REPUBBLICA ITALIANA Sent. n. 181/2014
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE LOMBARDIA
Composta dai Magistrati:
Claudio Galtieri
Presidente
Eugenio Madeo
Referendario relatore
Giuseppina Veccia
Referendario
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 27915 del registro di segreteria ad istanza della
Procura regionale per la Lombardia contro i Sig.ri:
1. Alessandro Colucci, nato a Milano il 20 maggio 1974 ed ivi residente in via Giorgio
Pallavicino, n. 31, C.F. CLCLSN74E20F205J, rappresentato e difeso dagli Avv.ti
Vincenzo Saponara e Mario Viviani, con elezione di domicilio presso lo studio di
quest’ultimo in Milano, Galleria San Babila, n. 4/a;
2. Paolo Valentini Puccitelli, nato a Busto Arsizio (VA) il 2 maggio 1960 e residente a
Morazzone (VA), via Pagliate, n. 21, C.F. VLNPLA60E02B300U, rappresentato e
difeso dall’Avv. Pier Filippo Giuggioli, con elezione di domicilio presso il suo studio in
Milano, via Gabrio Serbelloni, n. 14;
3. Giulio Boscagli, nato a Lecco il 30 giugno 1948 ed ivi residente in via Carlo Cattaneo,
n. 67, C.F. BSCGLI48H30E507J, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Richard Martini e
Fabio Mazzoni, con elezione di domicilio presso lo studio di quest’ultimo in Milano, via
Fontana, n. 5.
VISTI: il r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, art. 26; il r.d. 12 luglio 1934, n. 1214; il d.l. 15
novembre 1993, n. 453, convertito dalla l. 14 gennaio 1994, n. 19; la l. 14 gennaio 1994, n.
20; il d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla l. 20 dicembre 1996, n. 639; il c.p.c., artt.
131, 132 e 133.
VISTO l’atto introduttivo.
LETTI gli atti e i documenti di causa.
UDITI, nella pubblica udienza del 4 giugno 2014, il Referendario relatore Eugenio Madeo,
il Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale Alessandro Napoli,
l’Avvocato Mario Viviani per il Sig. Colucci, l’Avv. Valentina Caccamo, su delega dell’Avv.
Pier Filippo Giuggioli, per il Sig. Valentini Puccitelli e l’Avv. Richard Martini per il Sig.
Boscagli.
Ritenuto in
FATTO
Con atto di citazione depositato in data 12 dicembre 2013, la Procura regionale
presso questa Sezione giurisdizionale ha convenuto in giudizio i Sig.ri: Alessandro
Colucci, Paolo Valentini Puccitelli e Giulio Boscagli per ivi sentirli condannare al
pagamento, in favore della Regione Lombardia, della somma capitale pari ad euro
81.475,69, da imputarsi, oltre rivalutazione, interessi e spese di giudizio a causa del
danno erariale arrecato con condotte asseritamente dolose o quantomeno gravemente
colpose. In particolare, dall’atto di citazione è emerso che a seguito di varie pubblicazioni,
in data 14 dicembre 2012, di notizie di stampa inerenti l'avvio da parte della Procura della
Repubblica presso il Tribunale di Milano di un procedimento penale nei confronti di vari
consiglieri regionali della Lombardia, in ordine in particolare ad ipotesi di peculato
relativamente alla gestione dei rimborsi spese, la Procura erariale ha chiesto e ricevuto
dalla Procura della Repubblica tutta la documentazione posta alla base delle
contestazioni effettuate dai magistrati penali ed in particolare attinenti ai rimborsi
indebitamente ottenuti ed oggetto di contestazione inerente ad alcuni dei consiglieri
regionali coinvolti dei gruppi consiliari "Il Popolo della Libertà" e "Lega Lombarda Lega
Nord Padania".
Successivamente, sempre la Procura erariale ha posto in essere, anche con l’ausilio
della Guardia di Finanza, un’intensa attività istruttoria tesa all’acquisizione di documenti e
all’audizione personale di diversi dipendenti della Regione Lombardia.
Al termine della richiamata attività istruttoria la Procura erariale , tenuto conto
dell’indebito pagamento di una serie di rimborsi spese ha ritenuto i Sig.ri Colucci, Valentini
Puccitelli e Boscagli, nella loro rispettiva qualità di Consigliere regionali della Lombardia, il
primo e il secondo ed il terzo come capigruppo pro-tempore del Popolo della Libertà,
responsabili, per comportamento asseritamente doloso o quantomeno gravemente
colposo del pregiudizio erariale arrecato all'amministrazione regionale contestando un
danno di euro 81.475,69.
Di conseguenza, la Procura erariale ha notificato ai presunti responsabili specifico
invito
a
dedurre
ritenendo
poi
che
le
deduzioni
difensive degli stessi non erano comunque idonee a superare gli addebiti di responsabilità
contestati.
Infatti, secondo la Procura, sulla base delle risultanze istruttorie ben si può ritenere
raggiunta la piena prova della responsabilità amministrativa in capo agli odierni convenuti.
In particolare, la Procura precisa che le somme in questione sarebbero state ottenute
sulla base di spese del tutto estranee all'espletamento del mandato in questione,
risultando un chiaro utilizzo per fini che deviano palesemente da quelli stabiliti dalle legge
in violazione delle previsioni di cui alle leggi regionali n. 17 del 7 maggio 1992 e n. 34 del
27 ottobre 1972.
Tanto precisato, la Procura fornisce un dettagliato elenco delle spese indebite, che
hanno dato luogo all'esborso della somma complessiva, oggetto dell’odierna
contestazione.
In concreto, secondo la procura le condotte contestate devono essere considerate
come “… atti di mala gestio di denaro pubblico atteso che il consigliere regionale risulta
aver ottenuto i succitati rimborsi dal proprio gruppo consiliare di appartenenza che a sua
volta ha beneficiato di stanziamenti dalla Regione erogati al fine di un loro impiego
istituzionale secondo quanto previsto dalle leggi regionali, in particolare sotto il profilo del
funzionamento del gruppo”.
Nel dettaglio la Procura precisa poi che “… quanto alle numerose spese di trasporto
ed alberghiere le stesse non risultano in alcun modo rimborsabili e dovute. Infatti al
riguardo occorre evidenziare che al consigliere la legge non riconosce in alcun modo un
diritto al rimborso delle citate spese, a piè di lista, (in particolare di taxi) nei suddetti
termini, salvo ovviamente che non venga ufficialmente coinvolto nell'ambito di una
missione istituzionale autorizzata … si aggiunga anzi che la legge regionale n. 17/1996
prevede all’art. 5 specificamente un rimborso a titolo di spese di trasporto sostenute dai
consiglieri regionali che viene automaticamente erogato sulla base del computo delle
distanze chilometriche tra il comune di residenza e quello sede del consiglio regionale”.
Ancora, relativamente alle spese sostenute per l'acquisto di una serie di
apparecchiature tecnologiche informatiche la Procura precisa che le stesse “… non
risultano giustificate né giustificabili nella fattispecie concreta … Infatti risulta che il
consigliere regionale ha titolo ad ottenere (e nel caso di specie ha ottenuto effettivamente)
dalla Regione Lombardia le apparecchiature informatiche in questione”.
Ancora, quanto alle spese effettuate e rimborsate per pernottamenti, pranzi, cene o
similari la Procura afferma che “… non vi è alcun tipo di giustificazione che possa rendere
le medesime minimamente legittime”.
In sintesi, secondo la Procura, “è infatti pacifico che la spesa è illegittima se non è
puntualmente documentato l'interesse istituzionale perseguito, la qualificazione del
soggetto destinatario, l'occasione della spesa e dimostrato il rapporto tra l'attività dell'ente
e la spesa”.
Inoltre, la Procura erariale evidenzia che alla luce delle deduzioni difensive fatte
pervenire in sede preprocessuale si è ritenuto di dover desistere dalla contestazione di
alcune spese come francobolli, e marche da bollo su cui si ritiene comprovata l’attinenza
con il mandato istituzionale.
In sintesi, secondo la Procura, emergerebbe una chiara responsabilità dolosa non
solo del Colucci, ma anche del Boscagli e del Valentini Puccitelli nella loro qualità di
Presidenti del Gruppo consiliare (il primo sino al giugno 2008 ed in seguito il secondo), in
quanto questi ultimi “… hanno disposto agli uffici amministrativi di procedere ai rimborsi in
palese assenza di ogni legittima motivazione, avallando un indebito e dannoso impiego
delle somme stanziate dalla Regione Lombardia”.
