Struttura della relazione
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Obiettivi e contenuti dei laboratori FQTS sui Fondi Strutturali
Il governo dell’economia nell’UE ed il Position Paper dei Servizi della
Commissione sulla preparazione dell'Accordo di Partenariato e dei
Programmi in ITALIA per il periodo 2014-2020
Il Codice di Condotta Europeo sul Partenariato
La bozza di Accordo di Partenariato trasmessa dall'Italia alla
Commissione Europea il 09 dicembre 2013
I rilievi della Commissione Europea alla bozza di Accordo di
Partenariato
Cosa ci ha insegnato la programmazione 2007-2013: elementi da
tenere presente per il nuovo ciclo di programmazione
Obiettivi e contenuti dei
laboratori FQTS sui Fondi
Strutturali
Obiettivi:
Stante le finalità, si tratta di costruire e condividere mappe cognitive
su:
 assunzione del ruolo sia interno al terzo settore che esterni (per
evitare conflitti di interessi)
 costruzione di rapporti e percorsi partecipativi fra i soggetti di
terzo settore per proposte comuni
 costruzione alleanze
 Colmare ASIMMETRIA informativa con gli altri stakeholder (non
basta avere una buona idea, occorre conoscere i percorsi per
affermarla) sia negli strumenti conoscitivi che nell’apprendere e
muoversi nella architettura istituzionale dei Fondi EU (es. POR =
3 autorità: di gestione, certificazione, vigilanza)
 costruzione collegamenti orizzontali fra Regioni e verticali tra
Regioni e Nazionale
Contenuti:

1° laboratorio/seminario: l'accordo di
partenariato presentato dall'Italia alla
Commissione Europea a dicembre 2013;

2° laboratorio/seminario: la predisposizione
dei programmi operativi nazionali,
multiregionali e regionali;

3° laboratorio/seminario: la partecipazione del
Terzo Settore ai programmi operativi nazionali
e regionali.
Il governo dell’economia
nell’UE ed il “Position Paper”
dei Servizi della Commissione
sulla preparazione dell’Accordo
di Partenariato e dei
Programmi Operativi in
ITALIA per il periodo 20142020
Il nuovo governo dell'economia
dell'UE si fonda su tre pilastri:

Un'agenda economica rafforzata, con una
maggiore sorveglianza da parte dell'UE.

Interventi per salvaguardare la stabilità
dell'area dell'euro.

Misure per rimediare ai problemi del
settore finanziario.
Il semestre europeo:

A gennaio la Commissione presenta l'analisi annuale della crescita, in cui
fissa le prioritàdell'UE per l'anno successivo per promuovere la crescita e
la creazione di posti di lavoro.

A marzo, sulla base dell'analisi annuale della crescita, i capi di Stato e di
governo dell'UE definiscono gli orientamenti dell'UE per le politiche
nazionali.

Ad aprile gli Stati membri presentano i loro piani a favore del
risanamento delle finanze pubbliche (programmi di stabilità�o
convergenza) e le riforme e misure che intendono adottare per
conseguire una crescita intelligente, sostenibile e solidale (programmi
nazionali di riforma).

A giugno la Commissione valuta questi programmi e rivolge a ciascun
paese una serie di raccomandazioni. Il Consiglio discute e il Consiglio
europeo approva tali raccomandazioni.

Infine, alla fine di giugno o all'inizio di luglio, il Consiglio adotta
formalmente le raccomandazioni rivolte ai singoli paesi europei.
Il patto di stabilità e crescita

Un elemento preventivo che impone agli Stati membri di
presentare ogni anno un programma di stabilità�(paesi dell'area
dell'euro) o convergenza (altri paesi dell'UE), insieme al programma
nazionale di riforma. Nel programma di stabilità e�convergenza
ogni Stato membro illustra come intende mantenere o ristabilire
una sana situazione delle finanze pubbliche nel medio termine. La
Commissione può�quindi formulare raccomandazioni (a giugno,
nell'ambito del semestre europeo), o eventualmente invitare il
Consiglio a emettere un avvertimento per deficit eccessivo.

