conti pubblici OK)
•
•
•
•
•
Si definiscono gli obiettivi in termini di politiche
Si traducono in grandezze finanziarie
Si ricava la compatibilità finanziaria delle politiche con gli
obiettivi generali di finanza pubblica
Si estrae il valore della manovra finanziaria
Si definiscono i criteri di imputazione, dati gli obiettivi
programmatici
Le modalità di scomposizione della manovra (1)
Politiche
Investimenti
Pensioni
Sanità
Personale
Sviluppo
Etc
ENTI
Stato
Ragioni
Province
Comuni
Le modalità di scomposizione della manovra
2. La manovra come imposizione di vincoli finanziari
(Conti pubblici da risanare)
•
•
Si definisce il valore della manovra finanziaria ai fini
del rispetto dei vincoli di finanza pubblica nazionale, a
prescindere dagli obiettivi in termini di politiche
Si individuano i criteri di ripartizione del vincolo
generale tra i livelli di governo, sulla base di 3 possibili
criteri:
a) Peso relativo sul bilancio della PA
b) Peso relativo sulla formazione dei saldi valutati ex post
(correzione delle dinamiche)
c) Peso relativo sulla formazione dei saldi valutato ex ante
(correzione del tendenziale)
Le modalità di scomposizione della manovra (2)
ENTI
Politiche
Stato
Ragioni
Province
Comuni
Investimenti
Pensioni
Sanità
Personale
Sviluppo
Etc
Le modalità di scomposizione della manovra
3. La manovra come soluzione ibrida delle impostazioni
1e2
•
•
Si definisce il valore della manovra finanziaria ai fini
del rispetto dei vincoli di finanza pubblica nazionale,
preservando alcuni obiettivi in termini di politiche
(non si toccano le pensioni, si aumentano gli
investimenti, etc.)
Si individuano i criteri di ripartizione del vincolo
generale tra i livelli di governo, sulla base dei 3
possibili criteri precedentemente illustrati, ma
scomputando le voci riguardante le politiche
Le modalità di scomposizione della manovra (3)
Salvaguardia
Politiche
ENTI
Politiche
Stato
Ragioni
Province
Comuni
Pensioni
Investimenti
Sanità
Personale
Sviluppo
Etc
I possibili criteri per la ripartizione della manovra
Manovra
(Maastricht)
%
Stato
%
Regioni
%
Province
%
%
Comuni
Come si determinano i contributi percentuali?
=100%
Altro
I possibili criteri per la ripartizione della manovra
PESO RELATIVO SU TOTALE PA
(Criterio del “condominio”: i millesimi non tengono conto delle
caratteristiche dei condomini, ma dello spazio occupato)
Dimensione assoluta
(entrate+spese, consolidate in uscita)
Stato
Comuni
Regioni
Province
Sanità
Previdenza
Altre Centrali
Altre Locali
Totale PA
Incidenza Manovra
36%
2773
7%
559
11%
843
1%
105
12%
907
31%
2413
1%
96
1%
104
100%
7800
Dimensione di spesa
(spese )
Stato
Comuni
Regioni
Province
Sanità
Previdenza
Altre Centrali
Altre Locali
Totale PA
Incidenza Manovra
32%
2507
8%
647
5%
372
2%
125
14%
1056
35%
2740
2%
159
2%
193
100%
7800
I possibili criteri per la ripartizione della manovra
PESO RELATIVO SU TOTALE PA (salvaguardando le Pensioni)
Dimensione assoluta
(entrate+spese, consolidate in uscita)
Stato
Comuni
Regioni
Province
Sanità
Previdenza
Altre Centrali
Altre Locali
Totale PA
Incidenza Manovra
42%
3239
8%
653
13%
987
2%
124
14%
1067
19%
1498
1%
112
2%
120
100%
7800
Dimensione di spesa
(spese ) (criterio 2009)
Stato
Comuni
Regioni
Province
Sanità
Previdenza
Altre Centrali
Altre Locali
Totale PA
Incidenza Manovra
49%
3790
13%
983
7%
556
2%
191
21%
1626
2%
118
3%
244
4%
292
100%
7800
I possibili criteri per la ripartizione della manovra
PESO RELATIVO SU TOTALE PA (Salvaguardando gli Investimenti)
Dimensione assoluta
(entrate+spese, consolidate in uscita)
Stato
Comuni
Regioni
Province
Sanità
Previdenza
Altre Centrali
Altre Locali
Totale PA
Incidenza Manovra
36%
2807
6%
501
11%
840
1%
95
12%
915
32%
2464
1%
84
1%
94
100%
7800
Dimensione di spesa
(spese )
Stato
Comuni
Regioni
Province
Sanità
Previdenza
Altre Centrali
Altre Locali
Totale PA
