Provincia di Reggio Emilia
IL NUOVO PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO
Legge n. 241/1990
modificata ed integrata dalle
Leggi n. 15/2005 e n. 80/2005
Carlo Apponi
Reggio Emilia 15 giugno 2006
STRUTTURA DELLA LEGGE N. 241/1990
a)Principi (Capo I: artt. 1-3 bis)
b)Responsabile del procedimento (Capo II: artt. 4-6)
c) Partecipazione al procedimento amministrativo
(Capo III: artt. 7-13)
d)Semplificazione dell’azione amministrativa (Capo
IV: artt. 14-21)
e)Efficacia ed invalidità del procedimento
amministrativo. Revoca e recesso (Capo IV bis:
artt. 21 bis-21 nonies)
f) Accesso ai documenti amministrativi (Capo V:
artt. 22-28)
g)Disposizioni finali (Capo VI: artt. 29-30)
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a cura di Carlo Apponi
AMBITO DI APPLICAZIONE (art. 29 L. 241/1990, art. 22 L. n. 15/2005)
Legge n. 241/1990 e s.m.i., art. 29 originario
Art. 29.
1. Le regioni a statuto ordinario regolano le materie disciplinate dalla
presente legge nel rispetto dei principi desumibili dalle disposizioni in
essa contenute, che costituiscono principi generali dell'ordinamento
giuridico. Tali disposizioni operano direttamente nei riguardi delle
regioni fino a quando esse non avranno legiferato in materia.
2. Entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, le
regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano
provvedono ad adeguare i rispettivi ordinamenti alle norme
fondamentali contenute nella legge medesima.
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a cura di Carlo Apponi
AMBITO DI APPLICAZIONE (art. 29 L. 241/1990, art. 22 L. n. 15/2005)
Legge n. 15 dell’11 febbraio 2005, art. 22
1. Fino alla data di entrata in vigore della disciplina regionale di cui all’articolo 29,
comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, come sostituito dall’articolo 19
della presente legge, i procedimenti amministrativi sono regolati dalle leggi
regionali vigenti. In mancanza, si applicano le disposizioni della legge n. 241
del 1990 come modificata dalla presente legge.
Legge n. 241/1990 e s.m.i., art. 29
Art. 29. (Ambito di applicazione della legge)
1.
Le disposizioni della presente legge si applicano ai procedimenti
amministrativi che si svolgono nell’ambito delle amministrazioni statali
e degli enti pubblici nazionali e, per quanto stabilito in tema di giustizia
amministrativa, a tutte le amministrazioni pubbliche.
2. Le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, regolano le
materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e
delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come
definite dai principi stabiliti dalla presente legge.
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a cura di Carlo Apponi
AMBITO DI APPLICAZIONE (art. 29 L. 241/1990, art. 22 L. n. 15/2005)
Legge n. 241/1990 e s.m.i., art. 22
Art. 22. (Definizioni e principi in materia di accesso), c. 2
--2. L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di
pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività
amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne
l’imparzialità e la trasparenza, ed attiene ai livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti
su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’articolo 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione. Resta ferma la potestà delle regioni e
degli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, di
garantire livelli ulteriori di tutela.
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a cura di Carlo Apponi
AMBITO DI APPLICAZIONE (art. 29 L. 241/1990, art. 22 L. n. 15/2005)
In conclusione, si può dire che:
• secondo l’art. 22, c. 2, i principi in materia di accesso costituiscono un
limite minimo per cui essi sono derogabili solo se la deroga è volta a
garantire livelli di prestazioni ulteriori (comma 2 lett. m) dell’articolo
117 della Costituzione);
• secondo l’art. 29, c. 1, i principi in materia di giustizia amministrativa
non sono derogabili (comma 2 lett. l) dell’articolo 117 della
Costituzione);
• secondo il combinato disposto dei cc. 1 e 2 dell’art. 29, quanto agli altri
principi:
 se essi costituiscono un vincolo alle garanzie del cittadino nei
riguardi dell’azione amministrativa, non possono essere derogati se
non in aspetti di dettaglio e nel limite della cosiddetta sostenibilità;
 se essi contengono solo meri atti di indirizzo sono applicabili solo
alle Amministrazioni Statali e agli Enti Pubblici non economici
mentre possono essere derogati da Regioni ed Enti Locali.
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a cura di Carlo Apponi
AMBITO DI APPLICAZIONE (art. 29 L. 241/1990, art. 22 L. n. 15/2005)
Regione Emilia-Romagna
Provincia di Bologna
Comune di Bologna
L.R. 6 settembre 1993, n. 32
(Norme per la disciplina del
procedimento amministrativo e
del diritto di accesso)
D.C.P. n. 6 del 15.02.2006
(Regolamento per la disciplina
del procedimento
amministrativo e
dell’amministrazione digitale) Entrato in vigore il 01/04/2006
D.C.C. 27/04/05 (Regolamento sul procedimento
amministrativo) - Entrato in vigore il 29/05/2005
Art. 2
(Ambito di applicazione)
Art. 1
(Oggetto del regolamento)
Art. 1
(Oggetto e Finalità)
1. Le disposizioni della presente
legge si applicano all'azione
amministrativa della Regione,
nonché degli Enti
amministrativi, Istituti o
Aziende da essa dipendenti.
2. Ai procedimenti disciplinari, ai
procedimenti concorsuali per
l'accesso ai pubblici uffici, ai
procedimenti di controllo sugli
atti degli Enti locali e ai
procedimenti contrattuali, le
disposizioni della presente legge
si applicano in quanto compatibili
con le specifiche discipline che li
riguardano.
1. Il presente regolamento
disciplina i procedimenti
amministrativi
di
competenza della Provincia
di Bologna nel rispetto dei
principi della normativa statale
e
comunitaria.
Disciplina
altresì
l’applicazione
delle
norme
in
tema
di
semplificazione
amministrativa. Detta infine
regole
sulla
formazione,
trasmissione,
gestione
e
fruibilità
dei
documenti
amministrativi
anche
informatici.
1. Il presente regolamento disciplina i procedimenti
amministrativi di competenza del Comune di Bologna
attivati ad istanza di parte o d’ufficio, nonché gli interventi
sul regime di efficacia e validità dei provvedimenti
amministrativi.
2. La legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive
modificazioni, rappresenta il quadro di riferimento generale
dei principi in tema di procedimento amministrativo al quale
il presente regolamento si ispira e si conforma.
3. L’Amministrazione coinvolge i cittadini nello svolgimento
della sua attività, garantendo adeguati livelli di pubblicità,
trasparenza e semplificazione, nell’ambito dei principi
dell’ordinamento comunitario e nel rispetto dell’economicità
e dell’efficacia dell’azione amministrativa.
4. Fermo restando quanto previsto dal presente regolamento
e salvo che la legge disponga diversamente, in tutti i casi per
i quali non è necessario adottare atti di natura autoritativa,
l’Amministrazione agisce secondo le norme di diritto privato.
5. Tutti i provvedimenti conclusivi di procedimenti
amministrativi devono essere motivati.
6. Il procedimento non può essere aggravato se non per
straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento
dell’istruttoria.
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a cura di Carlo Apponi
AMBITO DI APPLICAZIONE (art. 29 L. 241/1990, art. 22 L. n. 15/2005)
Regione Emilia-Romagna
Provincia di Reggio Emilia
Comune di Reggio Emilia
L.R. 6 settembre 1993, n. 32
(Norme per la disciplina del
procedimento amministrativo e
del diritto di accesso)
Regolamento attuativo
della Legge 7 Agosto 1990 , n.
241, recante nuove norme in
materia di procedimento
amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti
amministrativi
(Approvato con deliberazione
del Consiglio Provinciale
n. 97/24821/14699 del
17/11/1997,
esecutiva a termini di legge)
Regolamento per l’esercizio del diritto di accesso agli
atti amministrativi
Testo coordinato con le modifiche apportate con
deliberazione consiliare n. 4582/39 del 12.3.2004,
legalmente esecutiva.
Art. 2
(Ambito di applicazione)
Art. 2
(Ambito di applicazione)
Art. 1
(Ambito di applicazione)
1. Le disposizioni della presente
legge si applicano all'azione
amministrativa della Regione,
nonché degli Enti
amministrativi, Istituti o
Aziende da essa dipendenti.
2. Ai procedimenti disciplinari, ai
procedimenti concorsuali per
l'accesso ai pubblici uffici, ai
procedimenti di controllo sugli
atti degli Enti locali e ai
procedimenti contrattuali, le
disposizioni della presente legge
si applicano in quanto compatibili
con le specifiche discipline che li
riguardano.
1 - Il presente regolamento si
applica
ai
procedimenti
amministrativi,
promuovibili
d'ufficio o ad iniziativa di
parte,
che
siano
di
competenza degli organi e
unità
organizzative
della
Provincia.
1. Il presente regolamento si applica ai procedimenti
amministrativi
di
competenza
dell'Amministrazione
comunale, delle Istituzioni e degli altri organismi che dalla
medesima direttamente dipendono, sia che conseguano
obbligatoriamente ad iniziative di parte, sia che debbano
essere promossi d'ufficio.
2 - Detti procedimenti devono
concludersi
mediante
l'adozione
di
un
provvedimento
espresso
e
motivato nel termine stabilito
per
ciascun
tipo
di
procedimento.
Regolamento per lo svolgimento del procedimento
amministrativo
deliberazione consiliare del 21/11/1997
2. Costituisce procedimento il complesso di atti e di
operazioni tra loro funzionalmente collegati e preordinati
all'adozione di un atto amministrativo.
3. Le disposizioni contenute nel presente regolamento non si
applicano nei confronti dell'attività diretta alla emanazione di
atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di
programma ed ai procedimenti tributari per i quali restano
ferme le norme che ne regolano la formazione.
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a cura di Carlo Apponi
PRINCIPI (art. 1)
ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA
(P.A. e privati)
è retta da
criteri
Economicità, efficacia,
pubblicità e TRASPARENZA
principi
ORDINAMENTO
COMUNITARIO
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a cura di Carlo Apponi
PRINCIPI (art. 1)
I principi essenziali cui l’azione amministrativa deve essere improntata sono:
• principio del giusto procedimento, ossia del procedimento svolto in
modo efficace quanto ai risultati, efficiente quanto all’impiego delle risorse,
economico quanto all’acquisto dei beni necessari;
• principio del procedimento trasparente, cioè chiaro nei suoi
presupposti, comunicato in tutte le fasi agli interessati, concluso mediante
un provvedimento espresso e congruamente motivato e reso pubblico;
• principio di semplificazione, teso ad introdurre all’interno del
procedimento quegli strumenti volti a renderlo più snello nella dinamica, più
celere nella tempistica, maggiormente certo negli effetti.