In ogni caso, sempre secondo il Requirente, risulterebbe quanto meno l’elemento
soggettivo della colpa grave “… stante la natura e la tipologia delle spese in questione
…”.
La Procura precisa inoltre, differentemente da quanto affermato dal Boscagli in sede
di deduzioni difensive, che “… un sistema che permettesse ad un consigliere di richiedere
al proprio gruppo il rimborso di qualunque spesa alberghiera, di ristorazione o similare fino
ad un determinato ammontare, senza fornire giustificazione alcuna, di fatto darebbe luogo
ad una erogazione di una sorta di emolumento o contributo aggiuntivo rispetto al
trattamento indennitario e non ad un reale rimborso per spese istituzionali”, richiamando a
tal proposito quanto disposto dagli articoli 3, 4, 5, 6 e 7 della legge regionale n. 17 del
1992.
Ancora, viene stigmatizzata la non corrispondenza al vero di quanto affermato dal
Valentini Puccitelli, sempre in sede di deduzioni difensive, ovvero che “… il Capogruppo
non avrebbe alcun compito di controllo delle spese da rimborsare né voce in capitolo né
alcun potere/dovere di indagine nel merito delle spese sostenute dai Consiglieri”,
considerato che “il Presidente del Gruppo si configura infatti quale responsabile del
denaro pubblico gestito nell’ambito del gruppo medesimo”.
Per quanto poi riguarda l’affermazione del Valentini Puccitelli, resa sempre in sede
preprocessuale, secondo cui quest’ultimo avrebbe “… preteso una dichiarazione
sostitutiva ex d.p.r. 445/2000 dal Consigliere …” il Requirente ha inteso evidenziare,
riportando a tal fine giurisprudenza del Consiglio di Stato, che la stessa “… non può certo
comportare alcun esonero di responsabilità …” atteso che “… la funzione di tale istituto …
è quella di semplificare gli oneri di documentazione non già di conferire efficacia
probatoria a dichiarazioni aventi ad oggetto fatti dei quali solo il dichiarante possa essere
a conoscenza”.
In conclusione nella fattispecie emergerebbe, secondo il Requirente, una chiara
responsabilità in solido a titolo di dolo del Boscagli con il Colucci per i rimborsi effettuati
sino a giugno 2008 per euro 5.976,35 e di quest’ultimo con il Valentini Puccitelli per la
somma residua pari ad euro 74.499,34. Inoltre, qualora si ritenesse sussistente una
condotta gravemente colposa in capo a tutti i convenuti il danno dovrebbe essere ascritto
nella misura del 60% dell’esborso in capo al Colucci e del 40% in capo al Presidente del
Gruppo protempore (Boscagli e Valentini Puccitelli).
In data 13 febbraio si è costituito il Colucci facendo riserva di illustrare le difese in una
successiva memoria poi pervenuta in data 15 maggio 2014 con cui ha preliminarmente
eccepito l’insussistenza del potere della Corte dei Conti di conoscere il comportamento
del consigliere regionale lombardo una volta concluso il procedimento di verifica e
controllo. In sintesi, secondo il convenuto, “l’autonomia regionale e la completezza
dell’ordinamento relativo alle spese di cui si tratta escludevano la competenza della Corte
dei Conti in tema di responsabilità contabile almeno dei singoli consiglieri, fino a quando
non è stato emanato il D.L. n.174/2012, non sussistendo … spazio sufficiente una volta
che l’Ufficio di Presidenza, compiuto l’accertamento di sua competenza e verificate le
eventuali irregolarità, avesse applicato la sanzione e ripristinato, nel modo voluto dalla
normativa vigente, l’equilibrio patrimoniale delle dotazioni del consiglio regionale”.
Ad ogni modo, secondo la difesa, alla luce di quanto stabilito dall’ordinamento
regionale, la rendicontazione effettuata dal convenuto “… è stata ritenuta ed è da ritenersi
regolare essendo individuati e documentati oggetto della prestazione o del servizio ed
effettivo pagamento del relativo corrispettivo”. Inoltre, la difesa ha evidenziato che “… il
Consigliere Colucci si è attenuto alle indicazioni ricevute e che risultavano costantemente
confermate dai provvedimenti assunti dalla competente autorità di controllo la quale
disponeva, in forza del vigente ordinamento, del potere di acquisire tutta la
documentazione ritenuta necessaria e, se del caso, di costatarne la sufficienza o l’idoneità
pretendendone la sollecita regolarizzazione” e che il legislatore ha inteso, con riferimento
alle
spese di gestione del Gruppo consiliare, emettere precise linee guida, recepite con
D.P.C.M. del 21 dicembre 2012, non avendo quindi “… ritenuto sufficiente affidarsi ai
criteri ordinariamente utilizzati in particolare per le spese di rappresentanza degli organi o
di enti pubblici”.
Ancora, secondo la difesa, la Procura “tratta la materia in questione utilizzando, a
volte, elementi propri di altre discipline come il trattamento indennitario dei consiglieri
regionali … o le spese di rappresentanza ... Così facendo, l’attore ha creato confusione
pretendendo requisiti e caratteristiche estranee alle spese effettuate per espletare la
propria funzione di consigliere ed assumendo l’esistenza di duplicazioni, rispetto a
determinate indennità, del tutto insussistenti”. Infatti, per la difesa, “l’ordinamento
regionale ha sempre evidenziato la differenza tra il trattamento indennitario del consigliere
od il trattamento di missione relativi all’adempimento di compiti propri dell’istituzione
(Consiglio Regionale), da un lato, e, dall’altro, le spese del gruppo o del consigliere per
valorizzare ruolo e capacità d’iniziativa del gruppo o di uno dei suoi consiglieri. Altrettanto
vale per le spese di rappresentanza per le quali sono richiesti requisiti e caratteri del tutto
estranei alle spese per il funzionamento o per la comunicazione del gruppo consiliare o di
suoi consiglieri”.
La difesa prosegue poi nel motivare nel dettaglio la legittimità di alcune voci di spesa
contestate dalla Procura (biglietto ferroviario per Mortara, spese per pernottamento,
dotazione di apparecchiature tecnologiche ed informatiche, uso del taxi, francobolli e
marche
da
bollo, sevizio bar e pasti presso ristoranti), rilevando l’obiettiva difficoltà di ricostruire, dopo
anni, i singoli eventi contestati e proprio a tal fine chiede in via istruttoria l’utilizzo della
prova per testi.
In definitiva, il Colucci chiede:
• in via preliminare, dichiarare l’insussistenza del potere di questa Corte di
conoscere il comportamento del Consigliere regionale per le spese di cui ha
ottenuto il rimborso il rigetto della domanda attorea;
• in via istruttoria, l’ammissione della prova per testi, come declinate per capitoli nella
memoria difensiva con riguardo a tutti i testimoni ivi indicati;
• nel merito, assolvere il convenuto per insussistenza del danno e, in ogni caso, della
colpa grave;
• in subordine, si chiede l’esercizio del potere riduttivo.
In data 13 maggio 2014 si è costituito il Boscagli che ha eccepito preliminarmente
l’intervenuta prescrizione quinquiennale della somma richiesta a titolo di risarcimento
danni, essendo stato quest’ultimo capogruppo solo per il periodo novembre 2007 - giugno
2008 ed essendo stato notificato l’atto di citazione solo nel gennaio 2014.
Inoltre, la difesa precisa che anche qualora si voglia attribuire efficacia interruttiva
all’invito a fornire deduzioni, ogni eventuale addebito al convenuto “… dovrebbe limitarsi
ad eventuali rimborsi effettuati nel periodo non caduto in prescrizione (dunque
limitatamente al giugno 2008)”, considerato che tale invito è stato emesso dalla Procura in
data 23 maggio 2013.
Nel merito, la difesa afferma che le accuse avanzate dalla Procura sono basate su “…
assunti generici e immotivati, in quanto non supportati da prove né da indizi pur di mero
sospetto”.
Successivamente, il Boscagli, dopo aver rapidamente ripercorso la normativa
regionale di riferimento, ha affermato che “i rimborsi contestati … sono stati, tutti,
legittimamente erogati proprio sulla base della normativa di riferimento”.
In particolare, con riferimento alle “colazioni di lavoro”, la difesa ha inteso evidenziare
che “… nessuna norma o regolamento dell’Ufficio di Presidenza ha mai previsto che i
singoli consiglieri dovessero provvedere, nella giustificazione delle spese, alla
identificazione dei partecipanti a tali colazioni di lavoro, come diversamente previsto per
gli assessori”.
