L’applicazione dell’Isee
Normativa regionale ed esperienze degli enti locali. Punti
di forza e di criticità
A cura di Francesco Montemurro
Dipartimento Fisco, Economia e Progetti Europei
Spi Cgil nazionale
Roma - settembre 2008
Le definizioni
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L'ISE (indicatore della situazione economica) e l'ISEE (indicatore della
situazione economica equivalente) sono parametri previsti dalla normativa
(DLGS 109/1998, successivamente modificato da:DLGS 130/2000, DPCM
221/1999, DPCM 242/2001), per determinare la situazione economica di
coloro che richiedono ad Enti ed Istituzioni prestazioni sociali agevolate o
servizi di pubblica utilità.
in base al DLGS 130/2000, le amministrazioni locali dovevano adeguarsi
all’utilizzo dell’ISEE entro e non oltre i primi giorni del 2002.
In particolare:
l'ISE è un parametro che determina la situazione economica del nucleo
familiare ed è calcolato come somma dei redditi e del 20% del patrimonio
mobiliare e immobiliare di tutto il nucleo familiare;
l'ISEE è un parametro ottenuto dal rapporto tra l'ISE e il numero dei
componenti del nucleo familiare in base ad una scala di equivalenza
stabilita dalla legge. Esso determina la situazione economica individuale,
parametrata rispetto al numero dei componenti del nucleo familiare.
Metro di valutazione della
condizione economica
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L'Indicatore della situazione economica (ISE) è il nuovo metro di
valutazione:
a) della condizione economica per l'accesso ai servizi alla persona;
b) per realizzare la compartecipazione finanziaria delle famiglie ai costi dei
servizi (asili nido, mense scolastiche, assistenza agli anziani non
autosufficienti ecc.).
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L'ISE dovrebbe porsi come strumento di equità, in quanto la sua
applicazione persegue finalità di compensazione tra utenti paganti e utenti
che accedono gratuitamente ai servizi.
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L'ISEE è disciplinato da una regolamentazione normativa e gestionale di
livello nazionale e generale, mentre ancora poco sviluppata è la normativa
regionale. Infine, incerta e disomogenea è l’applicazione dell’ISEE nel
sistema locale di offerta dei servizi sociali e dei servizi socio-sanitari.
L’ambito di intervento
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Il principale ambito applicativo dell'ISEE è sicuramente rappresentato dalle
prestazioni erogate dagli enti locali.
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Comuni e Province lo impiegano sia per determinare il diritto all’accesso da
parte degli utenti, sia per calcolare il livello di compartecipazione al costo
sostenuto per la loro fornitura.
•
La stratificazione normativa a livello nazionale e la scarsa attenzione
prestata allo strumento da parte delle Regioni, non hanno favorito però una
maggiore diffusione dello strumento, allungando di fatto i tempi previsti per
una sua adozione generalizzata.
•
Ciononostante, alcune amministrazioni hanno avviato sul proprio territorio
applicazioni sperimentali del nuovo meccanismo di selezione dei beneficiari
della spesa sociale erogata a livello locale.
L’Isee e il sistema di welfare
• La legge quadro per la riforma dell’Assistenza (legge n. 328/2000)
inquadra l’ISEE nel nuovo modello di welfare, con la previsione che
(come stabilisce l’art. 25) : “Ai fini dell’accesso ai servizi disciplinati
dalla presente legge, la verifica della condizione economica del
richiedente è effettuata secondo le disposizioni previste dal decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 109, come modificato dal decreto
legislativo 3 maggio 2000, n. 130”.
• Il quadro normativo sull’ ISEE è completato con un esteso apparato
regolamentare, sia a carattere generale, sia finalizzato ad attivare
politiche (nazionali) di contrasto alla povertà, che del “riccometro”
hanno rappresentato i primi concreti esempi applicativi.
• Per operare, ai Comuni e agli altri soggetti erogatori dei servizi, è
sufficiente introdurre un regolamento specifico.
Isee e Federalismo regionale
• A seguito dell’entrata in vigore della riforma del titolo V della
Costituzione (legge Cost. n. 3/2001), l’ISEE non si pone più come
strumento “obbligatorio” nel caso che un ente pubblico voglia
determinare le condizioni di accesso ai servizi.
• In sostanza, il carattere di obbligatorietà dell’IISEE deriva da un
complesso di norme statali che potranno cedere a fronte di scelte
eventualmente diverse che venissero adottate da parte delle singole
Regioni, una volta che queste si siano pronunciate, con proprie leggi
organiche, nella materia dei servizi sociali.
• Ciò significa che le Regioni potranno aderire ai diversi modelli di
welfare locale, per adottare soluzioni più vicine all’impostazione
della legge 328/00 (applicazione dell’ISEE), oppure soluzioni che si
allontano da essa, anche per quanto riguarda lo strumento
dell’Indicatore della situazione economica.
La normativa regionale
Relativamente all’uso interno, soprattutto le Regioni Liguria,
Toscana, Sicilia, Friuli V.G. e Sardegna, compiono regolarmente la
scelta politica di ricorrere all’Indicatore della situazione economica
equivalente.
Relativamente alla disciplina della materia, solo le Regioni Abruzzo e
Valle d’Aosta hanno provveduto al riordino dell’Isee. La Regione
Lombardia ha avviato il processo di revisione dell’Isee nazionale.
