LA PROGRAMMAZIONE
GENERALE E DI
SETTORE
Qualche cenno di storia
dal 1950 a oggi
Agostino Cappelli
Università IUAV di Venezia
La pianificazione
nazionale dal
dopoguerra al 1992
IL PRIMO P.G.T. DEL 1986 ED I
PIANI DI SETTORE
GLI INDIRIZZI DI PROGRAMMAZIONE
E GLI SCENARI DESIDERATI
ARTICOLAZIONE DEL PROCESSO
NORMATIVO IN TRE MOMENTI



LEGGE PER L’ELABORAZIONE DEL PIANO
LEGGE DI PROGRAMMA
LEGGE DI SPESA
ART.41 DELLA COSTITUZIONE: l’iniziativa
privata non deve contrastare con l’utilità
sociale e deve essere coordinata ed
indirizzata ai fini sociali
GLI SCENARI REALI
LA PROGRAMMAZIONE GENERALE HA
PREDISPOSTO DOCUMENTI MA NON
E’ MAI ARRIVATA NEPPURE ALLA
LEGGE DI ELABORAZIONE DEL PIANO
LA PIANIFICAZIONE SETTORIALE (DEI
TRASPORTI) SI ESPRIME UNICAMENTE
IN LEGGI DI SPESA
Pianificazione e Programmazione
ovvero: programmazione per incentivi
per il legislatore


piano come programma organico di interventi
politici, legislativi ed amministrativi finalizzati
alla realizzazione di un modello di sviluppo
piano come programma di realizzazione e di
finanziamento di un complesso organico di
opere e di attività (es. piano decennale
dell’ANAS., piano di potenziamento delle F.S.,
piano degli interporti, etc)
La programmazione nazionale
Elementi per un piano economico 1949/52
(Piano “Saraceno”: primo piano economico
globale)


obiettivi: aumento dell’occupazione e sviluppo del
mezzogiorno
il programma rimane a livello di documento e non
raggiunge il primo livello normativo
Schema (Vanoni) di sviluppo dell’occupazione
e del reddito (presentato al parlamento nel
1954)

obiettivi: eliminazione della disoccupazione nel
decennio 1955/64, riduzione del divario nord/sud,
crescita del reddito, pareggio della bilancia dei
pagamenti
La programmazione nazionale
degli anni sessanta
Organizzazione del Ministero del Bilancio e
della Programmazione Economica (L.48/67)
dotato di una Segreteria Generale per la
programmazione e di una direzione generale
per l’attuazione del programma e del CIPE
con il supporto dell’ISCO e dell’ISPE
Approvazione del primo ed unico:
PROGRAMMA ECONOMICO QUINQUENNALE 1967-1971 (L. 685/67): privo di
indicazioni di strumenti di intervento e di
indirizzo della P.A. di fatto non venne
realizzato
il secondo programma economico
nazionale 1971-1975 ed il Progetto ‘80
il rapporto preliminare al programma
economico nazionale 1971-1975: maggiore
attenzione al fatto organizzativo con
procedure più elastiche e dinamiche
il rapporto chiamato “progetto 80” per
l’orizzonte di riferimento definisce lo scenario
dei trasporti e lo schema strutturale dei servizi
e delle infrastrutture che verrà ripreso dal PGT
il rapporto Ruffolo del 1973 sulla riforma della
P.A.
La programmazione settoriale dei trasporti
L. 126/58: progr. di sviluppo delle strade
LL: 463/55, 729/61, 385/68: progamma della
rete autostradale
L.211/62:piano decennale potenziamento FS
il Progetto ‘80: appendice al rapporto preliminare del P.E.N. 71/75:



definisce i criteri di organizzazione del traffico in
una rete di trasporti articolata in primaria e
metropolitana
prevede il potenziamento dei servizi ferroviari
intercity, l’integrazione modale, lo sviluppo del
traffico merci ferroviario e di cabotaggio
strumenti dei sistemi portuali e del principio del
traffico integrato
IL PIANO GENERALE DEI TRASPORTI
L. 245/84: la legge di elaborazione del piano
DPCM 10/4/86: approvazione del piano come
atto legislativo di coordinamento amministrativo
(Consiglio di Stato del 10.7.86) che definisce le
funzioni del Ministero dei Trasporti nella fase di
attuazione del piano e, con atto amministrativo,
la “Pianificazione per obiettivi”
il Piano è un piano processo, di cui sono previsti
gli aggiornamenti con cadenza triennale
ai fini della attuazione degli obiettivi il piano
prevede la costituzione del CIPET, (L.186/91)
DALLA I ALLA IV CONFERENZA
NAZIONALE DEI TRASPORTI
La prima conferenza: 11.10.78


