Ministero del Tesoro, del Bilancio
e della Programmazione Economica
Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e di Coesione
Valutazione ex-ante del Programma di
Sviluppo del Mezzogiorno
(ai sensi dell’art. 41 del Reg. n. 1260/1999 del Consiglio recante disposizioni
generali sui Fondi strutturali e della delibera CIPE n. 71 del 14/05/1999)
Roma 30/09/1999
INDICE
1. DESCRIZIONE DELLA SITUAZIONE ATTUALE E DEI PRINCIPALI RISULTATI DEL PERIODO
DI PROGRAMMAZIONE PRECEDENTE ..................................................................................................... 1
1.1 CONVERGENZE E DIVERGENZE DELLE REGIONI MERIDIONALI .......................................................................1
1.1.1 I presupposti teorici della programmazione....................................................................................... 1
1.1.2 Analisi della situazione socioeconomica del Mezzogiorno................................................................. 5
1.1.3 Caratteristcihe dell’occupazione e della disoccupazione................................................................. 15
1.1.4. Analisi dei punti di forza e di debolezza (SWOT) ............................................................................ 24
1.1.5 Analisi della situazione in termini di pari opportunità..................................................................... 83
1.1.6 Lo stato dell’ambiente nelle regioni meridionali.............................................................................. 88
1.2 ANALISI DEI MEZZI IMPIEGATI E DEI RISULTATI CONSEGUITI NEI PRECEDENTI PERIODI DI PROGRAMMAZIONE
.......................................................................................................................................................................163
1.2.1 Il QCS obiettivo 1 1994/99 ............................................................................................................. 163
1.2.2 Lo stato di attuazione al 31/12/1998 .............................................................................................. 166
1.2.3 L’esperienza per la prossima programmazione ............................................................................. 173
1.2.4. Considerazioni conclusive: le lezioni dell’esperienza ................................................................... 180
2. INDIVIDUAZIONE DELLA STRATEGIA DI SVILUPPO, DEGLI ASSI PRIORITARI DI
INTERVENTO E DEGLI OBIETTIVI SPECIFICI.................................................................................... 184
2.1 STRUTTURA DEL PROGRAMMA, OBIETTIVI E INDICATORI ......................................................................184
2.1.1
Obiettivi ed indicatori nel sistema di relazioni logiche alla base del Programma ................... 184
2.1.2
La individuazione degli indicatori per livelli di obiettivi .......................................................... 186
2.2 ANALISI DI PERTINENZA DELLA STRUTTURA PROGRAMMATICA RISPETTO AGLI OBIETTIVI DI COESIONE
ECONOMICA E SOCIALE ...................................................................................................................................192
2.3 ANALISI DI COERENZA INTERNA ............................................................................................................196
2.4 ANALISI DI COERENZA ESTERNA ...............................................................................................................199
2.5 VALUTAZIONE DELLA STRATEGIA PER LO SVILUPPO DELLE RISORSE UMANE E COLLEGAMENTI CON LA
STRATEGIA NAZIONALE PER L’OCCUPAZIONE ..................................................................................................204
2.6 ANALISI DI INCIDENZA E INTEGRAZIONE DEL PRINCIPIO DI SOSTENIBILITÀ AMBIENTALE ...........................223
2.7 ANALISI DELL’INTEGRAZIONE DEL PRINCIPIO DI PARI OPPORTUNITÀ .........................................................245
3.
PIANO FINANZIARIO ........................................................................................................................ 259
3.1 ANALISI DI PERTINENZA E DI COERENZA DEL PIANO FINANZIARIO RISPETTO ALLA STRATEGIA ...............259
3.2 ANALISI DEI CRITERI E MODALITÀ PER IL CONTROLLO DELL’ADDIZIONALITÀ ............................................261
3.3 ANALISI DELLE MODALITÀ DI COINVOLGIMENTO DI RISORSE PRIVATE E DI ATTIVAZIONE DI FINANZA DI
PROGETTO ......................................................................................................................................................264
4. IL MODELLO MACROECONOMETRICO PER LA VALUTAZIONE DI IMPATTO DEL
PROGRAMMA............................................................................................................................................... 266
4.1 IL MODELLO PER LA VALUTAZIONE MACROECONOMICA ...........................................................................266
4.2. LA COSTRUZIONE DEL QUADRO ESOGENO PER GLI ESERCIZI DI SIMULAZIONE ..........................................268
4.2.1. L’economia internazionale ed italiana.......................................................................................... 268
4.2.2
La crescita programmatica degli investimenti pubblici ............................................................ 269
4.2.3. Il quadro demografico............................................................................................................... 270
4.3 LE EQUAZIONI DEL MODELLO ...................................................................................................................272
4.4 LA BANCA DATI DEL MODELLO E GLI INDICATORI PER LE VARIABILI DI ROTTURA ......................................282
4.4.1 La ricostruzione dello stock di capitale.......................................................................................... 282
4.4.2 Gli investimenti pubblici del modello ............................................................................................. 282
4.4.3 La scelta degli indicatori relativi alle variabili di rottura.............................................................. 283
4.5 LA VERIFICA SULLE CAPACITÀ DI STIMA DEL MODELLO ............................................................................289
ii
4.6 ANALISI DI COERENZA TRA PIANO FINANZIARIO, STRATEGIE PROPOSTE E RISULTATI ATTESI..................294
4.6.1
Aspetti generali e metodologici ................................................................................................. 294
4.6.2
I risultati della metodologia ...................................................................................................... 300
APPENDICE 1 ..................................................................................................................................................312
APPENDICE 2 ..................................................................................................................................................315
APPENDICE 3 ..................................................................................................................................................327
5. LA QUANTIFICAZIONE DEGLI OBIETTIVI SPECIFICI ................................................................. 329
6. ANALISI DELLE PROCEDURE E DEL COINVOLGIMENTO DEL PARTENARIATO ............... 337
7. ANALISI DELLA MODALITA’ DI ATTUAZIONE E DI IMPLEMENTAZIONE............................ 341
7.1 ANALISI DI PERTINENZA E DI EFFICACIA DELLE PROCEDURE DI ATTUAZIONE E GESTIONE DEL PROGRAMMA
.......................................................................................................................................................................341
7.2 ANALISI DEGLI ASPETTI RELATIVI AL RISPETTO DEI PRINCIPI COMUNITARI ................................................345
7.3. ANALISI DEL CIRCUITO FINANZIARIO ........................................................................................................349
7.4 ANALISI DEL SISTEMA DI SORVEGLIANZA, MONITORAGGIO E VALUTAZIONE: COERENZA RISPETTO AGLI
OBIETTIVI DI GESTIONE ...................................................................................................................................351
iii
1.
DESCRIZIONE DELLA SITUAZIONE ATTUALE E DEI PRINCIPALI
RISULTATI DEL PERIODO DI PROGRAMMAZIONE PRECEDENTE
1.1 Convergenze e divergenze delle regioni meridionali
1.1.1 I presupposti teorici della programmazione
Per tutti gli anni novanta i divari di sviluppo fra il Mezzogiorno ed il resto d’Italia sono andati
aumentando; come si mostra nel grafico1.1, la velocità della crescita è stata infatti maggiore
nelle regioni con più alto livello di reddito pro-capite.
Grafico 1.1
Figura 1: La divergenza tra le regioni italiane dal 1990 al 1996
14
tasso di crescita del reddito procapite dal 1990 al 1996
Basilicata
Veneto
12
Friuli
10
Emilia
Trentino
Marche
Molise
8
Umbria
6
Toscana
Piemonte
Lombardia
Calabria
4
Abruzzo
Lazio
Puglia
Liguria
Valle d'Aosta
2
Sardegna
0
Sicilia
-2
Campania
-4
10
15
20
25
30
35
reddito procapite nel 1990
In un’ottica di breve periodo, l’ampliarsi dei divari di reddito potrebbe essere ricondotto allo
sfavorevole andamento del ciclo economico. A tutt’oggi, l’Italia stenta infatti a recuperare i
tassi di crescita precedenti la recessione dei primi anni novanta, confermando i forti elementi
di persistenza che caratterizzano le fasi di rallentamento nel nostro paese e nel resto d’Europa
(1). In quest’ambito, assume importanza la maggiore intensità del ciclo recessivo del
Mezzogiorno dopo il 1994, tanto rispetto al resto d’Italia che all’Europa (grafico 1.2). Si
potrebbe dunque sostenere che il più forte indebolimento ciclico dell'economia meridionale
sia dovuto a componenti transitorie; in particolare, rileverebbe la distribuzione asimmetrica
della riduzione degli investimenti pubblici, risultata assai più accentuata nel Mezzogiorno che
nel resto d’Italia. La plausibilità di una tale ipotesi trova fondamento nel fatto che , per
un’area fortemente dipendente dai trasferimenti esterni qual è il Mezzogiorno, era inevitabile
1 Una breve analisi sull’indebolimento del ciclo italiano negli anni novanta è in Cer, Rapporto 4/95, pp. 65- 73. Per quanto
riguarda l’Europa, si consideri che il tasso medio annuo di crescita è sceso, nel confronto con il passato decennio, dal 2,3
all’1,6 per cento.
1
che l’intensità delle politiche di risanamento finanziarie seguite nel corso del presente
decennio si risolvessero in impulsi restrittivi superiori alla media.