Un elemento correttivo costituito dalla procedura per i
disavanzi eccessivi. Secondo tale procedura, se il deficit di uno
Stato membro oltrepassa il limite del 3% fissato nel trattato, il
Consiglio elabora raccomandazioni su come affrontare il problema.
La mancata osservanza di tali raccomandazioni può�comportare
sanzioni per i paesi che fanno parte dell'area dell'euro e vincoli
nell’uso dei Fondi Strutturali.
Il Position Paper
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Serve a delineare il quadro del dialogo tra i Servizi della Commissione e
l'Italia sulla preparazione dell'Accordo di Partenariato e dei Programmi
che ha avuto inizio nell'autunno 2012;
Il Documento illustra le sfide specifiche per singolo paese e presenta i
pareri preliminari dei Servizi della Commissione sulle principali priorità
di finanziamento in Italia per favorire una spesa pubblica volta a
promuovere la crescita;
Invita ad ottimizzare l'utilizzo dei Fondi QSC stabilendo un forte legame
con le riforme atte a promuovere produttività e competitività,
incentivando l’uso di risorse private e stimolando potenziali settori ad
alta crescita;
Palesa anche l’esigenza di concentrare la spesa futura dell'UE sulle aree
prioritarie al fine di massimizzare i risultati perseguiti, piuttosto che
perseguire una distribuzione dispersiva.
Sottolinea l’esigenza di preservare la solidarietà all'interno dell'Unione e
garantire l'uso sostenibile delle risorse naturali per le generazioni future.
Obiettivi Europa 2020, situazione attuale e obiettivi nazionali (1)
Europa 2020 - Obiettivi
principali
Situazione attuale in
Italia
Obiettivo nazionale
2020 - PNR
3% del PIL UE investito
in R&S
1,26% (2010)
1,53%
Ridurre del 20% le
emissioni di gas serra
rispetto al 1990
– 3% (previsione
emissioni non-ETS 2020
rispetto al 2005)
– 9% (emissioni nonETS 2010 rispetto al
2005)
–13% (obiettivo
nazionale vincolante per
settori non-ETS rispetto
al 2005)
20% del consumo
energetico rinveniente
da fonti rinnovabili
10.3 (2010)
17,00%
Aumentare del 20%
l’efficienza energetica –
Riduzione del consumo
energetico in Mtep
n.d.
13,4% o 27,9 Mtep
Obiettivi Europa 2020, situazione attuale e obiettivi nazionali (2)
Europa 2020 - Obiettivi Situazione attuale in
principali
Italia
Obiettivo nazionale
2020 - PNR
Il 75% della
popolazione di età
compresa tra 20 e 64
anni deve essere
occupata
61,2% (2012)
67-69%
Ridurre il tasso di
abbandono precoce
degli studi al di sotto
del 10%
18,2% (2012)
15-16%
Almeno il 40% delle
persone di età
compresa tra 30 e 34
anni ha completato
l'istruzione
universitaria o
equivalente
20,3% (2011)
26-27%
Ridurre, di almeno 20
milioni, il numero di
persone in situazione
di povertà/esclusione
14,5 milioni di persone 2,2 milioni di persone
(2010)
uscite dalla povertà
Le sfide più urgenti individuate dal Position Paper
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Rilanciare il paese in termini di crescita sostenibile e
competitività complessiva;
Ridurre le disparità regionali e promuovere l'occupazione;
Promuovere ambiente favorevole all’innovazione delle
imprese;
Realizzazione di infrastrutture performanti e gestione
efficiente delle risorse naturali;
Aumentare la partecipazione del capitale umano al mercato
del lavoro, in particolare i giovani;
Incrementare la produttività, efficienza ed efficacia della
pubblica amministrazione.
FUNDING PRIORITY
Sviluppare un ambiente favorevole all'innovazione delle
imprese
2) Realizzare infrastrutture performanti e assicurare una
gestione efficiente delle risorse naturali
3) Aumentare la partecipazione al mercato del lavoro,
promuovere l'inclusione sociale e il miglioramento della
qualità del capitale umano
4) Sostenere la qualità, l'efficacia e l'efficienza della
pubblica amministrazione
1)
FATTORI DI SUCCESSO AI FINI DELLA
REALIZZAZIONE (Condizionalità ex ante) (1)
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Sviluppare strategie di ricerca e innovazione a livello nazionale, regionale
basate sulla metodologia "smart specialisation", inclusive di un capitolo TIC
sulla crescita digitale e sul piano nazionale per l’accesso alle reti di nuova
generazione.
Prevedere misure per l'attuazione efficace dello Small Business Act.
Sviluppare il piano nazionale dei trasporti comprensivo degli interventi
strategici per il trasporto ferroviario, il trasporto marittimo e i corridoi
logistici integrati, ivi incluse le reti transnazionali.
Garantire l'effettiva attuazione dell’Acquis UE in materia ambientale nei
settori della gestione dei rifiuti (Direttiva 2009/98/CE) e della gestione delle
risorse idriche (Direttiva 2000/60/CE), così come i provvedimenti orizzontali
in materia di valutazione dell’impatto ambientale e la valutazione strategica
d’impatto ambientale (Direttive 85/337/CEE e 2001/42/CE).
Assicurare la conformità della politica di tariffazione dell'acqua alla Direttiva
2000/60/CE, in particolare per il settore agricolo, in tutte le Regioni, con una
particolare attenzione alle Regioni meridionali.
FATTORI DI SUCCESSO AI FINI DELLA
REALIZZAZIONE (Condizionalità ex ante) (2)
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Migliorare la chiarezza nella definizione delle Buone Condizioni Agronomiche
e Ambientali (BCAA), dei requisiti minimi relativi a fertilizzanti e prodotti
fitosanitari e di altre pertinenti norme obbligatorie a livello nazionale e
regionale.
Creare/Rafforzare sistemi di servizi di consulenza agricola pubblica e privata,
garantendo sufficiente capacità di consulenza sui requisiti normativi e su tutti
gli aspetti connessi alla gestione sostenibile e all'azione per il clima nel
settore agricolo e forestale.
Recepire la Direttiva 2009/28/CE sulle Energie Rinnovabili.
Completare e adottare una strategia nazionale per l’adeguamento ai
cambiamenti climatici con azioni di accompagnamento a sostegno degli
investimenti.
Completare e attuare un sistema a livello nazionale per la validazione e il
riconoscimento di abilità e competenze/qualifiche.
FATTORI DI SUCCESSO AI FINI DELLA
REALIZZAZIONE (Condizionalità ex ante) (3)
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Definire una strategia globale per ridurre il fenomeno dell’abbandono
precoce degli studi e un quadro politico nazionale/regionale per
l'apprendimento permanente.
Nel settore della pesca: sviluppare un piano strategico per l'acquacoltura;
migliorare la raccolta dei dati per la gestione della pesca; implementare un
sistema UE di controllo, ispezione ed applicazione.
Garantire l’implementazione di un adeguato sistema di registrazione e
monitoraggio della spesa per gli aiuti di Stato e l’adeguato coordinamento da
parte di un organismo indipendente rispetto alle autorità che concedono tali
aiuti, munito di adeguate risorse dedicate (bilancio, personale qualificato), da
consultare durante l'elaborazione di misure di aiuti di Stato.
Adottare una strategia atta a rafforzare l'efficienza amministrativa, anche
mediante una riforma della pubblica amministrazione.
Garantire l'attuazione efficace dei Fondi QSC che implichi un ulteriore
miglioramento delle capacità amministrative, in particolare per l’efficace
applicazione della legislazione UE (ambiente, aiuti di Stato, appalti pubblici,
gestione finanziaria, gestione e controllo).
IL PRINCIPIO DI
PARTENARIATO
Il ruolo del partenariato
nell'attuazione dei fondi del
quadro strategico comune
Regolamento Delegato della
Commissione del 07/01/2014 –
SWD(2013) 540 final
Articolo 5 del nuovo regolamento "disposizioni comuni sui Fondi
Europei” - Partenariato e governance a più livelli (1)
1. Ogni Stato membro organizza, per l'accordo di partenariato e per
ciascun singolo programma, in conformità del proprio quadro
istituzionale e giuridico, un partenariato con le competenti autorità
regionali e locali. Il partenariato include altresì i seguenti partner:
a) le autorità cittadine e le altre autorità pubbliche competenti;
b) le parti economiche e sociali; e
c) i pertinenti organismi che rappresentano la società civile, compresi i partner
ambientali, le organizzazioni non governative e gli organismi di promozione
dell'inclusione sociale, della parità di genere e della non discriminazione.
2. Conformemente al sistema della governance a più livelli, gli Stati
membri associano i partner di cui al paragrafo 1 alle attività di
preparazione degli accordi di partenariato e delle relazioni sullo stato
di attuazione, nonché a tutte le attività di preparazione e attuazione
dei programmi, anche attraverso la partecipazione ai comitati di
sorveglianza dei programmi in conformità dell'articolo 42.
Articolo 5 del nuovo regolamento "disposizioni comuni sui Fondi
Europei” - Partenariato e governance a più livelli (2)
3. Alla Commissione é conferito il potere di adottare un atto delegato
conformemente all'articolo 149 per stabilire un codice europeo di
condotta sul partenariato (il Codice di Condotta - CdC), allo scopo di
sostenere e agevolare gli Stati membri nell'organizzazione del
partenariato a norma dei paragrafi 1 e 2. Il codice di condotta definisce
il quadro all'interno del quale gli Stati membri, in conformità del proprio
quadro istituzionale e giuridico nonché delle rispettive competenze
nazionali e regionali, perseguono l'attuazione del partenariato.
(OMISSIS)
5. Una violazione di un qualsiasi obbligo imposto agli Stati membri dal
presente articolo o dall'atto delegato adottato ai sensi del paragrafo 3
non costituisce un'irregolarità che comporta una rettifica finanziaria a
norma dell'articolo 85.
6. Per ciascun Fondo SIE la Commissione consulta, almeno una volta
l'anno, le organizzazioni che rappresentano i partner a livello di Unione
in merito all'esecuzione dell'intervento dei Fondi SIE e riferisce al
Parlamento europeo e al Consiglio in merito ai risultati.
Identificazione dei partner pertinenti per gli accordi di
partenariato (art. 3 CdC) e per i programmi (art. 4 CdC):
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le autorità regionali, locali, cittadine e le altre autorità pubbliche
(le autorità regionali, i rappresentanti nazionali delle autorità locali
e le autorità locali .. i rappresentanti nazionali di istituti di
istruzione superiore, organismi di istruzione e di formazione e
centri di ricerca);
le parti economiche e sociali (organizzazioni delle parti sociali
riconosciute a livello nazionale, in particolare organizzazioni
interprofessionali a carattere generale e organizzazioni settoriali,
camere di commercio nazionali e associazioni imprenditoriali che
rappresentano l'interesse generale delle industrie e dei settori);
organismi che rappresentano la società civile, quali partner
ambientali, organizzazioni non governative e organismi di
promozione dell'inclusione sociale, della parità di genere e della
non discriminazione.
Consultazione dei partner pertinenti nella
preparazione dell'accordo di partenariato e dei
programmi (art. 5 CdC):
Al fine di garantire la trasparenza e il coinvolgimento effettivo dei partner
pertinenti, gli Stati membri e le autorità di gestione li consultano sul processo e
sulla tempistica della preparazione dell'accordo di partenariato e dei
programmi. A tal fine, essi li tengono pienamente informati del loro contenuto
e delle eventuali modifiche.
Per quanto riguarda la consultazione dei partner interessati, gli Stati membri
tengono conto della necessità di:
a)
comunicare tempestivamente le informazioni pertinenti e renderle facilmente
accessibili;
b)
dare ai partner tempo sufficiente per analizzare e commentare i principali
documenti preparatori, il progetto di accordo di partenariato e i progetti di
programmi;
c)
mettere a disposizione canali attraverso i quali i partner possono porre
domande, fornire contributi ed essere informati del modo in cui le loro
proposte sono state prese in considerazione;
d)
divulgare i risultati delle consultazioni.
Preparazione dei programmi (art. 8 CdC) - Gli
Stati membri, in conformità al loro quadro
istituzionale e giuridico, coinvolgono i partner
pertinenti nella preparazione dei programmi, in
particolare per quanto riguarda:
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l'analisi e l'identificazione delle esigenze;
la definizione o la selezione delle priorità e dei relativi
obiettivi specifici;
l'assegnazione dei finanziamenti;
la definizione degli indicatori specifici dei programmi;
l'applicazione dei principi orizzontali quali definiti agli
articoli 7 e 8 del regolamento (UE) n. 1303/2013;
la composizione del comitato di sorveglianza.
Rafforzare la capacità istituzionale dei
partner pertinenti (art. 17 CdC):
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L'autorità di gestione esamina la necessità di avvalersi di assistenza tecnica al fine di
sostenere il rafforzamento delle capacità istituzionali dei partner, in particolare per