Di conseguenza, per la difesa del Boscagli, “… l’azione della Procura … resta
semplicemente del tutta priva di elementi dimostrativi di una responsabilità erariale e si
palesa pertanto infondata”.
In sostanza, secondo la difesa, “in mancanza di disposizioni procedimentali specifiche
di ordine dimostrativo a carico del richiedente restava a carico del capogruppo liquidatore
solo un onere di comune diligenza nel liquidare il rimborso, con conseguente doverosa
esclusione per quelle spese che quand’anche ammissibili per tipologia generale
apparissero per qualche elemento contestuale palesemente contraddittore o sintomatiche
di non pertinenza (estraneità o devianza) con l’esercizio del mandato”.
Inoltre, per la difesa, in “… assenza di diposizioni specifiche di
legge o regolamento regionale circa l’onere di giustificazione, l’introduzione della
declaratoria - che impegnava espressamente e formalmente ogni Consigliere circa la
veridicità dell’attinenza della spesa all’esercizio della sua funzione - è un dato significativo
a riprova della serietà e pertinenza dei rimborsi spese e, quindi, del corretto utilizzo delle
risorse dell’erario regionale”.
In ogni caso nella denegata ipotesi di accoglimento dell’ipotesi accusatoria si chiede
comunque l’esercizio del potere riduttivo in favore del convenuto.
In sintesi, la difesa del Boscagli chiede:
• in via preliminare, di accertare e dichiarare l’intervenuta prescrizione quinquennale
del diritto al risarcimento del danno erariale ;
• in via principale, di accertare l’assenza di responsabilità del Boscagli, anche
solidale, respingendo ogni avversa domanda;
• in subordine, nel caso in cui venga ravvisato un eventuale profilo di responsabilità ,
si chiede l’esercizio del potere riduttivo.
In data 15 maggio 2014 si è costituito il Valentini Puccitelli che ha eccepito in via
preliminare il difetto di giurisdizione di questa Corte, sia con riferimento alla qualità
soggettiva del Presidente del Gruppo Consiliare ed al ruolo dal medesimo svolto
all’interno del Gruppo di appartenenza, sia con riferimento alla oggettiva natura delle
spese contestate dalla Procura. Infatti, secondo la difesa la Corte Costituzionale, ha
recentemente precisato che deve riconoscersi come la funzione dei consiglieri e del
capogruppo sia strettamente politico-elettiva, non configurandosi alcun ruolo di natura
contabile in capo al Presidente dei Gruppi né tantomeno alcun rapporto di servizio o
relazione funzionale con la Regione tale da dare vita ad una responsabilità di tipo gestorio
amministrativo, che è il presupposto minimo per fondare la giurisdizione della Corte dei
conti. Inoltre, la giurisdizione della Corte, sempre secondo la difesa, non sussisterebbe
neppure sotto il profilo “oggettivo”, che attiene cioè alla natura delle spese considerate e
del correlato (asserito) danno . Al riguardo, in ragione della sopra evidenziata natura
politico-elettiva della funzione del capogruppo e dei consiglieri, le attività di spesa da
questi ultimi effettuate per l’espletamento dei mandato consiliare e gravanti sui fondi
all’uopo stanziati devono essere considerate intrinsecamente legate allo svolgimento
dell’attività politica e, quindi, riflesso patrimoniale della stessa. Il che comporterebbe,
quindi, l’assoggettamento delle spese del gruppo e dei consiglieri regionali alla
guarentigia dell’insindacabilità ex art. 122 comma 4 della Costituzione.
Ancora, sempre in via preliminare, la difesa eccepisce l’inammissibilità della citazione
per omissione dell’adempimento dell’audizione personale del convenuto. Tale eccezione
si basa sul fatto che diversamente da quanto affermato dalla procura il convenuto ha
inteso chiedere di essere ascoltato personalmente qualora, rispetto alle deduzioni scritte
depositate, fosse necessario acquisire ulteriori approfondimenti ed informazioni sulla
vicenda, onde poter pienamente dimostrare la propria estraneità ai fatti.
Nel merito, la difesa contesta l’insussistenza del rapporto di servizio e della condotta
causatrice del danno in quanto i controlli sull’ammissibilità delle spese a rimborso e sulla
regolarità della richiesta, anche sotto il profilo della completezza ed adeguatezza della
documentazione giustificativa, sono stati sempre effettuati. Secondo la difesa i controlli di
cui la Procura lamenta la carenza non erano e non sono mai stati di competenza del
capogruppo in ragione della posizione rivestita, né da questi conseguentemente espletati,
ma assegnati al funzionario amministrativo assunto dal Consiglio regionale proprio con
tale compito precipuo, che veniva a svolgere quindi l’attività contabile necessaria e
preliminare al rimborso delle spese, ivi incluse le verifiche di regolarità.
Da ultimo la difesa si sofferma sulla rilevanza delle Dichiarazioni sostitutive dell’atto di
notorietà rese dai consiglieri regionali. A tal proposito si precisa che l’elemento costitutivo
della dichiarazione sostitutiva è l’assunzione della responsabilità del dichiarante circa la
veridicità dei fatti oggetto della dichiarazione. Nel caso di specie, considerato il tenore
delle dichiarazioni rese dai consiglieri regionali, non può legittimamente dubitarsi che le
stesse integrino conformi dichiarazioni sostitutive dell’atto di notorietà, dacché vi è piena
ed inequivocabile assunzione da parte dei dichiaranti della responsabilità circa la
veridicità delle affermazioni rese.
La difesa contesta poi sia l’esistenza del dolo che della colpa grave in capo al
Puccitelli e nella denegata ipotesi di condanna di quest’ultimo si invoca comunque
l’esercizio del potere riduttivo.
Infine, sulla quantificazione del danno fatta dalla Procura la difesa precisa che la
stessa risulta erroneamente formulata, in quanto non tiene conto della partecipazione di
terzi nella vicenda sub judice e, quindi, alla causazione dell’asserito danno .
Nell’udienza, a seguito di preliminare istanza, presentata il 29 maggio 2014 dall’Avv.
Pier Filippo Giuggioli, difensore del Puccitelli, di rinvio dell’odierna udienza di discussione,
al fine di consentire il simultaneus processus insieme anche a Gianluca Rinaldino nel
giudizio n. 27917 e a Nicole Minetti nel giudizio n. 27919, il Collegio – uditi sia gli Avv.ti
Vincenzo Saponara e Mario Viviani (per il giudizio n. 27915) che non si sono opposti al
rinvio, l’Avv. Richard Martini (per i giudizi nn. 27915 e 27917) e gli Avv.ti Alessandro Fermi
e Maria Raffaella Pontiggia (per il giudizio n. 27917) che si sono associati alla richiesta di
rinvio e l’Avv.Valentina Caccamo, in sostituzione dell’Avv. Giuggioli, che ha insistito per il
rinvio dell’udienza, sia il P.M. contabile che si è, invece, opposto alla richiesta di rinvio
ritenendo mature le cause per la discussione in considerazione anche dell’esigenza di
rispettare il principio di ragionevole durata del processo e di favorire la massima
espressione del contraddittorio nel singolo giudizio – ha emesso specifica ordinanza con
cui ha disposto, tenuto conto della sostanziale autonomia dei singoli giudizi, la
prosecuzione della discussione per tutti e tre i giudizi.
Successivamente, l’Avv. Caccamo ha precisato, a seguito di esplicita richiesta
avanzata in merito dal Requirente, che quanto esposto nelle pagine 5, 6, 7, 9 e 19 della
propria memoria difensiva non riguardano, come invece erroneamente indicato, “…
l’insegnamento della Corte Costituzionale reso nella pronuncia sul ricorso n. 2 del 29
gennaio 2014 …”, bensì rappresentano solo stralci delle memorie presentate al riguardo
da alcuni ricorrenti.
Infine, le parti presenti hanno ribadito sostanzialmente le argomentazioni fin qui
esposte e confermato le conclusioni già rassegnate.
Tutto ciò premesso, la causa è stata assunta in decisione.
Ritenuto in
DIRITTO
La richiesta risarcitoria avanzata dalla Procura regionale si riferisce in concreto
all’indebito rimborso di una serie di spese in alcun modo giustificate, contestato al Colucci,
nella sua qualità di Consigliere regionale, per averlo percepito ed al Boscagli e al Valentini
Puccitelli, nella loro qualità di Consiglieri Regionali e Capigruppo del Popolo della Libertà,
per averlo liquidato.