dopo la stasi successiva al secondo programma
economico nazionale della fine degli anni sessanta
si passa alla fine degli anni settanta alla
programmazione settoriale dei trasporti
Antecedenti: il libro bianco sui trasporti, il
programma per la redazione del Piano nazionale e
dei piani regionali dei trasporti
la Prima Conferenza: ottobre 1978
la relazione generale del prof. Stagni

completa e convincente diagnosi del sistema
italiano dei trasporti:
settorialità dei piani
squilibrio tra trasp. collettivo/pubblico e
individuale/privato
necessità di orientare le scelte degli utenti
necessità di sviluppare l’integrazione e l’intermodalità
necessità di unificare i procedimenti amministrativi
necessità di migliore distribuzione dei costi del trasporto
tra utente e contribuente
necessità di ristrutturare le FS ed in particolare l’offerta
merci
necessità di ammodernare il sistema
urbano/metropolitano
LA LEGGE 15.6.95 N.245 245
LEGGE PER L’ELABORAZIONE DEL PIANO
Settembre 1984 inizio dei lavori della
Segreteria tecnica del PGT
17 giugno 1985: II Conferenza nazionale


discussione della fase conoscitiva del piano, le
problematiche emergenti dal quadro conoscitivo, il
quadro previsivo in cui il PGT andava ad
individuare le linee di intervento
presentazione dei primi risultati delle analisi
economiche previsive e delle matrici input-output
elaborate per il piano dal Premio Nobel Wassily
Leontieff
L’elaborazione della proposta di piano:
la terza Conferenza del 16.12.86
• Sulla base del dibattito della II Conferenza viene
elaborata la proposta di piano che viene presentata
alla III Conferenza e quindi approvata con DPCM
10 aprile 1986.
• Il Consiglio di Stato dichiara il PGT “Atto
amministrativo generale” cui sono tenuti ad
attenersi tutti gli organi centrali e periferici dello
Stato.
I CONTENUTI DEL P.G.T.
AREA I: l’unicità del quadro di comando e la
costituzione del CIPET
AREA II:lo scanario economico al 2000 e la
funzionalità dell’offerta:




i corridoi plurimodali
i sistemi strutturali (valichi, porti, aereoporti ed
interporti)
i sistemi organizzativi nel trasporto ferroviario,
stradale, marittimo, idroviario ed aereo
l’urbano
I CONTENUTI DEL P.G.T./2
AREA III: provvedimenti organizzativi,
amministratrivi e legislativi ed azioni prioritarie
necessarie all’ammodernamento del sistema
nazionale dei trasporti
AREA IV: l’ambiente, la sicurezza, la
vulenerabilità del sistema, gli utenti deboli, la
cultura, la ricerca, l’informazione,
l’occupazione
I MERITI DEL PGT
L’identificazione dei problemi fondamentali e
per alcuni anche delle soluzioni possibili
Il superamento del vincolo di interdipendenza
con la pianificazione territoriale e con quella
settoriale dei trasporti ed in particolare con i
Piani regionali
L’individuazione della struttura di
coordinamento (CIPET) degli interventi sul
sistema dei trasporti
la segnalazione del “problema ambiente”
UN TENTATIVO DI SINTESI
TRE LIVELLI GERARCHICI DI PIANIFICAZIONE
I:
 II:


III:
gestione della crisi con interventi urgenti
prevedere i problemi e gli interventi per
evitarli
identificare gli assetti futuri desiderabili e
predisporre quanto necessario per
conseguirli
UN TENTATIVO DI SINTESI
TRE FASI DELLA PIANIFICAZIONE
NAZIONALE
 Il “Progetto 80” ricco di felici intuizioni non
quantificate esprime il III livello, con una forte
carica utopica
 La I Conferenza nazionale esprime il II e III
livello equilibrando gli interventi immediati con
azioni strategiche
 il PGT: gli interventi urgenti per affrontare
l’emergenza (I livello) nell’ambito tuttavia di
obiettivi generali
L’aggiornamento triennale del PGT e la
IV Conferenza Nazionale:9-10/4/90
Nell’aprile 1990 viene presentato il 1°
aggiorna-mento triennale del PGT
Si confermano gli indirizzi del PGT
segnalandone tuttavia la mancata
attuazione in tutte le linee strategiche
segnalate dal piano tra cui il CIPET
L’aggiornamento triennale del PGT e
la IV Conferenza Nazionale:9-10/4/90
si propone l’integrazione dei corridoi
plurimodali in una maggiore logica di
rete
si propone la realizzazione del Piano
Funzionale Triennale (che comprende
un “Progetto Mezzogiorno” basato su
ferrovie, cabotaggio, turismo ed
interporti)) per la realizzazione degli
obiettivi di breve periodo del PGT
I PIANI DI SETTORE
I PIANI REGIONALI DEI TRASPORTI
LA RISTRUTTURAZIONE DELLE FS (DA
AZIENDA DI STATO A ENTE ECONOMICO,
A SPA)
IL PIANO DECENNALE DELL’ANAS
IL PIANO DEI SISTEMI PORTUALI
IL PIANO DEGLI AEROPORTI
IL PIANO DEGLI INTERPORTI
IL PIANO DELLE FERROVBIE URBANE E
METROPOLITANE (L.211/92)
La legislazione nazionale del settore
trasporti in applicazione del PGT