La pubblica amministrazione:
• non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate
esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria
• nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le
norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente
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a cura di Carlo Apponi
PRINCIPI (art. 2)
Inizio procedimento: dal giorno del ricevimento della
domanda o da quello di inizio d’ufficio
Salvi i casi di
silenzio assenso
(commi 2 e 3)
E’ fissato un termine di conclusione
(stabilito dalla P.A. o previsto per
legge o regolamento)?
Ricorso avverso il
silenzio
(art. 21-bis L. n.
1034/1971) che può
essere proposto
anche senza
necessità di diffida
fin tanto che
perdura
l’inadempimento e
comunque non oltre
un anno dalla
scadenza dei
termini
NO
Il termine è di
90 giorni
SI
E’ prevista l’acquisizione di
valutazioni tecniche di organi o
enti?
SI
Arrivo doc. t ≤30 gg
NO
E’ prevista l’acquisizione di
informazioni, certificazioni …
non in possesso della P.A.?
NO
SI
Espletamento t ≤30 gg
I termini SONO
sospesi per T ≤
90 gg
Si applica l’art. 14, c. 2
I termini
POSSONO
essere sospesi
Si applica l’art. 14, c. 2
NO
Stop
Il provvedimento non è stato
adottato entro il termine fissato?
SI
Conferenza di servizi
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a cura di Carlo Apponi
PRINCIPI (art. 3)
Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti
l’organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il
personale, deve essere motivato, salvo gli atti normativi e quelli a
contenuto generale. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e
le
ragioni
giuridiche
che
hanno
determinato
la
decisione
dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria.
Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione
richiamato dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di
quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile anche l’atto cui
essa si richiama.
In ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e
l’autorità cui è possibile ricorrere.
Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le
amministrazioni pubbliche incentivano l’uso della telematica, nei
rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i
privati.
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a cura di Carlo Apponi
PRINCIPI (artt. 3bis-14)
Articolo 3-bis - Uso della telematica
1. Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le
amministrazioni pubbliche incentivano l'uso della
telematica, nei rapporti interni, tra le diverse
amministrazioni e tra queste e i privati
Articolo 14 (Conferenza di servizi), c. 5-bis
5-bis. Previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la
conferenza di servizi è convocata e svolta avvalendosi
degli strumenti informatici disponibili, secondo i tempi e le
modalità stabiliti dalle medesime amministrazioni
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a cura di Carlo Apponi
RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO (art. 4)
Le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare
(se non stabilito per legge o per regolamento) per ciascun tipo
di procedimento relativo ad atti di loro competenza:
• l’Unità Organizzativa responsabile della istruttoria e di
ogni altro adempimento procedimentale, nonché
dell’adozione del provvedimento finale
Le disposizioni adottate sono rese pubbliche secondo quanto
previsto dai singoli ordinamenti.
Il dirigente di ciascuna Unità Organizzativa provvede ad
assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all’Unità la
responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento
inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente,
dell’adozione del provvedimento finale.
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a cura di Carlo Apponi
RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO (art. 5)
Fino a quando non sia effettuata l’assegnazione è considerato
responsabile del singolo procedimento il funzionario
preposto all’Unità Organizzativa.
L’Unità Organizzativa competente e il nominativo del
responsabile del procedimento sono comunicati ai
soggetti:
• nei confronti dei quali il provvedimento finale è
destinato a produrre effetti diretti
• che per legge debbono intervenire al procedimento
• cui possa derivare un pregiudizio
• che abbiano interesse (a loro richiesta)
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a cura di Carlo Apponi
RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO (art. 6)
Il responsabile del procedimento:
• valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di
legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l’emanazione di
provvedimento
• accerta di ufficio i fatti e adotta ogni misura per l’adeguato e sollecito
svolgimento dell’istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di
dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può
esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali
• propone l’indizione o, avendone la competenza, indice le conferenze di servizi
• cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le modificazioni previste dalle leggi e
dai regolamenti
• adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette
gli atti all’organo competente per l’adozione. L’organo competente per
l’adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del
procedimento, non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria
condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la
motivazione nel provvedimento finale
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a cura di Carlo Apponi
PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO (artt. 7-8)
L’amministrazione, ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti
da particolari esigenze di celerità del procedimento, provvede a dare
notizia dell’avvio del procedimento mediante comunicazione
personale indicando:
• l’amministrazione competente
• l’oggetto del procedimento promosso
• l’ufficio e la persona responsabile del procedimento
• la data entro la quale deve concludersi il procedimento e i
rimedi esperibili in caso di inerzia dell’amministrazione
• la data di presentazione della
procedimenti ad iniziativa di parte
relativa
istanza
nei
• l’ufficio in cui si può prendere visione degli atti
Resta salva la facoltà dell’amministrazione di adottare, anche prima
della effettuazione delle comunicazioni provvedimenti cautelari
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a cura di Carlo Apponi
PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO (artt. 8-9)
L’amministrazione provvede a rendere noti gli elementi
della comunicazione mediante forme di pubblicità idonee di
volta in volta stabilite dall’amministrazione medesima se:
• il numero dei destinatari è elevato
• la comunicazione risulti particolarmente gravosa.
L’omissione di taluna delle comunicazioni prescritte può esser
fatta valere solo dal soggetto nel cui interesse la
comunicazione è prevista
Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o
privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in
associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio
dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel
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procedimento.
a cura di Carlo Apponi
PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO (art. 10)
I soggetti:
• nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre
effetti diretti
• che per legge debbono intervenire al procedimento
• individuati o facilmente individuabili
pregiudizio dal provvedimento
cui
possa
derivare
un
• portatori di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi
diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un
pregiudizio dal provvedimento
hanno diritto:
• di prendere visione degli atti del procedimento
• di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha
l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del
19
procedimento
a cura di Carlo Apponi
PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO (art. 10)
L'intervento nel procedimento amministrativo è riconosciuto a tutti i titolari
di posizioni soggettive che potrebbero essere lese dall’adozione del
provvedimento conclusivo del procedimento.
I soggetti legittimati ad intervenire sono i seguenti:
a)i portatori di interessi pubblici: lo Stato, gli enti territoriali; tutti gli
altri enti pubblici portatori di interessi coinvolti nel procedimento, ma
diversi da quello curato dall’amministrazione procedente;
b)i portatori di interessi privati che non sono destinatari diretti del
provvedimento finale, ma possono subire pregiudizi a causa della sua
adozione;
c)i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati.
Coloro che intervengono sono legittimati a partecipare al procedimento
soltanto se dalla conclusione dello stesso possono derivare loro dei
pregiudizi, ma non hanno diritto di essere informati dell'avvio del
procedimento.
20
a cura di Carlo Apponi
PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO (art. 10)
Per intervenire nel procedimento occorre essere titolari di un diritto
soggettivo, di un interesse legittimo, o di un interesse differenziato ad esso
parificabile, non essendo sufficiente un interesse di mero fatto.
Gli interessi collettivi fanno capo ad un ente esponenziale di un
gruppo non occasionale che può avere varia natura giuridica.
Gli interessi diffusi, invece, sono comuni a tutti gli individui di una
formazione sociale non organizzata e non individuabile
autonomamente.
La partecipazione al procedimento non attribuisce automaticamente la
legittimazione ad impugnare il provvedimento finale.
La legittimazione processuale, infatti, è attribuita a coloro la cui posizione
soggettiva sia stata direttamente lesa dal provvedimento: i titolari di interessi
sostanziali (non meramente partecipativi), qualificati e differenziati
dall'ordinamento, lesi dal provvedimento della p.a.
Quindi, coloro che intervengono non possono essere sempre considerati
controinteressati nel giudizio proposto contro il provvedimento conclusivo del
21
procedimento al quale hanno partecipato.
a cura di Carlo Apponi
PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO (art. 10)
La legge 7 agosto 1990, n. 241, essendo legge generale “sul
procedimento” e non “del procedimento”, non implica
l’applicazione della sua propria disciplina in materia di partecipazione
al procedimento amministrativo previsto dal suo Capo III ai
procedimenti speciali o già normati, ma orienta all’applicazione
analogica di una disciplina specifica, con la conseguenza che essa
non trova applicazione laddove la specifica normativa di settore già
preveda forme sufficienti di garanzie di partecipazione.
Pertanto, nel caso in cui sussista una disciplina speciale che
comunque prevede e garantisce la partecipazione dei privati
interessati al procedimento, la disciplina generale di cui alla L. n.
241 del 1990 non trova applicazione, evitando, peraltro, in tal modo
un aggravio dell’azione amministrativa che ostacolerebbe il
realizzarsi del principio di celerità ed efficienza cui tale azione deve
essere improntata. (Cons. Stato SEZ. IV - n. 2136/2005)
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a cura di Carlo Apponi
PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO (art. 10bis)
Nei procedimenti ad istanza di parte il R.d.P. o l’autorità
competente, prima della formale adozione di un provvedimento
negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che
ostano all’accoglimento della domanda.
Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della
comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per
iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da
documenti.
La comunicazione interrompe i termini di conclusione del
procedimento che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di
presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza
dei dieci giorni dal ricevimento della comunicazione.
Dell’eventuale mancato accoglimento delle osservazioni è data
ragione nella motivazione del provvedimento finale.
Tali disposizioni non si applicano alle procedure concorsuali e ai
procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a
23
seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali.
a cura di Carlo Apponi
PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO (art. 10bis)
Comunicazione dei motivi ostativi
Interruzione del procedimento
(entro 10 gg gli interessati potranno
far pervenire le loro osservazioni)
SI
Pervengono
osservazioni?
NO
Ripresa termini del procedimento
Ripresa termini del procedimento
Emissione provvedimento
Emissione provvedimento
ASSENSO
RIGETTO
RIGETTO
24
a cura di Carlo Apponi
PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO (art. 11)
La riforma ha introdotto due novità importanti: da una parte ha
generalizzato l'utilizzo dell'accordo sostitutivo, prima vincolato
alla previsione di legge (sono soppresse al c. 1 le parole “nei casi
previsti dalla legge”) e dall'altra ha aggiunto il c. 4-bis con cui si fa
precedere la fase civilistica dell’accordo da un atto unilaterale
ed autoritativo da parte della P.A. procedente. Lo schema è molto
simile alla previsione dell’art. 192 del D.Lgs. 267/2000 inerente la
stipulazione dei contratti (La stipulazione dei contratti deve essere
preceduta da apposita
procedimento di spesa ...)
determinazione
del
responsabile
del
Tale “determinazione” ha la finalità di esternalizzare le motivazioni
che hanno portato all'accordo stesso, definendone i contenuti e
assicurando il perseguimento dell'interesse pubblico.
In particolare l’ultimo aspetto deve essere sempre tenuto presente
nell'agire della P.A. (che può concluderli, ma... in ogni caso nel
perseguimento dell'interesse pubblico...), che continua ad avere
come strumento cardine l’atto “autoritativo” e solo in via residuale
quello dell’ “accordo”, come sancito dalla stessa giurisprudenza.