Regioni e Isee
• Inizialmente, solo alcune Regioni, come la Liguria, la Toscana, la
Sicilia, il Friuli V.G. e la Sardegna, hanno fatto la scelta politica di
ricorrere all’utilizzo dell’Indicatore della situazione economica
equivalente.
Tra le altre Regioni,
• il Piemonte, ha utilizzato l’Isee insieme ad altri strumenti regionali, la
Calabria, invece, continua ad usare il metodo tradizionale del
reddito. La Campania, per il reddito di cittadinanza prevede l’utilizzo
dell’Isee insieme ad un dispositivo che “misura” i consumi, tenuto
conto della grande diffusione del lavoro nero e dell’evasione fiscale;
la Lombardia ha proposto un “Indicatore della situazione economica
equivalente della Regione Lombardia”, l’IseeL, prevedendo così un
proprio metodo selettivo per l’erogazione dei servizi sociali.
Regioni e Isee/1
• Sulla base della lettura delle regolamentazioni di dettaglio, la
maggior parte delle Regioni che utilizzano l’ISEE si sono limitate a
determinare fasce di reddito per stabilire le quote di
compartecipazione alla spesa; tali fasce presentano una forte
disomogeneità sopratutto nella determinazione della soglia di
esenzione.
• Si passa da una soglia ISEE per l’esenzione di 2.400 € l’anno per
alcuni servizi della Calabria, agli 8.300 € della Liguria. A questa
disomogeneità si somma la bassa applicazione, a livello regionale,
del DPCM del 14/02/01 “Atto di indirizzo e coordinamento sanitario
sull’integrazione socio-sanitaria” che stabilisce per i servizi sociosanitari la suddivisione della partecipazione al loro costo da parte
del Servizio sanitario, del Comune e dell’utente. Tra le Regioni che
recentemente hanno applicato tale atto – che contribuisce a definire
con chiarezza i criteri di finanziamento e di compartecipazione alla
spesa – si segnala l’Umbria.
Regioni ed ISEE: l’esempio della
Valle d’Aosta
•
•
•
Il 27 luglio 2007 con delibera approvata dalla Giunta regionale, la Regione
Valle d’Aosta ha reso esecutive le modifiche complessive delle modalità di
definizione della situazione economica per accedere ai contributi ai sensi
della legge regionale n. 22/1993.
L’obiettivo prioritario è contribuire a sostenere i costi di chi assiste persone
non autosufficienti nella propria abitazione evitando così l’inserimento in
strutture socio assistenziali o socio sanitarie.
L’Indicatore Regionale della Situazione Economica (I.R.S.E.) (previsto dalla
legge regionale n. 18/2001 e introdotto in via sperimentale dalla delibera di
Giunta regionale 2454 del 19 luglio 2004) è applicato per l’accesso a tutti i
servizi e interventi socio-educativi-assistenziali regionali.
Nel calcolo, oltre all’incremento a 65.000 euro della franchigia definita a
livello nazionale per il valore della casa di abitazione, è stata introdotta la
riparametrazione al valore della scala di equivalenza dell’I.S.E.E. dei
contributi o provvidenze percepiti dal beneficiario del contributo.
Valle d’Aosta/1
• L’IRSEE prende a riferimento le voci reddituali previste dalla
delibera di Giunta applicativa della legge regionale n. 22/93:
- rendite INAIL;
- assegno di accompagnamento;
- pensioni a qualsiasi titolo percepito dal beneficiario non
assoggettato a IRPEF;
- redditi eventualmente conseguiti all’estero.
• Tuttavia, invece di calcolarne i loro valori effettivi, il riccometro
regionale provvede a riparametrare tali voci reddituali, dividendole
per un certo coefficiente che varia a seconda della composizione del
nucleo famigliare.
• Il risultato finale indubbiamente positivo per l’utente che si vedrà
aumentare il contributo economico rispetto a quello percepito con la
parametro ISEE standard.
Il caso della Lombardia
•
La proposta per una legge regionale “Istituzione dell’indice della situazione
economica equivalente della Regione Lombardia” costituisce un precedente
significativo del percorso che può intraprendere l’autonomia legislativa
sancita dal nuovo Titolo V della Costituzione in campo socio-assistenziale.
•
La Regione Lombardia intende chiaramente distaccarsi dalla normativa
nazionale individuando un proprio metodo selettivo per l’erogazione dei
servizi sociali regionali: l’ISEEL troverebbe applicazione per i buoni scuola, i
contributi per il sostegno degli affitti, per eventuali tickets sanitari e per tutte
le attività socio-assistenziali individuate in ambito regionale.
L’atipicità lombarda
• L’ISEEL dovrebbe essere definito sulla base dei seguenti elementi:
a) composizione del nucleo familiare;
b) determinazione del reddito disponibile che misuri l’effettiva capacità
di spesa del nucleo familiare;
c) determinazione del patrimonio;
d) parametro della scala di equivalenza.
• Sebbene gli elementi costitutivi dell’indice siano a prima vista gli
stessi previsti dalla normativa ISEE, in realtà soltanto il nucleo
familiare corrisponde a quello definito dal D.Lgs.109/98. Le altre
componenti sono sostanzialmente difformi da quanto previsto a
livello nazionale.