Preliminarmente, di contro a quanto affermato nelle memorie difensive del Colucci e
del Valentini Puccitelli, deve essere affermata, in via generale, la giurisdizione di questa
Corte nel caso di specie, stante la natura e le funzioni pubblicistiche svolte dal Gruppo
consiliare, la natura pubblica delle somme percepite e la non operatività dell’immunità
costituzionale, di cui al comma 4 dell’art. 122 della Carta costituzionale, per la condotta de
qua.
In particolare, sulla natura giuridica dei Gruppi consiliari, questa Sezione deve
constatare che recentemente la Corte costituzionale, ribadendo quanto già precisato in
precedenza (cfr. Corte cost. n. 1130/1988), ha inteso affermare che “… i Gruppi consiliari
vanno qualificati come organi del Consiglio e proiezioni dei partiti politici in assemblea
regionale, ovvero come uffici comunque necessari e strumentali alla formazione degli
organi interni del Consiglio”.
Sul punto anche la Cassazione a Sezioni Unite con la sentenza n. 609 del 1°
settembre 1999 ha evidenziato che “… i Gruppi consiliari sono organi del Consiglio
regionale,
espressione
dei
partiti
o
delle
correnti politiche in esso rappresentati e che, in quanto tali, godono di una particolare
autonomia in funzione dell'attività dell'assemblea”.
In
particolare,
recentemente,
la
VI°
Sezione
penale
della
Cassazione ha sottolineato con riferimento alla figura del Capogruppo che “…a
prescindere dalla natura pubblica o privata del Gruppo consiliare, al capo del Gruppo sono
riconosciute una serie di facoltà e di poteri il cui esercizio esalata la rilevanza della figura
del Presidente del gruppo, rendendolo diretto partecipe di una peculiare modalità
progettuale ed attuativa della funzione legislativa regionale, che lo qualifica senza alcuna
incertezza come pubblico ufficiale ai sensi dell’art.357, co.1 c.p., con conseguente
configurazione del reato di peculato e non di appropriazione indebita o malversazione”.
Pertanto, sulla base di tali osservazioni, è possibile affermare che i Gruppi, pur non
essendo organi in senso tecnico, appaiono comunque come parte dell'organizzazione
dell'assemblea, ovvero organismi necessari e strumentali, interni agli organi regionali (o
assembleari).
Inoltre, va rammentato che con riguardo alla natura delle risorse pubbliche le Sezioni
Unite della Cassazione hanno affermato il principio per cui sussiste la giurisdizione della
Corte dei conti “… quando si ha gestione di denaro pubblico ancorché privato sia il
soggetto gestore …”, atteso che “il baricentro per discriminare la giurisdizione ordinaria da
quella contabile si è, infatti, spostato dalla qualità del soggetto – che ben può essere un
privato o un ente pubblico non economico – alla natura del danno e degli scopi
perseguiti (cfr.
da
ultimo,
Cass.
SS.UU.
nn.
7377/2013;
295/2013,
100627/2011).
Sul
punto,
recentemente
si
è
pronunciata
varie
volte
anche
questa Corte ravvisando l’esistenza del danno erariale qualora vi sia
stato un atto dispositivo della somma erogata per finalità diversa da quella preventivata o
ponendo in essere i presupposti per la sua illegittima percezione, frustrando la finalità
perseguita dall'Amministrazione, cioè la destinazione di “scopo” (cfr., Sez. III° n. 302/2013;
Sez. Lazio n. 1058/2012).
Da ultimo, il Collegio rileva che, nel caso di specie, non può nemmeno essere invocata
l’immunità costituzionale di cui al comma 4 dell’art. 122 cost., in considerazione del fatto
che tale disposizione costituzionale ha natura derogatoria e deve pertanto considerarsi di
stretta interpretazione, di conseguenza ogni sua dilatazione costituirebbe una violazione
dell’integrità della funzione giurisdizionale, la cui disciplina è riservata alla competenza
esclusiva del legislatore statale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, cost. (cfr. Corte
cost. nn. 70/1985, 289/1997, 392/1999, 292/2001; 200/2008).
Ancora, sempre preliminarmente, deve essere rigettata la richiesta, avanzata dalla
difesa del Valentini Puccitelli, di inammissibilità dell’atto di citazione per omissione
dell’inadempimento dell’audizione personale di quest’ultimo, considerato che agli atti del
presente giudizio non vi è evidenza alcuna di una richiesta di audizione avanzata dal
Valentini Puccitelli, né può assurgere a tale funzione, come invece afferma il convenuto, la
mera disponibilità ad essere sentiti, espressa nelle deduzioni difensive con la seguente
espressione “… lo stesso deducente si rende sin da ora disponibile ad essere sentito
personalmente”.
Tanto precisato, il Collegio ritiene inoltre che le richieste istruttorie formulate dalla
difesa del Colucci non possono essere accolte. Ciò perché il materiale sin qui acquisito in
fascicolo è difatti più che sufficiente per ricostruire, ai fini che qui rilevano, sia il quadro
generale sia la riferibilità causale, ed arrivare ad una documentata valutazione della
fattispecie in esame.
Nel merito, il Collegio deve innanzitutto rilevare che, in via generale e secondo pacifici
indirizzi di questa Corte, una spesa di rappresentanza è da ritenere legittima ove sussista
uno stretto legame con fini istituzionali dell’ente, e sia necessaria a promuovere
l’immagine
esterna
dell’ente
o
ad
intrattenere
doverose
relazioni
istituzionali con soggetti esterni e non deve rispondere ad esigenze personali
dell’amministratore o del dipendente (cfr. Sez. Friuli n. 216/2010 e n. 12/2011; Sez.
Toscana n. 246/2013; Sez. Campania n. 936/2013).
È stato inoltre più volte ribadito che le spese di rappresentanza vanno
rigorosamente giustificate e documentate, con analitica indicazione, per ciascuna di esse,
delle finalità istituzionali perseguite, del rapporto di pertinenza tra attività dell’ente e spesa,
della qualificazione del soggetto destinatario rispetto alla spesa, della sua natura e della
sua legittima misura (cfr. Sez. Sardegna n.109/1993 Sez. I° n. 35/1997; Sez. II°
n.162/1999; Sez. Veneto n. 719/2003) e che devono rispondere a stringenti criteri di
ragionevolezza esplicati attraverso una rigorosa documentazione delle circostanze e dei
motivi che le occasionarono (cfr. Sez. II° n. 31/1998; n. 162/1999; e n. 106/2002; Sez.
Lazio n. 1181/2009).
Tali principi affermati in relazione all’attività dei soggetti istituzionali, debbono ritenersi
applicabili, sia pure con limitati temperamenti, anche all’attività esponenziale dei soggetti
che rivestono ruoli di rappresentanza politica.
Il Collegio osserva altresì al riguardo che la pretesa risarcitoria della Procura non
esprime l’esercizio di un sindacato sull’attività politica dei consiglieri regionali, ovvero sul
merito delle scelte discrezionali degli stessi e del Consiglio regionale, essendosi
quest’ultima limitata a prospettare una illiceità correlata all’assoluta carenza di elementi
giustificativi idonei a far ritenere che l’attività gestoria dei contribuiti pubblici destinati alle
spese di funzionamento dei Gruppi consiliari sia stata coerente con le finalità assegnate a
tali erogazioni ed effettuata nel rispetto dei criteri di congruenza e razionalità che devono
assistere l’utilizzo del denaro pubblico.
Pertanto, il soggetto beneficiario di un contributo avente una specifica finalizzazione
non può esonerarsi dal “dar conto” del relativo impiego, offrendo la prova di aver destinato
le risorse pubbliche alle finalità proprie dell’erogazione. Tale regola, che costituisce
espressione di un principio generale di contabilità pubblica, non comporta eccezioni nel
caso in cui la Procura Regionale abbia promosso l’azione di danno erariale nella rilevata
carenza di elementi che consentano di correlare, in modo univoco, l’utilizzo del denaro
pubblico alle finalità proprie del contributo erogato. Una ripartizione dell’onere della prova
coerente con la disciplina degli obblighi che discendono dalla gestione del denaro
pubblico, vede gravare sul P.M. contabile la mera dimostrazione che il convenuto ha
beneficiato di un contributo avente una specifica finalizzazione, mentre deve ritenersi a
carico del percettore l’onere di dimostrare che l’utilizzo delle risorse pubbliche è avvenuto
nel rispetto della legge ed in coerenza con le finalità proprie del contributo erogato (cfr
Sez. II° n. 64/2007; Sez. Piemonte n. 172/2012; Sez. Veneto, n.34/2014).