la legge 122/89 per il finanziamento dei parcheggi
urbani, in particolare in funzione di interscambio
con sistemi di trasporto collettivo;
il piano triennale funzionale del Ministero
dell'Ambiente, che prevede specifici interventi
finalizzati alla fluidificazione del traffico nelle aree
urbane (anni 1989/91 di cui alla G.U. n° 72 del
26.3.92);
la legge 142/90 sulle autonomie locali, che
prevede la costituzione di specifiche società per
la gestione dei sistemi di trasporto urbano (art.
22);
La legislazione nazionale (segue)



la legge 240/90 sull'intermodalità merci e la
realizzazione degli interporti;
la legge 385/90 per il finanziamento del piano di
risanamento e sviluppo del sistema ferroviario
nazionale e per la realizzazione dei sistemi
ferroviari di competenza regionale (art. 2);
la legge 186/91 di costituzione del CIPET,
Comitato Interministeriale per la Programmazione
Economica dei Trasporti, di amplissime
competenze nella programmazione integrata degli
interventi per tutto il sistema nazionale dei
trasporti;
La legislazione nazionale (segue)



la circolare dei Ministri delle Aree Urbane e
dell'Ambiente (nov.1991) in merito ai livelli di
qualità ambientale negli ambiti urbani ed ai
conseguenti interventi di limitazione della
circolazione privata;
la legge 211/92 per la realizzazione dei sistemi di
trasporto rapido di massa (metropolitane leggere
e passanti ferroviari);(applicata in prima fase nel
1995)
il nuovo codice della strada (entrato in vigore il
1° gennaio 1993) e le relative norme di
comportamento che prevede inoltre la redazione
dei piani urbani del traffico;
La legislazione nazionale (segue)