Incidenza Manovra
33%
2575
7%
511
4%
342
1%
100
14%
1084
37%
2877
2%
136
2%
174
100%
7800
I possibili criteri per la ripartizione della manovra
Peso relativo sulla formazione RECENTE del Deficit o della Spesa della PA
(criterio della virtuosità storica – coerente con l’equilibrio finanziario
raggiunto da ciascun comparto)
Dimensione assoluta
(DEFICIT DEL TRIENNIO)
Incidenza Manovra
Stato
94%
7310
Comuni
3%
220
Regioni
5%
423
Province
3%
248
Sanità
8%
604
Previdenza
-17%
-1321
Altre Centrali
2%
140
Altre Locali
2%
178
Totale PA
100%
7800
Dimensione di spesa
(VARIAZIONE SPESA)
Stato
Comuni
Regioni
Province
Sanità
Previdenza
Altre Centrali
Altre Locali
Totale PA
Incidenza Manovra
43%
3322
2%
189
14%
1088
1%
69
6%
505
26%
2004
0%
-8
8%
631
100%
7800
I possibili criteri per la ripartizione della manovra
Peso relativo sulla formazione FUTURA del Deficit o della Spesa della PA
(criterio della virtuosità prospettica – coerente con l’equilibrio finanziario
programmato da ciascun comparto)
Dimensione assoluta
(CORREZIONE DEFICIT TENDENZIALE)
Incidenza
Manovra
STIMA MEF
15%
1147
STIMA IFEL
-6%
-487
Dimensione di spesa
(CORREZIONE SPESA TENDENZIALE)
Incidenza
Manovra
STIMA MEF
10%
758
STIMA IFEL
4%
295
Il legame tra manovra e patto di stabilità
Manovra
(Maastricht)
PSI
%= Manovra dei Comuni
Comuni
Manovra
(Politiche)
Comune A
Comune B
……
Comune X
Comune Y
Comune Z
Il legame tra manovra e patto di stabilità
La modalità e l’entità della manovra impattano
sull’esistenza e sussistenza di un Patto di stabilità
interno:
•
•
Il modo: La definizione di obiettivi finanziari in termini di
politiche può snaturare completamente il funzionamento di
un Patto, alterando di molto la sua significatività come
regola fissa (es.: la sanità con le Regioni). Sotto questa
ipotesi, in genere, si adottano regole concertate e mutevoli,
adattate alle circostanze.
L’entità: la dimensione della manovra può essere non
coerente con la regola interna di finanza pubblica e la
situazione finanziaria in cui viene calata, generando
obiettivi insostenibili o paradossali (avanzi persistenti) che o
conducono a modificare la regola o necessitano di periodi
transitori per essere adattabili alle regole vigenti
Il legame tra manovra e patto di stabilità
Manovra sulle politiche
•Riduce la base su cui agisce
il Patto
•Limita l’autonomia
•Altera i pesi dei singoli
comparti
Manovra sui saldi o
ibrida
•Modifica
i
coefficienti
(insostenibilità)
•Limita la programmabilità
•Altera i comportamenti
(creazione di avanzi)
Il legame tra manovra e patto di stabilità
L’esperienza italiana di coordinamento tra manovra e
Patto di Stabilità interno:
•
•
•
La manovra ha quasi sempre avuto natura ibrida
Non è stata mai coordinata col Patto ma ne ha imposto
modifiche sostanziali ogni anno
Ha assunto modalità e intensità tali da rendere comunque il
Patto
• insostenibile per molti enti (2007, 2009)
• incoerente con i principi di autonomia e virtuosità (tetti)
• incompatibile con la programmazione degli enti
MANOVRA = PATTO DI STABILITA’ INTERNO
Il legame tra manovra e patto di stabilità
Manovra sui Comuni
=
Regola del Condominio
Manovra sui Comuni
=
Criterio della Virtuosità
PSI deve essere a
parte e non metodo
di ripartizione.
PSI può essere
autonomo e coerente
con gli obiettivi
della manovra
Il legame tra manovra e patto di stabilità
In conclusione:
•
La manovra definisce un contributo extra (pro-capite) o
altera il Patto?
•
•
Si scarica su tutti o esclude chi ha raggiunto la convergenza?
•
•
Dipende dal tipo di manovra e comunque dalla sua entità
rispetto agli equilibri raggiunti dai singoli enti
Deve essere articolata su fasce demografiche se lo è il Patto?
•
•
Dipende dal modo in cui è stata fatta la manovra
Probabilmente si, ma va approfondito
Deve essere su base regionale se lo è il Patto?
•
Probabilmente si, ma va approfondito