Sul punto, va rammentato che le stesse leggi regionali lombarde succedutesi nel
tempo individuano specifiche tipologie di spese sostenibili dai Gruppi consiliari che, per
queste, dispongono di autonomi canali di finanziamento: in particolare, l’articolo 2 ter della
legge regionale n. 34/1972 riconosce ad ogni gruppo un contributo mensile tabellarmente
determinato per spese di “formazione, aggiornamento, consulenze esterne occasionali,
documentazione, rappresentanza, divulgazione, accesso e utilizzo delle nuove
tecnologie”.
L’articolo
1,
commi
2
e
2
bis, della legge regionale 7 maggio 1992 n. 17 (come integrato dalla l.rg. n.17 del 2002)
prevede l’erogazione ai Gruppi consiliari del contributo pubblico di cui all'art. 2 della legge
6 dicembre 1973, n. 853 in particolare per spese di “funzionamento, aggiornamento, studio
e documentazione, spese per la diffusione della conoscenza dell’attività consiliare
attraverso azioni di informazione e comunicazione”, con possibilità in quest’ultima ipotesi –
per il Gruppo o per il singolo consigliere – di organizzare le attività in proprio o di
acquistare direttamente sul mercato i servizi.
L’art. 3 della suddetta l.rg. n. 17 del 1992 prevede poi che “1. Salvo quanto disposto
dall'art. 2, comma secondo, i gruppi consiliari non possono erogare contributi, sotto
qualsiasi forma o modo, direttamente o indirettamente, ai membri del parlamento
nazionale, ai membri del parlamento europeo, ai consiglieri regionali, provinciali e
comunali, ...(omissis). 4. I gruppi consiliari possono disporre rimborsi per spese
adeguatamente documentate sostenute dai consiglieri appartenenti al gruppo medesimo. I
consiglieri non hanno diritto al rimborso ove si tratti di spese di cui all'art. 4 della l.r. 4
agosto
1972,
n.
23 e dall'art. 1 della l.r. 12 giugno 1975, n. 80 e successive integrazioni e modificazioni”.
Infine, il regolamento interno alla Regione Lombardia sulle spese dei Gruppi (attuativo
dell'art. 2-ter della Legge Regionale n. 34 del 1972 e dell’art.2, l.rg. n.17 del 1992), all’art.
1, testualmente ammette come spese rimborsabili solo e soltanto quelle delle l. rg.
n.17/1992 e n.34/1972 suddette, ovvero per “a) funzionamento, aggiornamento,
studio e documentazione, diffusione della conoscenza dell’attività consiliare; b)
formazione, aggiornamento, consulenze esterne occasionali, documentazione,
rappresentanza, divulgazione, accesso e utilizzo delle nuove tecnologie sostenute dai
Consiglieri regionali per l’espletamento del mandato”.
Da tale sistema normativo (primario e interno) deriva la conseguenza che i contributi
possono essere legittimamente erogati solo se sono rispettate due fondamentali
condizioni:
- che il rimborso attenga ad attività specifiche e tassative (art. 2-ter, l.rg.Lomb. n. 34 del
1972; art. 1, comma 2, l.rg. n. 17 del 1992) del Gruppo consiliare in quanto tale, ovvero
alla “formazione, aggiornamento, consulenze esterne occasionali, documentazione,
rappresentanza, divulgazione, accesso e utilizzo delle nuove tecnologie” ed al
“funzionamento, aggiornamento, studio e documentazione, spese per la diffusione della
conoscenza dell’attività consiliare attraverso azioni di informazione e comunicazione”;
- che i successivi trasferimenti ai singoli consiglieri debbono trovare rigorosa e
documentata
giustificazione
nella
stretta
inerenza
dell’attività specifica del consigliere alle predette finalità per le quali il Gruppo ottenga il
finanziamento pubblico. In proposito, possono soccorrere attestazioni del capogruppo il
quale si assume ogni responsabilità in proposito.
Per quanto poi riguarda le altre tipologie di spesa, il Collegio precisa che le stesse, in
particolare se sostenute direttamente dal singolo consigliere, trovano autonome fonti di
diretto
finanziamento
da
parte della Regione nella legge regionale 23 luglio 1996, n. 17: la specificazione di tali voci
di spesa è contenuta negli articoli 1, 3, 5 e 6.
Pertanto, eventuali rimborsi al di fuori di tali titoli configurano erogazioni non dovute o
duplicazioni non consentite.
Non decisiva ai fini del decidere appare poi la diversa formulazione testuale, rimarcata
dalla difesa del Boscagli, della normativa regolamentare interna alla Regione,
necessariamente attuativa della primaria fonte legislativa regionale suddetta, tra le spese
di rappresentanza dei Gruppi consiliari e quelle della Presidenza del Consiglio Regionale:
il regolamento riguardante quest'ultima (art. 18, regolamento contabile Consiglio
Regionale Lombardia) infatti, oltre a contenere un elenco dettagliato che indica in che
cosa consistano tali spese e per quali finalità le stesse vengano adoperate, presenta
anche degli obblighi stringenti riguardo alla rendicontazione, che deve dare una puntuale
descrizione della motivazione, delle circostanze, delle cause e della natura delle
erogazioni. I Gruppi consiliari, secondo la difesa del Boscagli, godrebbero invece di una
disciplina regolamentare molto più lata in merito alle spese di rappresentanza.
Diversamente, il Collegio deve osservare che lo stesso regolamento sulle spese dei
Gruppi, all’art. 1, testualmente ammette come spese rimborsabili solo e soltanto quelle
delle l. rg. n.17/1992 e n.34/1972 suddette, ovvero per “a) funzionamento, aggiornamento,
studio e documentazione, diffusione della conoscenza dell’attività consiliare; b)
formazione, aggiornamento, consulenze esterne occasionali, documentazione,
rappresentanza, divulgazione, accesso e utilizzo delle nuove tecnologie sostenute dai
Consiglieri regionali per l’espletamento del mandato”.
Inoltre, quale che sia la formulazione più o meno puntuale delle suddette norme
interne in punto di loro documentazione, ogni spesa di un pubblico amministratore o di un
pubblico dipendente, o di un soggetto che svolge funzioni latamente pubbliche, soprattutto
se riconducibili ad una generica esigenza di “rappresentanza”, in quanto comportante un
esborso di denaro pubblico, va documentata in modo pertinente per consentirne il
controllo sulla rispondenza a fini istituzionali. La mera produzione di un giustificativo di
spesa è un dato neutro comprovante solamente un fatto storico (ovvero che la spesa vi è
stata), ma non consente il controllo sulla sua pertinenza a fini istituzionali.
Tanto precisato, nel caso di specie la quasi totalità delle spese sostenute dal Colucci
sono da ritenere non rispondenti a fini istituzionali e dunque non suscettibili di essere
rimborsate.
A tal proposito, il Collegio rileva, in particolare, che in ordine, in primo luogo, alle
spese per pernottamenti, consumazioni in ristoranti, bar e autogrill di cui alla relazione
della Guardia di Finanza e riportate alle pp. 5-31 dell’atto di citazione, asseritamente
ricondotte a spese di rappresentanza, assolutamente non probanti appaiono, ad avviso del
Collegio, i chiarimenti documentali tardivamente forniti in sede di costituzione in giudizio
dal Colucci in merito ad ogni singolo evento (motivazione dell’incontro, dichiarazioni
sostitutive per atto di notorietà dei commensali presenti all’incontro: amministratori locali,
di consiglieri comunali, consiglieri di circoscrizione, responsabili di associazioni di cittadini,
associazioni giovanili, università, enti di ricerca, comitati, giornalisti o rappresentanti del
tessuto economico/sociale), dettato, a suo dire, dall’esigenza di svolgere un’attività
preparatoria agli atti regionali e, in altri casi, per acquisire informazioni in materia di
tematiche regionali di propria competenza in vista di sue successive e consequenziali
mozioni, interrogazioni, interpellanze, ordini del giorno, progetti di legge, oppure per
“l’organizzazione di serate sulle politiche regionali”.