L’atipicità lombarda/1
Il reddito considerato è quello effettivamente disponibile da parte del nucleo familiare,
comprendente tutti gli emolumenti a qualsiasi titolo percepiti: oltre al reddito
complessivo si conteggiano i sussidi a carattere assistenziale, le donazioni e ogni
altra erogazione pubblica o privata con l’eccezione delle somme soggette a
tassazione separata.
Si detraggono invece:
a) l’IRPEF dovuta (comprese addizionali regionale e comunale);
b) le spese sanitarie sostenute e documentate;
c) il canone di locazione della casa di residenza fino all’occorrenza di 8.000 euro;
d) l’ICI dovuta per l’abitazione di residenza;
e) gli interessi corrisposti sul mutuo relativo all’abitazione principale fino a 8.000 euro;
f) le spese sostenute per ricovero in strutture sociosanitarie residenziali e
semiresidenziali per persone anziane o disabili anche non componenti il nucleo
familiare;
g) 10.000 euro per ogni componente con invalidità al 100% con indennità di
accompagnamento;
h) 3.000 euro per ogni componente con invalidità al 100% senza indennità di
accompagnamento;
i) 1.500 euro per ogni componente con invalidità inferiore al 100% e superiore al 66%.
L’Isee in Abruzzo: le indicazioni per
il Piano di zona
• Deliberazione del Consiglio Regionale Abruzzo 30/1/2007 n. 586
(BUR 16/3/2007 n. 16)
Approvazione linee guida regionali sull’ISEE per la verifica del diritto
all’erogazione di prestazioni sociali agevolate.
• La Regione Abruzzo, in applicazione dell’art. 8, comma 1, della
Legge 8 novembre 2000, n. 328, definisce le linee di indirizzo
sull’applicazione dell’ISEE per la verifica del diritto all’erogazione
delle prestazioni sociali agevolate non destinate alla generalità dei
soggetti o comunque legate alla capacità economica del richiedente,
allo scopo di favorire l’equità della distribuzione della spesa per il
servizio richiesta agli utenti e di fornire degli orientamenti operativi
agli Enti di Ambito Sociale e ai Comuni per l’erogazione di
prestazioni sociali agevolate.
Abruzzo: La scala di equivalenza
e i coefficienti di maggiorazione
•
•
•
L’ISEE prevede l’applicazione ai valori economici di una scala di
equivalenza adoperata per comparare famiglie di dimensioni e di
composizione diversa, con alcune maggiorazioni atte a
privilegiare le famiglie con soggetti disabili, con minori in nuclei
monoparentali e quelli in cui entrambi i genitori sono occupati.
I coefficienti previsti dalla scala di equivalenza servono per
confrontare composizioni familiari diverse. Pertanto, i Comuni
devono utilizzare le maggiorazioni da applicare (presenza
soggetti disabili, minori in nuclei monoparentali e con genitori
entrambi occupati), se il servizio richiesto interessa tutte o alcune
di queste composizioni familiari, e non utilizzarle per servizi in cui
i richiedenti presentano la medesima composizione familiare.
I coefficienti sulla dimensione familiare (numero di componenti
della famiglia) devono essere sempre mantenuti.
Abruzzo: Isee e anziani
L’obiettivo regionale:
• favorire comportamenti contrastanti l’ospedalizzazione e il ricovero
di ultrasessantacinquenni non autosufficienti e di minori o adulti con
handicap permanentemente grave;
Le indicazioni per i Comuni e gli Enti di Ambito Sociale
• applicare una maggiorazione non superiore a +0,30 per il calcolo
dell’ISEE di tali tipologie di famiglie.
Regione Abruzzo: Partecipazione alla
spesa del servizio da parte degli
utenti
• La compartecipazione degli utenti al costo del servizio richiesto è
progressiva in ragione della situazione economica valutata con
l’ISEE.
• Gli Enti di Ambito Sociale e i Comuni devono realizzare una
progressione delle tariffe sensibile ai valori ISEE dei richiedenti,
aumentando le fasce di ISEE o adottando il modello tariffario
lineare.
• Questo modello consente di definire quote di partecipazione ai costi
del servizio personalizzate per ciascun utente correlando per
ciascun valore di ISEE una appropriata tariffa mantenendo costante
per tutti i richiedenti l’incidenza della spesa per il servizio sull’ISEE
posseduto.
• L’ammontare della compartecipazione, pertanto, va individuato
effettuando una media dei valori dell’incidenza del costo
complessivo sostenuto dagli utenti per le ore di servizio fruite sulla
situazione economica (ISEE) posseduta.
I Comuni
•
Il principale ambito applicativo dell'ISEE è rappresentato dalle
prestazioni erogate dagli enti locali.
•
1.
2.
L’impiego dell’ISEE è finalizzato:
alla determinazione del diritto all’accesso da parte degli utenti;
al calcolo del livello di compartecipazione al costo sostenuto per
la loro fornitura.
Il grado di applicazione: l’Isee è
ancora poco utilizzato
• Come risulta dal Rapporto Isee 2006, su
quasi 30 miliardi di euro per le prestazioni
sociali sottoposte alla prova dei mezzi,
ossia il 2,2% del Pil, solo un terzo, circa 10
miliardi, sono governati sulla base
dell’Isee.