Grafico 1.2 - Tassi di crescita del Pil: Italia, Mezzogiorno e UE15
10
8
6
4
2
0
-2
-4
71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98
Italia
Mezzogiorno
UE15
In prospettiva, si potrebbe conseguentemente ritenere che il ridursi del grado di restrizione
fiscale atteso nei prossimi anni, congiunto al progressivo miglioramento del quadro
congiunturale quale quello delineato nel Documento di programmazione economica e
finanziaria (Dpef), consentiranno un primo recupero delle condizioni di sviluppo del
Mezzogiorno.
Tuttavia, il solo miglioramento della congiuntura non sarà sufficiente a ridurre in misura
significativa il ritardo di sviluppo delle regioni meridionali. Tanto più che le stesse aspettative
di una significativa ripresa dell’economia meridionale possono essere messe in dubbio,
qualora si prendano in considerazione i risultati di recenti analisi che sottolineano l’effetto
permanente che anche perturbazioni di natura ciclica possono indurre in condizioni di
inadeguata risposta delle politiche economiche (2). Nell’ottica che guida la Programmazione,
il ragionamento sul Mezzogiorno non può dunque prescindere da un’analisi di lungo periodo:
al riguardo, diviene rilevante lo schema teorico attraverso il quale fornire un’interpretazione
dell’approfondirsi dei ritardi meridionali.
Si potrebbe, in prima istanza, inquadrare la questione del Mezzogiorno all'interno di uno
schema di ragionamento riconducibile alla teoria della crescita esogena. Secondo questo
approccio, economie caratterizzate da differenti livelli di reddito iniziale tendono a convergere
nel tempo (3). A condizione, però, che esse siano caratterizzate dalla stessa distribuzione del
reddito, da un’identica funzione di produzione con rendimenti decrescenti dei fattori, e da
medesimi parametri strutturali (tasso di crescita della popolazione, tasso di incremento del
progresso tecnico, tasso di deprezzamento del capitale): le regioni inizialmente più arretrate
sono quindi attese registrare saggi di sviluppo superiori alla media. La presenza di
2 Krugman P., Lessons of Massachussetts for EMU, in F. Torres, F. Giavazzi (a cura di), Adjustment and Growth in the
European Monetary Union, Cambridge, Cambridge University Press.
3 Solow R (1956), A contribution to the theory of economic growth, Quarterly Journal of Economics, 70, 65-94; Mankiw
G., D. Romer and D. Weil (1992), A contribution to the empirics of economic growth, Quarterly Journal of Economics ,
107, 407-437. Esistono altri approcci (Harrod-Domar, Kaldor) per i quali il ruolo del progresso tecnico è comunque esogeno.
2
differenziali di reddito è unicamente dovuta ad elementi di scala, per cui l’economia che
impiega una quantità maggiore di fattori di produzione è, in proporzione, più ricca. In altre
parole, i differenziali di reddito hanno natura statica, non dinamica.
Il meccanismo che all’interno di questo schema determina la convergenza è ben conosciuto.
Le regioni con livelli di reddito pro- capite inferiore alla media sarebbero caratterizzate infatti
da un più elevato rendimento del capitale ed un minor costo relativo del lavoro; esse
offrirebbero quindi un vantaggio localizzativo che si dovrebbe tradurre in un più elevato tasso
di crescita.
Dentro questo schema le prospettive di lungo periodo della convergenza europea, e dunque
dello stesso Mezzogiorno, dovrebbero rivelarsi favorevoli. Il completamento dell’unificazione
monetaria, migliorando il grado di concorrenzialità complessiva dei mercati, fornirebbe un
nuovo stimolo alla mobilità dei fattori, rendendo più rapide le scelte allocative che guidano il
processo di convergenza.
Le ipotesi utilizzate dalla teoria tradizionale della crescita non sono tuttavia rappresentative
della realtà. E’ noto infatti che la velocità effettiva dei processi di convergenza è di molto
inferiore a quanto sarebbe lecito attendersi. Con specifico riferimento all’Europa, i principali
risultati delle analisi empiriche evidenziano che:
•
•
•
•
•
il divario tra le 25 regioni più ricche e le 25 più povere è rimasto quasi costante tra il 1983
ed il 1993 (4);
scomponendo la diseguaglianza tra regioni europee in una componente "interna", dovuta
alla diseguaglianza tra regioni di uno stesso paese, ed una componente "esterna", dovuta
alla diseguaglianza tra regioni di paesi diversi, la prima risulta in aumento, la seconda in
diminuzione (5);
anche in Spagna, Portogallo, Germania e Belgio, al pari dell’Italia, vi è stata divergenza
nelle dinamiche dei redditi regionali tra il 1983 ed il 1993 (6);
si è determinata una divergenza dei tassi di disoccupazione regionali (7);
solo l’introduzione di una variabile esplicativa supplementare che classifichi le regioni
secondo gruppi omogenei in termini di strutture produttive restituisce significatività
statistica al parametro della convergenza in Europa.
Anche depurando questi risultati dalla componente ciclica, i processi di convergenza
all’interno dell’Europa appaiono quantomeno troppo lenti per essere compatibili con
l’approccio tradizionale della teoria della crescita.
La lentezza dei processi di convergenza, che coinvolge direttamente il Mezzogiorno, è invece
affrontata nella teoria della crescita endogena sviluppatasi negli ultimi vent’anni (8). Nei
contributi riconducibili a questo filone di analisi viene appunto individuata una componente
endogena della crescita che influenza, secondo meccanismi cumulativi, la produttività dei
4 European Commission, First Report on Economic and Social Cohesion, Brussels, 1996.
5 A.De la Fuente and X.Vives, Infrastucture and education as instruments of regional policy: evidence from Spain, Economic
Policy, n.20, 1995.
6 European Commission, First Report on Economic and Social Cohesion, Brussels, 1996.
7 Sui diversi indicatori di disparità regionale si veda Dignan T., Regional disparities and regional policy in the EU, Oxford
Review of Economic Policy, vol.11, 1995.
8 Si tratta pur sempre di un approccio neoclassico, ma volto a correggere aporie riscontrate nelle teorie tradizionali. Per un
riferimento, vedi Sala - i – Martin X., “Lecture Notes on Endogenous Growth”, NBER, Working Paper nn. 3563-3564, 1990.
3
fattori. Tale componente esprime dunque le esternalità prodotte dall’accumulo di conoscenze
nel capitale fisico ed in quello umano. In questo secondo quadro teorico le ipotesi tradizionali
della crescita vengono ribaltate: i rendimenti dei fattori produttivi diventano endogeni e
possono essere crescenti. I vantaggi localizzativi a favore delle regioni inseguitrici vengono
fortemente ridimensionati.
Conoscenza e tecnologia hanno infatti componenti elevate di esternalità e dunque il
meccanismo dei prezzi relativi non è in grado di governarne efficientemente l’allocazione.
Diventano importanti altri elementi, quali la dimensione delle imprese, la scala e la prossimità
dei mercati rilevanti, la dotazione di infrastrutture, la definizione dei “property rights”. Se
sono questi gli elementi che determinano i vantaggi localizzati, ed in assenza di un intervento
pubblico che riequilibri le condizioni di partenza, può prevalere un processo di divergenza,
anziché di convergenza (9).
La programmazione dei fondi strutturali 2000 – 2006 si muove nella logica che ispira questo
secondo quadro teorico. Il presente documento assegna infatti ai deludenti andamenti del
passato una valenza strutturale e non congiunturale; parimenti, ritiene che l’arretratezza
dell’economia, ma anche della società, sia riconducibile al mancato innesco di processi
cumulativi di crescita del capitale ( fisico, umano e sociale).
Ciò non significa che il livello della domanda effettiva sia irrilevante. Tuttavia, poiché la
domanda è ormai determinata esogenamente (l'andamento dei mercati internazionali, le
politiche monetarie e di bilancio deliberate in sede europea, le politiche di bilancio e
finanziarie nazionali), gli interventi per lo sviluppo regionale non possono che riguardare la
struttura (e perciò l’offerta) delle economie e delle società locali.
Il documento individua pertanto come obiettivo dell’azione di politica economica gli aspetti di
maggiore debolezza dell’economia meridionale - scarsa accumulazione privata, elevata
dipendenza dai trasferimenti esterni, insoddisfacenti condizioni del mercato del lavoro - e si
propone di organizzare l’intervento pubblico intorno agli elementi di forza che il Mezzogiorno
è in grado di esprimere, sia in termini di evoluzioni del sistema economico, che in riferimento
alla disponibilità di risorse per l’attività produttiva.
9 L’esempio più noto al riguardo è forse quello fornito dai modelli centro- periferia. Vedi Krugman P., Geography and
Trade, MIT Press, Cambridge, 1991.
4
1.1.2 Analisi della situazione socioeconomica del Mezzogiorno
L’approfondirsi del ritardo meridionale e i segnali di cambiamento.
Quello che si conclude è stato per il Mezzogiorno un decennio particolarmente sfavorevole. Il
ripiegamento della congiuntura, che pure è stato intenso nel resto d’Italia e nella stessa
Europa, ha assunto caratteri di vera e propria persistenza nelle regioni meridionali. Tuttavia,
nello stesso periodo si sono manifestati numerosi segnali che indicano le opportunità da cui
può muovere una possibile, drastica riduzione dell’arretratezza del Mezzogiorno.