quanto riguarda i piccoli enti locali, le parti economiche e sociali e le organizzazioni non
governative, al fine di aiutarli a partecipare con efficacia alla preparazione, all'attuazione,
alla sorveglianza e alla valutazione dei programmi.
Il sostegno di cui al paragrafo 1 può assumere la forma di, tra l'altro, seminari ad hoc,
sessioni di formazione, coordinamento e collegamento in rete di strutture o contributi
ai costi di partecipazione a riunioni sulla preparazione, sull'attuazione, sulla sorveglianza
e sulla valutazione del programma.
Per i programmi di sviluppo rurale, il sostegno di cui al paragrafo 1 può essere fornito
attraverso la rete rurale nazionale stabilita in conformità all'articolo 54 del regolamento
(UE) n. 1305./2013.
Per i programmi del FSE, le autorità di gestione nelle regioni meno sviluppate, nelle
regioni in transizione o negli Stati membri ammissibili al sostegno del Fondo di coesione
garantiscono che, in base alle esigenze, siano assegnate adeguate risorse del FSE alle
attività di sviluppo delle capacità delle parti sociali e delle organizzazioni non
governative che partecipano ai programmi.
Per la cooperazione territoriale europea, il sostegno di cui ai paragrafi 1 e 2 può inoltre
coprire il sostegno ai partner per il potenziamento delle capacità istituzionali finalizzate
alla partecipazione ad attività di cooperazione internazionale.
La bozza di Accordo di
partenariato presentato
dall'Italia alla Commissione
Europea il 9/12/2013
L’Accordo di partenariato è il documento che definisce
l’allocazione dei Fondi Strutturali europei per il 2014-20
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Tale accordo è il frutto di un lungo percorso di
preparazione e di discussione con vari soggetti
istituzionali: Amministrazioni centrali (Ministeri), le
Regioni, il Partenariato economico e sociale
(Associazioni e Organizzazioni di categoria).
La versione dell’accordo che è stata inviata alla
Commissione non è ancora quella finale e deve essere
completata in diverse parti. Essa costituisce tuttavia il
punto di riferimento per le osservazioni e i suggerimenti
che verranno dalla Commissione e dagli altri soggetti
istituzionali interessati.
I tavoli tecnici di confronto partenariale che hanno
lavorato alla definizione dei contenuti dell’Accordo:
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“Lavoro, competitività dei sistemi produttivi e innovazione”;
“Valorizzazione, gestione e tutela dell’ambiente”;
“Qualità della vita e inclusione sociale”;
“Istruzione, formazione e competenze”.
Ai lavori dei Tavoli tecnici hanno preso parte le Amministrazioni
centrali interessate per materia, le Regioni e le Associazioni
rappresentative degli Enti locali, il partenariato economicosociale rilevante rispetto ai temi della programmazione.
Alle attività di livello tecnico si sono affiancati i lavori di un
“tavolo politico” tra il Ministro per la coesione territoriale e i
Presidenti delle Regioni
Una prima bozza di AP è stata presentata il 09/04 ma
era stata “bocciata” in quanto la delegazione della CE:
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Ha evidenziato la necessità di una maggiore concentrazione,
attraverso:
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L'indicazione delle priorità
La riduzione delle azioni proposte (sono più di 400) e degli indicatori (max 1 per
ciascun obiettivo specifico)
Distinzione tra le azioni e gli strumenti di intervento
Ha chiesto il rafforzamento della strategia relativa alla crescita
sostenibile e inclusiva
Ha ritenuto insufficiente l'esplicitazione della strategia di intervento
su città e aree urbane
Ha richiamato l'esigenza della definizione dei sistemi di gestione e
controllo
Ha proposto, in relazione al FEASR, un maggiore rafforzamento
della correlazione tra priorità, obiettivi ed azioni
La “strategia centralista” inaugurata dall’ex
Ministro Trigilia:
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E’ evidente che in una situazione di fragilità organizzativa e
amministrativa, quale quella che caratterizza il nostro assetto
istituzionale, la concentrazione delle risorse su pochi obiettivi ben
definiti rende più agevole potenziare la capacità amministrativa e il
monitoraggio dell’attuazione dei programmi e permette di ridurre
la frammentazione che limita l'impatto complessivo degli interventi.
Per porre rimedio alle debolezze progettuali, organizzative e
amministrative che hanno connotato i diversi cicli di
programmazione, è stata creata l'Agenzia per la Coesione
Territoriale. Il Parlamento ha recentemente convertito in legge la
norma istitutiva (art. 10 d.l. 101/2013) dell'Agenzia che dovrà
svolgere funzioni di monitoraggio e di controllo dell'impiego dei
fondi da parte delle autorità di gestione, centrali o regionali, e
soprattutto di supporto, accompagnamento e di assistenza alle
autorità interessate nella gestione di procedure complesse. In casi
ben delimitati, l'Agenzia potrà svolgere anche compiti diretti di
gestione e potrà assumere poteri sostitutivi in situazioni di gravi
inadempienze o ritardi da parte delle autorità di gestione.
Le risorse del nuovo QFP
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Il totale di risorse comunitarie assegnate all'Italia è pari a 32.268 milioni di
euro (incluse le risorse destinate alla cooperazione territoriale per 1.137
milioni di euro e al fondo per gli indigenti per 659 milioni di euro)
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di cui 7.695 milioni di euro per le regioni più sviluppate
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1.102 milioni di euro per le regioni in transizione
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22.334 milioni di euro per le regioni meno sviluppate
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Alla quota comunitaria si aggiungerà il cofinanziamento nazionale a carico
del Fondo di rotazione di cui alla legge n. 183 del 1987, preventivato nella
Legge di Stabilità per il 2014 in 24 miliardi di euro, nonché la quota di
cofinanziamento di fonte regionale da destinare ai POR (quantificabile in
una cifra pari al 30 per cento del cofinanziamento complessivo del
programma).
Il cofinanziamento consentirà, in pratica, di raddoppiare il volume di
risorse assegnato dalla Commissione Europea.
Il Fondo Sviluppo e Coesione
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È uno strumento nazionale finalizzato a promuovere la coesione
territoriale, attraverso investimenti nelle grandi reti
infrastrutturali, immateriali e immateriali.
Tale fondo, in base alla legge di stabilità per il 2014, sarà
rifinanziato per il periodo 2014-2020 per un importo
complessivo nel settennio di programmazione di circa 55
miliardi di euro.
Una parte rilevante di queste risorse dovrebbe essere destinata,
nella proposta dell’ex Ministro Trigilia, alle Amministrazioni
centrali nella proporzione del 60% (nel ciclo 2007-2013 la
proporzione era del 50%).
Inoltre, il Fondo opererà per investimenti pubblici destinando
l’80% delle risorse alle regioni del Centro-Sud e il 20% al
Centro-Nord.
La necessità di ampliare i margini di manovra
economico-finanziaria per il governo italiano:
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Rivedere nei prossimi mesi il valore del Patto di
stabilità e per incrementarlo, rispetto a 1 miliardo
previsto ad oggi, almeno di 1,7 miliardi ulteriori
(attingendo, come è stato fatto per il 2013, dal
Fondo sviluppo e coesione?).
In sede Ue chiedere lo scorporo del
cofinanziamento dal rapporto deficit/pil e ciò per
consentire un più ampio margine di manovra alle
Regioni, alle quali si chiede da una parte di spendere
e dall'altra di non farlo per non infrangere i vincoli
del patto di stabilità.
Alcune indicazioni di assegnazione dei Fondi
2014-2020:
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3,19 miliardi per la ricerca lo sviluppo tecnologico e l'innovazione
1,8 miliardi per migliorare l'accesso alle tecnologie dell'informazione e della
comunicazione
3,1 miliardi per la riduzione delle emissioni di carbonio
848 milioni per la prevenzione e la gestione dei rischi per il cambiamento
climatico
2,7 miliardi per la tutela dell'ambiente e la promozione dell'uso efficiente
delle risorse
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1,7 miliardi per la promozione di sistemi di trasporto sostenibile
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4 miliardi per la mobilità dei lavoratori
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3,1 miliardi per combattere l'inclusione sociale e per combattere la povertà e
le forme di discriminazione
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4 miliardi per l'istruzione
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586 milioni per l'efficienza della pubblica amministrazione
La proposta strategica generale
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il superamento della crisi più pesante che ha investito il
Paese dal secondo dopoguerra
i problemi di coesione territoriale: il tradizionale divario
economico e sociale tra Nord e Sud si è allargato
le tensioni manifestatesi a livello internazionale negli ultimi
anni hanno acuito le debolezze interne che si sono
accumulate nel tempo, specie nell’ultimo quindicennio.
valutazione strategica che deve partire dall’analisi delle
sfide alle quali sono sottoposte le diverse aree del Paese e
dalla considerazione delle risorse su cui è più opportuno
puntare
Le sfide per il Centro-Nord
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Il sistema produttivo ha sofferto della maggiore concorrenza
internazionale legata alla globalizzazione
E dal venir meno della leva del cambio con l’adozione dell’euro
La combinazione tra questi due fenomeni ha aggravato un quadro già
segnato dalla incapacità di affrontare inefficienze di lunga data nel
campo dei servizi pubblici e privati e dalla crescente pressione fiscale
legata all’elevato debito pubblico
Servono dunque strategie di riorganizzazione e di innovazione con
una forte propensione alle esportazioni
Bisogna puntare alla modernizzazione del made in Italy attraverso la
crescita di innovazione che sposti i vantaggi competitivi sulla qualità
più che sui costi e la crescita di settori a alta tecnologia legati alle
conoscenze specializzate presenti nelle università e nelle strutture di
ricerca.
Le sfide per il Mezzogiorno (1)
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l’accrescersi della competizione internazionale, l’impossibilità di
svalutare, l’elevata pressione fiscale, si sono combinate con
un’inefficienza dei servizi e del contesto istituzionale in genere
ben più grave che in altre regioni;
Questi fattori hanno dunque colpito ancor più duramente
un’economia già fragile, segnata dal minore sviluppo di attività
aperte al mercato e capaci di esportare.
Nelle Regioni del Mezzogiorno non si tratta dunque solo di
rafforzare innovazione e internazionalizzazione sostenendo
processi già in corso, occorre far crescere le attività produttive
e le imprese capaci di stare sul mercato per attivare uno
sviluppo autonomo e sostenibile.
Le sfide per il Mezzogiorno (2)
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Occorre cogliere in modo più estensivo vantaggi
comparati rilevanti in settori di lunga specializzazione e
spesso trascurati, come l’ agricoltura e l’agroindustria.
Potenziare il settore dei beni culturali e ambientali, che
ha una dotazione particolarmente ricca anche nel
confronto con le regioni più sviluppate, ma non è
riuscito finora esprimere attività imprenditoriali capaci
di accrescere significativamente la fruizione.
La concentrazione delle risorse comunitarie su
pochi obiettivi strategici strutturali:
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Internazionalizzazione
Digitalizzazione
Innovazione
valorizzazione dei beni culturali e ambientali
qualità dell’istruzione e del capitale umano
lotta alla povertà.
L'utilizzo del Fondo di Coesione a complemento
dei fondi comunitari:
Con la Legge di stabilità per il 2014 si è previsto il ricorso
prevalente a questo strumento per la realizzazione di grandi
reti infrastrutturali (ferroviarie, stradali, aeroportuali e portuali),
per investimenti pubblici nel campo della prevenzione dei rischi
ambientali e per il completamento e miglioramento della rete
digitale (banda larga e ultra-larga).
 A tal fine la programmazione del Fondo Sviluppo e Coesione
dovrebbe essere realizzata in stretto rapporto con quella dei
fondi strutturali europei con una proiezione settennale,
garantendo “l’impegnabilità” delle risorse su base pluriennale. E’
prevista (al momento) anche l’integrità del Fondo nel corso del
settennio di programmazione, mantenendone l’uso a fini di
investimento pubblico.