L’applicazione dell’Isee
Principali prestazioni locali che dovrebbero essere erogate sulla base dell’ISEE
_ Asili nido e altri servizi educativi per l’infanzia
_ Mense scolastiche
_ Servizi socio-sanitari domiciliari; diurni; residenziali, ecc.
_ Altre prestazioni economiche assistenziali (ad es., reddito di cittadinanza in
Campania e Friuli Venezia Giuiia)
Principali prestazioni che utilizzano discrezionalmente l’ISEE pur in assenza di
un obbligo specifico
_ Esenzione ticket sanitari (ad es., Regione Sicilia)
_ Agevolazione per tasse universitarie
_ Contributo per il pagamento dei canoni di locazione (ex L. 431/1998)
_ Agevolazioni per il canone di locazioni in edilizia residenziale pubblica
_ Agevolazione per trasporto locale; Servizio di scuola-bus
_ Agevolazioni per tributi locali (rifiuti solidi urbani, ICI)
_ Formulazione graduatorie per il pubblico impiego (ex art. 16 l. 56/87)
Carattere di universalità?
• L’ISEE, dovrebbe operare strumento universale
d’inclusione sociale, regolatore della partecipazione
economica al pagamento dei servizi, basato sui principi
dell’equità e della giustizia sociale.
• L’operatività dell’ISEE dimostra che lo strumento non
possiede le caratteristiche di universalità, e non sempre
è basato su principi di equità e giustizia sociale, tenuto
conto che numerosi Enti e Comuni hanno introdotto
modifiche sostanziali al meccanismo di funzionamento
regolato dalla disciplina nazionale, meccanismo peraltro
dimostratosi inadeguato rispetto alle problematiche
sociali.
ISEE – Le opportunità per i Comuni
• Alcune amministrazioni hanno avviato sul
proprio territorio applicazioni sperimentali del
nuovo meccanismo di selezione dei beneficiari
della spesa sociale erogata a livello locale.
• Obiettivo della presente indagine è verificare gli
effetti che la disciplina dell'Isee ha avuto sia
sull’utenza dei servizi interessati dalla
sperimentazione, sia sulle amministrazioni
stesse. In particolare, l’analisi è stata realizzata
su un campione di 50 Comuni.
ISEE – Le opportunità per i
Comuni/1
I Comuni che hanno provveduto ad applicare la
disciplina dell'Isee hanno avuto la possibilità di
usufruire degli ampi margini di discrezionalità
che la normativa nazionale concedeva loro, con
particolare riferimento alla definizione di nucleo
familiare e al concorso della componente
patrimoniale. L’analisi delle scelte effettuate a
livello locale risulta quindi di particolare
interesse, in quanto può fornire indicazioni utili ai
fini della correzione della disciplina generale.
Le sperimentazioni
• Numerosi Comuni (circa il 70% del campione) si
sono avvalsi della facoltà concessa di introdurre
modifiche alla disciplina standard, allo scopo di
rendere più efficiente ed efficace lo strumento
dell’ISEE.
• In particolare, gli spazi di autonomia applicativa
creati dalle amministrazioni hanno riguardato la
scelta dell’unità familiare di riferimento e la
valutazione della componente patrimoniale.
I correttivi
• Definizione del nucleo familiare: nel 60% dei
Comuni (tra i Comuni capoluogo: Avellino, Bari,
Belluno, Catania, Genova, Potenza, Roma,
Torino) essa è stata ristretta ai genitori per i
servizi dell’Infanzia e scolastici.
• E’ estesa ai parenti obbligati agli alimenti nel
caso degli inserimenti in
residenze/semiresidenze (Ancona, Bari, Belluno,
Bologna, Genova, Milano, Napoli, Roma, Torino)
Esempi: nuove Definizioni del
nucleo familiare
• Il Comune di Belluno ha ritenuto opportuno
differenziare la definizione di famiglia in
relazione al tipo di servizio fornito, facendo
riferimento al singolo beneficiario nel caso di
servizi quali il telesoccorso o il telecontrollo e ad
un nucleo “allargato” ad alcuni dei soggetti tenuti
agli alimenti ai sensi dell’articolo 433 del Codice
Civile per le prestazioni residenziali rivolte agli
anziani.
I correttivi/1
• Indicatore Situazione Reddituale (componente reddituale)
•
detrazione spese socio-assistenziali
Ambiti di zona dell’Abruzzo
• aggiunta indennità di accompagnamento
Ambiti di zona dell’Abruzzo
•
•
•
•
All’imponibile Irpef, in alcuni casi:
Si somma il lavoro prestato nelle zone frontaliere (Valle d’Aosta, TAA);
Si sommano le rendite Inail se erogate a favore dell’utente dei servizi (Ambiti di zona
dell’Abruzzo, Marche, Piemonte, Veneto);
Si deduce con modalità diverse dalla normativa Ise il valore del canone di affitto
(Ancona, Milano, Potenza);
Si detraggono le rate di contribuzione effettivamente pagate per l’ospitalità di un
membro del nucleo in strutture residenziali o diurne per anziani disabili.