Dopo la recessione del 1993, la ripresa ciclica nel Mezzogiorno è stata assai più debole che
nel resto del Paese; dal 1995 il tasso di crescita medio annuo è rimasto significativamente al di
sotto di quello nazionale (grafico 1.3).
Grafico 1.3 - Ciclo del pil reale: Italia, Mezzogiorno e UE15
(Scostamenti % dal trend)
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98
Italia
Mezzogiorno
UE15
Nel decennio, i redditi pro-capite delle regioni meridionali sono scesi di quattro punti rispetto
alla media nazionale, anche per effetto della più rapida evoluzione demografica10. Il processo
di convergenza, già interrottosi alla metà degli anni ottanta, si è dunque invertito.
Un’evoluzione sfavorevole che trova conferma anche nel confronto europeo.
Vi sono anche ragioni di politica economica dietro il preoccupante andamento dell’economia
meridionale. Le politiche di risanamento finanziario che hanno guadagnato all’Italia
l’adesione all’Unione monetaria europea, hanno infatti avuto effetti di segno depressivo per il
Mezzogiorno. In particolare, gli investimenti pubblici hanno subito una forte contrazione. A
una modifica dei comportamenti politici va ricondotta l’accresciuta prudenza nelle procedure
di assegnazione degli appalti per le opere pubbliche. Si tratta, è lecito affermarlo, di
cambiamenti il cui effetto di medio-lungo periodo potrà rivelarsi positivo per il Mezzogiorno.
10 Nel periodo che va dal 1991 al 1998, un forte aumento del divario di PIL per abitante accomuna la Campania, la Puglia e
la Sicilia (regioni in cui si concentra il 70% della popolazione del Sud). Un peggioramento si osserva anche per la Sardegna e
la Calabria. Il divario risulta sostanzialmente stazionario in Molise. La Basilicata è la sola, tra le regioni del Mezzogiorno, a
migliorare la sua distanza con il Centro-Nord.
5
Tuttavia, nell’immediato il passo indietro del settore pubblico si è tradotto in una caduta del
processo di accumulazione; nel 1998, gli investimenti fissi lordi hanno rappresentavano solo il
17 % del prodotto; erano pari al 21% nel 1992; per le sole costruzioni ed opere pubbliche la
contrazione cumulata è stata del 30 per cento. Lo stesso passo indietro ha, d’altro canto, reso
evidente, forse in taluni casi favorito, l’emergere di nuove esperienze produttive (cfr. oltre).
Dall’inizio alla metà del decennio, l’occupazione si è contratta in Italia di oltre un milione di
persone, e quasi la metà del calo si è realizzato nel Mezzogiorno. Anche se nell’ultimo
biennio ha mostrato una ripresa significativa (grafico 1.4), i livelli di occupazione restano
nettamente inferiore a quelli raggiunti prima della fase di contrazione. La struttura
dell’occupazione appare tuttavia molto diversa da quella di quel periodo. Hanno perso
notevolmente peso l’agricoltura e le costruzioni, mentre aumenta il peso relativo dell’industria
manifatturiera, del commercio, del turismo e dei servizi alle imprese.
Grafico 1.4
Andamento dell'occupazione nel Mezzogiorno
(migliaia di persone, dati trimestrali destagionalizzati)
1981 - 1999*
6400
6300
6200
6100
6000
5900
nuova serie
5800
5700
vecchia serie
5600
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
* Per il 1999 sono disponibili solo le prime tre rilevazioni.
Fonte: Banca d'Italia (serie ricostruita 1981-1992) e Istat, RTFL (1993-1999).
La struttura produttiva
Il Mezzogiorno ha affrontato la duplice sfida rappresentata dalla recessione mondiale dei
primi anni novanta e dal contemporaneo operare di severe politiche di restrizione fiscale con
una persistente debolezza della struttura produttiva. Nel confronto col resto d’Italia è infatti
maggiore e in assoluto ancora elevato il peso del settore agricolo; è sottorappresentata
l’industria manifatturiera; è forte il peso di servizi privati a bassa produttività; è molto elevato
il peso della Pubblica Amministrazione, che assolve un ruolo improprio di sostegno dei
redditi.
6
I dati del Censimento intermedio Istat (11) forniscono elementi di dettaglio su tali fattori di
debolezza. La tabella 1.1 identifica infatti i seguenti tratti caratteristici dell’economia
meridionale:
Tabella 1.1
Censimento imprese industria e servizi 1996 - Numero addetti
Valori %
Mezzogiorno
Centro-Nord
Italia
Mezz/ CentroNord
Agricoltura (a)
0,013
0,007
0,0
1,80
Estrattive
0,5
0,3
0,3
1,60
Manifatturiere
25,8
37,7
35,2
0,68
Elettr., gas. acqua
1,6
1,0
1,1
1,59
Costruzioni
12,3
9,1
9,7
1,36
Commercio
27,2
20,5
21,9
1,33
Alberghi e rist.
4,9
5,4
5,3
0,91
Trasporti e comun.
9,7
7,4
7,9
1,31
Intermed. mon. e finanz.
3,6
4,2
4,1
0,86
Servizi alle imprese
10,9
11,4
11,3
0,95
Istruz, sanità altri servizi
3,6
3,1
3,2
1,13
TOTALE
100,0
100,0
100,0
(a) Sono incluse alcune attività di prima trasformazione agricola
Fonte: elaborazioni su dati Istat
•
•
•
1,00
lo squilibrio rispetto al Centro-Nord, misurato in termini di distribuzione degli addetti alle
unità locali è notevole per l’industria manifatturiera da un lato (sottospecializzazione) e
per le costruzioni e il commercio dall’altro (sovraspecializzazione);
una sottospecializzazione si osserva anche per le attività di intermediazione monetaria e
finanziaria e per i servizi alle imprese;
un ulteriore sottospecializzazione, è quello degli alberghi e ristoranti, a segnalare la bassa
capacità di offerta turistica in un’area che non risulta povera di risorse paesaggistiche e
culturali.
Con più diretto riferimento ai settori manifatturieri (tabella 1.2), molto debole è la presenza
del comparto meccanico e in particolare delle macchine elettriche e non elettriche, settori in
cui vengono prodotte numerose tipologie di beni di investimento.
11 Istat, Censimento intermedio delle imprese dell’industria e dei servizi, Roma, 1996.
7
Tabella 1.2
Specializzazione (a) dell'industria manifatturiera meridionale
(sul numero di addetti)
Valori %
Mezzogiorno CentroItalia
Mezz/
Nord
Centro-Nord
Tabacco
0,86
0,14
0,25
6,33
Raff. petrolio
1,32
0,35
0,50
3,77
Alimentari e bev.
15,13
7,83
8,95
1,93
Altri mezzi trasp.
3,42
1,83
2,08
1,87
Autoveicoli
5,84
3,46
3,83
1,69
Abbigliamento
10,81
6,47
7,13
1,67
Riciclaggio
0,26
0,16
0,17
1,63
Minerali non metall.
7,35
4,77
5,17
1,54
Legno
4,92
3,25
3,51
1,52
App. telecomunic.
2,87
1,99
2,12
1,44
Pelli e cuoio
5,43
4,62
4,75
1,17
Metallurgia
2,95
2,78
2,80
1,06
Prodotti in metallo
10,77
13,17
12,80
0,82
Carta
1,47
1,81
1,76
0,81
Macch. per ufficio
0,30
0,40
0,38
0,76
Chimica
3,36
4,48
4,31
0,75
Editoria e stampa
2,68
3,77
3,60
0,71
Macch. elettriche
3,15
4,44
4,24
0,71
Mobili e manif. varie
4,44
6,73
6,38
0,66
Mecc. precis.
1,82
2,82
2,67
0,65
Gomma e plast.
2,71
4,34
4,09
0,62
Macchine non elettr.
5,04
12,57
11,41
0,40
Tessile
3,09
7,84
7,11
0,39
TOTALE
100,00
100,00
100,00
1,00
Fonte: elaborazioni su dati Istat
Anche sotto il profilo dimensionale (tabella 1.3) la struttura dell’industria manifatturiera
presenta aspetti di fragilità.
Tabella 1.3
1-9
10-99
100-199
200-249
250-499
500-999
1000 e oltre
100 e oltre
TOTALE
Addetti manifatturieri per classe di ampiezza
Valori %
Mezzogiorno
Centro-Nord
Italia
Mezz/ Centro-Nord
35,33
24,84
26,45
1,42
36,50
44,45
43,23
0,82
6,93
9,81
9,37
0,71
2,00
2,80
2,67
0,72
5,17
7,02
6,74
0,74
5,14
5,01
5,03
1,03
8,92
6,06
6,50
1,47
28,17
30,70
30,31
0,92
100,00
100,00
100,00
1,00
Fonte: Istat
8
E’ molto forte l’incidenza delle unità locali di piccola dimensione (specie di quelle fino a due
addetti), che determinano una dimensione media complessiva molto minore che nel CentroNord (5, 5 addetti contro 9 ). Inoltre, come effetto dell’intenso processo di localizzazione di
grandi impianti pubblici e privati sino alla prima metà degli anni ‘70, il peso delle unità locali
di più grande dimensione (500 e più addetti), è maggiore che nel resto del Paese.