Ad avviso del Collegio, in via generale, un politico che debba incontrare colleghi,
cittadini e portatori di interessi collettivi, pur avendo un doveroso obbligo di partecipare a
tali
incontri
e
confronti,
espressivi dell’essenza più intrinseca della politica (raccogliere spunti e problematiche
varie da soggetti esponenti della vita reale per correggere e indirizzare l’azione politica),
ben può e deve espletare tali costruttivi dialoghi esclusivamente nelle competenti sedi
istituzionali (proprio ufficio presso la sede della Regione, che ha ben idonei locali) o presso
sedi private di portatori di interessi collettivi (fabbriche, sedi sindacali, sedi di associazioni,
sedi
di
giornali,
ospedali,
carceri
etc.),
ma non certo in un ristorante con costi (per sé e per ospiti) a carico dell’amministrazione e,
dunque, della collettività. A ciò si aggiunga il fatto che un politico-amministratore
percepisce non solo una non irrilevante indennità di funzione, ma anche una diaria
(erogata proprio per “rimborso spese”), previste dagli art. 1, 2 e 3, l. rg. Lombardia
23.7.1996 n.17, che gli vengono erogate quale consigliere regionale anche per vitto e
alloggio. Pertanto, a maggior ragione risultano ingiustificati i rimborsi che riguardano
anche soggetti terzi ospitati a carico del Gruppo e, dunque, della finanza pubblica (la quasi
totalità delle ricevute per pasti afferenti il convenuto, e analiticamente indicate alle pp. 5-31
della citazione, riguardano più coperti).
A tal proposito si rammenta che recentemente la Sezione di controllo Lombardia,
con delibera n. 204 del 9 maggio 2013 proprio in tema di spese per pasti di Gruppi
consiliari ha precisato che “è altresì doveroso ricordare che, in ogni caso, non possono
essere
effettuati
rimborsi ai consiglieri per voci di spesa già coperte da altre erogazioni a titolo retributivo o
indennitario” e che “la spesa sostenuta dal singolo consigliere per ristorazione, per
consumazioni al bar e per pasti, non rientra nelle spese rimborsabili anche in ragione del
fatto che il consigliere percepisce già una diaria per “rimborso spese” nel proprio
trattamento economico individuale (art. 2 L.R. n. 17/96). Tale spesa potrebbe
eventualmente
configurarsi
quale
spesa
di
rappresentanza
se connessa o inerente ad eventi istituzionali aventi riflessi esterni e debitamente
documentata”.
La pretesa rimborsabilità di spese per pernottamenti e pasti si tradurrebbe dunque,
nella specie, in una intollerabile e non prevista (dalla legge) duplicazione di somme da
parte della Regione non configurandosi, nella specie, la natura di spese di
rappresentanza. Queste hanno, infatti, la specifica funzione di mantenere o incrementare il
prestigio istituzionale esterno dell’organismo cui fanno riferimento e sono tese a finanziare
iniziative di visibilità e di comunicazione esterna del Gruppo mediante la copertura delle
spese di ospitalità o di convivialità per personalità o autorità esterne, onde consentire la
massima divulgazione dell’attività istituzionale che svolge il Gruppo consiliare all’interno
del Consiglio Regionale con lo scopo di far percepire all’elettorato l’impegno della
coalizione nell’attività politica della Regione (Sez. Friuli sentenze n. 12/2011 e n.11/2014).
Esse devono rispondere a criteri di decoro, sobrietà ed economicità, e sono destinate a
coprire esigenze organizzative di eventi pubblici (convegni, tavole rotonde, comizi) e a
fornire ospitalità (pranzi, cene, colazioni, buffet) a personalità istituzionali (in una
accezione tecnica e restrittiva del termine, non coincidente con “qualsiasi cittadino”,
imprenditore, giornalista o politico che abbia necessità di conferire con un consigliere) in
occasione di tali avvenimenti.
Né è dato comprendere come la asserita finalità, precisata dal Colucci, di “…
stabilire e rafforzare rapporti tra la società e le istituzioni, in particolare il gruppo consiliare
ed il consigliere” implichi un incontro a pranzo o a cena con colleghi, elettori o
simpatizzanti, a fronte di un ben più coerente e pertinente dialogo nei suddetti uffici
pubblici istituzionali ove il Gruppo e i suoi consiglieri lavorano ogni giorno.
Le uniche spese di rappresentanza giustificabili per pernottamenti, pranzi, cene o
buffet sono, dunque, solo e soltanto quelle legate a rappresentanze istituzionali del
Gruppo in quanto tale nei confronti di interlocutori istituzionali (doverosa ospitalità a
delegazioni straniere in visita ufficiale in Italia o a delegazioni di altri enti coinvolti in
iniziative comuni; presentazione ufficiale di eventi istituzionali di alta rilevanza economicosociale etc.), ma non certo i frequenti incontri con singoli cittadini, imprenditori, politici,
giornalisti, esponenti sindacali o di associazioni. Detti incontri, ancorché espressivi del
mandato consiliare, devono dunque essere espletati esclusivamente in locali istituzionali o
anche privati, ma senza oneri a carico dell’amministrazione, ovvero gratuitamente
dovendosi valutare, sempre in concreto, la reale finalità di valenza pubblicistica sottesa
alla spesa. E quella per pasti, nel caso in esame, certamente non risponde a tali fini, né
per un amministratore pubblico né per un funzionario pubblico. La generica esigenze di
ascolto delle necessità e delle aspettative della società civile che richiederebbero ripetute
consumazioni presso ristoranti, sono generiche, tardive e autoreferenziali, e comunque
prive della specifica indicazione del nesso con la proiezione dell’immagine esterna del
Gruppo di appartenenza. Nel caso di specie, tutti i rimborsi effettuati al Colucci, ed avallati
dal Boscagli prima e dal Valentini Puccitelli poi, nonché dall’Ufficio di Presidenza, per
ristoranti non presentavano alcun elemento idoneo (se non la consumazione, i coperti ed il
costo e la talvolta generica dizione “pranzo di lavoro”) ad avvalorare il legame di
pertinenza con i fini istituzionali, comunque mancanti per i motivi già esplicati.
In conclusione, le contestate spese per pernottamenti e pasti poste a carico
dell’amministrazione sono ontologicamente e fattualmente incompatibili con l’esercizio
delle funzioni politico-istituzionali di un consigliere regionale in quanto non riconducibili ad
esigenze di “rappresentanza” del Gruppo o della Regione.
Analogamente, non dovuto, ad avviso del Collegio, è il rimborso fruito dal Colucci per
diverse corse effettuate con taxi, in quanto la normativa non consente rimborsi a piè di
lista se non in occasione di missioni istituzionali all’estero o in altra Regione e secondo i
limiti prefissati dall’art. 6, l.rg. n.17/1996 cit. (ma nella specie il Colucci non risulta aver
fruito di taxi per le missioni di cui all’art. 6, l. rg.cit.). Inoltre la normativa regionale citata,
sia all’art. 3 (rimborso spese assolto dalla diaria), sia all’art. 5 (rimborso spese di trasporto
ai Consiglieri), già prevede rimborsi diretti da parte della Regione molto ampli per spese
(anche dunque di trasporto) e dunque un rimborso ulteriore da parte del Gruppo sarebbe
una immotivata duplicazione o comunque sarebbe, anche ove non doppiato da rimborso
regionale, una copertura di spese non istituzionali e comunque non documentate in modo
idoneo: la mera asserzione difensiva del Colucci circa le finalità istituzionali degli incontri
fatti in occasione delle tratte svolte in taxi, non sono supportate da alcuna prova e si
risolvono in una mera petizione di principio.
Parimenti illegittimi sono inoltre i rimborsi per spese ferroviarie sostenute per incontri
con politici o movimenti del medesimo partito in altra Regione o, ad esempio, per “…
l’accesso a Mortara al fine di conoscere e poi contestare lo stato del servizio del trasporto
regionale …”, considerata dalla difesa del Colucci, come “… attività volta ad arricchire e
far conoscere il lavoro del gruppo”.
Del resto, come ben rimarcato con la citata delibera 9.5.2013 n.204 la sezione
controllo
Lombardia
di
questa
Corte,
“per
quanto riguarda le spese di trasporto, appare necessario indicare l’occasione istituzionale
comportante tale spesa, attraverso specifica attestazione, al fine di valutare l’inerenza e la
congruità della stessa. Inoltre, con particolare riferimento alla spesa per servizi di taxi (o
forme alternative di trasporto con conducente), è altresì necessaria l’indicazione del luogo
di partenza e di destinazione e le ragioni del mancato utilizzo di mezzi alternativi di
trasporto. Resta ferma, in ogni caso, l’esclusione di ogni rimborso per gli spostamenti dalla
propria abitazione al consiglio regionale e viceversa”.
Venendo poi alle spese informatiche sostenute dal Colucci e rimborsate dal Gruppo,
le stesse sono invece da ritenere legittime a prescindere dall’avvenuta o meno fornitura da
parte della Regione Lombardia a quest’ultimo di apparecchiature informatiche (cellulare
con linea telefonica, PC, stampante, tablet, monitor etc.).