(Ambiti di zona dell’Abruzzo, Potenza)
I correttivi/2
La valutazione del patrimonio
immobiliare
• E’ stata oggetto di differenziazione
applicativa, con riferimento all’intera
gamma di servizi assoggettati alla
disciplina dell'Isee. Ad esempio a Potenza
e Belluno il Comune ha inteso “favorire” la
componente immobiliare, con particolare
riguardo all’abitazione di residenza.
I correttivi/3
• ISP (componente patrimoniale)
• annullamento componente patrimoniale (Ambiti di zona
dell’Abruzzo)
• vengono definiti limiti più bassi di quelli vigenti per la
franchigia della casa di abitazione e regole diverse dalla
normativa vigente con riguardo alle imprese agricole e alle
aziende di proprietà e alle attività autonome, ricorrendo ad un
articolato meccanismo di punteggi, che viene poi valorizzato in
euro (Regione Valle d’Aosta) .
• Vengono introdotte soglie particolari e una diversa valutazione
della componente immobiliare (Lucca, Pisa e altri Comuni della
Toscana)
• Nella scala di equivalenza, in alcuni casi si aggiunge una
maggiorazione (ad esempio di 0,2) in caso di presenza nel
nucleo di anziani ultrasettantacinquenni (Comuni di: Arezzo,
Belluno, Potenza).
I correttivi/4
• Coeffeciente di maggiorazione (esempi)
• +0,50 per ultra60enne non in RSA
• + 0,2 in caso di presenza nel nucleo di figli minori e
di un solo genitore.
+ 0,5 per ogni componente con handicap
permanente o invalidità superiore a 66%.
+ 0,2 per i nuclei familiari con figli minori, in cui
entrambi i genitori abbiano svolto attività di lavoro o
di impresa per almeno 6 mesi nel periodo cui fanno
riferimento i redditi della dichiarazione sostitutiva
unica.
(Comuni di Ancona, Bologna, Potenza, Torino)
Le esperienze
• Di Comune in Comune, variano i confini e le modalità di
applicazione, i servizi per i quali è utilizzato e il peso di alcuni
"ingredienti". Il caso più recente (e clamoroso) è quello di Milano,
che per accedere agli asili nido comunali ha chiesto agli interessati
un dettagliato resoconto finanziario e contabile della situazione
familiare. In sostanza, la consistenza dei conti correnti entra nella
formazione delle graduatorie per l’ingresso negli asili nido milanesi.
• Ci sono città come Bari, Potenza e Napoli che impiegano l’Isee per
tutti i principali servizi comunali e altre, ad esempio Firenze o
Ancona, che lo confinano alle rette per gli asili nido o alle mense
scolastiche. A Cagliari la condizione economica familiare determina
le fasce di tariffazione, a Potenza è affiancata dal rilievo assegnato
anche ad altri elementi (dalla presenza di un portatore di handicap
alla condizione lavorativa dei genitori), mentre in altre realtà
all’indicatore viene riconosciuto un ruolo tutto sommato secondario.
È il caso di Genova, dove per gli asili nido e la scuola d’infanzia può
portare solo cinque dei 100 punti attribuibili.
Comune di Belluno
•
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•
L'ISEE scaturisce dal rapporto tra l'ISE (Indicatore della Situazione
Economica, determinato dalla somma dei redditi e da una percentuale del
patrimonio) e il parametro desunto dalla scala di equivalenza che tiene
conto della composizione del nucleo familiare.
Il nucleo di riferimento è composto, in linea generale, dal dichiarante, dal
coniuge e dai figli, nonché da altre persone con lui conviventi e da altre
persone a carico ai fini IRPEF, con alcune eccezioni e particolarità.
Il reddito è quello complessivo ai fini IRPEF sommato al reddito delle
attività finanziarie, con una detrazione in caso di residenza del nucleo in
un'abitazione in affitto.
Per patrimonio si intende sia quello immobiliare che mobiliare, con
l'applicazione di una franchigia.
La scala di equivalenza prevede i parametri legati al numero dei
componenti il nucleo familiare e alcune maggiorazioni da applicare in casi
particolari, quali la presenza di un solo genitore o di figli minori o di
componenti con handicap, lo svolgimento di attività lavorativa da parte di
entrambi i genitori, ecc.
L’ISEEP del Comune di Lecco
• L’Indicatore della Situazione Economica Equivalente per le
Prestazioni Comunali (I.S.E.E.P.) è calcolato a partire dalla
certificazione I.S.E.E. e considerando il nucleo famigliare costituito
dai soggetti componenti la famiglia anagrafica così come indicata
dall’art. 2, comma 2, del D. Lgs. 31 marzo 1998 n. 109.1
• Per provvedere al calcolo dell’I.S.E.E.P. dovranno essere dichiarate
tutte le contribuzioni non dichiarate ai fini I.S.E.E. (pensione di
invalidità, pensione sociale, indennità di accompagnamento, rendite
varie, ecc.), tutti i risparmi, gli eventuali contributi erogati o esenzioni
concesse dalla Regione, dal Comune o da altri Enti e/o Associazioni
(contributo regionale affitto, esenzione tarsu, buono libri, borse di
studio, ecc.), nonché tutte le spese “ricorrenti” non rilevate ai fini
I.S.E.E..