La produttività e il costo del lavoro
Nel 1998 la produttività dell’industria del Mezzogiorno è stata inferiore di 25 punti
percentuali rispetto al Centro-Nord, un divario di entità mai sperimentato dal 1980. Come
mostra la tabella 1.4, dopo un aumento di 1,7 punti percentuali nel periodo 1980-91, il divario
territoriale di produttività si è mantenuto sostanzialmente stabile (al di là delle oscillazioni
congiunturali) fino alla metà degli anni novanta. Nell’ultimo triennio, la tendenza al
peggioramento è diventata più evidente : tra il 1995 e il 1998 il divario si è allargato di 1,5
punti percentuali. Questo sfavorevole andamento origina da tutti i principali settori produttivi,
con la sola eccezione delle produzioni energetiche. In particolare, per i servizi vendibili
l’ultimo triennio segna una battuta d’arresto del recupero registrato nella prima metà del
decennio.
Tabella 1.4
Produttività dei settori dell'economia del Mezzogiorno in % del Centro-Nord (1)
Settori di attività
1980 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Agricoltura
77,9
86,1
68,9
71,6
70,1
69,1
65,5
70,9
66,1
Industria in senso stretto
87,8
88,9
90,9
91,1
89,3
88,9
87,7
88,0
86,4
- Prodotti energetici
101,2 102,9 113,6 108,6 108,3 103,5 101,1 105,4 107,5
- Prodotti della trasformazione
77,3
79,6
79,4
79,9
78,3
78,7
78,3
77,6
75,6
Costruzioni
74,3
65,7
64,2
61,8
64,5
67,1
61,7
59,9
60,2
Servizi
88,4
85,0
86,1
86,2
86,1
86,8
86,7
85,8
85,6
- Servizi destinabili alla vendita
84,4
81,1
82,8
83,1
83,4
84,5
84,3
83,1
82,9
- Servizi non destinabili alla vendita
106,1 106,2 106,3 106,8 106,9 107,7 108,2 108,7 108,4
(Totale extragricoli)
89,6
82,9
83,5
83,4
83,1
83,5
83,0
82,1
81,7
Totale
80,4
78,7
78,3
78,7
78,6
79,0
78,5
78,1
77,5
(a) Valore aggiunto per unità di lavoro
Fonte: Elaborazioni SVIMEZ su dati ISTAT e SVIMEZ
Il livello dei salari ha accomodato solo in parte questo differenziale. In media, nel settore
manifatturiero, le retribuzioni per unità di lavoro dipendente sono inferiori solo dell’8,5 per
cento a quelle medie italiane.
A comprimere il differenziale Mezzogiorno-Italia in termini di costo del lavoro per unità di
prodotto è il permanere (fino al 2000) di una parziale fiscalizzazione degli oneri sociali.
Nonostante ciò, già nel 1998 (anche a causa della già avviata riduzione degli sgravi
contributivi) il costo del lavoro per unità di prodotto risulta nel Mezzogiorno di circa 6 punti
superiore alla media del resto del paese. Il sistema di contrattazione ha risposto, sia pure
limitatamente, alle esigenze di differenziazione nei salari tra aree così gravemente squilibrate.
Condizioni salariali di particolare favore per le imprese sono oggi previste in determinate
aree, legate all’erogazione di sovvenzioni pubbliche.
9
I segnali di vitalità e le nuove opzioni della politica economica
La difficoltà a creare un tessuto industriale diffuso rappresenta forse il principale fallimento
delle precedenti fasi di programmazione dell’intervento pubblico per il Mezzogiorno. Non si è
riusciti nell’intento di creare quelle condizioni di contesto che sono alla base dei meccanismi
cumulativi descritti dalla teoria della crescita endogena. Sono emersi tuttavia, negli anni
recenti, nuovi ed importanti elementi di vitalità economica nei quali si fonda la nuova fase di
programmazione. Dal momento che questi segnali di vitalità sono in massima parte da
ricondurre alle scelte dell’imprenditoria privata, è possibile vedere in essi le nuove tendenze
naturali su cui innescare l’intervento programmatico.
Leprime importanti indicazioni di segno positivo vengono dall’aumento della capacità di
esportazione del Sud. Il peso sul prodotto dell’export di beni agricoli e industriali è passato
dal 5% del 1992 a quasi il 9% del 1998. In sei anni il valore totale dell’export è raddoppiato
(tabella 1.5).
Tabella 1.5
Esportazioni di prodotti industriali e in complesso a prezzi correnti (a)
Esportazioni
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Valori assoluti (migliaia di miliardi)
In complesso
Mezzogiorno
18,7
19,1
22,8
26,8
35,3
35,5
Centro-Nord
186,8
196,8
241,9
280,9
345,8
353,0
Var. % rispetto all'anno precedente
Mezzogiorno
2,1
19,4
17,5
31,7
0,6
Centro-Nord
5,4
22,9
16,1
23,1
2,1
% Mezzogiorno su Italia
Mezzogiorno
10,0
9,7
9,4
9,5
10,2
10,1
(a) Esportazioni localizzabili territorialmente
(b) Comprese le materie primenon energetiche
Fonte: Elaborazioni SVIMEZ su dati ISTAT
1997
1998
39,5
369,1
42,8
377,1
11,3
4,6
8,4
2,2
10,7
11,3
Anche se favorita dalla svalutazione della lira nel 1992 e poi nel 1995, la maggiore
propensione all’esportazione si è dimostrata un fenomeno robusto anche rispetto al necessario
recupero del cambio reale della lira. Nel 1998 poi, ossia nella fase di pieno dispiegamento
degli effetti della crisi finanziaria internazionale, le vendite all’estero sono aumentate
dell’8,2% contro il 2,2% nel resto del Paese. La tendenza positiva è continuata nei primi mesi
del 1999.
La crescita delle esportazioni si accompagna ad un processo di trasformazione del modello di
specializzazione. L’aumento dell’export si concentra oggi in alcuni beni tradizionali di
consumo (abbigliamento, calzature, mobili, prodotti principalmente da imprese meridionali
concentrate in alcuni distretti produttivi) e nella meccanica e nei mezzi di trasporto, cioè nei
principali settori di successo del “Made in Italy”; minore è il contributo dei prodotti agricoli e
dell’industria di base.
La nuova capacità competitiva del Mezzogiorno si estende anche ai servizi e in particolare al
turismo. A partire dal 1992 il numero di presenze turistiche straniere nelle regioni meridionali
è cresciuto in misura apprezzabile - dal 12,8% del totale nazionale al 13,4 % - concentrandosi
10
in modo particolare in alcuni distretti turistici della Campania, della Sicilia e della Sardegna.
Queste tendenze segnalano, come già rilevato nel DPEF 2000-2003, la crescente vocazione
alla internazionalizzazione, all’apertura ai flussi di idee, di persone, di beni e servizi con il
resto del mondo – tanto quello occidentale che quello mediterraneo – che emerge chiaramente
dai recenti segnali di ripresa della società meridionale. Si tratta di una nuova opportunità
strategica per lo sviluppo del Mezzogiorno che il PSM asseconda nel metodo e nel merito
degli interventi.
Interessanti segnali di vitalità emergono anche sul versante della demografia imprenditoriale.
Nel triennio 1996- 98, il tasso di natalità delle imprese ha segnato una variazione positiva del
3,5 per cento, rispetto al 2 per cento della media italiana. Sembra manifesta una crescente
capacità propulsiva autonoma con la creazione in di un tessuto industriale diffuso in alcune
aree, talora le stesse in cui il fenomeno era presente negli anni cinquanta, prima
dell’intervento massiccio degli investimenti industriali degli enti pubblici. In ben 102 sistemi
locali del lavoro su 365 cresce l’occupazione manifatturiera. E’ il caso di Avellino, dei
distretti industriali di Solofra, Martina Franca, S.Giuseppe Vesuviano, Casarano, Matera
(centrati su imprese a capitale meridionale) e dell’ area di Melfi, dove si sono insediate grandi
imprese. La differenziazione tra le aree meridionali segue linee complesse. Sistemi locali in
difficoltà si incontrano principalmente nelle isole, in Calabria ed in Campania, ma anche,
quasi dappertutto, intorno alle grandi aree urbane e nelle aree dove più forte era stato in
passato il flusso di investimenti delle imprese a partecipazione statale.
L’elevata quota di lavoro sommerso nasconde essa stessa potenzialità produttive che la
recente crescita del mercato va evidenziando attraverso ancora circoscritti, ma significativi,
fenomeni di regolarizzazione. L’esperienza di «emersione» di lavoratori mediante i «contratti
di riallineamento retributivo» (che prevedono che il trattamento economico, previdenziale e
contributivo venga allineato con gradualità ai livelli fissati dai contratti nazionali di lavoro
vigenti), segnala infatti la presenza di sacche di produttività compressa. I contratti di
riallineamento hanno sinora coinvolto circa 90.000 lavoratori: la maggioranza è nel settore
agricolo; circa 20.000 sono nel settore tessile-abbigliamento-calzature (prevalentemente
donne). Hanno avuto in particolare successo i contratti di gradualità nel settore abbigliamentocalzature in provincia di Lecce, a cui hanno aderito molte imprese e lavoratori.