Classificazione delle regioni italiane ai fini
dell'allocazione dei fondi comunitari:
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Regioni meno sviluppate: Calabria,
Campania, Sicilia e Puglia.
Regioni in transizione: Abruzzo, Basilicata,
Molise e Sardegna.
Regioni più sviluppate:Val d’Aosta,
Piemonte, Liguria, Lombardia,Veneto,
Trentino Alto Adige, Friuli Venezia Giulia,
Emilia Romagna, Toscana, Marche, Umbria,
Lazio.
Obiettivi tematici dei Regolamenti 2014-2020 caratteristiche:

La definizione dei Regolamenti, quello Generale per tutti i Fondi e
quelli relativi ad i singoli Fondi, ha portato alla individuazione di undici
Obiettivi Tematici che, pur fortemente integrati tra loro, riguardano
ambiti specifici.

Principio trasversale è rappresentato dallo sviluppo sostenibile e dalla
tutela e miglioramento dell’ambiente (mantenere invariato nel tempo
o ricostruire il capitale naturale disponibile).

Restano forti i vincoli di concentrazione tematica delle risorse, in
termini finanziari ed in termini tematici, finalizzati ad ottenere
economie di scala e ad incidere realmente sulle realtà territoriali.

I nuovi regolamenti aprono alla possibilità di ricorrere per tutti gli
obiettivi tematici, all’utilizzo degli strumenti finanziari che in quanto
catalizzatori di risorse finanziarie private rappresentano un modo
efficace ed efficiente di impiegare le risorse comunitarie.
Obiettivi tematici dei Regolamenti 2014-2020 (1)
1)
Rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazione
2)
Migliorare l'accesso alle tecnologie dell'informazione e della
comunicazione, Nonché l'impiego e la qualità delle medesime
3)
Promuovere la competitività delle piccole e medie imprese, il settore
agricolo e il settore della pesca e dell’acquacoltura
4)
Sostenere la transizione verso un’economia a basse emissioni di
carbonio in tutti i settori
5)
Promuovere l’adattamento al cambiamento climatico, la prevenzione e
la gestione dei rischi
6)
Tutelare l'ambiente e promuovere l'uso efficiente delle risorse
7)
Promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le
strozzature nelle principali infrastrutture di rete
Obiettivi tematici dei Regolamenti 2014-2020 (2)
8)
Promuovere l’occupazione sostenibile e di qualità e sostenere la
mobilità dei lavoratori
9)
Promuovere l’inclusione sociale, combattere la povertà e ogni forma
di discriminazione
10)
Investire nell’istruzione, formazione e formazione professionale, per
le competenze e l’apprendimento permanente
11)
Rafforzare la capacità delle amministrazioni pubbliche e degli
stakeholders e promuovere un’amministrazione pubblica efficiente
Assistenza tecnica
Obiettivo Tematico 2: Agenda
Digitale (FESR) – risultati attesi:
Digitalizzazione dei processi
amministrativi e diffusione di servizi
digitali pienamente interoperabili della PA
offerti a cittadini e imprese (in particolare
nella sanità e nella giustizia)
 Potenziamento della domanda di ICT dei
cittadini in termini di utilizzo dei servizi
online, inclusione digitale e partecipazione
in rete

OT 3: Competitività dei sistemi
produttivi (FESR) - risultati attesi:




Sviluppo occupazionale e produttivo in aree
territoriali colpite da crisi diffusa delle attività
produttive
Nascita e consolidamento delle Micro, Piccole
e Medie Imprese a carattere innovativo
Miglioramento dell’accesso al credito
Aumento delle attività economiche profit e
non profit a contenuto sociale e delle attività
di agricoltura sociale
OT 4: Energia Sostenibile e qualità
della vita (FESR) - risultati attesi:
Ridurre i consumi energetici negli edifici e nelle strutture
pubbliche o ad uso pubblico, residenziali e non residenziali e
integrazione di fonti rinnovabili
 Ridurre i consumi energetici nei cicli e strutture produttive e
integrazione di fonti rinnovabili
 Incrementare la quota di fabbisogno energetico coperto da
generazione distribuita sviluppando e realizzando sistemi di
distribuzione intelligenti
 Incrementare la quota di fabbisogno energetico coperto da
cogenerazione e trigenerazione di energia
 Migliorare lo sfruttamento sostenibile delle bioenergie
 Aumentare la mobilità sostenibile nelle aree urbane