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a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14)
La conferenza di servizi è quel modulo procedimentale (C.Cost. n. 62/93 e
n. 79/96, Cons. di Stato n. 1193/99) con cui si ottiene il coordinamento e la
contestuale valutazione di tutti gli interessi pubblici coinvolti in un
determinato procedimento, attraverso la trattazione contemporanea di uno
stesso affare da parte di una pluralità di soggetti pubblici.
L’assenza di una legittimazione processuale passiva (modulo
procedimentale e non organo amministrativo collegiale) impone, peraltro,
che ai fini della corretta instaurazione del contraddittorio che:
• le notifiche del ricorso vengano effettuate nei confronti di quei
soggetti che, in seno alla conferenza, hanno manifestato la
propria volontà. Tale indirizzo ha trovato ulteriore ed ampia
conferma anche nella più recente giurisprudenza del Consiglio di
Stato (n. 349/2003)
• dal punto di vista della legittimazione passiva la conferenza abbia
una valenza neutrale, dovendosi operare le dovute notificazioni
come se non ci fosse.
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a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14)
La dottrina ha distinto due tipi di conferenze:
• quella istruttoria (art. 14, cc. 1 e 3). Tale conferenza non
serve a concertare il contenuto di un provvedimento ma
soltanto ad evidenziarne le esigenze di ciascuna
amministrazione coinvolta in un determinato procedimento
amministrativo; in ordine a tale conferenza le
determinazioni da assumere rimangono di competenza
dell’organo procedente;
• quella decisoria, di cui al c. 2 dell’art. 14, perché conduce
alla determinazione finale in via collaborativa e funzionale
da parte di autorità dotate di poteri decisori.
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a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14)
INDIZIONE
La conferenza di servizi è sempre indetta quando l’amministrazione
procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque
denominati di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga, entro trenta
giorni dalla ricezione, da parte dell’amministrazione competente, della
relativa richiesta. La conferenza può essere altresì indetta quando nello
stesso termine è intervenuto il dissenso di una o più amministrazioni
interpellate .
La conferenza, quindi, diviene un obbligo, sottoposto al verificarsi della
seguente condizione, ovvero ogni qualvolta il responsabile del
procedimento:
• non ottenga gli atti di assenso entro 30 giorni dall'inizio del
procedimento;
diviene facoltativa ogni qualvolta vi sia un dissenso preventivo (nei 30
giorni) di una o più amministrazioni interpellate.
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a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14)
Quando l’attività del privato sia subordinata ad atti di consenso di
competenza di più P.A., la CdS è convocata, anche su richiesta
dell’interessato (forma di impulso), dall’amministrazione competente
per l’adozione del provvedimento finale.(art. 14, c. 4)
In caso di affidamento di concessione di LL.PP. la CdS è convocata dal
concedente ovvero, con il consenso di quest’ultimo, dal
concessionario entro quindici giorni fatto salvo quanto previsto dalle
leggi regionali in materia di VIA. Quando la CdS è convocata ad
istanza del concessionario spetta in ogni caso al concedente il diritto
di voto. (artt. 14, c. 5 e 14-ter, c. 5)
Previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la CdS è convocata
e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo
i tempi e le modalità stabiliti dalle medesime amministrazioni. (art.
14, c. 5-bis)
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a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 bis)
CONFERENZA DI SERVIZI PRELIMINARE
La CdS può essere convocata per progetti di particolare complessità e di
insediamenti produttivi di beni e servizi, su motivata richiesta
dell’interessato, documentata, in assenza di un progetto preliminare, da
uno studio di fattibilità, prima della presentazione di una istanza o di un
progetto definitivi, al fine di verificare quali siano le condizioni per ottenere,
alla loro presentazione, i necessari atti di consenso. In tale caso la conferenza si
pronuncia entro trenta giorni dalla data della richiesta e i relativi costi sono a
carico del richiedente. (art. 14-bis, c. 1)
La struttura, su richiesta degli interessati, si pronuncia sulla conformità, allo
stato degli atti, in possesso della struttura, dei progetti preliminari dai
medesimi sottoposti al suo parere con i vigenti strumenti di pianificazione
paesistica, territoriale e urbanistica, senza che ciò pregiudichi la definizione
dell’eventuale successivo procedimento autorizzatorio. La struttura si
pronuncia entro novanta giorni. (art. 3, c. 3, d.P.R. n. 447/98; Circ. PCDM
8/7/1999)
30
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 bis)
31
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 bis)
Nelle procedure di realizzazione di opere pubbliche e di interesse
pubblico, la CdS (obbligatoria) si esprime sul progetto preliminare al
fine di indicare quali siano le condizioni per ottenere, sul progetto
definitivo, le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i
nullaosta e gli assensi, comunque denominati, richiesti dalla normativa
vigente. (art. 14-bis, c. 2)
In tale sede, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela
della salute e della pubblica incolumità, si pronunciano, per quanto
riguarda l’interesse da ciascuna tutelato, sulle soluzioni progettuali
prescelte. Qualora non emergano, sulla base della documentazione
disponibile, elementi comunque preclusivi della realizzazione del progetto,
le suddette amministrazioni indicano, entro 45 giorni, le condizioni e gli
elementi necessari per ottenere, in sede di presentazione del progetto
definitivo, gli atti di consenso. (art. 14-bis, c. 2)
32
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 bis)
Nelle procedure di realizzazione di opere pubbliche e di interesse
pubblico il RUP trasmette Amm. interessate il progetto definitivo, redatto
sulla base delle condizioni indicate dalle stesse amministrazioni in sede di
conferenza di servizi sul progetto preliminare, e convoca la CdS tra il
trentesimo e il sessantesimo giorno successivi alla trasmissione. In caso di
affidamento mediante appalto concorso o concessione di lavori pubblici,
l’amministrazione aggiudicatrice convoca la CdS sulla base del solo
progetto preliminare, secondo quanto previsto dalla legge n.109/1994 e
s.m.i. (art. 14-bis, c. 5)
Il dissenso espresso in sede di conferenza preliminare da una
amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale,
del patrimonio storico-artistico, della salute o della pubblica incolumità, con
riferimento alle opere interregionali, è sottoposto alla disciplina di cui
all’articolo 14-quater, comma 3. (art. 14-bis, c. 3-bis)
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a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 bis)
34
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 bis)
Nel caso di VIA, la CdS si esprime entro 30 giorni dalla conclusione della fase
preliminare di definizione dei contenuti del SIA. Ove tale conclusione non
intervenga entro 90 giorni dalla richiesta la CdS si esprime comunque entro i
successivi 30 giorni. Nell’ambito di tale CdS, l’autorità competente alla VIA si
esprime sulle condizioni per la elaborazione del progetto e del SIA. In tale fase,
che costituisce parte integrante della procedura di VIA, l’autorità esamina le
principali alternative, compresa l’alternativa zero, e, sulla base della
documentazione disponibile, verifica l’esistenza di eventuali elementi di
incompatibilità, anche con riferimento alla localizzazione prevista dal progetto
e, qualora tali elementi non sussistano, indica nell’ambito della CdS le
condizioni per ottenere, in sede di presentazione del progetto definitivo, i
necessari atti di consenso. (art. 14-bis, c. 3)
Nei casi di cui ai commi 1, 2 e 3, la CdS si esprime allo stato degli atti a sua
disposizione e le indicazioni fornite in tale sede possono essere motivatamente
modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi
successive del procedimento, anche a seguito delle osservazioni dei privati sul
progetto definitivo. (art. 14-bis, c. 4)
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a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 bis)
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a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 ter)
LAVORI DELLA CONFERENZA DI SERVIZI
La prima riunione della CdS è convocata entro 15 giorni ovvero,
in caso di particolare complessità dell’istruttoria, entro 30 giorni
dalla data di indizione. (art. 14-ter, c. 01)
La CdS assume le determinazioni relative all’organizzazione dei
propri lavori a maggioranza dei presenti. (art. 14-ter, c. 1)
La convocazione della prima riunione della CdS deve pervenire
alle Amm. interessate, anche per via telematica o informatica,
almeno 5 giorni prima della relativa data. Entro i successivi 5
giorni, le Amm. convocate possono richiedere, qualora
impossibilitate a partecipare, l’effettuazione della riunione in una
diversa data; in tale caso, l’amministrazione procedente concorda
una nuova data, comunque entro i 10 giorni successivi alla prima.
(art. 14-ter, c. 2)
37
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 ter)
38
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 ter)
Nella prima riunione della CdS, o comunque in quella immediatamente
successiva alla trasmissione dell’istanza o del progetto definitivo ai sensi
dell’art. 14-bis, le Amm. che vi partecipano determinano il termine per
l’adozione della decisione conclusiva. I lavori della CdS non possono superare i
90 giorni, salvo quanto previsto in caso di VIA. Decorsi inutilmente tali termini,
l’amministrazione procedente provvede ai sensi dei commi 6-bis e 9 del
presente articolo.
Scaduto il termine di cui al comma 3, l’amministrazione procedente adotta
la determinazione motivata di conclusione del procedimento, valutate le
specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni
prevalenti espresse in quella sede. (art. 14-ter, 6-bis)
Il provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva di cui al
comma 6-bis sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione,
nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle
amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma
risultate assenti, alla predetta conferenza. (art. 14-ter, 9)
39
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 ter)
40
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 ter)
Nei casi di VIA, la CdS si esprime dopo aver acquisito la VIA medesima ed il
termine resta sospeso, per un massimo di 90 giorni, fino all’acquisizione della
pronuncia sulla Comp. Amb. Se la VIA non interviene nel termine previsto per
l’adozione del relativo provvedimento, l’Amm. competente si esprime in sede di
CdS, la quale si conclude nei 30 giorni successivi al termine predetto. Tuttavia, a
richiesta della maggioranza dei soggetti partecipanti alla CdS, il termine di 30
giorni di cui al precedente periodo è prorogato di altri 30 giorni nel caso vi sia la
necessità di approfondimenti istruttori. (art. 14-ter, c. 4)
Nei procedimenti relativamente ai quali sia già intervenuta la decisione
concernente la VIA le disposizioni di cui al comma 3 dell’articolo 14-quater,
nonché quelle di cui agli articoli 16, comma 3, e 17, comma 2, si applicano alle
sole amministrazioni preposte alla tutela della salute, del patrimonio storicoartistico e della pubblica incolumità. (art. 14-ter, c. 5)
Il provvedimento finale concernente opere sottoposte a VIA è pubblicato, a cura
del proponente, unitamente all’estratto della predetta VIA, nella G.U. o nel
B.U.R. in caso di VIA regionale e in un quotidiano a diffusione nazionale. Dalla
data della pubblicazione nella G.U. decorrono i termini per eventuali
impugnazioni in sede giurisdizionale da parte dei soggetti interessati. (art. 14-ter, c. 10) 41
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 ter)
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a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 ter)
Ogni amministrazione convocata partecipa alla conferenza di servizi
attraverso un unico rappresentante legittimato, dall’organo competente, ad
esprimere in modo vincolante la volontà dell’amministrazione su tutte le
decisioni di competenza della stessa. (art. 14-ter, c. 6)
In sostanza, la norma richiede che il rappresentante dell’ente sia dotato
preventivamene del potere di vincolare l’ente; potere che presuppone
un’investitura ad hoc dell’organo competente (ove non coincidente) in
relazione allo specifico ordine del giorno. Ove l’organo non goda di detta
autorizzazione preventiva, ovvero in caso di alterazione dell’ordine del
giorno, l’ente sarà legittimato ad esprimere il dissenso secondo la
procedura cui al comma 7. (CDS n. 4780/2004)
Per quanto attiene, poi, all’individuazione dell’organo, politico o
amministrativo, legittimato a partecipare alla conferenza, si deve considerare
il parere del CDS 1622/1997): se titolare di una certa funzione (di gestione) è
l’organo dirigenziale, unico legittimato a partecipare con pieni poteri alla
conferenza sarò lo stesso dirigente (senza che occorra una delega). Se invece
si tratta di poteri riservati alla sfera di indirizzo politico competente a
43
partecipare non potrà che l’organo politico…
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 ter)
All’esito dei lavori della conferenza, e in ogni caso scaduto il termine di
cui al comma 3, l’amministrazione procedente adotta la determinazione
motivata di conclusione del procedimento, valutate le specifiche
risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti
espresse in quella sede. (art. 14-ter, c. 6-bis)
Si considera acquisito l’assenso dell’amministrazione il cui rappresentante
non abbia espresso definitivamente la volontà dell’Amm. rappresentata. (art.