le quattro delibere CIPET (aprile 1992) con le
norme di applicazione della legge 211/92 e la
definizione degli interventi prioritari nel settore
delle metropolitane, il finanziamento degli
interporti, l'avvio del piano di interventi sul
sistema idroviario padano-veneto, la
progettazione degli interventi del piano triennale
funzionale del P.G.T.
le Direttive del Ministero dei Lavori Pubblici per la
redazione, adozione ed attuazione dei Piani
Urbani del Traffico in ottemperanza dell’art.36
del D.L. 30.4.92, n. 285 - Nuovo Codice della
Strada [G.U. 24.6.95 n.77].
Dal 1992 al 2001
il libro bianco della UE, il PGTL, la
Legge Obiettivo
LIBRO BIANCO UE - 2001
La politica europea dei trasporti fino al
2010: il momento delle scelte
Nel dicembre 1992, fu pubblicato il primo
Libro bianco della Commissione dal titolo
"Lo sviluppo futuro della politica comune
dei trasporti".
Concetto chiave del documento era
l'apertura del mercato dei trasporti.
Le analisi del libro bianco
la saturazione dei grandi assi, l'accessibilità delle regioni periferiche
ed ultraperiferiche e l'ammodernamento delle infrastrutture dei paesi
candidati renderanno necessari massicci investimenti.
La crescita della domanda di trasporto in un'Unione europea allargata
La necessaria integrazione dei trasporti nello sviluppo sostenibile
la crescita economica si tradurrà quasi automaticamente in un
aumento delle esigenze di mobilità, stimato attorno al 38% per le merci
ed al 24% per i viaggiatori;
l'allargamento comporterà un aumento esplosivo dei flussi di
trasporto nei nuovi Stati membri, soprattutto nelle zone frontaliere;
Le possibili soluzione per una
riduzione dei flussi stradali
La soluzione più semplice sarebbe quella di
imporre un calo di mobilità per le persone e le
merci ed una nuova ripartizione fra i modi di
trasporto.
soluzione piuttosto irrealistica
Il primo approccio (A) consiste nel focalizzarsi
sul trasporto stradale facendo esclusivo ricorso
alla tariffazione,
Anche il secondo approccio (B) è focalizzato
sulla tariffazione dei trasporti stradali, ma
prevede misure di accompagnamento destinate
a migliorare l'efficacia degli altri modi
La proposta del libro bianco
Il terzo approccio (C) cui si ispira il Libro
bianco prevede una serie di misure che
combinano tariffazione, rilancio dei modi di
trasporto alternativi alla strada ed
investimenti mirati nella rete transeuropea.
Si tratta di un approccio integrato volto a
riportare la ripartizione tra modi ai livelli
registrati nel 1998, in vista di un loro
riequilibrio entro il 2010
TABELLA 1 – Libro Bianco UE
2001
Migliorare la qualità del
trasporto su strada
UNA
CONCORRENZA
REGOLATA
Rilanciare le ferrovie
Controllare la crescita
del trasporto aereo
PARTE PRIMA:
RIEQUILIBRARE I
MODI DI
TRASPORTO
Garantire il
collegamento mare-vie
navigabili-ferrovia
LEGARE IL
DESTINO DEI TIPI
DI TRASPORTO
Favorire il "decollo"
delle operazioni
intermodali: il nuovo
programma Marco Polo
Creare condizioni
tecniche favorevoli
TABELLA 2 – Libro Bianco UE 2001
Verso corridoi
multimodali dedicati in
via prioritaria alle merci
IL
DECONGESTIONAMENTO
DEI GRANDI ASSI
Una rete rapida per i
passeggeri
Il miglioramento delle
condizioni di circolazione
PARTE SECONDA:
ELIMINARE LE
STROZZATURE
I progetti di grandi
infrastrutture
IL PROBLEMA DEI
FINANZIAMENTI
Bilanci pubblici limitati
Rassicurare gli investitori
privati
Una soluzione innovatrice:
il mutuo finanziamento
TABELLA 3 – Libro Bianco UE
2001
L'INSICUREZZA
DELLA STRADA
La strage quotidiana:
41.000 decessi all'anno
Dimezzare il numero di
morti
PARTE TERZA:
PORRE GLI UTENTI
AL CENTRO DELLA
POLITICA DEI
TRASPORTI
RENDERE
L'UTENTE
CONSAPEVOLE
DEI COSTI
TRASPORTI DAL
VOLTO UMANO
Verso una progressiva
tariffazione dell'uso
delle infrastrutture
L'intermodalità nel
trasporto passeggeri
La necessaria
armonizzazione della
fiscalità dei carburanti
Diritti e doveri degli
utenti
LA
RAZIONALIZZAZION
E DEL TRASPORTO
URBANO
Un'energia differenziata
per i trasporti
Promuovere le buone
pratiche
TABELLA 4 – Libro Bianco UE
2001
La sfida delle infrastrutture
L'ALLARGAMENTO
CAMBIA LE CARTE
IN TAVOLA
Le opportunità offerte da
una rete ferroviaria ben
sviluppata
Una nuova dimensione per
la sicurezza marittima
PARTE QUARTA:
CONTROLLARE LA
MONDIALIZZAZIONE
DEI TRASPORTI
L'importanza di realizzare un
programma
di
portata
mondiale: Galileo
L'EUROPA
ALLARGATA DEVE
AFFERMARSI
SULLA SCENA
MONDIALE
La pressante esigenza di una
dimensione esterna per il
trasporto aereo
Una sola voce per l'Unione
europea presso gli organismi
internazionali
IL Piano generale dei trasporti e
della logistica (2001)
Proponenti:



Ministero dei Trasporti
Ministero dell’Ambiente
Ministero dei Lavori Pubblici
La costruzione del DSS: il SIMPT
I RISULTATI:
Una lista di interventi
L’attenzione all’ambiente
La questione logistica per le merci
I NUOVI PIANI DI SETTORE
PIANO DI SVILUPPO DELLE FERROVIE:
investimenti per 170 miliardi di euro (20002010)
IL PIANO PLURIENNALE DELL’ANAS:
investimenti per 130 miliardi di euro (20032012)
La pianificazione dell’anas
I PIANI TRIENNALI: dal 1997 in poi
IL PIANO PLURIENNALE 2003-2012: in
accordo all’atto costitutivo dell’anas spa