Il Comune di Camaiore (Lu)
• Dal 2007, per l’ICI è previsto un ISEE
comunale fino a 7.200 e 10.185,00 euro,
comprese le rendite finanziarie annuali
percepite a qualsiasi titolo e derivante per
almeno il 70% da pensione, per i nuclei
composti da una sola persona (per Isee
fino a 10.185 euro) o da due e/o piu’
persone (fino a 7.200 euro).
Il caso dell’Asilo nido del Comune
di Milano
• La procedura prevede che il genitore debba produrre non solo un
eventuale certificato di invalidità e la dichiarazione di redditi ma
anche la seguente documentazione:
• saldo al 31 dicembre dei depositi e conti correnti bancari nonché
postali; valorizzazione dei titoli depositati (Bot, Cct, azioni,
obbligazioni) anche se non più posseduti con aggiunta
denominazione della banca e codice Abi e Cab; importi versati per
assicurazioni sulla vita di tipo misto e di capitalizzazione; rendita
catastale e comune di ubicazione dell’abitazione principale, di
eventuali altre case di proprietà, di terreni posseduti e del reddito
dominicale e del capitale residuo di mutui al 31 dicembre. Il tutto va
moltiplicato per ogni componente della famiglia che, nel caso abiti in
affitto, deve produrre il contratto registrato di locazione e le ricevute
dei pagamenti effettuate durante l'ultimo anno.
ISEE e famiglia
• Il tema del nucleo familiare è al centro del dibattito
istituzionale non solo per quanto riguarda il
riconoscimento formale delle famiglie “allargate”, ma
anche relativamente all’applicazione dell’Isee per
l’erogazione dei servizi sociali comunali.
• In particolare, in materia di compartecipazione al costo
dei servizi sociali e socio-sanitari, il 2007 ha introdotto
due importanti novità per quanto riguarda l’applicazione
dell’Isee all’utente del servizio piuttosto che all’intero
nucleo familiare: una sentenza del Tar Catania e un
parere del Difensore civico della Regione Marche.
Il Tar Catania
• Nel caso della sentenza del giudice amministrativo, il
Tar Catania (sentenza n. 42/2007), ha fatto chiarezza sui
criteri di definizione delle quote di compartecipazione al
costo dei servizi socio-sanitari erogati dagli enti Locali ai
disabili gravi. Sollecitata dal ricorso inoltrato dai genitori
di alcuni utenti del servizio appoggiati dall'associazione
Anffas, la sentenza ha annullato il regolamento dei
Comuni del Distretto socio sanitario di Siracusa, che, nel
determinare il contributo a carico di una persona con
grave disabilità richiedente il servizio di assistenza
domiciliare - applicava l’Isee facendo riferimento al
reddito/patrimonio dell'intero nucleo familiare, piuttosto
che alla condizione economica della sola persona
disabile beneficiaria del servizio.
Il Tar Catania
• Il Tar Catania ha annullato il regolamento comunale in
quanto in contrasto con la norma del Decreto legislativo
109/1998 (così come modificato dal Decreto Legislativo
130/2000 in materia di Isee) che sancisce, per i disabili
gravi, il principio del riferimento alla situazione
economica del solo assistito (art. 3 comma 2 ter).
• Nel valutare il caso in questione, il Tar si è ispirato al
disposto dell’articolo 25 della legge 328/2000 (di riforma
dell’Assistenza) , secondo cui, ai fini dell'accesso ai
servizi sociali, la verifica della condizione economica del
richiedente è effettuata secondo le disposizioni previste
dalla normativa Isee.
L’ISEE e il Difensore Civico della
Regione Marche
• Sul tema della compartecipazione al costo dei servizi
sociali è intervenuto anche il Difensore civico della
Regione Marche (consultabile sul sito
http://www.consiglio.marche.it/difensorecivico/). In
particolare, il “garante” dei cittadini delle Marche,
ribadendo che gli enti locali non possono chiedere
contributi ai familiari del disabile per l’erogazione del
servizio sociale, ricorda che sono numerose le
amministrazioni locali che ancora oggi ritengono
possibile rivalersi sui parenti per il pagamento dei
contributi, sulla base di quanto disposto dalla vecchia
Legge 1580/1931, la quale consente la rivalsa dell'ente
pubblico nei confronti dei congiunti delle persone
ricoverate in manicomio.
I Controlli
• La verifica della veridicità delle dichiarazioni
presentate rappresenta un elemento cruciale per
garantire l’efficacia dell'Ise. Appare quindi
fondamentale accertare se le amministrazioni
oggetto di analisi hanno provveduto a svolgere
una significativa attività di controllo delle
informazioni fornite dall’utenza, evidenziando le
procedure adottate, le relazioni instaurate
(Ministero delle Finanze, Guardia di Finanza,
Inps) e, laddove portata a termine, i risultati
conseguiti.
Controlli/1
• Comuni che hanno effettuato
controlli incrociati e approfonditi
sulle dichiarazioni ISEE
20%
• Comuni che effettuato controlli
Generici
70%
• Comuni che hanno siglato protocolli
d’intesa con la Guardia di Finanza
10%
Totale
100%
Controlli/2
• La difficoltà di stimare il fenomeno della
evasione fiscale è un problema che
riguarda in generale l’attività di tutte le
amministrazioni locali. Proprio per questo,
nel 2007, le sezioni riunite della Corte dei
Conti hanno rilevato che le operazioni antievasione mettono in mostra la mancanza
di idonei meccanismi di rilevazione e di
verifica “ex post” dei risultati che sono
stimati nella fase di previsione.