14-ter, c. 7)
In sede di CdS possono essere richiesti, per una sola volta, ai proponenti
dell’istanza o ai progettisti chiarimenti o ulteriore documentazione. Se questi
ultimi non sono forniti in detta sede, entro i successivi 30 giorni, si procede
all’esame del provvedimento. (art. 14-ter, c. 8)
Il provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva di cui
al comma 6-bis sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione,
concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di
competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a
partecipare ma risultate assenti, alla predetta conferenza. (art. 14-ter, c. 9)
44
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 quater)
Il dissenso di uno o più rappresentanti delle
amministrazioni, regolarmente convocate alla
CdS, a pena di inammissibilità, deve essere
manifestato nella conferenza di servizi, deve
essere congruamente motivato, non può riferirsi a
questioni connesse che non costituiscono oggetto
della conferenza medesima e deve recare le
specifiche indicazioni delle modifiche progettuali
necessarie ai fini dell’assenso.
45
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 quater)
Se il motivato dissenso è espresso da un’amministrazione preposta alla tutela
ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela
della salute e della pubblica incolumità, la decisione è rimessa
dall’amministrazione procedente, entro dieci giorni:
1. al Consiglio dei ministri, in caso di dissenso tra amministrazioni
statali;
2. alla “Conferenza Stato-regioni”, in caso di dissenso tra
un’amministrazione statale e una regionale o tra più amministrazioni
regionali;
3. alla Conferenza unificata, di cui all’art. 8 del D.Lgs. 281/1997, in caso
di dissenso tra un’amministrazione statale o regionale e un ente locale o
tra più enti locali.
Verificata la completezza della documentazione inviata ai fini istruttori, la
decisione è assunta entro 30 giorni, salvo che il PdCM, della Conferenza Statoregioni o della Conferenza unificata, valutata la complessità dell’istruttoria, decida
di prorogare tale termine per un ulteriore periodo non superiore a 60 giorni.
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a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 quater)
Se il motivato dissenso è espresso da una regione o da una provincia autonoma
in una delle materie di propria competenza, la determinazione sostitutiva è rimessa
dall’amministrazione procedente, entro 10 giorni (art. 14-quater, c. 3-bis):
a)
alla Conferenza Stato-regioni, se il dissenso verte tra
un’amministrazione statale e una regionale o tra amministrazioni
regionali;
b) alla Conferenza unificata, in caso di dissenso tra una regione o
provincia autonoma e un ente locale.
Verificata la completezza della documentazione inviata ai fini istruttori, la
decisione è assunta entro 30 giorni, salvo che il Presidente della Conferenza Statoregioni o della Conferenza unificata, valutata la complessità dell’istruttoria, decida
di prorogare tale termine per un ulteriore periodo non superiore a 60 giorni.
47
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 quater)
Se entro i termini previsti (cc. 3 e 3-bis) la Conferenza Stato-regioni o la
Conferenza unificata non provvede, la decisione, su iniziativa del Ministro
per gli affari regionali (Art. 14-quater, c. 3-ter):
•
è rimessa al Consiglio dei ministri, che assume la determinazione
sostitutiva nei successivi 30 giorni, ovvero,
•
quando verta in materia non attribuita alla competenza statale ai
sensi dell’articolo 117, secondo comma, e dell’articolo 118 della
Costituzione, alla competente Giunta regionale ovvero alle
competenti Giunte delle province autonome di Trento e di
Bolzano, che assumono la determinazione sostitutiva nei successivi
30 giorni; qualora la Giunta regionale non provveda entro il
termine predetto, la decisione è rimessa al Consiglio dei ministri,
che delibera con la partecipazione dei Presidenti delle regioni
interessate
48
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 quater)
In caso di dissenso tra amministrazioni regionali, i commi 3 e
3-bis non si applicano nelle ipotesi in cui le regioni interessate
abbiano ratificato, con propria legge, intese per la
composizione del dissenso ai sensi dell’articolo 117, ottavo
comma, della Costituzione, anche attraverso l’individuazione di
organi comuni competenti in via generale ad assumere la
determinazione sostitutiva in caso di dissenso. (Art. 14-quater, c.
3-quater)
Restano ferme le attribuzioni e le prerogative riconosciute alle
regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di
Bolzano dagli statuti speciali di autonomia e dalle relative norme
di attuazione (Art. 14-quater, c. 3-quinquies)
49
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 quinquies)
Sono convocati senza diritto di voto
Gli aggiudicatari di concessione (con procedura negoziata fra il
promotore ed i soggetti che hanno presentato le due migliori offerte nella
gara; nel caso in cui alla gara abbia partecipato un unico soggetto la
procedura negoziata si svolge fra il promotore e questo unico soggetto)
(art. 37-quater l. 109/94 e s.m.i.)
Le società di progetto previste nel bando di gara per l'affidamento di
una concessione per la realizzazione e/o gestione di una infrastruttura o
di un nuovo servizio di pubblica utilità (l'aggiudicatario ha la facoltà,
dopo l'aggiudicazione, di costituire una società di progetto in forma di
società per azioni o a responsabilità limitata, anche consortile). La
società così costituita diventa la concessionaria subentrando nel rapporto
di concessione all’aggiudicatario senza necessità di approvazione o
autorizzazione. Tale subentro non costituisce cessione di contratto. Il
bando di gara può, altresì, prevedere che la costituzione della società sia
un obbligo dell'aggiudicatario. (art. 37-quinquies l. 109/94 e s.m.i.)
50
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI (art. 14 quinquies)
Sono convocati senza diritto di voto
I Promotori:
I soggetti dotati di idonei requisiti tecnici, organizzativi, finanziari e
gestionali (imprese, società, consorzi, ecc.) eventualmente associati o
consorziati con enti finanziatori e con gestori di servizi i quali hanno
presentato alle amministrazioni aggiudicatrici proposte relative alla
realizzazione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità, inseriti
nella programmazione triennale o negli strumenti di programmazione
formalmente approvati dall'amministrazione aggiudicatrice sulla base
della normativa vigente, tramite contratti di concessione, con risorse
totalmente o parzialmente a carico dei promotori stessi.
Le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura,
nell’ambito degli scopi di utilità sociale e di promozione dello sviluppo
economico dalle stesse perseguiti, possono presentare studi di fattibilità
o proposte di intervento, ovvero aggregarsi alla presentazione di
proposte di realizzazione di lavori pubblici, ferma restando la loro
autonomia decisionale (artt. 37-bis e seguenti l. 109/94 e s.m.i.)
51
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI
52
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI
53
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI
54
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI
55
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI REGIONALE
Il RdP convoca la CdS per il giorno Tc indicendola
almeno 10 gg prima (Tc-10gg)
Le P.A. sono
d’accordo sulla
data Tc?
Figura 11 - Conferenza di Servizi
(Regione Friuli Venezia Giulia: L.R. n. 7/2000 e s.m.i.)
START
Entro 5 gg dal ricevimento della
convocazione gli Enti possono
proporre una nuova data
compresa tra Tc e Tc + 10 gg
NO
Il RdP fissa una nuova data
compresa tra Tc e Tc + 10 gg
SI
CONFERENZA DI SERVIZI
SI
Tutte le P.A. sono
favorevoli ?
NO
La
maggioranza è
favorevole ?
SI
Il dissenso è espresso da
una amministrazione
statale preposta alla tutela
degli interessi
“sensibili”(*)?
SI
NO
Risposta
entro 30gg
DINIEGO
NO
La risposta
è positiva?
Risposta
entro 90gg
NO
L’istruttoria è
complessa?
NO
Vedi Figura 4
La decisione è rimessa
alle Giunte degli Enti
territoriali competenti
SI
SI
ASSENSO
(*) tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o della tutela
56
della salute
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI REGIONALE
START
START
L’amministrazione
procedente convoca la CdS
Comunicazione positiva entro 30
gg dal ricevimento della richiesta
Il RdP convoca la CdS per il giorno Tc indicendola
almeno 15 gg prima (Tc-15gg)
CONFERENZA
DI SERVIZI
SI
Tutte le P.A. sono
favorevoli ?
NO
L’amministrazione
competente è
d’accordo?
SI
Richiesta di
convocazione della
CdS da parte del
privato
NO
Comunicazione negativa
entro 30 gg dal
ricevimento della richiesta
La maggioranza
è favorevole ?
SI
Figura 12 - Conferenza di
Servizi
(Regione Lombardia:
L.R. n. 1/05)
Il dissenso è espresso da
una Amministrazione
Statale preposta alla tutela
degli interessi
“sensibili”(*)?
SI
NO
NO
DINIEGO
NO
La risposta è
positiva?
La decisione è
rimessa al
Presidente della
Giunta regionale
che decide con
decreto entro i
successivi 30 gg
Vedi Figura 10
SI
ASSENSO
(*) tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o della tutela della
57
salute
a cura di Carlo Apponi
CONFERENZA DI SERVIZI REGIONALE
Il RdP convoca la CdS per il giorno Tc:
entro 15 gg, o per istruttorie complesse
entro 30 giorni, dalla data di indizione
Le P.A. sono
d’accordo sulla data
Tc?
Figura 13 - Conferenza di Servizi
(Regione Piemonte: L.R. n. 7/2005)
START
NO
Entro 5 gg dal ricevimento della
convocazione gli Enti possono
proporre una nuova data
compresa tra Tc e Tc + 10 gg
Il RdP fissa una nuova data
compresa tra Tc e Tc + 10 gg
SI
CONFERENZA DI SERVIZI
Tutte le P.A. sono
favorevoli ?