In particolare, rispondente a detta finalità di “accesso e utilizzo delle nuove tecnologie”
è l’acquisto di un PC da parte del convenuto, di una viedeocamera, di una stampante, di
un monitor o di altro materiale informatico (mouse, software, card memoria ecc).
Pertanto, in mancanza di prove relative ad un uso personale e non istituzionale di tali
supporti informatici da parte del Colucci, il loro acquisto deve dunque considerarsi
legittimo e non foriero di danno erariale e devono, di conseguenza, essere sottratti dalla
contestazione complessiva gli importi relativi ai documenti di rimborso nn. 65/10, 45/12
oltre ad un documento senza numero identificativo con la seguente descrizione “card
memoria aggiuntiva - videocamera 14D Samsung + software gestionale - materiale d’uso
e di trasporto”, così come riportati nelle pagine 17, 18 a 31 dell’atto di citazione.
Infine, con riguardo al documento senza numero identificativo con la seguente
descrizione “acquisto n. 3 francobolli al costo di 14,62 cadauno”, così come riportato a
pag. 14 dell’atto di citazione, il Collegio rileva che tale rimborso deve considerarsi legittimo
in quanto riguardante spese postali su cui non vi è prova della loro non attinenza ad
attività istituzionale. Peraltro, tale riflessione è stata già fatta per spese analoghe dallo
stesso Requirente, il quale nell’atto di citazione a pag. 38 ha affermato che “alla luce delle
deduzioni fatte pervenire si ritiene invece di desistere dalla contestazione delle spese
inerenti ai francobolli ed alle marche da bollo di cui all’invito a fornire deduzioni”.
A fronte dell’acclarato danno erariale per tre delle cinque voci di spesa sopra
analizzate, evidente appare la natura non dolosa della condotta del convenuto, non tanto
per la incertezza normativa in materia, stante la chiarezza della legge regionale e del
regolamento dei Gruppi sulle spese in materia, ma piuttosto per la possibile incertezza
della nozione di spesa di rappresentanza in relazione ai pasti, derivante dall’avallo
sistematicamente avuto dal Boscagli, dal Valentini Puccitelli e dall’Ufficio di Presidenza su
tali spese (vedasi anche la generica modulistica nell’allegato A al regol. sulle spese dei
Gruppi, agli atti), nonché dalla pluriennale prassi largheggiante instauratasi presso la
Regione sui rimborsi ai Consiglieri a cui fanno riferimento le difese dei convenuti.
Se tali evenienze attenuano l’elemento psicologico che connota la condotta del
Colucci, sicuramente non escludono la sua colpa grave, evidente a fronte di violazione di
norme chiare sulle spese rimborsabili, a cui non sono riconducibili quelle per pasti e taxi
oggetto di causa.
Venendo alla posizione dei capigruppo del “Popolo della Liberta” Giulio Boscagli e
Paolo Valentini Puccitelli, la evidente estraneità alla rappresentanza politico-istituzionale,
sopra rimarcata, delle spese rimborsate al Colucci rende evidente, quanto meno a titolo di
colpa grave, la culpa in vigilando e l’apporto concausale dei due capigruppo succedutisi
nel tempo.
Difatti, sul Boscagli e sul Valentini Puccitelli, in quanto capigruppo, la normativa
regionale poneva oneri di carattere gestionale e di verifica, soprattutto sul rendiconto delle
spese del Gruppo che egli redige ed approva (art. 4, 6 e 7 l.rg. n.17/1992 e art. 6, 7 e 9 del
regol. spese Gruppi) e sul quale dunque necessariamente vigila.
Chiarissimo sul punto è l’art. 6, co.2 del più volte citato regolamento delle spese dei
Gruppi, ove si legge che “I Presidenti dei gruppi consiliari sono responsabili della regolarità
della documentazione prodotta e della corrispondenza della stessa alle finalità di cui
all’art.1 del presente regolamento”, ovvero quelle relative a “a) funzionamento,
aggiornamento, studio e documentazione, diffusione della conoscenza dell’attività
consiliare; b) formazione, aggiornamento, consulenze esterne occasionali,
documentazione, rappresentanza, divulgazione, accesso e utilizzo delle nuove tecnologie
sostenute dai Consiglieri regionali per l’espletamento del mandato”.
Del resto, le dichiarazioni raccolte dalla Procura, e non smentite dal Boscagli e dal
Valentini Puccitelli, attestano una ingerenza anche “di fatto” di questi nel dare impulso al
rimborso delle spese sostenute dal Colucci: si vedano in particolare le dichiarazioni agli
atti del responsabile amm.vo Bendin Maria Gloria, la quale afferma che “… gli assegni
bancari sono disposti dal Presidente e capogruppo Valentini Puccitelli Paolo. Lo stesso
appone materialmente la propria firma in calce agli assegni bancari messi in favore dei
singoli consiglieri. Parimenti fino al giugno 2008, gli assegni bancari erano disposti e
firmati dall’allora capogruppo Boscagli”. I capigruppo, dunque, per poter ordinare
l’erogazione del rimborso, avrebbero dovuto previamente e accuratamente verificarne i
presupposti di legge, ciò che hanno invece omesso, non rilevando tuttavia, con colpa
grave, la palese insufficienza documentativa delle ricevute prodotte (in violazione dell’art.
3, comma 4, l. rg. n.17/1992 secondo cui “I gruppi consiliari possono disporre rimborsi per
spese adeguatamente documentate sostenute dai consiglieri appartenenti al gruppo
medesimo”) e la loro evidente non pertinenza ai fini pubblicistici dei fondi accordati ai
Gruppi per le sole spese “di funzionamento, di aggiornamento, di studio e
documentazione, nonché per diffondere la conoscenza della loro attività attraverso azioni
di informazione e comunicazione” (art. 2, l.rg. n.17/1992 e art.1, reg. spese Gruppi cit., alle
quali non sono riconducibili spese per ristoranti e per taxi (se non nei limiti ristretti sopra
esposti).
Di particolare rilievo sono poi le già segnalate sentenze della Cassazione penale, Sez.
VI°,
n.
1053
e
49976/2012,
secondo
cui
il
presidente di un Gruppo consiliare riveste la qualità di pubblico ufficiale, esercitando una
pubblica funzione, che lo rende, tra l'altro, partecipe diretto della procedura di controllo del
vincolo di destinazione dei contribuiti erogati al Gruppo consiliare dall'ente regionale, con
l’obbligo di rendicontazione (cfr. Cass. Sez. VI°, n. 41178/2005) e risponde penalmente
per peculato per l’utilizzazione dei fondi per finalità estranee a tale vincolo, con particolare
riguardo a quelle di natura privatistica.
Né può valere, ad affievolire la qualificazione gravemente colposa della condotta
concausale dei convenuti, l’esistenza di una “prassi” risalente che, ai fini della
rendicontazione delle spese di rappresentanza, non richiedeva la specificazione dei motivi
e l’indicazione delle generalità e delle qualifiche dei soggetti incontrati. Ed invero, nessuna
prassi, per quanto radicata nel tempo, poteva giustificare la violazione degli obblighi
inerenti
ad
una
rendicontazione legittima e trasparente dell’impiego di denaro pubblico. Al contrario, il
Collegio non può esimersi dal rilevare che il mantenimento di una prassi illegittima può
costituire un elemento di aggravio della responsabilità nei casi in cui la posizione del
soggetto agente avrebbe potuto consentire di porre rimedio o modificare una situazione
foriera di grave pregiudizio per le finanze pubbliche (cfr. Sez. III° n. 56/2005; Sez. III° n.
177/2006; Sez. Lazio n. 1096/2012; Sez. II° n. 539/2013).
Né tantomeno possono assurgere ad esimente degli evidenti profili di responsabilità ,
in capo ai convenuti Boscagli e Valentini Puccitelli, le dichiarazioni sostitutive ex D.P.R. n.
445/2000 presentate dal Colucci, in quanto, come evidenziato anche dal Requirente, le
stesse hanno solo “… la funzione di semplificare gli oneri di documentazione e non già di
conferire efficacia probatoria a dichiarazioni aventi ad oggetto fatto dei quali solo il
dichiarante possa essere a conoscenza” (cfr. C.d.S. Sez. V° n. 1706 del 21 marzo 2011).
In ordine poi al possibile concorso causale dei funzionari interni Sig.ra Monzani e Dr.
Scattolin preposti al concreto controllo delle spese, tale evenienza, comunque non
documentata
con
idonei
ordini
di servizio, attenua ma non elide la responsabilità del Boscagli e del Valentini Puccitelli
quali capigruppo cattivi vigilanti, in quanto la delega a terzi di propri compiti impone
comunque una periodica vigilanza sull’operato dei propri funzionari al fine di correggere
prassi anomale o contra legem.