Alla perdita di peso del settore pubblico si accompagnano rilevanti processi di privatizzazione
(tabella 1.6). Contestualmente, aumentano i segnali di interesse da parte delle imprese
multinazionali per investimenti nel Mezzogiorno (tabella 1.7), che dimostrano la crescente
rilevanza geo-economica dell’area mediterranea in cui il Sud si posiziona, rispetto ai
concorrenti dello scenario mediterraneo e balcanico. Così, tra il 1996 e il 1998 si osservano 38
nuovi investimenti di imprese multinazionali estere nell’area, di cui 30 nell’industria
(principalmente metalmeccanica, mezzi di trasporto ed elettronica) e 8 nei servizi (commercio
e trasporti). In 19 casi si tratta di investimenti greenfield, mentre in 11 si ha un nuovo
investimento in attività preesistenti; 8 sono state le acquisizioni, di cui 3 collegate a processi
di privatizzazione. Ventuno di essi sono venuti da imprese UE, in particolari tedesche e
francesi. Sei nuovi investimenti sono arrivati dagli Stati Uniti; tre dall’Asia.
11
Tabella 1.6
Principali privatizzazioni di società presenti nel Mezzogiorno
Società
Settore
Data
Numero
cessione
dipendenti nel
Mezzogiorno
Cirio Bertolli de Rica (IRI)
Alimentari
1993
705
Ina
Assicurazioni
1994-96
5.357
ILP (IRI)
Siderurgia
1995
14.340
Eni
Energia, chimica
1995-98
16.072
Alfa Romeo Avio (IRI)
Aerospaziale
1996
1.581
Condotte (IRI)
Costruzioni
1997
1.019
San Paolo - Imi
Credito
1997
1.967
Banco di Napoli
Credito
1997
8.336
Telecom Italia
Telecomunicazioni
1997
31.016
BNL
Credito
1998
3.384
Fonte: Ministero del Tesoro
Questi segnali di vitalità possono ragionevolmente essere considerati all’origine della ripresa
delle dinamiche occupazionali, che abbiamo in precedenza commentato.
Tabella 1.7
Principali investimenti diretti esteri nel Mezzogiorno 1996-1998
Impresa
Nazione
Investimento
Settore
Regione
Evergreen
Taiwan
Greenfield
Serv. Portuali
Puglia
Getrag
Germania
Greenfield
Trasporti
Puglia
RWE-DEA
Germania Potenziamento
Chimica
Sicilia
Bosch
Germania Acquis. e potenz.
Trasporti
Puglia
US3
Stati Uniti
Greenfield
Elettronica
Campania
Rhone Poulenc
Francia
Potenziamento
Tessile
Basilicata
Fonte: Ministero del Tesoro
I movimenti della società
Paralleli ai cambiamenti dell’economia, significativi mutamenti negli assetti sociali e politici
testimoniano di un’evoluzione del tessuto relazionale del Mezzogiorno.
Appare oggi maggiore la capacità di governo delle città, se è vero che il sistema di elezione
diretta dei sindaci si è tradotto in una stabilità delle amministrazioni sconosciuta fino al
recente passato. Il miglioramento del tessuto sociale del Mezzogiorno è confermato dal
maggiore coinvolgimento della popolazione nell’associazionismo. In Molise, Basilicata e
Calabria, gli indici di associazionismo toccano il 30 per cento.
Soprattutto, rileva la sensibile diminuzione della delittuosità, consentita dai successi ottenuti
nella lotta alla criminalità organizzata. Una rinnovata fiducia nella capacità di contrastare il
crimine organizzato è segnalata dall’aumento del rapporto fra persone denunciate e totale dei
delitti. Sembra esservi oggi una maggiore disponibilità a collaborare nell’opera di difesa delle
condizioni di legalità.
Accanto alla crescita dei sistemi locali di sviluppo, si assiste dunque alla diffusione di un
“capitale relazionale”, il grande assente nelle passati fasi di intervento.
12
La dotazione infrastrutturale
Le condizioni di squilibrio del Mezzogiorno emergono anche quando vengono prese in
considerazione le infrastrutture presenti sul territorio. A questo riguardo, un quadro sulla
dotazione di infrastrutture del Mezzogiorno in confronto con il resto del paese è offerto da un
recente studio, nel quale vengono prese in esame numerose categorie elementari di tipo
economico e sociale, opportunamente riaggregate in indicatori sintetici.12 La quantificazione
della dotazione infrastrutturale è svolta con riferimento all’anno 1995 (o anni vicini, in
relazione alla disponibilità di dati) con dettaglio fino al livello provinciale.
Tabella 1.8
Livelli di infrastrutturazione e prodotto pro capite
(Italia=100 intorno al 1995)
Ripartizioni
Indicatore generale
PIL per
Tasso
di Dotaz. Infrastrutt. abitante
Centro-Nord
118,9
117,9
124,3
Mezzogiorno
65,7
69,7
57,4
Mezz/Centro-Nord
55,3
59,1
46,2
Fonte: ECOTER, op. cit.
Come evidenzia la tabella 1.8, il Mezzogiorno si attesta su livelli di infrastrutturazione poco
superiori alla metà del resto del paese, un fatto che trova riflesso nel minor livello di Pil
pro/capite. La correlazione fra un basso livello di infrastrutturazione del territorio ed il
permanere di ampi differenziali di reddito pro-capite è documentato dall’intero filone della
letteratura sullo sviluppo: i dati appena commentati paiono coerenti con queste indicazioni.
12 Cfr. ECOTER (a cura di), Infrastrutture e sviluppo, Confindustria, Politiche territoriali e Mezzogiorno, Studi e
documenti, n. 4, gennaio 1998. La ricerca si è articolata nelle seguenti fasi: i) costruzione degli indicatori elementari di
dotazione per le singole categorie infrastrutturali prese in considerazione; ii) normalizzazione degli indicatori elementari
rispetto alla superficie o alla popolazione; iii) standardizzazione degli indici normalizzati rispetto al valore massimo dalla
serie; iv) aggregazione degli indicatori standardizzati e costruzione di un indicatore di sintesi, rappresentativo della dotazione
infrastrutturale complessiva.
13
Tabella 1.9
Indicatori di dotazione infrastrutturale per categorie
principali, 1995 (Italia=100)
Mezzogiorno Centro-Nord
Infrastrutture economiche
Trasporti
85,5
108,7
Comunicazioni
76,5
113,5
Energia
49,6
129,9
Idriche
46,0
130,6
Totale
62,2
120,3
Infrastrutture sociali
Istruzione
Sanità
Assistenza all’infanzia
Sport
Cultura
Totale
Indicatore generale di
dotazione infrastrutturale
81,1
85,0
47,7
63,0
73,6
68,6
115,1
108,4
129,9
121,2
115,1
117,8
65,7
118,9
La situazione è meno uniforme se si a considerano gli indicatori disaggregati della dotazione
economica e di quella sociale (tabella 1.9). Il risultato di maggior evidenza è il peggioramento
della situazione meridionale quando si prendono in considerazione le sole infrastrutture
economiche: il rapporto tra Mezzogiorno e Centro Nord scende infatti al 62%, in particolare a
causa della netta carenza di dotazioni nei comparti energetico ed idrico (meno del 50%
rispetto al paese). Tutte le province meridionali presentano un livello di dotazione
infrastrutturale inferiore alla media nazionale; circa l’85% delle province meridionali si situa a
un livello inferiore ai ¾ di quello italiano.
Per quanto concerne le infrastrutture sociali, la scarsità relativa del Mezzogiorno appare più
contenuta. Tuttavia, simili valori non tengono conto delle differenze qualitative nella
prestazione dei servizi.
Anche le dinamiche appaiono sfavorevoli, poiché nell’ultimo decennio si è assistito ad un
peggioramento, sia pur lieve, nei livelli relativi degli indicatori, in particolare per quello delle
infrastrutture economiche. La tendenza espressa dalla media dell’area meridionale viene
confermata a livello più disaggregato: nonostante i bassi livelli di partenza, la stragrande
maggioranza delle province meridionali conferma o peggiora la posizione occupata circa 10
anni fa (13).
13 L’analisi è svolta con riferimento all’appartenenza delle province a cinque possibili classi di dotazione infrastrutturali
(bassa, medio-basso, media, alta, medio-alta, altre). Cfr. ECOTER, op. cit.
14
1.1.3 Caratteristcihe dell’occupazione e della disoccupazione
Andamenti generali
Nel Mezzogiorno, l’andamento dell’occupazione è risultato storicamente insufficiente ad
assorbire le dinamiche demografiche, più rapide che nel resto del paese. La mobilità verso
l’esterno dell’area, assai meno intensa nell’ultimo ventennio, ha visto recentemente una
ripresa significativa.