NO
Le posizioni
prevalenti sono
favorevoli?
SI
Il dissenso è espresso da
una amministrazione
preposta alla tutela degli
interessi “sensibili” (*)?
SI
NO
SI
NO
Vedi Figura 10
DINIEGO
ASSENSO
(*) tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico, della tutela della salute o della pubblica
58
incolumità
a cura di Carlo Apponi
SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (art. 19)
La dichiarazione di inizio attività legittima il privato interessato
all’esercizio di determinate attività sulla base di una semplice
presentazione di apposita denuncia/dichiarazione informativa
indirizzata alla P.A.
L’art. 19 prevede che “ogni atto di autorizzazione, licenza,
concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque
denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli
richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o
artigianale
il
cui
rilascio
dipenda
esclusivamente
dall’accertamento dei requisiti e presupposti di legge o di
atti amministrativi a contenuto generale e non sia previsto
alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di
programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, … e'
sostituito da una dichiarazione dell'interessato corredata, anche per
mezzo di autocertificazioni, delle certificazioni e delle attestazioni
normativamente richieste”
59
a cura di Carlo Apponi
SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (art. 19)
Per quanto riguarda le concessioni esse conferiscono ex
novo posizioni giuridiche attive in capo al destinatario
ampliandone la sfera giuridica.
Le “concessioni costitutive” sono quelle in cui la P.A. crea
per la prima volta in capo al privato facoltà o diritti che non
le appartengono (cambiamento nome e cognome, ecc.)
Le “concessioni non costitutive” dovrebbero essere quelle
di natura traslativa con le quali la P.A. trasferisce al privato
proprie potestà su beni pubblici o sull’esercizio di servizi
pubblici ovvero potestà pubbliche tipicamente amministrative
60
a cura di Carlo Apponi
SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (art. 19)
Vengono esclusi dalla d.i.a. per espressa previsione legislativa:
• i procedimenti soggetti a silenzio-assenso;
• gli atti autorizzatori per cui è previsto un limite o
contingente complessivo o specifici strumenti di
programmazione settoriale;
• gli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa
nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione,
all’amministrazione
della
giustizia,
alla
amministrazione delle finanze, alla tutela della salute e
della pubblica incolumità, del patrimonio culturale e
paesaggistico e dell’ambiente, nonché dagli atti
imposti dalla normativa comunitaria.
61
a cura di Carlo Apponi
SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (art. 19)
Si introduce il principio già previsto nel D.P.R. 445/2000 (art. 46, c.
1):
• la P.A. potrà richiedere informazioni o certificazioni relative ai
fatti, stati o qualità soltanto qualora non siano attestati in
documenti già in possesso dell'amministrazione stessa o non
siano direttamente
acquisibili presso
altre
pubbliche
amministrazioni.
Il c. 3 riveste un'importanza notevole per l’applicazione della d.i.a. e
riprende l'impostazione prima contenuta nel D.P.R. 300/1992:
l’attività potrà essere iniziata solo decorsi 30 giorni dalla
presentazione della d.i.a. e, contestualmente all’inizio, l’interessato
ne deve dare comunicazione.
Tale comunicazione determinerà il termine, per la pubblica
amministrazione, di svolgere accertamenti riguardo la regolarità
della d.i.a. presentata.
62
a cura di Carlo Apponi
SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (art. 19)
Per quanto riguarda la previsione di “rimandare” l’inizio di attività
ad un momento successivo, si viene a determinare una sostanziale
corrispondenza con l’istituto della “comunicazione” prevista dal
D.Lgs. 114/1998 “disciplina del commercio in sede fissa e su aree
pubbliche”, mettendo fine, dunque, alle diatribe inerenti la natura
giuridica di tale ultimo istituto.
Si sono però avute altre interpretazioni quali ad esempio:
• La circolare del M.A.P. del 8/7/2005, N. 3588/C, chiarisce che
dati i margini di discrezionalità con cui operano sia le Camere di
commercio sia le Commissioni provinciali in merito alle iscrizioni
nei singoli ruoli, quanto previsto dal nuovo art. 19 non riguardi
le categorie degli “ausiliari del commercio” (agenti di affari in
mediazione, agenti e rappresentanti di commercio, periti ed
esperti, spedizionieri, mediatori marittimi, ecc.) che restano
disciplinate dall’art. 20 della legge 241/1990.
63
a cura di Carlo Apponi
SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (art. 19)
E’ fatto comunque salvo il potere dell’amministrazione competente
di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli artt.
21-quinquies e 21-nonies.
Restano ferme le disposizioni di legge vigenti che prevedono
termini diversi da quelli di cui ai commi 2 e 3 per l’inizio dell’attività
e per l’adozione da parte dell’amministrazione competente di
provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione
dei suoi effetti. (es. Dia edilizia)
La dichiarazione di inizio attività è articolata in tre momenti:
• La presentazione della dichiarazione;
• La decorrenza di un periodo di 30 giorni;
• La comunicazione di inizio effettivo dell’attività.
64
a cura di Carlo Apponi
SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (art. 19)
NO
INIZIO PROCEDIMENTO (Ti)
Rimozione di condizioni,
modalità e fatti
legittimanti?
DINIEGO
SI
Richiesta di informazioni o certificazioni
presso altre P.A.
Sospensione dei termini per
acquisizione di pareri (max 30gg) e
comunicazione all’interessato.
Provvedimento motivato di prosecuzione
e rimozione degli effetti (entro Ta+30gg)
salvo nel caso sia possibile conformare
l’attività e gli effetti alla normativa
vigente. In tal caso l’interessato dovrà
provvedere entro un termine fissato
dalla P.A. (t≥30gg)
In mancanza si procede.
SI
COMUNICAZIONE AVVIO ATTIVITA’
(Ta=Ti+30gg)
Carenza di condizioni,
modalità e fatti
legittimanti?
NO
FINE
65
a cura di Carlo Apponi
SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (art. 20)
Fatta salva l’applicazione dell’art. 19 (Dia), nei procedimenti
ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti
amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente
equivale a provvedimento di accoglimento della domanda,
senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima
amministrazione non comunica all’interessato, nel termine
previsti dai regolamenti (o in 90 gg) il provvedimento di
diniego, ovvero non indice una CdS (entro 30 gg dalla
presentazione dell’istanza)
L’amministrazione competente può assumere determinazioni in
via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21nonies.
66
a cura di Carlo Apponi
SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (art. 20)
Sono esclusi gli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio
culturale e paesaggistico, l’ambiente, la difesa nazionale, la pubblica
sicurezza e l’immigrazione, la salute e la pubblica incolumità, ai casi
in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti
amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio
dell’amministrazione come rigetto dell’istanza, nonché agli
atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del PCdM, su
proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i
Ministri competenti.
Si applicano gli articoli 2, comma 4, (sospensione di termini nel
caso in cui leggi o regolamenti prevedono per l’adozione di un
provvedimento l’acquisizione di valutazioni tecniche di organi o enti
appositi, o per l’acquisizione di informazioni o certificazioni relative a
fatti, stati o qualità non in possesso dell’Amm. stessa o non
direttamente acquisibili presso altre P.A. anche tramite CdS) e l’art.
10-bis.
67
a cura di Carlo Apponi
SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (art. 20)
INIZIO PROCEDIMENTO (Ti)
Indizione della
CdS ? (entro
Ti+30gg)
CONFERENZA DI SERVIZI
E’ prevista l’acquisizione di
valutazioni tecniche di organi o
enti?
SI
Arrivo doc. t ≤30 gg
Conclusioni
negative?
SILENZIO ASSENSO (ti+90gg salvo
interruzioni)
I termini SONO
sospesi per T ≤
90 gg
Si applica l’art. 14, c. 2
Comunicazione (art. 10 bis)
Vedere diagramma
riferito all’art. 10 bis
68
a cura di Carlo Apponi
SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (Edilizia)
La normativa si applica a tutti i procedimenti ad istanza di parte che
hanno avuto corso dopo la piena efficacia della legge n. 15/2005, pertanto
trova applicazione immediata ai procedimenti non ancora conclusi
al momento dell’entrata in vigore della legge citata, disponendo che
tutti i provvedimenti negativi comunicati al richiedente senza il rispetto della
preventiva comunicazione - ex art.10 bis - sono affetti da violazione di legge,
vizio di per sé assorbente di ogni ulteriore gravame e che comporta
l’annullamento del provvedimento conclusivo del procedimento
L’estensione applicativa della norma dell’art. 10-bis esclude che la si applica
“alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e
assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti
previdenziali”, e che “a tale elencazione non va riconosciuta natura tassativa,
atteso che pure l’istituto della denuncia di inizio di attività, disciplinato dagli
artt. 22 e 23 del T.U. approvato con D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, evidenzia
profili di incompatibilità con le nuove norme di ordine generale dettate in
tema di “comunicazione (preventiva) dei motivi ostativi all'accoglimento
dell'istanza” (Tar Veneto, sez. II, sent. N. 3418/2005)
69
a cura di Carlo Apponi
SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (Edilizia)
L’orientamento giurisprudenziale prevalente ha ritenuto che la D.i.a. edilizia
è un atto oggettivamente e soggettivamente privato cui la legge
(per ragioni di semplificazione e accelerazione procedimentale) attribuisce
l'efficacia di titolo edilizio, al pari della concessione e del permesso di
costruire, nel caso in cui sia conforme alle norme edilizie e vengano
rispettati determinati requisiti.
La Dia non obbliga l’amministrazione alla formale adozione di un
provvedimento espresso (caso di silenzio significativo), e quindi, si può
ritenere che non rientri all’interno della fattispecie dei procedimenti ad
istanza di parte (semmai è quest’ultima che ne è titolare), e più in
generale “la denuncia di inizio di attività costituisce un particolare tipo di
procedimento semplificato ed accelerato, introdotto dall’art. 19 della legge
7 agosto 1990, n. 241, che prescinde dall’emanazione di un provvedimento
amministrativo e comporta una specie di inversione procedimentale, con il
privato che comunica all’Amministrazione che ad una certa data inizierà
una certa attività produttiva” (per tutti Cons. Stato n. 5326/2004 e n.
3916/2005)
70
a cura di Carlo Apponi
EFFICACIA E INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO (art. 21bis)
La norma specifica che il provvedimento emanato dalla P.A. che incide in
maniera negativa nella sfera giuridica del privato, limitando appunto
alcune potestà di questi, acquista efficacia nei confronti dei destinatari
con la comunicazione effettuata anche nelle forme stabilite per la
notifica agli irreperibili nei casi previsti dal codice di procedure civile.
La norma si riferisce agli atti c.d. “ricettivi”, ossia quegli atti limitativi nella
sfera giuridica del destinatario, che acquistano efficacia esclusivamente
con la comunicazione.