OT 6: Tutela dell'ambiente e
valorizzazione delle risorse culturali
ed ambientali (FESR) - risultati attesi:

Ridurre alla fonte la produzione dei rifiuti urbani40 e aumentare la percentuale di
materia da destinare alla preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio secondo gli
obiettivi comunitari minimizzando lo smaltimento in discarica dei rifiuti urbani

Contribuire ad arrestare la perdita di biodiversità in ambito terrestre e marino,
migliorando lo stato di conservazione delle specie e degli habitat di interesse
comunitario e salvaguardando la biodiversità legata al paesaggio rurale,
mantenendo e ripristinando i servizi ecosistemici

Miglioramento delle condizioni e degli standard di offerta e fruizione del
patrimonio nelle aree di attrazione naturale attraverso la valorizzazione sistemica e
integrata di risorse e competenze territoriali

Miglioramento delle condizioni e degli standard di offerta e fruizione del
patrimonio culturale, materiale e immateriale, nelle aree di attrazione attraverso la
valorizzazione sistemica e integrata di risorse e competenze territoriali

Migliorare la competitività e la capacità di attrazione delle destinazioni turistiche,
attraverso la valorizzazione sistemica ed integrata di risorse e competenze
territoriali
OT 8: Occupazione (FESR) - risultati
attesi (1):

Aumentare l’occupazione dei giovani attraverso il rafforzamento delle
misure attive e preventive sul mercato del lavoro, il contrasto al fenomeno
dei NEET (in coerenza con la raccomandazione europea sullo youth
guarantee), il rafforzamento dell’apprendistato e altre misure di
inserimento al lavoro, la promozione di auto impiego e auto
imprenditorialità

Aumentare l’occupazione femminile, attraverso il rafforzamento delle
misure per l’inserimento lavorativo delle donne, la promozione della parità
tra uomini e donne e la conciliazione tra vita professionale e vita
privata/familiare, il sostegno all’autoimpiego e all’autoimprenditorialità

Aumentare l’occupazione dei lavoratori anziani e favorire l’invecchiamento
attivo, attraverso la promozione di condizioni e forme di organizzazione
del lavoro più favorevoli e la solidarietà tra generazioni

Rafforzare e qualificare l’inserimento lavorativo degli immigrati

Ridurre il numero dei disoccupati di lunga durata e sostenere
adeguatamente le persone a rischio di disoccupazione di lunga durata,
anticipando anche le opportunità di occupazione di lungo termine
OT 8: Occupazione (FESR) - risultati
attesi (2):

Favorire la permanenza al lavoro e la ricollocazione dei lavoratori
coinvolti in situazioni di crisi (settoriali e di grandi aziende), sia
attraverso la contestualità e l’integrazione delle politiche di
sviluppo industriale e del lavoro, sia attraverso l’attivazione di azioni
integrate (incentivi, auto imprenditorialità, placement,
riqualificazione delle competenze, tutorship)

Favorire l’inserimento lavorativo e l’occupazione dei soggetti
svantaggiati e delle persone con disabilità

Migliorare l’efficacia e la qualità dei servizi al lavoro, attraverso la
definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) e degli
standard minimi di servizio, la creazione di partenariati, il
rafforzamento dell’utilizzo della rete EURES, il sostegno agli
investimenti nelle infrastrutture

Facilitare la diversificazione, la creazione di nuove piccole imprese e
di lavoro nelle aree rurali
OT 8: Occupazione (FSE) - priorità di
investimento (1):



accesso all'occupazione per le persone in cerca di lavoro
e inattive, compresi i disoccupati di lunga durata e le
persone che si trovano ai margini del mercato del lavoro,
nonché attraverso le iniziative locali per l'occupazione e
il sostegno alla mobilità professionale
integrazione sostenibile nel mercato del lavoro dei
giovani, in particolare quelli che non svolgono attività
lavorative, non seguono studi né formazioni, inclusi i
giovani a rischio di esclusione sociale e i giovani delle
comunità emarginate, anche attraverso l'attuazione della
Garanzia per i Giovani
attività autonoma, lo spirito imprenditoriale e la
creazione di imprese, comprese le micro, PMI innovative
OT 8: Occupazione (FSE) - priorità di
investimento (2):

uguaglianza tra uomini e donne in tutti settori, incluso l'accesso
all'occupazione e alla progressione della carriera, la conciliazione
tra vita professionale e vita privata e la promozione della parità
di retribuzione per uno stesso lavoro o un lavoro di pari valore

adattamento dei lavoratori, delle imprese e degli imprenditori ai
cambiamenti

invecchiamento attivo e in buona salute
modernizzazione delle istituzioni del mercato del lavoro, come i
servizi per l'impiego pubblici e privati di promozione
dell'occupazione, migliorando il soddisfacimento delle esigenze
del mercato del lavoro, anche attraverso azioni che migliorino la
mobilità professionale transnazionale nonché attraverso
programmi di mobilità e una migliore cooperazione tra le
istituzioni e i soggetti interessati

OT 9: Inclusione Sociale e lotta alla
povertà (FESR) - risultati attesi:

Riduzione della povertà, dell’esclusione sociale e innovazione sociale

Incremento dell’occupabilità e della partecipazione al mercato del
lavoro, attraverso percorsi integrati e multidimensionali di inclusione
attiva delle persone maggiormente vulnerabili, vittime di violenza o
grave sfruttamento e a rischio di discriminazione

Aumento/ consolidamento/ qualificazione dei servizi di cura socioeducativi rivolti ai bambini e cura rivolti a persone con limitazioni
dell’autonomia e potenziamento della rete infrastrutturale e
dell’offerta di servizi sanitari e sociosanitari territoriali

Riduzione del numero di famiglie in condizioni di disagio abitativo

Riduzione della marginalità estrema e interventi di inclusione a favore
delle persone senza dimora e delle popolazioni Rom, Sinti e
Camminanti in coerenza con la strategia nazionale di integrazione dei
rom

Aumento della legalità nelle aree ad alta esclusione sociale e
miglioramento del tessuto urbano nelle aree a basso tasso di legalità
OT 9: Inclusione Sociale e lotta alla
povertà (FSE) - priorità di investimento:






inclusione attiva, anche per promuovere le pari opportunità e la
partecipazione attiva e migliorare l’occupabilità
integrazione socio-economica delle comunità emarginate quali i
rom;
lotta contro tutte le forme di discriminazione e promozione delle
pari opportunità;
migliore accesso a servizi accessibili, sostenibili e di qualità,
compresi i servizi sociali e cure sanitarie d'interesse generale;
promozione dell'imprenditorialità sociale e dell'integrazione
professionale nelle imprese sociali e dell'economia sociale e
solidale, al fine di facilitare l'accesso all'occupazione;
strategie di sviluppo locale di tipo partecipativo.
OT 10: Istruzione e Formazione (FESR)
- risultati attesi (1):

Riduzione del fallimento formativo precoce e della dispersione scolastica e
formativa a parità di contesto e con attenzione a specifici target, anche attraverso
la promozione della qualità dei sistemi di istruzione pre-scolare, primaria e
secondaria e dell’istruzione e formazione professionale (IFP)

Miglioramento delle competenze chiave degli allievi, anche attraverso la fornitura
di strumenti di apprendimento adeguati e il supporto dello sviluppo delle capacità
di docenti, formatori e staff

Innalzamento del livello di istruzione della popolazione adulta, con particolare
riguardo alle fasce di istruzione meno elevate anche attraverso l’aumento della
partecipazione ai percorsi finalizzati al conseguimento di titoli di istruzione
primaria o secondaria e al rilascio di qualificazione inserite nei repertori nazionali
o regionali ed il miglioramento della qualità dei sistemi educativi rivolti agli adulti

Accrescimento delle competenze della forza lavoro e agevolare la mobilità,
l’inserimento/reinserimento lavorativo, attraverso il sostegno a percorsi formativi
connessi alle domande delle imprese e/o alle analisi dei fabbisogni professionali e
formativi, al rilascio di qualificazioni inserite nei repertori regionali o nazionale, il
miglioramento delle qualità del sistema di istruzione e formazione in linea con le
raccomandazioni europee
OT 10: Istruzione e Formazione (FESR)
- risultati attesi (2):