Controlli/3
• Eppure, per gli enti locali, la lotta all’evasione
fiscale è ormai diventata una linea d’intervento
strategica sul fronte delle entrate.
• Tanto che recentemente i Comuni di Roma,
Bologna e Napoli hanno potenziato l’attività di
programmazione e di effettiva attuazione dei
controlli sull’evasione attraverso la
sottoscrizione di protocolli d’intesa con la
Guardia di Finanza.
Le fasce ISEE
• Rispetto alla soglia di gratuità del servizio,
il monitoraggio ha rilevato che questa
varia da Comune a Comune e da servizio
a servizio. Nello specifico, si va da €.3.800
per i servizi per l’infanzia di Fano a
€.11.000 per il servizio di assistenza
educativa del Comune di Vicenza
Le fasce ISEE/1
• E’ interessante notare come la maggior parte dei
Comuni utilizza soglie di compartecipazione
differenziate rispetto alla composizione del nucleo
familiare.
• D’altro canto, alcuni Comuni (i più piccoli per dimensione
demografica) hanno fatto la scelta di definire una soglia
di entrata e una di uscita unica per tutti i servizi
sottoposti al calcolo dell’Isee, mettendo insieme i servizi
dedicati all’infanzia e quelli per gli anziani.
• In genere i Comuni più grandi hanno reso omogenee le
soglie Isee per area di intervento: cioè hanno
differenziato le soglie di entrata e di uscita ad esempio
per i servizi per l’infanzia comprese le mense scolastiche
da quelli per gli anziani come il Sad .
Le procedure amministrative
• la disciplina dell'Isee si fonda sulla definizione di un
nuovo rapporto tra l’amministrazione e il cittadino/utente,
basato su informazione, assistenza, trasparenza e
semplicità, la cui realizzazione richiede comunque
all’ente pubblico la disponibilità sia di adeguate risorse
umane e finanziarie, che di buone capacità
organizzative. E’ quindi interessante verificare quali
modalità di gestione dello strumento sono state
impiegate, cercando di stimare anche i costi che la loro
adozione ha determinato per l’amministrazione. In
particolare si possono distinguere due diverse alternative
gestionali: la gestione diretta e l’esternalizzazione;
Criticità – in generale
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La proliferazione di indicatori e criteri che deriva dall’applicazione dei margini di
discrezionalità lasciati alle Amministrazioni locali, che possono modificare la
definizione del parametro oltre a prevedere criteri ed elementi integrativi;
Il trattamento del patrimonio, in particolare in relazione a:
la franchigia generalizzata sul patrimonio mobiliare, che si pone come un
meccanismo complesso che produce gli stessi effetti di uno spostamento in avanti
della soglia di riferimento.
la franchigia riguardante l’abitazione di proprietà, in quanto attribuisce
impropriamente all’Isee una valutazione di merito tra le diverse tipologie di
investimento. Inoltre tale franchigia rischia di essere un fattore penalizzante per chi è
impegnato ad accumulare capitale in previsione di un futuro acquisto dell’abitazione.
la detrazione per gli affitti: in genere non sono previste distinzioni tra coloro che non
dispongono di dotazioni patrimoniali tali da consentire l’acquisto di un’abitazione e
coloro che scelgono liberamente di vivere in affitto.
la valorizzazione del patrimonio mobiliare e immobiliare, il dibattito riguarda
l’interpretazione del parametro che deve combinare grandezze reddituali e
patrimoniali.
la mancanza di un adeguato sistema di controlli sull’attendibilità delle
autocertificazioni.
Criticità in generale/1
•
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Applicazione Comunale dell’ISEE
I lavoratori dipendenti sono ancora un po' sfavoriti rispetto agli autonomi, in
quanto la valutazione dei patrimoni attenua parzialmente la possibilità che i
lavoratori autonomi possano occultare ai fini fiscali parte dei redditi, ma non
compensa il trattamento fiscalmente più vantaggioso che essi possono
avere, ad esempio nello scaricare parte delle spese. Per quanto riguarda la
veridicità delle dichiarazioni, non emergono clamorosi scostamenti dalla
situazione reale, ad eccezion fatta per i patrimoni mobiliari, che in generale
possono essere facilmente occultati.
La criticità più grossa è costituita dai controlli. Praticamente solo la Guardia
di Finanza può verificare la completa correttezza delle dichiarazioni. Non è
stato però possibile utilizzare la GdF per tutti i controlli a campione che
sarebbe opportuno fare perché si distoglierebbero risorse umane qualificate
dalla lotta all'evasione fiscale, solo per individuare falsità nelle dichiarazioni
ISEE, che di solito sono di entità non eccessivamente rilevante. Bisogna
quindi risolvere questo problema, altrimenti le Amministrazioni non possono
usare l'ISEE con serenità.
Criticità: il patrimonio mobiliare e
immobiliare “non si vede”
• Le componenti reddituali-patrimoniali come emergono dalle
dichiarazioni Isee delle famiglie
• (Rapporto Isee 2006)
• 83% reddito
• 1% rend. patr. mob.