Tali provvedimenti, se di carattere cautelare ed urgente, possono
acquisire un’efficacia immediata, indipendentemente dalla comunicazione:
“il provvedimento limitativo della sfera dei privati non avente carattere
sanzionatorio o può contenere una motivata clausola di efficacia
immediata”:
• ciò è utile per definire la differenza con i provvedimenti di carattere
sanzionatorio, per cui vige una normativa specifica (L. 689/81 o
normative di settore), che presuppone la notifica dell'atto al
trasgressore.
71
a cura di Carlo Apponi
EFFICACIA E INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO (art. 21bis)
Per i provvedimenti non aventi carattere sanzionatorio (es. revoca di
autorizzazione amministrativa) la clausola di immediata efficacia deve essere
motivata, ossia nello stesso provvedimento è necessario indicare le ragioni
giuridiche o di merito che giustificano l’immediatezza dell’efficacia dello stesso,
che avrà come conseguenza il fatto di poter prescindere dall’obbligo della
comunicazione di avvio di procedimento.
Considerando anche l’art. 21quater, per cui i “provvedimenti amministrativi efficaci
sono eseguiti immediatamente...” (salvo diverse disposizioni di legge ovvero
stabilita dallo stesso provvedimento) si può dedurre l'importanza dell'attribuzione
dell'immediata efficacia: la norma recepisce la distinzione tra “efficacia” ed
“esecuzione”, intendendo la prima come fenomeno di carattere giuridico, mentre
la seconda come attività materiale.
Pertanto i provvedimenti c.d. “ricettivi” (ossia limitativi della sfera giuridica del
destinatario) per produrre effetti giuridici:
• devono essere comunicati ai destinatari mentre per i provvedimenti cautelari
ed urgenti non occorre la comunicazione ed inoltre il provvedimento può
contenere una motivata clausola di immediata efficacia
72
a cura di Carlo Apponi
EFFICACIA E INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO (art. 21ter)
Il carattere “esecutorio” di un provvedimento amministrativo permette
allo stesso di essere portato ad esecuzione dalla P.A., in modo immediato,
diretto e anche contro la volontà del soggetto passivo, senza necessità di
alcuna preventiva pronuncia dell'autorità giudiziaria.
La norma specifica che nei casi e con le modalità stabiliti dalla legge, la
P.A. può imporre coattivamente l'adempimento degli obblighi nei loro
confronti: il provvedimento amministrativo, restrittivo della sfera giuridica
del privato, deve dunque contenere anche i termini e le modalità
dell'esecuzione da parte del soggetto obbligato.
Se questo non vi ottemperi, la P.A. potrà, previa diffida, provvedere all'
esecuzione coattiva, secondo le modalità previste dalla legge.
Ciò vuol significare che, se la norma nulla prevede a proposito del
carattere esecutorio del provvedimento, deve essere applicato il diritto
comune, che richiede l'esecuzione dell'atto in sede giurisdizionale.
73
a cura di Carlo Apponi
EFFICACIA E INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO (art. 21quater)
La norma specifica che i provvedimenti amministrativi efficaci sono eseguiti
immediatamente, salvo sia diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento
medesimo (ad esempio: nel provvedimento stesso è indicato che l'esecuzione
avverrà non prima di un certo termine).
Viene dunque a rilevarsi la distinzione tra “efficacia”, intesa come fenomeno
prettamente giuridico, e “esecuzione”, come insieme di attività materiali.
Pertanto, come regola generale, i provvedimenti efficaci sono immediatamente
esecutivi, salva diversa disposizione di legge o salvo quanto stabilito dallo stesso
provvedimento.
Riprendendo un consolidato orientamento giurisprudenziale viene anche prevista
la possibilità di sospendere l' efficacia (cioè gli effetti giuridici del provvedimento)
da quella dell'esecuzione (cioè l'attività esecutiva materiale) del provvedimento,
solo per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, da parte dello
stesso organo emanante ovvero da altro organo previsto per legge.
In tal caso va indicato nel provvedimento il termine di sospensione, che può
essere prorogato o differito per una sola volta e può essere ridotto per
sopravvenute esigenze.
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a cura di Carlo Apponi
EFFICACIA E INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO (art. 21quinquies)
L'articolo specifica i casi in cui il provvedimento ad efficacia durevole (es. rilascio
di autorizzazione amministrativa) può essere revocato:
1. per sopravvenuti motivi di pubblico interesse;
2. nel caso di mutamento della situazione di fatto;
3. nuova valutazione dell'interesse pubblico originario.
È il caso della revoca per autotutela del provvedimento amministrativo, attuata
dalla stessa amministrazione emanante l'atto (dallo stesso organo o altro organo
competente ai sensi di legge o regolamento).
Nel caso di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario (caso c) è
indispensabile che l'amministrazione ponga particolare cura al corretto esercizio del
potere discrezionale che gli è attribuito, onde non travalicare le proprie attribuzioni.
La riforma sembra dare ampio spazio all’amministrazione di revocare il
provvedimento, ma al tempo stesso obbliga ad indennizzare i soggetti che
subiscono pregiudizio da tale scelta.
La norma infatti specifica che nel caso di pregiudizio in danno dei soggetti passivi
sussiste l’obbligo dell’amministrazione di corrispondere al soggetto passivo un
indennizzo.
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a cura di Carlo Apponi
EFFICACIA E INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO (art. 21sexies)
L'articolo si inserisce in un contesto ben determinato, in cui la P.A.
agisce da contraente in un ambito disciplinato dal diritto privato.
Si stabilisce un limite assoluto nel potere della P.A. di recedere
unilateralmente dal contratto stesso, determinato dai soli casi
previsti dalla legge o nel contratto stesso.
Tra i casi di recesso riconosciuti dalla legge alla P.A. merita
particolare attenzione, in tema di appalti di lavori pubblici, l’art. 345
della legge ll. pp. che concede la “facoltà di risolvere in qualunque
tempo il contratto, mediante il pagamento dei lavori eseguiti e del
valore dei materiali utili esistenti in cantiere, oltre al decimo
dell’importo delle opere non eseguite”.
Si stabilisce, quindi, un elemento di distinzione con i c.d. “accordi” di
cui all'art. 11, sorretti da norme di diritto pubblico, in cui la P.A. può
recedere per sopravvenuti motivi di interesse pubblico (art. 11 c. 4).
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a cura di Carlo Apponi
EFFICACIA E INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO (art. 21septies)
Sono quattro i motivi di nullità del provvedimento elencati dalla norma:
• che manca degli elementi essenziali
• che è viziato da difetto assoluto di attribuzione (mancata titolarità
del potere amministrativo)
• che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato
• nei casi previsti dalla legge
L’atto nullo a differenza di quello annullabile è privo di effetti, pur
ammettendosi la possibilità di conversione, consistente nella possibilità di
produrre gli effetti di un altro atto di cui contenga i requisiti di forma e di
sostanza.
Il secondo comma specifica che le questioni inerenti alla nullità in
violazione o elusione del giudicato sono attribuite alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo.
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a cura di Carlo Apponi
ANNULLABILITA’ DEL PROVVEDIMENTO (artt. 21octies-21nonies)
Viene definito annullabile il provvedimento adottato:
• in violazione di legge (sia per atti di normazione primaria sia
secondaria)
• viziato da eccesso di potere (sviamento di potere, cattivo uso di
potere)
• viziato da incompetenza. (incompetenza relativa)
Il provvedimento amministrativo illegittimo può essere annullato d'ufficio
oppure convalidato, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro
un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e
dei controinteressati, dalla P.A. che lo ha emanato.
78
a cura di Carlo Apponi
ANNULLABILITA’ DEL PROVVEDIMENTO (artt. 21octies-21nonies)
Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul
procedimento o sulla forma degli atti (es. comunicazione motivi ostativi
all’accoglimento della domanda) qualora, per la natura vincolata del
provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe
potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per
mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora
l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento
non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
L'unico caso di cui è possibile omettere la comunicazione di avvio è
quello di un provvedimento a carattere vincolato, ma in cui i presupposti
di legge siano assolutamente incontestati dalle parti ed il quadro
normativo di riferimento non presenta margini di incertezza: quando,
cioè, nessuna utilità potrebbe derivare all'azione amministrativa dalla
comunicazione in questione. (Tar Veneto, sez. III, 18.03.2002, n. 1109)
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a cura di Carlo Apponi
ANNULLABILITA’ DEL PROVVEDIMENTO (artt. 21octies-21nonies)
La comunicazione di avvio del procedimento è sempre obbligatoria, sia
per gli atti vincolati che discrezionali.
Solo davanti al giudice amministrativo infatti l'amministrazione procedente
dovrà dimostrare l'assoluta mancanza di discrezionalità nel determinare il
contenuto provvedimento e dunque l’irrilevanza della mancata
partecipazione dell'interessato.
L’organo cui è demandata la decisione riguardo l'obbligatorietà o meno della
comunicazione di avvio non è la P.A., bensì il giudice in sede di ricorso.
PROVVEDIMENTO VINCOLATO = si intende quell’atto di tipo non
negoziale, in cui la pubblica amministrazione si limita ad esprime una
dichiarazione di volontà (rilascia l'autorizzazione, diniego al rilascio
dell'autorizzazione in quanto ...etc), senza precisarne i contenuti e gli effetti,
che sono già prestabiliti dalla legge.
PROVVEDIMENTO DISCREZIONALE = si intende un atto in cui la P.A.
esprima la sua volontà in merito al provvedimento da emettere,
determinandone il contenuto e/o gli effetti
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a cura di Carlo Apponi
ANNULLABILITA’ DEL PROVVEDIMENTO (artt. 21octies-21nonies)
Il “vizio procedurale” e il “vizio formale” non sono causa di
annullamento quando “per la natura vincolata del provvedimento, sia
palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso
da quello in concreto adottato.”
Vizio procedurale. Non è l'incompetenza relativa (il cui vizio è dunque
causa di annullabilità dell’atto, indipendente dal carattere vincolato o
meno dell’atto)
Vizi formali. Sono considerati tali e pertanto non costituiscono motivo di
annullamento se il provvedimento emesso ha carattere vincolato:
- difetto di motivazione
- contraddittorietà
- omessa acquisizione del parere di una commissione
- mancata comunicazione dei motivi ostativi
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a cura di Carlo Apponi
ANNULLABILITA’ DEL PROVVEDIMENTO (artt. 21octies-21nonies)
Quanto detto significa che, ad esempio, la mancata comunicazione dei
motivi ostativi non costituisce motivo di annullamento del provvedimento
di diniego per un impianto produttivo di beni e servizi, quando questo sia
determinato dalla non compatibilità dell'attività con le previsioni della
pianificazione comunale.