Innalzamento dei livelli di competenze, di partecipazione e di successo formativo
nell’istruzione universitaria e/o equivalente, attraverso l’ampliamento dell’accesso
all’istruzione superiore, la riduzione dei tassi di abbandono precoci degli studi, il
miglioramento della qualità e efficienza dell’istruzione superiore, l’accrescimento
della pertinenza al mercato del lavoro, dei programmi di istruzione superiore e/o
equivalente

Qualificazione dell’offerta di istruzione e formazione tecnica e professionale,
anche attraverso l’intensificazione dei rapporti scuola-formazione-impresa e lo
sviluppo di poli tecnico-professionali

Miglioramento della sicurezza, dell’efficientamento energetico e dell’attrattività e
fruibilità degli ambienti scolastici finalizzato a aumentare la propensione dei
giovani a permanere nei contesti formativi

Diffusione della società della conoscenza nel mondo della scuola e della
formazione e adozione di approcci didattici innovativi, anche attraverso il
sostegno all’accesso a nuove tecnologie e la fornitura di strumenti di
apprendimento adeguati e la promozione di risorse di apprendimento on- line

Miglioramento delle capacità di auto-diagnosi, auto-valutazione e valutazione
delle scuole e di innovare la didattica adattandola ai contesti
OT 10: Istruzione e Formazione
(FSE) - priorità di investimento:

riduzione e prevenzione dell'abbandono scolastico precoce e promozione
dell'uguaglianza di accesso a una istruzione prescolare, primaria e secondaria di
buona qualità, inclusi i percorsi di apprendimento formale, non formale e informale
che consentano di riprendere l'istruzione e la formazione

miglioramento della qualità e dell'efficacia dell'istruzione superiore e di livello
equivalente e l'accesso alla stessa, al fine di aumentare la partecipazione e i tassi di
riuscita, specie per i gruppi svantaggiati;

rafforzare la parità di accesso alla formazione permanente per tutte le fasce di età
nei contesti formali, non formali e informali, aggiornare le conoscenze, le abilità e le
competenze della manodopera e promuovere percorsi flessibili di apprendimento
anche tramite l'orientamento del percorso professionale e il riconoscimento delle
competenze acquisite

migliorare l'aderenza al mercato del lavoro dei sistemi d'insegnamento e di
formazione, favorendo il passaggio dall’istruzione al mondo del lavoro, e rafforzare
e i sistemi di istruzione e formazione professionale e migliorandone la loro qualità,
anche mediante meccanismi di anticipazione delle competenze, l'adeguamento dei
curricula e l'introduzione e lo sviluppo di programmi di apprendimento basati sul
lavoro, inclusi i sistemi di apprendimento duale e di apprendistato.
OT 11: Capacità istituzionale ed
amministrativa (FESR) - risultati attesi:




Aumento della trasparenza dell’accesso ai dati
pubblici
Miglioramento della qualità dei servizi offerti
dalla pubblica amministrazione
Aumento dei livelli di legalità nell’azione della
Pubblica Amministrazione
Miglioramento della governance multilivello e
delle capacità degli organismi coinvolti nella
attuazione e gestione dei programmi operativi
OT 11: Capacità istituzionale ed
amministrativa (FSE) - priorità di
investimento:
Investimento nella capacità istituzionale e
nell'efficacia delle amministrazioni pubbliche e dei
servizi pubblici a livello nazionale, regionale e locale
nell'ottica delle riforme, di una migliore
regolamentazione e di una buona governance.
 Rafforzamento delle capacità di tutti i soggetti
interessati che operano nei settori dell'istruzione,
della formazione permanente, della formazione e
delle politiche sociali e del lavoro, anche mediante
patti settoriali e territoriali di mobilitazione per una
riforma a livello nazionale, regionale e locale.

Le risorse disponibili:
Complessivamente dovrebbero arrivare dall'Ue 31,7
miliardi di euro (di cui 19 dal Fondo Sociale e 12,7
dal Fondo per lo Sviluppo Regionale);
 Tale cifra raddoppia con gli obbligatori
cofinanziamenti nazionali ai progetti;
 Se si sommano poi i 54 miliardi incardinati dalla legge
di Stabilità del 2013 nel Fondo Sviluppo e Coesione,
nel complesso si raggiungono circa 100 miliardi di
euro spendibili in 7 anni, per una media di oltre 14
miliardi l'anno.

Allocazione Fondi strutturali su obiettivi tematici
(milioni di euro correnti):
Allocazione delle risorse sugli Obiettivi tematici:
confronto tra il ciclo 2014-2020 e il 2007-2013;
percentuale su FESR e FSE
Per il prossimo biennio, però, si potrebbero
sommare le risorse 2007-13 con quelle 20142020. Al riguardo occorre tener conto che:


il residuo della programmazione 2007-2013 ammonta a
28,89 miliardi di euro non spesi al 31 dicembre 2013 (così
suddivisi: 22,89 miliardi dei programmi cofinanziati dal Fesr e
dal Fse; 6 miliardi di euro dei piani cofinanziati dal Feasr. Nel
2007-2013 l'Italia ha speso solo 37 miliardi dei 66 miliardi di
euro a disposizione).
Nel ciclo 2007-2013 in Puglia, Sicilia, Calabria, Basilicata e
Campania (le regioni ex Obiettivo Uno) si concentra la
dotazione più importante dei programmi cofinanziati dai
fondi europei: 39,88 miliardi; poiché ne sono stati spesi solo
20,345 miliardi, entro la fine del 2015 occorrerà impiegarne
19,538 (fra risorse a livello ministeriale -5,2 miliardi- e
risorse a livello regionale).
La Corte dei Conti stima il contributo
netto dell'Italia al Bilancio dell'UE come
segue:
per il 2012 pari a 5,7 miliardi di euro: infatti nel 2012
abbiamo versato 16,4 miliardi di euro e ne abbiamo
ricevuti appena 10,7;
 Tra il 2006 e il 2012 l'Italia ha avuto nel complesso un
saldo negativo tra i contributi versati all'UE e le risorse
ricevute pari a 41,2 miliardi di euro.;
 E' necessario smentire il luogo comune secondo il quale
noi italiani otteniamo favori e la ricca Berlino ci
mantiene: è semplicemente falso!

I fondi UE saranno ripartiti e
programmati coi programmi operativi:



Nazionali (P.O.N.) destinati a tutte le
regioni
Nazionali/Multiregionali (destinati solo ad
alcune tipologie di regioni)
Regionali (P.O.R.)
I probabili PON 2014-2020
Istruzione, in attuazione di risultati dell’OT10 e OT11 (FSE e
FESR, plurifondo)
2) Occupazione, in attuazione di risultati dell’OT8 e OT11 (FSE e
FESR, plurifondo)
3) Inclusione, in attuazione di risultati dell’OT9 e OT11 (FSE,
monofondo)
4) Città metropolitane, programma sperimentale in attuazione
dell’agenda urbana per quanto riguarda le 14 città metropolitane
(FESR e FSE, plurifondo)
5) Governance, reti, progetti speciali e assistenza tecnica in
attuazione di risultati dell’OT11 e a supporto di altri risultati di
diversi OT (FESR e FSE, plurifondo)
6) Programma YEI (FSE, monofondo)
1)
Sono previsti ulteriori Programmi
nazionali per

Il FEASR Fondo Europeo Agricolo per lo
Sviluppo Rurale

Il FEAMP Fondo Europeo per gli Affari
Marittimi e la Pesca
Programmi Nazionali/Multiregionali che operano nelle
regioni in transizione e meno sviluppate negli ambiti:
1) Ricerca
e Innovazione
2) Imprese e Competitività
Per le sole regioni meno sviluppate sono previsti
Programmi Nazionali/Multiregionali negli ambiti:
1) Infrastrutture
2) Beni
culturali
3) Legalità
e reti
A livello regionale (in tutte le regioni e province
autonome) sono previsti:
1) I
Programmi Regionali a valere sul FESR e
FSE
2) I PSR (Programmi di Sviluppo Rurale) a
valere sul FEARS
I rilievi della
Commissione Europea alla
bozza di
Accordo di Partenariato
La Commissione Europea ha sollevato
complessivamente 351 obiezioni alla
bozza di accordo di partenariato:



Alcune insite nel fatto che si tratta di una
bozza (alcune parti dell’accordo sono infatti
incomplete);
Altre perché la documentazione e/o le
proposte risultano non in linea con le
indicazioni dell’UE;
Altre ancora perché le indicazioni contenute
nella bozza sono risultate poco chiare.
In particolare la Commissione ha rilevato che:

la presenza di lacune informative e strutturali rilevanti non consente una
valutazione completa del testo;

gli 11 obiettivi tematici (Ot) delineati dal governo sono presentati in
maniera generale e con deboli riferimenti alle raccomandazioni specifiche
dell’Ue e all’esperienza del recente passato;

la logica dell’azione è debole nella maggior parte dei casi in quanto non
sono chiare le scelte operate in funzione del grado massimo di valore
aggiunto (per es. come si intende rimediare alla scarsa propensione
all’innovazione o alla scarsa produttività del lavoro?);

la scelta dei risultati attesi in molti casi fa riferimento ad elementi difficili da
misurare;

Troppe azioni favoriscono misure di assistenza sociale e di sostegno ad
attività economiche/settori in difficoltà;

manca completamente l’analisi della capacità amministrativa nell’ambito
dell’Ot 11;

L’Agenzia per la coesione territoriale presenta molti elementi oscuri
(Come funzionerà? Come si coordinerà con gli altri Enti e le altre
istituzioni? Come sarà governata?)
I principali rilievi di tipo “strategico”
concernono:
Il fatto che manchi una strategia chiara sui
processi di sviluppo che si vogliono
attivare;
 La constatazione che le risorse non sono
adeguatamente concentrate su poche
priorità ritenute determinanti per la
crescita economica;
 La preoccupazione per le scarse
indicazioni sul sistema di governo dei
fondi che si intende realizzare.

La Commissione, anche con riferimento a
notizie di stampa, ha chiarito che



Le risorse della politica di coesione devono essere utilizzate per
finanziare nuovi progetti che hanno vocazione a contribuire allo
sviluppo. Pertanto non possono essere usate per coprire
riduzione di imposte o per il taglio del cuneo fiscale o per altre
manovre di politica economica nazionale congiunturale;
si può anticipare con fondi nazionali il finanziamento di progetti
che rientrano negli accordi con la Commissione, anche prima che
siano definitivamente approvati, per poi rimborsare le risorse
anticipate quando arriveranno i co-finanziamenti comunitari a
seguito dell’adozione dei programmi;
le regole dei Fondi Ue permettono di finanziare con risorse
nazionali, progetti concreti per offrire, ad esempio, aiuti per le
start up o per l’espansione produttiva e occupazionale
dell’industria manifatturiera, oppure operazioni per ridurre la
dispersione scolastica.
Particolarmente significativi paiono i rilievi
concernenti la “capacità amministrativa” del
settore pubblico italiano che in passato si è
dimostrato:





In difficoltà nel garantire efficacia ed efficienza di gestione
delle risorse;
Inconcludente nelle proprie azioni con conseguente
scarsissima o vergognosa capacità di spesa;
Opaco nella comunicazione ed incapace di favorire la
partecipazione delle comunità locali;
Poco trasparente nel definire processi di attuazione dei
fondi;
Dotato di risorse umane di scarsa qualità con evidenti
ripercussioni sull'organizzazione complessiva, sul livello di
digitalizzazione e sui sistemi di controllo delle performance.
Tuttavia la Commissione non ha “bocciato” del
tutto la bozza di Accordo di Partenariato in quanto
la ritiene:






Una buona base di discussione;
Un documento che deve essere migliorato soprattutto sul
controllo della spesa, sugli standard di qualità e sulla trasparenza;
Un primo approccio da potenziare per quel che concerne le
iniziative per la crescita attraverso innovazione, ricerca e sviluppo;
Un primo passo (ma ancora troppo debole) per assicurare un
presidio forte a livello centrale;
Un documento la cui struttura e impianto generale vanno nella
direzione giusta;
Un documento da migliorare anche perché non ci sono i tempi
per ricominciare tutto da capo.
Che cosa ci ha insegnato la
programmazione dei fondi
2007-2013: le lezioni da tenere
presenti nel nuovo ciclo
Le problematiche dell’addizionalità:

lo Stato membro deve garantire all’Unione un ammontare concordato
di risorse proprie, territorialmente mirate, rispetto alle quali quelle
europee devono aggiungersi. Questo principio (“l’addizionalità”) è assai
difficile da verificare. Ma nel caso italiano è certo che non è rispettato.

I fondi strutturali sostituiscono ormai normalmente la mancata spesa
ordinaria: come certificato dai più recenti dati del cosiddetto Quadro
Finanziario Unico costruito dal Dipartimento per le politiche di
Coesione, e con una percentuale crescente negli ultimi anni.

La dimensione dei fondi strutturali è pari a meno del 5% del totale della
spesa pubblica. Appare molto difficile che un intervento di tale entità
possa essere di per sé sufficiente a mutare le sorti di un territorio così
ampio come il Mezzogiorno, senza una profonda azione di
potenziamento dell’intervento nazionale di “sviluppo” (infrastrutture,
ricerca, istruzione, politiche industriali), e di riqualificazione della spesa
ordinaria.
Il Raccordo con l’azione pubblica ordinaria:

i fondi dovrebbero cofinanziare politiche già in essere; perché i fondi attivano
nuovi interventi destinati a divenire ordinari. Se questo raccordo manca,
l’effetto diviene più modesto (per es. con i fondi strutturali si posano binari sui
quali dovranno correre treni nell’ambito delle ordinarie politiche del trasporto
ferroviario; oppure si costruiscono nuove infrastrutture sociali -ad esempio asili
nido- i cui costi correnti di funzionamento, non possono che essere a carico
dei bilanci ordinari delle relative amministrazioni. Se ciò non accade, l’impatto
delle politiche è assai modesto);

il rischio evidente è che si attivino interventi straordinari nell’ambito dei cicli di
programmazione europei, ma che essi tendano a deperire ed esaurirsi al
termine del ciclo stesso;

La circostanza è ancora più importante se si pensa che una quota rilevante dei
fondi strutturali si rivolge a realizzazioni infrastrutturali di vario genere (ed
esclude il finanziamento di spese correnti): opere che, una volta realizzate,
devono essere costantemente gestite o manutenute;

Il mancato raccordo con le politiche ordinarie determina un aumento puntuale
della domanda (costruzione delle opere), ma non un ruolo permanente di
miglioramento delle condizioni di offerta (nuovi servizi a regime).
Gli effetti dei fondi dipendono dalla
rapidità della spesa:

Da questo punto di vista, il quadro dei fondi strutturali per l’Italia è pessimo. La
velocità attuativa attuale è fra le peggiori d’Europa. I primi cicli di
programmazione (1989-93 e 1994-99) sono stati caratterizzati da performance
molto negative; il ciclo 2000-06 ha segnato un netto miglioramento, fino al
2008. Purtroppo, dal 2008 in poi i risultati sono nuovamente peggiorati. La
velocità di spesa è minore nelle regioni del Mezzogiorno rispetto a quelle del
Centro-Nord, anche se con uno scarto inferiore a quello normalmente
presentato e con differenze da caso a caso.

I ritardi di spesa sono deleteri per l’incapacità mostrata negli ultimi anni di
mobilitare anche le risorse comunitarie disponibili per far fronte alla gravissima
crisi che ha colpito il paese.

Inoltre nel ciclo 2007-13, dato il particolare ritardo, si è dovuto provvedere nel
dicembre 2011 ad una manovra eccezionale, consistente nella riduzione (per
11,9 miliardi di euro) del cofinanziamento nazionale dei fondi strutturali, con
l’appostamento della stessa cifra nell’ambito del cosiddetto Piano di Azione
Coesione.
La “truffa” dei progetti “sponda”:

proprio per la difficoltà di spesa nei tempi definiti, è da tempo diffusa l’abitudine
di portare a certificazione comunitaria progetti (che nel tempo sono stati
variamenti definiti “sponda” o “coerenti”) realizzati a valere su altre fonti
finanziarie, purché, appunto, coerenti con i programmi dei fondi strutturali.