L’analisi dei dati demografici (registrazioni anagrafiche) evidenzia come durante gli anni ‘90
la popolazione meridionale abbia continuato a crescere con saggi superiori alla media italiana
(1,8 contro 1,5%), salendo fino a 20 milioni e 910 mila unità del 1998. Questa dinamica trova
origine in un saldo naturale positivo (+468 mila unità fra il '92 ed il '98), che è soltanto in
parte compensato dal fenomeno migratorio. Resta superiore al dato italiano il tasso di natalità,
con 10,6 nati vivi per ogni mille abitanti (8,5 del Centro-Nord). La maggiore natalità del
Mezzogiorno non è stata tuttavia sufficiente ad impedire il processo di invecchiamento della
popolazione. L’indice di vecchiaia, ossia la quota di popolazione con 65 e più anni, ha
raggiunto un valore del 15 per cento, circa due punti in più che nel 1991.
La più rapida dinamica demografica non si è riflessa nei dati dell’offerta di lavoro. Il tasso di
attività è nelle regioni del Mezzogiorno più basso di circa 12 punti rispetto alla media
europea, e di circa 4 rispetto alla pur contenuta media italiana (tabella 1.10).
Tabella 1.10
15 – 24
25 – 34
35 – 54
55 – 64
Totale
Maschi
Femmine
Tassi di attività, 1998
UE15
Italia
Mezzogiorno
45,9
37,9
32,5
82,5
74,4
63,1
83,7
72,2
66,4
40,1
28,6
33,0
55,4
47,7
43,9
65,9
61,0
45,6
35,3
Fonte: Eurostat e Istat
60,2
28,7
Lo scarto nei tassi di attività è particolarmente forte per le donne e per le classi di età giovanili
(nella classe d’età 25-34 anni è quasi 20 punti inferiore rispetto alla media europea).
L’insufficiente dinamica dell’occupazione, pur avendo compresso i tassi di attività attraverso
fenomeni di scoraggiamento, si è comunque tradotta in elevatissimi tassi di disoccupazione,
più che doppi rispetto alla media europea (tabella 1.11).
15
Tabella 1.11
1990
1995
1998
Tassi di disoccupazione in Europa, Italia e nel Mezzogiorno
UE15
Italia
Italia
Mezzogiorno
Mezzogiorno
vecchia
nuova
vecchia serie
nuova serie
serie
serie
7,9
11,4
20,7
11,2
12,0
11,6
21,0
20,3
10,5
12,3
11,8
22,8
21,9
Fonte: Ocse e Istat
Tabella 1.12
1993
1994
1995
1996
1997
1998
gen-lug98
gen-lug99
Occupazione
(migliaia di persone)
Vecchia serie
Italia
Mezzogiorno
20.466
5.979
20.119
5.824
20.010
5.696
20.088
5.657
20.086
5.649
20.197
5.685
Nuova serie
Italia
Mezzogiorno
20.485
5.983
20.156
5.825
20.028
5.695
20.123
5.690
20.211
5.718
20.435
5.812
20.169
-
20.401
20.658
5.684
-
5.803
5.817
Fonte: Istat, Indagine sulle forze di lavoro
Negli anni novanta la situazione del mercato del lavoro è peggiorata (tabella 1.12, grafico
1.3). Hanno pesato fortemente su questo risultato la ristrutturazione e il risanamento, ritardati
rispetto al Centro-Nord, di molte grandi imprese. In questi stessi anni, l’aumento della
disoccupazione appare di gran lunga superiore nel Mezzogiorno che nel resto d’Italia.
L’Istat ha recentemente diffuso una revisione dei dati sulle Forze lavoro. L’applicazione dei
nuovi criteri ha condotto a rivedere in maniera assai cospicua verso l’alto le stime
dell’occupazione complessiva del Mezzogiorno: circa 2,2 per cento in più, pari a 126.000
persone. Anche la dinamica dell’occupazione dell’ultimo biennio risulta più sostenuta di
quanto precedentemente noto e più in linea con le informazioni sulla natalità d’impresa.
Nell’ultimo biennio, l’occupazione ha registrato incrementi rispettivamente dello 0,5 e
dell’1,6 per cento. Nel periodo gennaio- luglio 1999, il tasso di crescita è sceso, rispetto al
corrispondente periodo del 1998, allo 0,2 per cento.
Questi dati potrebbero riflettere un effettivo miglioramento delle condizioni del mercato del
lavoro meridionale. Resta comunque elevato il sostegno dell’operatore pubblico alle
dinamiche dell’occupazione. Ai miglioramenti delle condizioni dell’occupazione nel 1998
hanno infatti presumibilmente contribuito le iniziative di occupazione sussidiata (le borse di
lavoro, i lavori socialmente utili ed i lavori di pubblica utilità).
16
Le caratteristiche dell’occupazione
Al momento, un più ampio dettaglio sulle caratteristiche dell’occupazione meridionale può
essere derivato solo dalla vecchia Rilevazione sulle forze lavoro, essendo ancora in fase di
elaborazione gli incroci per sesso, età, ripartizione geografica, livelli d’istruzione, relativi alla
nuova serie. Dalla vecchia Rilevazione si può dunque osservare come:
•
i tassi di occupazione siano inferiori alla media nazionale per tutte le classi di età fino ai
54 anni, con una differenziazione particolarmente sfavorevole per i giovani e le femmine.
Nel complesso il tasso di occupazione nel Mezzogiorno è infatti pari all’80 per cento della
media nazionale, ma tale valore scende al di sotto del 60 per cento per la classe 15-24, del
50 per le femmine con meno di 25 anni (tabella 1.13);
•
a livello regionale, tassi di occupazione particolarmente bassi si riscontrino in Sicilia,
Calabria e Campania. E’ nel solo Molise, peraltro, che si registra un significativo
avvicinamento al valore nazionale (tabella 1.14);
•
minori differenziazioni si riscontrino invece con riferimento alla distribuzione degli
occupati fra dipendenti ed indipendenti. Nel Mezzogiorno i lavoratori indipendenti
rappresentano infatti il 28 per cento del totale, un valore del tutto in linea con quello
nazionale (tabella 1.15). In comune con il resto d’Italia vi è inoltre una dinamica
occupazionale negativa per gli operai ed impiegati e la crescita del lavoro a tempo
determinato.
17
Tab.1.13 Tasso di occupazione per classi di età e ripartizioni territoriali
1997
1998
Classi di età
Mezzo- Italia
Valori
Mezzo- Italia
Valori
giorno
relativi
giorno
relativi
(a)
(b)
(a)/(b)
(a)
(b)
(a)/(b)
MASCHI
15-24
25-29
30-34
35-54
55 e oltre
15 e oltre
17.9
52.1
74.2
83.2
25.3
49.5
28.9
67.2
85.3
87.5
23.0
55.4
0.62
0.78
0.87
0.95
1.10
0.89
18.7
51.4
74.5
83.1
24.9
49.2
29.6
66.8
85.9
87.7
22.2
55.2
0.63
0.77
0.87
0.95
1.12
0.89
15-24
25-29
30-34
35-54
55 e oltre
15 e oltre
8.9
21.6
29.3
34.9
6.9
19.2
20.4
45.7
51.8
47.2
6.9
29.0
0.44
0.47
0.57
0.74
1.00
0.66
9.5
22.7
31.0
35.0
6.8
19.6
20.8
47.0
52.8
48.1
6.8
29.4
0.46
0.48
0.59
0.73
1.00
0.67
15-24
25-29
30-34
35-54
55 e oltre
15 e oltre
13.5
36.9
51.7
58.7
15.1
33.9
24.7
56.6
68.7
67.2
14.0
41.7
MASCHI E FEMMINE
0.55
14.1
0.65
36.9
0.75
52.3
0.87
58.8
1.08
15.0
0.81
33.9
25.2
56.9
69.4
67.8
13.6
41.8
0.56
0.65
0.75
0.87
1.10
0.81
FEMMINE
Fonte: Svimez, Rapporto 1999
18
Tabella 1.15
Occupati per posizione nella professione
(migliaia di unità, 1998)
Dipendenti Indipendenti Totale Rapporti
(a)
(b)
(c)
(b)/(c)
Mezzogiorno
Centro- nord
Italia
4,007
10,450
14,458
1,678 5,685
4,061 14,511
5,739 20,197
0.30
0.28
0.28
Fonte: Svimez, Rapporto 1999
I bassi tassi di occupazione si accompagnano ad una distribuzione settoriale dei lavoratori più
arretrata che nel resto d’Italia ed in Europa. Come già si è osservato nel paragrafo precedente,
particolarmente rilevante risulta nel Mezzogiorno l’occupazione nei settori agricolo e
dell’edilizia, ossia in comparti a bassa produttività e dove forte è l’incidenza del lavoro
irregolare. A ciò fa riscontro un minor rilievo, rispetto alla media nazionale, dell’occupazione
manifatturiera, che in alcune regioni, quali la Calabria, è appena superiore al 5 per cento.
Le caratteristiche della disoccupazione
Nonostante la nuova Rilevazione sulle forze lavoro abbia aumentato in misura non
trascurabile il numero degli occupati, la percentuale dei senza lavoro meridionali è arrivata a
un massimo storico. Nella nuova serie, il tasso di disoccupazione risulta infatti pari al 21,9 per
cento nella media 1998, al 22.4 per a luglio 1999. Tutte le sette regioni meridionali ammesse
all’intervento per l’Obiettivo 1 registrano tassi di disoccupazione nettamente superiori alla
media nazionale; esiste una chiara corrispondenza con i bassi livelli dei tassi di occupazione,
già commentati in precedenza (grafico 1.5).