Accertata dunque la condotta gravemente colposa del Colucci e dei capigruppo
Boscagli e Valentini Puccitelli nella fattispecie de qua, il Collegio non può tuttavia esimersi
dal valutare l’eventuale contributo concausale nella verificazione del danno della condotta
omissiva dei componenti dell’Ufficio di Presidenza della Regione Lombardia, ancorché non
evocati in giudizio, che ebbero ad avallare tali rimborsi senza alcuna richiesta di
chiarimenti o di analitico e doveroso riscontro sulle singole spese sostenute dal Colucci.
A tal proposito, si rammenta che in base all’art. 6 della l.rg. n.17/1992 “Il rendiconto,
sottoscritto dal capogruppo, è depositato presso l'ufficio di presidenza del consiglio
regionale entro il 31 marzo di ogni anno”.
Il successivo art. 7 recita: “1. L'ufficio di presidenza del consiglio regionale verifica la
regolarità della redazione dei rendiconti ed esercita le altre funzioni di cui alla presente
legge. 2. L'ufficio di presidenza può chiedere ai presidenti dei gruppi chiarimenti, nonché
l'esibizione della documentazione relativa alle spese sostenute dai gruppi consiliari”.
Infine l’art. 8 esplicita che “1. Entro il 30 giugno di ogni anno l'ufficio di presidenza
accerta, con propria deliberazione, distintamente per ogni gruppo consiliare, che nel corso
dell'anno solare cui il rendiconto si riferisce non sussistano irregolarità. Ove sussistano
irregolarità si applicano le disposizioni di cui ai successivi commi secondo e terzo. 2. Ove
non risulti adempiuto l'obbligo di deposito del rendiconto ovvero emergano altre
irregolarità, l'ufficio di presidenza dispone la immediata sospensione del contributo di cui
all'art. 1 della presente legge, indicando un termine per la regolarizzazione. Il termine non
può essere superiore ai trenta giorni. 3. Qualora l'irregolarità sia sanata, l'ufficio di
presidenza procede a norma del precedente comma primo. Ove l'irregolarità non sia
sanata, l'ufficio di presidenza trattiene dai contributi relativi all'anno successivo una
somma pari agli importi ritenuti non regolarmente spesi dal gruppo”.
Tale complesso normativo evidenzia chiaramente come l’Ufficio di Presidenza, ha, tra
le altre cose, lo specifico compito di coadiuvare il Presidente nell'organizzazione delle
attività del Consiglio e delle Commissioni, sovrintendere alla struttura organizzativa del
Consiglio, verificare la rispondenza della gestione e dei risultati conseguiti agli
indirizzi ed obiettivi forniti, inoltre tale Ufficio ha per legge espressamente anche un ruolo
basilare di garante della liceità delle spese erogate ai Gruppi consiliari e da questi
rimborsati ai consiglieri del Gruppo, ove rispondenti a noti parametri normativi e chiari
indirizzi pluriennali della giurisprudenza contabile.
In particolare detta normativa attribuisce all’Ufficio addirittura compiti interdittivi alla
erogazione di somme nell’anno successivo, ove in quello pregresso vi siano state spese
non regolari. Il che implica che l’Ufficio ha compiti di riscontro attento e capillare delle
spese, compiti ai quali, nella specie, l’Ufficio lombardo sembra aver totalmente abdicato.
Pertanto,
se
quest’ultimo
avesse
ben
vigilato
anche sulle spese oggetto di causa, avrebbe dovuto chiedere ex art. 7, co.2, l. rg.
n.17/1992 chiarimenti che, ove non forniti, avrebbero dovuto portare, nell’anno successivo
a quello della illegittima spesa, a trattenere il finanziamento in misura pari alla spesa non
conforme a legge dell’anno pregresso (art. 8, co.3, l.rg.cit.).
Evidente appare dunque il contributo concausale e psicologico alla verificazione
dell’evento dannoso dato da tutti i componenti dell’Ufficio di Presidenza del Consiglio
regionale per le spese irregolarmente rimborsate.
Tanto precisato, il Collegio rileva altresì infondata l’eccezione difensiva del Boscagli
secondo cui, a fronte di una notifica dell’invito a dedurre in data 23 maggio 2013, l’azione
erariale deve intendersi prescritta per i danni afferenti asseriti rimborsi illegittimi anteriori al
23 maggio 2008, considerato che la data di emersione dei fatti di possibile valenza di
illecito amministrativo-contabile coincide necessariamente con il termine (art. 6, l. rg. n.
17/1992 cit.) per la presentazione del rendiconto dell’anno precedente al Consiglio di
Presidenza, ovvero il mese di marzo 2009, momento di conoscibilità obiettiva del danno
erariale arrecato dai convenuti da parte dell’amministrazione danneggiata.
In definitiva, quindi, il danno , arrecato alla Regione Lombardia, deve essere
addebitato nelle seguenti percentuali, corrispondenti al differente apporto causale, come
fin qui specificato: al Consigliere Alessandro Colucci per il 50%; al capogruppo Giulio
Boscagli per il 25% per le sole spese liquidate sino al giugno 2008 (essendo stato
capogruppo del “Popolo della Libertà” fino a tale data); al capogruppo Paolo Valentini
Puccitelli per il 25% delle spese liquidate successivamente al giugno 2008 (essendo
subentrato al Boscagli come capogruppo del “Popolo della Libertà” a decorrere da tale
data).
La rimanente quota del 25% addebitabile ai componenti dell’Ufficio di Presidenza del
Consiglio regionale, dovrà restare a carico della collettività, stante la mancata citazione nei
confronti di questi ultimi.
Pertanto, a fronte del contestato danno per complessivi euro 81.475,69, di cui
5.976,35 con contributo causale del capogruppo Boscagli ed euro 75.499,34 con
contributo causale del capogruppo Valentini Puccitelli, il Collegio ritiene, innanzitutto per i
motivi di cui sopra, di dover scomputare:
- euro 7.876,55 (importo costituito dalla somma delle singole spese, tutte successive al
giugno 2008, risultanti dai documenti di rimborso nn. 65/10, 45/12 oltre ad un
documento senza numero identificativo con la seguente descrizione “card memoria
aggiuntiva - videocamera 14D Samsung + software gestionale - materiale d’uso e di
trasporto”) rappresentante la spesa complessiva rimborsata al Colucci per materiale
informatico.
- euro 43,86 (importo costituito dalla somma risultante dal documento di rimborso,
successivo al giugno 2008, senza numero identificativo con la seguente descrizione
“acquisto n. 3 francobolli al costo di 14,62 cadauno”).
Infine, nell’esercizio del potere riduttivo, in considerazione del contributo causale e
psicologico derivante dalle prassi contra legem da anni seguite, il Collegio ritiene equo
rideterminare l’importo del danno in complessivi euro 50.000,00 di cui 5.000,00 con
contributo causale del capogruppo Boscagli ed euro 45.000,00 con contributo causale del
capogruppo Valentini Puccitelli, importi ad oggi già rivalutati, oltre gli interessi legali,
calcolati a decorrere dalla data di deposito della sentenza e sino al saldo effettivo.
Di conseguenza, deve essere imputata al Colucci la somma di euro 25.000,00 (50% di
euro 50.000,00), al Boscagli la somma di euro 1.250,00 (25% di euro 5.000,00) e al
Valentini Puccitelli la somma di euro 11.250,00 (25% di euro 45.0000).
La condanna alle spese segue la soccombenza.
P. Q. M.
La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Lombardia, definitivamente
pronunciando, condanna:
- Alessandro Colucci al pagamento di euro 25.000,00 (venticinquemila//00);
- Giulio Boscagli al pagamento di euro 1.250,00 (milleduecentocinquanta//00);
- Paolo
Valentini
Puccitelli
al
pagamento
di
euro
11.250,00
(undicimiladuecentocinquanta//00).
Importi comprensivi di rivalutazione monetaria, oltre gli interessi legali, calcolati a
decorrere dalla data di deposito della sentenza e sino al saldo effettivo.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e vanno addebitate nella proporzione del
50% a carico del Colucci e del 25% ciascuno a carico del Valentini Puccitelli e del
Boscagli e sono liquidate in € 1647,04 (milleseicentoquarantasette/04).
Così deciso in Milano, nella camera di consiglio del 4 giugno 2014.
IL GIUDICE ESTENSORE
IL PRESIDENTE
Eugenio Madeo
Claudio Galtieri
Depositata in Segreteria il 18/09/2014
IL DIRIGENTE