L’accettazione da parte della Commissione Europea di questi progetti
comporta un avanzamento formale della spesa, ma non a fronte di interventi
effettivamente nuovi, e dunque aggiuntivi; certo, ciò determina la possibilità di
riutilizzare, in tempi successivi, e su progetti ancora una volta coerenti per
tipologia e negli stessi territori, delle risorse comunitarie che vengono così
“liberate”. Ma ciò non fa che allungare ulteriormente i tempi di effettiva
realizzazione di nuovi interventi e posticipare il loro impatto economico.
Spesso, poi, le risorse “liberate” non vengono più reinvestite.

Per i programmi 2000-06 il fenomeno dei progetti “coerenti” ha assunto
dimensioni molto ampie, riguardando un terzo della spesa totale (circa 15
miliardi su 45); si è concentrato particolarmente nella realizzazione di grandi
opere infrastrutturali.

Tutto ciò ha effetti anche sulla qualità della spesa, dato che una parte rilevante
dell’impegno delle Amministrazioni, più che nella progettazione, monitoraggio e
valutazione degli interventi è negli aspetti finanziari e di rendicontazione, e
nell’inclusione di progetti già realizzati.
Le “trappole” dei politicanti per:

le difficoltà di trovare un’intesa di lungo termine su insiemi di azioni
condivise;

il desiderio di mantenere risorse disponibili nel tempo per soddisfare
esigenze specifiche o priorità di consenso politico che di volta in volta
maturano, o per esercitare un potere di ricatto nei confronti dei possibili
beneficiari;

il desiderio di non ricorrere volutamente a strumentazioni e meccanismi
attuativi già esistenti, ma invece di disegnare per ogni azione procedure ad
hoc, in modo da massimizzare il potere di intermediazione e di scelta
politica discrezionale.

l’evoluzione del sistema politico italiano, con la scomparsa dei grandi partiti
e la esasperata individualizzazione della rappresentanza, fa sì che molti
politici, nazionali e locali, “giochino solo per se stessi”, massimizzando il
rapido ritorno individuale in termini di consenso di ciò che si fa: ciò rende
assai più arduo impostare e realizzare politiche di lunga lena, che saranno
nel tempo gestite e concluse da altri (anche se dello stesso schieramento
partitico o politico) rispetto a quanti le promuovono.
I limiti degli apparati amministrativi:
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
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La molteplicità di obiettivi e di azioni previste dai fondi
comportano un notevolissimo carico di lavoro amministrativoburocratico per la precisa definizione delle misure (ad esempio
dei bandi di gara o dei contratti con i beneficiari);
va tenuto anche presente il già ricordato impegno richiesto dalle
fasi di rendicontazione e certificazione e l’indubbia circostanza
che le regolamentazioni comunitarie per l’uso dei fondi sono
estremamente complesse, talvolta bizantine, e coinvolgono più
controlli formali che un effettiva valutazione della spesa;
le amministrazioni regionali del Mezzogiorno appaiono non
all’altezza di questo impegnativo compito: le carenze
amministrative, più gravi nei territori più deboli, rendono lì meno
incisive le politiche, con un evidente circolo vizioso;
Troppi obiettivi per una sola politica:
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dovendo ripartire le risorse disponibili su una pluralità di ambiti, anche quando
le politiche sono attuate bene, gli avanzamenti che si registrano sono
necessariamente limitati;

il costo di questa impostazione è rappresentato dalla straordinaria difficoltà
non solo della programmazione (che richiede approcci strategici intelligenti e
ben informati in moltissimi ambiti) ma anche e soprattutto della realizzazione,
in particolare per le Amministrazioni Regionali del Sud, chiamate ad operare su
una pluralità di complesse tematiche;

a causa della peculiare governance del nostro paese, ed in particolare
dell’esistenza di un ampio numero di competenze condivise fra livello regionale
e livello nazionale, ciò comporta che spesso sullo stesso ambito vi siano
interventi di più livelli di governo: è il caso ad esempio delle politiche per
l’industria e l’innovazione, dell’internazionalizzazione, dei beni culturali, delle
politiche sociali e per l’occupazione;

per quasi tutti gli ambiti si ritiene che le risorse dei fondi strutturali (talmente
tanti che non si riescono neanche a spendere) rendano superflui gli interventi a
valere sulle risorse ordinarie. Proprio quelli che servirebbero per concentrare
tematicamente i fondi strutturali.
Numero eccessivo di interventi finanziati:

L’effetto positivo delle “grandi opere” non è ovvio né scontato. Al tempo stesso
una moltitudine di piccoli interventi possono rappresentare la traduzione
operativa di una singola grande politica (se si decide di intervenire con una
opportuna opera di ristrutturazione, miglioramento, efficientamento energetico
dei plessi scolastici, ciò si sostanzia in una sola grande politica);

un numero molto vasto di ambiti a volte nasconde però il desiderio di
massimizzare il ritorno in termini di consenso sia per la politica sia per le
amministrazioni. (moltiplicare i beneficiari può ridurre l’impatto economico, ma
aumentare l’impatto politico);

Però le Amministrazioni, centrali e soprattutto regionali, semplicemente non
sono in grado di realizzare tutti questi interventi in tempi ragionevoli e con una
qualità accettabile. Lo sforzo imposto sia dall’ampiezza degli ambiti, sia dalla
numerosità degli interventi – anche ignorando i fenomeni distorsivi pur
presenti – è largamente al di là delle capacità disponibili. Ritardi e
approssimazioni non sono solo frutto di comportamenti devianti, ma la
inevitabile conseguenza di questa impostazione. Questa è forse la più
importante lezione tratta dall’esperienza italiana: per quanto teoricamente
corretti, programmi troppo ampi sono materialmente irrealizzabili.
L’Autarchia delle amministrazioni:

Sono molto rari i momenti di confronto tecnico fra le amministrazioni, in
particolare fra le regioni del Mezzogiorno, ma anche tra i soggetti attuatori
come le amministrazioni comunali;

ciò significa che nell’intraprendere e nell’attuare ogni intervento ciascuna
amministrazione fa riferimento esclusivamente alle proprie competenze,
capacità ed esperienze e non mette a valore quanto fatto da altri:
operativamente, se c’è da scrivere una misura di intervento o un bando di gara
è molto raro che si utilizzino modelli già sperimentati altrove, ma si ricomincia
ogni volta da zero;

le “buone pratiche” di politiche pubbliche, che certamente non sono mancate
nel Mezzogiorno negli ultimi due cicli di programmazione, non sono
riconosciute e replicate;

inoltre le amministrazioni regionali, nella definizione di insieme delle strategie e
delle politiche, sembrano avere un interesse particolare a quanto di loro diretta
competenza e gestione (come è normale che sia), ma appaiono poco
interessate agli interventi, gestiti da altri, a scala nazionale o macroregionale,
che pure hanno ricadute sensibili nei propri territori.
La governance multilivello:
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la qualità di quanto riescono a fare le amministrazioni decentrate dipende
anche molto dalla qualità di quel che fanno le amministrazioni centrali, e da un
opportuno e proficuo raccordo fra i due livelli;

tale raccordo attiene agli strumenti di coordinamento: all’utilizzo ad esempio
degli accordi di programma quadro fra amministrazioni (APQ, anche nella più
recente versione “rafforzata”) o a quello dei contratti istituzionali di sviluppo
(CIS), che contengono impegni reciproci fra più soggetti, e che rappresentano
un connotato – pur con tutte le difficoltà attuative – indubbiamente positivo e
da rafforzare dell’esperienza italiana;

Positivo appare a riguardo il disegno della già citata Agenzia per la Coesione
(come da specifica richiesta rivolta all’Italia dalla Commissione Europea); ma la
gravissima situazione del paese, ed in particolare del Mezzogiorno, dovrebbe
suggerire di tenere conto delle amministrazioni regionali democraticamente
elette e di valutate le esperienze (presenti in molti paesi, dal Brasile alla
Francia), di banche o agenzie di sviluppo di elevato livello tecnico e precise
finalità attuative. Non si tratta di tornare a sognare magiche istituzioni
straordinarie, ma di valutare molto pragmaticamente che non si può
subordinare l’efficacia delle politiche alle modestissime capacità attualmente
disponibili nelle amministrazioni centrali e regionali il potere (e la
responsabilità) di decidere
Grazie per l’attenzione.
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Daniele Ferrocino
Tel. 0832 358 300
Cell. 329 4710236
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