19
Grafico 1.5 Tassi di occupazione e di disoccupazione per regione (1998)
T.d.o e t.d.d. per Regione nel 1998
30
Ca
Si
25
Ca
Sa
Pu
20
t.d.d.
Ba
Mo
15
La
Li
Ab
Um
10
Pi
To
Ma
Fvg
5
Lo
Va
Ve
Er
Taa.
0
65,0
60,0
55,0
50,0
45,0
40,0
35,0
30,0
t.d.o.
Tra i disoccupati, circa il 75 per cento è disoccupato da oltre dodici mesi. Nel 1998, il tasso di
disoccupazione di lunga durata del Mezzogiorno ha superato il 17 per cento, contro l’8,5 per
cento della media nazionale (ed il 3,4 per cento del Nord d’Italia). Fra le femmine, il tasso di
disoccupazione di lunga durata è ormai vicino al 25 per cento (tabella 1.16).
Tabella 1.16
Tassi di disoccupazione di lunga durata
Mezzogior
Total Masch Femmin
1993
1994
1995
1996
1997
1998
11.8
13.4
14.9
15.9
16.7
17.3
8.9
10.5
11.7
12.6
13.3
13.6
17.9
19.5
21.4
22.5
23.6
24.6
Fonte:
20
Total
6.1
7.1
7.8
8.1
8.4
8.5
Itali
Masch Femmin
4.4
5.4
5.9
6.2
6.5
6.1
9.0
10.2
11.0
11.2
11.4
11.6
Oltre che fra le donne, la disoccupazione raggiunge tassi elevatissimi per i giovani: è ben oltre
il 50 per cento nella classe di età fino a 24 anni, pari a quasi il 30 per cento nella classe
successiva. Particolarmente grave risulta la situazione per i giovani con un livello intermedio
di istruzione; anche fra i laureati, tuttavia, i tassi di disoccupazione sono circa il doppio
rispetto al resto d’Italia (tabella 1.17).
Tabella 1.17
Tassi di disoccupazione per classi di età, titolo di studio e ripartizione geografica (1998)
Classi di età
Laurea,
dottorato
di ricerca
o specializz.
15-24 anni
25-34 anni
25 anni e oltre
57.1
29.1
9.5
Diploma
Diploma
Qualifica, Licenza
Licenza
Totale
universitario accesso licenza non media elementare,
o laurea
università accesso
nessun
breve
università
titolo
33.3
35.0
16.3
64.9
30.1
16.1
MEZZOGIORNO
57.7
51.7
31.2
27.8
19.6
18.5
50.0
36.7
19.0
56.6
29.6
16.9
22.2
12.4
5.4
20.7
8.9
5.5
2.3
3.0
3.5
2.7
3.3
3.1
CENTRO-NORD
15-24 anni
25-34 anni
25 anni e oltre
26.3
11.9
5.1
16.7
19.3
6.6
25.8
8.1
5.0
15.7
7.1
5.1
17.5
9.0
5.9
MEZZOGIORNO/CENTRO- NORD
15-24 anni
25-34 anni
25 anni e oltre
2.2
2.4
1.9
2.0
1.8
2.5
2.5
3.7
3.2
3.7
4.4
3.8
3.0
3.1
3.1
Fonte: Elaborazioni Svimez su dati Istat
I tassi di disoccupazione sono difatti elevati anche per i gruppi tradizionalmente forti sul
mercato del lavoro (i maschi e gli scolarizzati). Si può anzi ritenere che sia proprio questo
connotato a caratterizzare la disoccupazione meridionale. Al riguardo, si deve ricordare come
i divari tra i tassi di disoccupazione tra giovani e adulti siano nel Mezzogiorno meno forti che
nelle altre aree. Inoltre con la caduta dell’occupazione dei primi anni ‘90 e la sostanziale
stagnazione ad essa seguita, la disoccupazione nel Mezzogiorno è aumentata fortemente
aumentando soprattutto per i maschi adulti.
Il fenomeno si intreccia in modo complesso con il persistere di una larga quota di lavoro
sommerso. Le unità di lavoro irregolari (al netto dei secondi lavori) del Mezzogiorno vengono
misurate dall’Istat in 1,5 milioni, più di un terzo del lavoro impiegato nella produzione di beni
e servizi destinabili alla vendita (tabella 1.18). Particolarmente esteso appare il fenomeno del
lavoro irregolare nell’edilizia; nella sola trasformazione industriale, la percentuale di
lavoratori irregolari sfiora comunque il 30 per cento. Nella disponibilità al lavoro sommerso si
annida la risposta del mercato del lavoro meridionale alle condizioni di arretratezza
produttiva. Il lavoro non regolare coinvolge infatti tipologie molto differenziate che vanno da
rapporti di lavoro molto discontinui a situazioni stabili di irregolarità, caratterizzate talora
anche da una notevole specializzazione. L’assenza di condizioni di lavoro regolari, in questi
21
casi, sposta di fatto sul lavoratore il rischio d’impresa (che per scelta razionale o difficoltà
oggettive, l’impresa non riesce a sostenere).
Tabella 1.18
Unità di lavoro irregolari nel Mezzogiorno nei settori dei
beni e servizi destinabili alla vendita, 1998(1)
Migliaia di
unità
In percentuale delle unità
regolari
Mezzogiorno
Italia
33,8
22,6
Totale
1.542
di cui:
Industria
481
42,8
18,2
Servizi vendibili
422
21,4
18,4
(1) Lavoratori irregolari, occupati non dichiarati, stranieri non
residenti, al netto del secondo lavoro
Fonte ISTAT
L’elevata e persistente disoccupazione ha influito sull’atteggiamento dell’offerta di lavoro. Le
indagini statistiche registrano una crescente disponibilità dell’offerta di lavoro all’impiego in
condizioni flessibili: è in costante aumento la quota delle persone in cerca di lavoro che si
dichiarano disponibili a lavorare a qualsiasi orario e fuori dal comune di residenza. Le recenti
modifiche normative e contrattuali hanno accresciuto la flessibilità potenziale del mercato del
lavoro. Dal 1994 ad oggi, l’incidenza percentuale degli occupati “part- time” è salita dal 5 al
6,5%, avvicinando la media nazionale del 7,3%; l’incidenza degli occupati dipendenti a
termine è salita attorno al 15%, 4 punti più della media nazionale.
Disoccupazione e capitale umano: la mancata valorizzazione dei percorsi formativi
L’insoddisfacente situazione del mercato del lavoro meridionale influisce sull’efficienza dei
percorsi formativi e dunque sulla valorizzazione del capitale umano. Come si sostiene infatti
nel Rapporto Svimez 1999 “i progressi fatti con la scolarizzazione di massa si sono fino ad
oggi scontrati con il dualismo economico del nostro Paese, che ha differenziato la capacità di
valorizzazione dello stock di conoscenze fornite dal capitale umano”.
Al di là delle condizioni specifiche in cui opera il sistema dell’istruzione nel Mezzogiorno,
appare evidente come uno dei nodi fondamentali sia rappresentato, nel contesto di severa
difficoltà che caratterizza il mercato del lavoro del Mezzogiorno, dalla “redditività”
economica e sociale dell’investimento in capitale umano che al settore dell’istruzione si
associa. L’analisi dei dati ISTAT tratti dalla “Rilevazione sugli alunni delle scuole secondarie
superiori” evidenzia in particolare come il progressivo innalzamento dei livelli di
scolarizzazione dei giovani, in particolare nell’area meridionale, si vada caratterizzando come
un fenomeno di “sovraqualificazione dequalificata” (giovani che in possesso di titoli di studio
medio – alti non trovano occupazione) che rafforza la funzione “di parcheggio” che in molti
casi viene ancora oggi svolta dal sistema scolastico.
Questo fenomeno è in particolare evidenziato dal ritardo con cui i giovani dotati di livelli di
istruzione superiore riescono ad inserirsi nel mondo lavorativo incontrate (tabella 1.19).
22
Tabella 1.19:
Tasso di occupazione dei giovani a un anno di distanza dal conseguimento del titolo di studio
per sesso e ripartizione geografica – Anno 1998 (valori percentuali).
RIPARTIZIONI
GEOGRAFICHE
Licenza
media
Maturità
liceale
Maturità
tecnica e
qualifica
Tecnica
Dottorato,
Maturità
laurea,
professionale e
diploma
qualifica
Professionale universitario
Totale
SESSO
Mezzog
iorno
Maschi
25,2
26,0
20,0
15,1
16,8
21,8
Femmine
15,4
12,0
22,0
19,3
24,6
18,0
Totale
21,0
17,1
20,7
16,3
22,2
20,0
Italia
Maschi
45,0
35,4
32,2
36,2
28,2
36,1
Femmine
24,4
31,9
39,3
51,8
37,3
35,0
Totale
35,7
33,4
35,2
42,4
34,0
35,5
In questo contesto, è anche molto interessante sottolineare come, secondo il rapporto della
SVIMEZ, l’analisi sulle determinanti della retribuzione compiuta su un campione di lavoratori
dipendenti estratto dall’Indagine ISTAT sulla struttura delle retribuzioni nelle imprese
industriali e di servizi con almeno dieci dipendenti, evidenzi che il “rendimento”
dell’istruzione, per qualsiasi titolo di studio, è più basso nel Mezzogiorno rispetto alla aree più
sviluppate del Nord Italia.