Quindi, ad esempio, non è necessaria la comunicazione dei motivi ostativi
quando il diniego è determinato dai seguenti casi:
• pubblici esercizi: quando l'attività contrasta con le norme inserite
nella pianificazione comunale (contingenti, distanze)
• commercio su aree pubbliche su posteggio: a seguito della
posizione in graduatoria dell'interessato nel bando di assegnazione
posteggi
• edicole: quando la domanda contrasta con le norme di piano
(distanze tra esercizi)
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a cura di Carlo Apponi
ANNULLABILITA’ DEL PROVVEDIMENTO (artt. 21octies-21nonies)
Tra i vizi formali rientra anche la “mancata comunicazione
di avvio di procedimento” poiché non costituisce motivo di
annullamento quando “l'amministrazione dimostri in giudizio
che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto
essere diverso da quello in concreto adottato”.
Si ricorda che la comunicazione di avvio di procedimento è
sempre obbligatoria sia per gli atti vincolati che
discrezionali. Essa però può essere omessa solo quando
siano assolutamente incontestati i presupposti del
provvedimento stesso (ossia quando sia la legge a
determinarne i presupposti ed i contenuti) e la partecipazione
dell'interessato non rivesta alcun carattere di utilità.
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a cura di Carlo Apponi
INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO
NULLITA’
ANNULLABILITA’
(art. 21 septies)
(art. 21 octies)
E’ nullo il provvedimento:
E’ annullabile il provvedimento:
a)
Che manca degli elementi essenziali
a)
Adottato in violazione di legge
b)
Che è viziato da difetto assoluto di
attribuzione (incompetenza assoluta)
b)
Viziato da eccesso di potere
c)
Viziato da incompetenza
c)
Che è stato adottato in violazione o
elusione del giudicato
d)
d)
Negli altri casi previsti dalla legge
Solo per provvedimenti non vincolati:
violazione delle norme sul procedimento o
sulla forma
Il provvedimento non è più efficace
Il provvedimento può essere
(art. 21 nonies)
a)
Annullato d’ufficio – Sussistendone ragioni
b)
Convalidato - Sussistendone ragioni di
di pubblico interesse (entro un termine
ragionevole tenendo conto dell’organo
emanante o altro organo previsto dalla
legge)
pubblico interesse ed entro un termine
ragionevole.
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a cura di Carlo Apponi
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
ALLEGATI
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a cura di Carlo Apponi
APPLICAZIONE DEI PRINCIPI FONDAMENTALI
L. 10 febbraio 1953 n. 62 - Costituzione e funzionamento degli
organi regionali - G.U. 3 marzo 1953, n. 52.
Articolo 10. Adeguamento delle leggi regionali alle leggi della
Repubblica.
Le leggi della Repubblica che modificano i principi fondamentali di cui
al primo comma dell'articolo precedente abrogano le norme regionali che
siano in contrasto con esse.
I Consigli regionali dovranno portare alle leggi regionali le conseguenti
necessarie modificazioni entro novanta giorni.
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a cura di Carlo Apponi
PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI: ALCUNI CARATTERI
I provvedimenti amministrativi sono manifestazioni di volontà aventi rilevanza
esterna, provenienti da una P.A. nell'esercizio di una attività amministrativa,
indirizzate a soggetti determinati o determinabili e in grado di apportare una
modificazione unilaterale nella sfera giuridica degli stessi.
Per quanto concerne l’autoritarietà essi presentano:
A) Forza giuridica – autoritarietà
La forza giuridica dei provvedimenti consiste nell'imporre unilateralmente
modificazioni nella sfera giuridica dei destinatari; tale forza va sotto il nome di
autoritarietà o imperatività e si sostanzia
a) per i provvedimenti positivi: nella costituzione, modificazione o estinzione dei
poteri e delle facoltà del destinatario indipendentemente dal suo consenso e,
quindi, anche contro la sua volontà;
b) per i provvedimenti negativi: nella c.d. non spettanza e cioè nella definizione
autoritativa che quel determinato provvedimento positivo non spetta al
destinatario.
I provvedimenti “non autoritativi” sono emessi dalla P.A. agendo come un
soggetto privato, in una posizione paritaria rispetto a questi.
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a cura di Carlo Apponi
SILENZIO DELLA P.A.
SILENZIO NON SIGNIFICATIVO corrisponde ad un comportamento
omissivo della P.A.:
• SILENZIO INADEMPIMENTO se si accoglie la tesi dell’obbligo in senso
civilistico della P.A. di provvedere o
• SILENZIO RIFIUTO se il silenzio si riferisce al provvedimento come rifiuto
relativo ad un dovere di provvedere
SILENZIO SIGNIFICATIVO quando vi è una specifica legge
amministrativa di settore in cui il legislatore espressamente attribuisce un
valore al silenzio della P.A.:
• SILENZIO ASSENSO o SILENZIO ACCOGLIMENTO es. art. 20 della l. n.
241/1990 o
• SILENZIO RIGETTO o SILENZIO DINIEGO es. art. 25, c. 4, della l. n.
241/1990, riferito all’istanza di accesso ai documenti amministrativi
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a cura di Carlo Apponi
SILENZIO DI ALTRE P.A.
 il silenzio facoltativo, ossia la previsione di un
termine decorso il quale le Amministrazioni
richiedenti un parere possono procedere anche se esso
non è stato reso;
 il silenzio devolutivo, ossia la previsione di un
termine decorso il quale le Amministrazioni
richiedenti un parere tecnico possono rivolgere lo
stesso ad altre Autorità competenti se esso non è stato
reso da quella prevista.
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a cura di Carlo Apponi
RICORSI AVVERSO IL SILENZIO DELLA P.A.
L. 6-12-1971 n. 1034: Istituzione dei tribunali amministrativi regionali.
Articolo 21-bis.
1. I ricorsi avverso il silenzio dell'amministrazione sono decisi in camera di consiglio, con
sentenza succintamente motivata, entro trenta giorni dalla scadenza del termine per il
deposito del ricorso, uditi i difensori delle parti che ne facciano richiesta. Nel caso che il
collegio abbia disposto un'istruttoria, il ricorso è deciso in camera di consiglio entro trenta
giorni dalla data fissata per gli adempimenti istruttori. La decisione è appellabile entro
trenta giorni dalla notificazione o, in mancanza, entro novanta giorni dalla comunicazione
della pubblicazione. Nel giudizio d'appello si seguono le stesse regole.
2. In caso di totale o parziale accoglimento del ricorso di primo grado, il giudice
amministrativo ordina all'amministrazione di provvedere di norma entro un termine non
superiore a trenta giorni. Qualora l'amministrazione resti inadempiente oltre il detto
termine, il giudice amministrativo, su richiesta di parte, nomina un commissario che
provveda in luogo della stessa.
3. All'atto dell'insediamento il commissario, preliminarmente all'emanazione del
provvedimento da adottare in via sostitutiva, accerta se anteriormente alla data
dell'insediamento medesimo l'amministrazione abbia provveduto, ancorché in data
successiva al termine assegnato dal giudice amministrativo con la decisione prevista dal
comma 2.
90
a cura di Carlo Apponi
MOTIVAZIONE: GIURISPRUDENZA
«…è congruamente motivato il provvedimento che richiami “per
relationem” i pareri acquisiti nel corso del procedimento, anche se detti
pareri non siano comunicati all'interessato unitamente al provvedimento
adottato, potendo il soggetto medesimo prenderne visione presso
l'amministrazione » (Cons. St., sez. V, 13.2.1993, n. 245).
«…nei provvedimenti amministrativi, la mancata apposizione, in violazione
dell'art. 3 della L. 7.8.1990 n. 241, del termine per l'impugnazione
comporta non già la loro illegittimità, ma solo la possibilità di riconoscere
l'errore scusabile ai fini della tempestività del ricorso» (Cons. St., sez. V,
15.4.1996, n. 434);
«…la mancata indicazione nel provvedimento impugnato del termine e
dell’Autorità cui ricorrere, in violazione dell'art. 3, comma 4, della L.
7.8.1990 n. 241, comporta la riammissione in termini, ove l'interessato si
sia rivolto a giudice privo del potere di giudicare, entro sessanta giorni
dalla pubblicazione della pronuncia sulla giurisdizione» (Cons. St., sez. VI,
17.6.1998, n. 977).
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a cura di Carlo Apponi
SUAP E TELEMATICA
D.Lgs. 7 marzo 2005 n. 82 (Codice dell'amministrazione digitale)
Articolo 10. Sportelli per le attività produttive
Lo sportello unico per attività produttive è realizzato in modalità informatica ed
eroga i propri servizi verso l'utenza anche in via telematica (c. 1)
Gli sportelli unici consentono l'invio di istanze, dichiarazioni, documenti e ogni altro
atto trasmesso dall'utente in via telematica e sono integrati con i servizi erogati in
rete dalle pubbliche amministrazioni (c. 2)
Al fine di promuovere la massima efficacia ed efficienza dello sportello unico, anche
attraverso l'adozione di modalità omogenee di relazione con gli utenti nell'intero
territorio nazionale, lo Stato, d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'art.
8 del D.Lgs n. 281/1997, individua uno o più modelli tecnico-organizzativi di
riferimento, tenendo presenti le migliori esperienze realizzate che
garantiscano l'interoperabilità delle soluzioni individuate (c. 3)
Lo Stato realizza, nell‘ambito di quanto previsto dal sistema pubblico di
connettività (D.Lgs. n. 42/05), un sistema informatizzato per le imprese
relativo ai procedimenti di competenza delle amministrazioni centrali anche ai fini
della realizzazione del Registro informatico degli adempimenti amministrativi per le
imprese (c. 4)
92
a cura di Carlo Apponi
RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO: GIURISPRUDENZA
“In caso di mancata indicazione del responsabile del
procedimento, questi va individuato nel funzionario
preposto all'unità organizzativa o al servizio” (T.A.R. Lazio,
Latina, 23.5.2001, n. 531).
“La mancata indicazione del responsabile del procedimento
non costituisce elemento di illegittimità dell'atto, ma di
mera irregolarità dello stesso, avente effetti processuali di
rimessione in termini per errore scusabile” (Cons. St., sez.
II, 5.7.1995, n. 1854).
“La mancata nomina del responsabile non determina alcun
vuoto normativo o procedimentale, poiché è sempre
assicurato al cittadino un interlocutore certo e qualificato in
seno all’amministrazione” (Cons. St., sez. VI, 14.4.1999, n.
433).
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a cura di Carlo Apponi
TERMINE DEL PROCEDIMENTO: GIURISPRUDENZA
“Anche nel caso in cui il procedimento si suddivida in più fasi, il
termine di conclusione deve interessare l'intero procedimento;
non sembra legittimo, difatti, prevedere una scansione temporale
delle singole fasi, sia per non introdurre elementi di rigidità in seno
alla procedura, sia per non ingenerare aspettative negli interessati
all'osservanza del termine endoprocedimentale”
Sulla base di questo principio, è stato dichiarato illegittimo l'atto
endoprocedimentale
istruttorio
che,
imponendo
termini
decadenziali, al di fuori di un precetto regolamentare o legislativo,
finisce per violare il principio di tipicità e di nominatività degli atti
amministrativi. (Cons. St., sez. V, 7.10.2002, n. 5275)
Il termine deve essere ragionevole ed adeguato all'entità degli
adempimenti procedimentali da compiere, pena l’invalidità della
previsione regolamentare (Cons. St., A.G., parere 23.1.1992, n. 10).