• 1% patr. mobiliare
• 15% patr. immobiliare
•
• Complessivamente il patrimonio conta meno del 20%, in quanto non
viene dichiarato adeguatamente. Il patrimonio mobiliare è
praticamente irrilevante nella media nazionale, ma con estreme
differenziazioni sul territorio. Il patrimonio mobiliare è rilevato
soprattutto nel Nord del Paese.
Criticità: i lavoratori dipendenti
• Lavoratori dipendenti vs. indipendenti
• (Rapporto Isee 2006)
• I dipendenti rispetto agli autonomi hanno
reddito quasi doppio e patrimonio pari alla
metà: l’ISEE riequilibra le posizioni, ma
solo parzialmente
Punti critici della metrica ISEE
Patrimonio mobiliare:
– Troppo facilmente eludibile
– Innalzamento franchigia e informazioni sulla sola presenza (e
tipologia) di valori mobiliari?
Patrimonio immobiliare:
– Il problema dei dati catastali (non risolvibile nel solo ambito ISEE)
– Una franchigia elevata che troppo spesso annulla l’effetto del
patrimonio immobiliare e discrimina affittuari-proprietari
I redditi esenti ed il reddito disponibile:
– Come discriminare ( negli interventi di contrasto della povertà)
tra soggetti con ISEE=0 che ricevono/non ricevono redditi esenti?
– Il piccolo sommerso: la presunzione di reddito per gli adulti abili?
Casi concreti – Servizi per l’infanzia
• La normativa sull’ISEE non incontra rilevanti problematicità
nell’ambito dei servizi per l'infanzia, ad esempio i nidi. Le famiglie
interessate sono quasi sempre giovani coppie di genitori con un
figlio, con redditi da lavoro medi o medio-bassi, con patrimonio in
formazione, affitto o mutuo. Le graduatorie di accesso basate
sull’ISEE sembrano essere sostanzialmente eque e le liste di attesa
includono prevalentemente famiglie in grado di acquistare
prestazioni sostitutive dei servizi educativi, ancorchè di qualità più
limitata.
• Un aspetto delicato riguarda la condizione delle famiglie nelle quali il
bambino interessato dal servizio sia in condizione di handicap.
Alcuni Comuni inseriscono prioritariamente i bambini handicappati,
in deroga alle graduatorie formulate in base all’ISEE.
• Un secondo aspetto, più controverso, riguarda l’equità di una
valutazione ISEE omogenea per nuclei che abbiano pari condizioni
reddituali e patrimoniali, ma differenti disponibilità di cure da
• parte dei nonni non conviventi o di altri familiari.
Aiuti economici
• L'impiego dell'ISEE produce parecchi problemi. Le
franchigie per il patrimonio immobiliare sono troppo alte
per questo ambito assistenziale, per cui, a parità di
ISEE, un richiedente potrebbe non avere patrimoni,
mentre un altro potrebbe possedere un appartamento,
ancorchè modesto.
• Inoltre nell'ISEE non sono valutati i redditi fiscalmente
esenti, tra i quali vi sono emolumenti molto diffusi tra gli
utenti dei Comuni, quali indennità di accompagnamento
e alcune pensioni. Si corre pertanto il rischio di erogare
contributi a persone con ISEE zero o vicina allo zero, ma
con la disponibilità di redditi, se pur modesti.
I servizi socio-assistenziali e gli
anziani
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L’applicazione della normativa sull’ISEE diventa problematica quando il nucleo anagrafico include
persone che non hanno obblighi giuridicamente rilevanti nei confronti delle persone interessate
dalle prestazioni sociali. La questione più controversa è quella della disciplina del Codice civile sui
soggetti tenuti alla prestazione degli alimenti, che non coincide con quella relativa all’ISEE. Era
prassi consolidata dei Comuni valutare anche il reddito delle persone tenute agli alimenti,
assoggettandoli al pagamento di quote di contribuzione. Dopo diverse sentenze, anche il D.Lgs.
130/2000 chiarisce che gli Enti non ne hanno la facoltà, dato che solo il diretto interessato può
pretendere la corresponsione degli alimenti.
La normativa sull’ISEE produce due situazioni entrambe non eque:
- per le prestazioni socio assistenziali, considera ai fini della valutazione il solo nucleo
anagrafico, quindi solo le persone conviventi. Nel caso di anziani, viene valutata eventualmente
la condizione economica del solo figlio convivente (ma non quella di altri figli tenuti agli
alimenti non conviventi) ed in più eventualmente quella della moglie o di altri conviventi (che
non sono tenuti agli alimenti);
- per le prestazioni socio sanitarie a favore di persone non autosufficienti, considera la condizione
economica del solo assistito, ponendo a carico della collettività l’onere assistenziale che sarebbe
in parte dovuto dalle persone tenute agli alimenti e creando una fittizia situazioni di parità tra
persone in reali condizioni economiche molto diversificate.
L’Isee e la disponibilità economica
reale
• L'ISEE non corrisponde a una reale
disponibilità economica: l'utente può avere
un patrimonio anche consistente, magari
costituito dall'abitazione, ma un reddito
basso, ad esempio da pensione, tale
comunque da non poter sostenere la
tariffa dovuta per effetto dell'ISEE.
• Gli anziani sono dotati soprattutto di
patrimonio individuale