94
a cura di Carlo Apponi
COMUNICAZIONE AVVIO PROCEDIMENTO: GIURISPRUDENZA
Non è necessario dare avviso di inizio procedimento, nel caso si proceda
ad effettuare dei rilievi fonometrici.
Il Consiglio di Stato (sent. 5.3.2003 n. 1224) ha annullato la decisione del
Tar Veneto che invece aveva accolto il ricorso presentato da una ditta che
denunciava l'omessa comunicazione di avvio di procedimento prima dell'
effettuazione del sopralluogo dell'Arpa, al fine di effettuare dei rilievi di
misurazione del livello di rumore in una sala cinematografica.
Il Consiglio ha elaborato il seguente principio, che assume una valenza
generale:
La disciplina della partecipazione al procedimento non esclude che la
comunicazione di avvio possa essere preceduta o supportata da controlli,
accertamenti o ispezioni, che possono essere svolti senza la
partecipazione del diretto interessato, il quale verrà a sapere di questa
attività solo attraverso l'invio, successivo, di una comunicazione di avvio,
che gli permetterà di intervenire nel procedimento e di verificare quanto
compiuto dalla P.A.
95
a cura di Carlo Apponi
COMUNICAZIONE AVVIO PROCEDIMENTO: GIURISPRUDENZA
La comunicazione di avvio del procedimento è dovuta anche nel caso la
P.A. ponga in essere un procedimento finalizzato ad ottemperare ad una
sentenza del giudice amministrativo, in quanto la persistenza della natura
amministrativa dell'attività compiuta in questi casi dall'amministrazione
deriva dall'ordine contenuto nella sentenza (Cons. di Stato, sez. V, sento
6129 del 7.11.2002).
Il Consiglio di Stato (sez. VI, 17.9.2001 n. 4864) ha sancito l'obbligo, da
parte del Comune, di dare avviso agli interessati nel caso di nuova
imposizione del divieto di svolgere attività di commercio su aree pubbliche
su una determinata area. Tale avviso deve essere comunicato ai soggetti
ai quali il provvedimento può produrre effetti diretti ed ai soggetti che per
legge possono intervenire nel procedimento stesso.
La garanzia procedimentale della comunicazione di avvio del
procedimento è preordinata a rendere edotto il soggetto di conseguenze
sfavorevoli, che possono derivare dal procedimento avviato. Pertanto ove
tali conseguenze non vi siano non sarà necessaria la comunicazione di
avvio (Cons. di Stato, sez. IV; 2.6.1998 n. 902).
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a cura di Carlo Apponi
INTERESSI DIFFUSI: GIURISPRUDENZA
«l'art. 9, l. 7.8.1990 n. 241, nel prevedere la facoltà di intervento
nel procedimento dei soggetti portatori di interessi diffusi
costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un
pregiudizio dal provvedimento, non riconosce di per sé
legittimazione processuale a tutti i soggetti portatori di interessi
collettivi che abbiano in concreto partecipato al procedimento,
limitandosi a sancire un principio generale, secondo il quale è
rimesso, rispettivamente, all'Amministrazione procedente e
all'Autorità giudiziaria il compito di verificare, nel singolo caso, se il
soggetto interveniente abbia effettiva legittimazione procedimentale
e processuale in quanto portatore di un interesse differenziato e
qualificato, senza che la valutazione operata in sede di
procedimento vincoli quella da rinnovarsi nella sede processuale»
(Cons. St., sez. IV, 22.3.2001, n. 1683).
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a cura di Carlo Apponi
DIA E SILENZIO-ASSENSO: GIURISPRUDENZA
Secondo il TAR Lombardia, nel caso di installazione di videogiochi occorre
un atto autorizzatorio espresso, “avuto riguardo alle ragioni di tutela
dell’ordine pubblico che impediscono di considerare come attività vincolata
quella cui è tenuta l’Amministrazione nel rilascio del titolo abilitativi
all'installazione de qua". (Tar Lombardia sent. n. 113 del 10 gennaio 2005)
Sulla base del D.Lgs n. 507/1997, il Consiglio di Stato ha definito
l'installazione di impianti pubblicitari attività “contingentata” e, come tale,
esclusa dalla disciplina prevista dall'art. 19 della L. 241/90. (Cons. Stato
(sez. V sent. n. 6532 del 12 ottobre 2004)
Delib. G.R. Emilia-Romagna n. 863 13 giugno 2005, (Indicazioni ai Comuni
relativamente alle modalità di applicazione dell'art. 19 della legge n.
241/1990 come mod. dalla L. n. 80/2005) da indicazione ai Comuni affinché
i rinvii operati all'art. 19 della L. n. 241/1990 dagli artt. 8, c. 4, e 13, c. 3,
della L.R. n. 14 del 2003 (Disciplina dell'esercizio delle attività di
somministrazione di alimenti e bevande) vengano interpretati come rinvii
materiali o statici, continuando pertanto ad essere relativi alla formulazione
del citato art. 19 quale essa era al momento dell'entrata in vigore della L.R.
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n. 14 del 2003.
a cura di Carlo Apponi
DIA E SILENZIO-ASSENSO: GIURISPRUDENZA
Il Tar Piemonte sull’istituto della DIA, conclude che la previsione, da parte
del legislatore, dell’adottabilità di provvedimenti di secondo grado sottende
la qualificazione della DIA come atto abilitativo tacito formatosi a seguito
della denuncia del privato e del conseguente comportamento inerte
dell’amministrazione. Quindi, qualora l’amministrazione non eserciti i propri
poteri inibitori, si forma un atto di assenso implicito, che può essere
annullato in via di autotutela da parte della stessa amministrazione oppure
da parte del giudice adito dal controinteressato. (Tar Piemonte sentenza n.
1885 del 19 aprile 2006)
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a cura di Carlo Apponi
EFFICACIA ED ESECUTIVITA’ DEL PROVVEDIMENTO
EFFICACIA = astratta idoneità dell’atto a spiegare i suoi effetti. L’atto
diventa efficace una volta concluso. Nel caso di mancata impugnazione
nel termine decadenziale il provvedimento acquista definitivamente
l’efficacia. E’ inefficace l’atto quando, nonostante si sia esaurito il
procedimento relativo alla sua adozione, esso non può produrre effetti
giuridici per carenza dei requisiti di efficacia previsti:
• dalla legge (controlli);
• dalla natura dell’atto se recettizio (comunicazioni);
• dallo stesso provvedimento (condizione sospensiva, termine iniziale).
ESECUTIVITA’ = significa che il provvedimento può essere portato ad
esecuzione dalla stessa P.A. senza l’interdizione di organi terzi.
ESECUTORIETA’ = è una caratteristica più incisiva dell’esecutività e
corrisponde alla possibilità per la P.A. di proseguire nella concretizzazione
dello scopo del provvedimento anche contro la volontà del destinatario. 100
a cura di Carlo Apponi
CASI DI RITIRO DEL PROVVEDIMENTO
REVOCA = atto di ritiro che la P.A. nell’esercizio del generale potere di
autotutela, adotta al fine di eliminare un atto in base ad una nuova
valutazione degli interessi coinvolti. La P.A. fa cessare gli effetti con efficacia
non retroattiva.
ANNULLAMENTO D’UFFICIO = atto di ritiro che la P.A. in caso di
situazione di illegittimità dell’atto unitamente al pubblico interesse. Esso
agisce con efficacia retroattiva.
RIMOZIONE = esso si estrinseca nei confronti di atti nati perfetti e
divenuti efficaci, ma il perdurare della cui operatività sia devenuto
antigiuridico per cause sopravvenute.
RITIRO IN SENSO STRETTO = sono gli atti inefficaci, perché nulli o
annullati, o in quanto privi di requisito di esecutività o obbligatorietà o
perché qualificabili come atti preparatori di un procedimento.
RETTIFICA = costituisce il rimedio per la correzione di errori materiali
degli atti amministrativi.
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a cura di Carlo Apponi
ANNULLABILITA’ DEL PROVVEDIMENTO: GIURISPRUDENZA
Non è consentito ampliare il contenuto del c. 2, che deve essere riferito
rigorosamente alle sole ipotesi di violazione sulle norme del procedimento e sulla
forma degli atti, escludendone qualsiasi applicazione estensiva. (Tar Campania,
Napoli, sez: IV sent. n. 3780 del 12.4.2005)
Nel caso di atti “vincolati”, l’eventuale sussistenza di vizi inerenti la carenza di
motivazione non potrebbe mai condurre all’annullamento dell’atto, in quanto
dall’esame degli atti è “palese” che il contenuto dispositivo dell’atto impugnato non
sarebbe stato diverso. (Tar Abruzzo, Pescara, sent. n. 174 del 14.4.2005)
La carenza di motivazione del provvedimento di diniego, per un permesso di
costruire, non può essere motivo di annullamento in quanto trattasi di atto
“vincolato”, in quanto la P.A. non avrebbe mai potuto assentire quanto richiesto,
stante la non compatibilità con le destinazioni previste nella zona in questione dal
PRG vigente. (Tar Abruzzo, Pescara, sent. n. 185 del 14 aprile 2005)
I “vizi formali” per cui vige il divieto di annullamento degli atti di cui all'art. 21-octies
c. 2, comprendono le seguenti ipotesi: a) difetto di motivazione; b)
contraddittorietà; c) omessa acquisizione del parere di una commissione (nella
fattispecie: commissione edilizia). Pertanto in presenza di provvedimento vincolato
(nella fattispecie: provvedimento di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi)i
vizi sopra indicati non costituiscono motivo di annullamento. (Tar Veneto sez II,
sent. n. 935 del 9.3.2005)
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a cura di Carlo Apponi
BIBLIOGRAFIA
1. F. Caringella, L. Delfino, F. del Giudice - Diritto amministrativo – Edizioni Simone
2. F. Caringella, M.T. Sempreviva – Il procedimento amministrativo - Edizioni Simone
3. C. Franchini, M. Lucca, T. Tessaro – Il nuovo procedimento amministrativo – Maggioli
Editore
4. D. Ruggeri – La riforma della legge n. 241/90 – Experta Edizioni
5. A. Cimellaro, A. Ferruti – La nuova conferenza di servizi e gli accordi di programma
– Maggioli Editore
6. R. Proietti – La partecipazione al procedimento amministrativo – Giuffré Editore
7. P. De Angelis – Le nuove norme in materia di azione amministrativa dopo le leggi
11 febbraio 2005 n. 15 e 14 maggio 2005 n. 80 – Federalismi 5/2006
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a cura di Carlo Apponi