Il minore rendimento dell’istruzione nelle regioni meridionali è inoltre confermato dalle
indagini dell’Unioncamere sulla domanda di lavoro delle imprese italiane. In generale, emerge
dall’indagine una contraddizione tra la richiesta, espressa anche da parte del mondo
imprenditoriale, di elevare i livelli di istruzione della forza lavoro; e una domanda di lavoro
che si concentra prevalentemente su qualifiche medio – basse. Tale fenomeno si presenta
tuttavia in modo non omogeneo, sia rispetto alle diverse aree geografiche del paese sia rispetto
alle differenze settoriali e alle dimensioni delle imprese. In particolare, nelle regioni del NordOvest e nel Centro la percentuale delle assunzioni previste per cui è richiesto un diploma di
laurea è pari rispettivamente al 10,7% e al 9,2% contro il 4,4% del Mezzogiorno. Lo stesso
risultato vale per il diploma (33,8% nel Nord-Ovest contro il 28,5 nel Mezzogiorno). Per
quanto riguarda la licenza media, nelle regioni del Nord su un totale di 320.000 assunzioni
previste per il 25,7% viene richiesto questo titolo di studio, mentre nel Mezzogiorno su
110.000 assunzioni previste, la percentuale col solo titolo dell’obbligo è pari al 43,3%.
23
1.1.4. Analisi dei punti di forza e di debolezza (SWOT)14
1.1.4.a Analisi SWOT per Risorse Naturali
Premessa
L’individuazione di punti di forza e di debolezza da un lato e di opportunità e rischi dall’altro
rende necessario tenere conto di più aspetti:
•
lo stato delle componenti ambientali e degli ecosistemi;
•
la situazione istituzionale e l’organizzazione gestionale locale;
•
la situazione sociale, ovvero la condivisione di responsabilità e il grado di
sensibilizzazione delle popolazioni alle tematiche ambientali;
•
la capacità di intervento delle Amministrazioni locali e centrali in particolare sul piano
normativo;
•
le disponibilità di risorse finanziarie per la realizzazione di interventi strutturali e
infrastrutturali.
Per ciascuno dei settori ambientali oggetto di programmazione (risorse idriche, suolo, rifiuti e
inquinamento, reti ecologiche ed energia) sono stati quindi definiti:
•
gli elementi qualitativi e, quando disponibili, quantitativi caratterizzanti l’utilizzo e lo
stato attuale delle risorse;
•
i fattori di natura istituzionale, organizzativa e gestionale che possono favorire o
ostacolare, a livello locale, il miglioramento nell’uso delle risorse (punti di forza e di
debolezza);
•
le opportunità, connesse in larga misura alla disponibilità di risorse finanziarie, e i vincoli,
per lo più di tipo normativo, nel percorso verso lo sviluppo sostenibile dei territori delle
regioni del Mezzogiorno.
Risorse idriche
Nelle regioni del Mezzogiorno la gestione delle risorse idriche rappresenta ancora oggi uno
degli aspetti critici che ha impedito di colmare il grave deficit infrastrutturale rispetto al resto
del Paese. Nel corso degli ultimi 40 anni gli investimenti pubblici nella costruzione di
infrastrutture idriche sono stati significativi: soltanto nell’ambito dell’Intervento Straordinario
per il Mezzogiorno si stima (Mediocredito Centrale, 1997) un investimento pari a circa 60
mila miliardi di lire. Ciò nonostante, ancora oggi il divario fra le regioni del Mezzogiorno e le
altre regioni italiane è particolarmente significativo anche a causa del mancato completamento
degli investimenti (dighe, condotte di derivazione e di adduzione) e alla incapacità ad avviare
gestioni efficaci ed efficienti delle risorse.
In effetti, la disponibilità di infrastrutture idriche nelle regioni del Mezzogiorno risulta ancora
assolutamente insufficiente, sia per l’obsolescenza degli impianti testimoniata dal numero
medio annuo di giorni di interruzione del servizio (nel 1994 pari a 6,3 a livello nazionale e
14
Strenghts, weaknesses, opportunities, threats – punti di forza, punti di debolezza, opportunità, rischi.
24
contro i 36,1 al Sud) e dalle elevate perdite delle reti idriche (circa il 30% nel Sud contro il
27% in media nazionale) sia per le difficoltà di industrializzazione del settore. Nelle regioni
meridionali le gravi carenze nell’approvvigionamento colpiscono il 70% circa della
popolazione.
Anche guardando alle reti fognarie, una stima relativa al 1995 indica che nel Mezzogiorno la
quota di abitanti equivalenti (AE) serviti è nettamente inferiore alla media delle regioni
dell’Italia centrale e settentrionale: particolarmente critica la situazione in Sicilia (meno del
35% AE serviti) e in Sardegna (meno del 50% gli AE serviti), mentre migliore appare la
situazione in Molise e in Puglia. La situazione degli impianti di depurazione è altrettanto
critica, dove la domanda non soddisfatta è particolarmente elevata: anche in questo caso la
quota più bassa di AE serviti si rileva in Sicilia (di poco superiore al 30%), ma anche in
Campania (35% circa) e in Sardegna (45% circa).
Va sottolineato che, a causa di gravi carenze gestionali, fra gli impianti di depurazione
realizzati una quota significativa non risultava in esercizio. Anche se il fenomeno interessa
l’intero territorio nazionale (il 13 % degli impianti realizzati non era funzionante al momento
della rilevazione) nelle regioni del Sud il fenomeno ha assunto proporzioni preoccupanti (il
39,4% degli impianti realizzati non risultava funzionante).
Il necessario adeguamento delle infrastrutture idriche (dalla captazione alla depurazione) deve
in definitiva misurarsi con una serie di impianti già realizzati ma ancora inattivi: secondo
rilevazioni recenti si stima che gli investimenti necessari al completamento delle opere in
corso di realizzazione è valutabile in circa 3.700 miliardi.
Oltre alla carenza quantitativa dell’offerta, la qualità dell’acqua erogata è scadente: il 47%
circa della popolazione delle regioni meridionali e il 72% circa delle regioni insulari non beve
acqua del rubinetto perché non ritenuta affidabile.
Il sistema di gestione del servizio idrico risulta in Italia estremamente frammentata fra
soggetti giuridicamente e funzionalmente diversi fra loro. Nelle regioni meridionali esistono
tuttavia alcuni grandi Enti: l’Ente Autonomo Acquedotto Pugliese, a carattere interregionale
che gestisce i servizi del ciclo dell’acqua in Puglia, Basilicata e, in parte, Calabria; L’Ente
Acquedotti Siciliani che opera in 300 comuni siciliani; l’Ente Sardo Acquedotti e Fognature,
che gestisce servizi di adduzione e distribuzione all’ingrosso dell’acqua.
Un ruolo di modificazione e rafforzamento delle capacità gestionali può essere svolto dagli
operatori privati e da una diffusione dell’imprenditorialità nelle fasi di distribuzione
dell’acqua potabile e depurazione delle acque reflue.
In questo quadro i punti di forza sono:
•
l’esistenza di impianti (soprattutto di depurazione) ancora inattivi che, con limitati
investimenti, potrebbero essere resi funzionali;
•
la possibilità di coinvolgere capitali privati per il completamento degli impianti;
•
la flessibilità degli strumenti finanziari che consente di combinare finanziamenti privati e
finanziamenti pubblici.
25
I punti di debolezza appaiono invece:
•
la passata realizzazione di grandi schemi idrici e il mancato completamento degli
investimenti (dighe, condotte di derivazione e di adduzione) ha reso particolarmente critici
i rapporti fra attività di approvvigionamento idrico e distribuzione e, le relative istituzioni;
•
obsolescenza degli impianti e bassa qualità delle acque;
•
l’elevato rapporto fra investimenti e output nel determinare costi unitari decisamente
superiori alle tariffe;
•
scarsa competenza professionale e cattiva organizzazione hanno portato ad una bassa
qualità dei servizi offerti;
•
l’incompletezza e l’incertezza nell’attuazione della normativa di riferimento ritardano
l’industrializzazione del settore disincentivando l’investimento privato;
•
le difficoltà connesse alla fatturazione e alla riscossione dei crediti accrescono il rischio
per le imprese.
Le opportunità sono rappresentate da:
•
l’attuale disciplina delle tariffe idriche che, per le regioni meridionali, presenta il
vantaggio di una remuneratività per gli investimenti, che permette la realizzazione di
interventi anche consistenti senza drastici e repentini incrementi delle tariffe;
•
il minor costo di manutenzioni straordinarie, di re-engineering, di regolazione degli usi,
rispetto a nuove costruzioni;
•
i possibili recuperi di efficienza di impianti già parzialmente realizzati, anche attraverso
l’ingresso dei privati nella gestione dei servizi;
•
la disponibilità di risorse finanziarie pubbliche e private per il completamento e
l’adeguamento degli impianti;
•
la crescita e il consolidamento di attività ridotte (manutenzione e monitoraggio degli
impianti) e ampia disponibilità di forza lavoro.
I rischi sono riconducibili essenzialmente a:
•
le difficoltà di attuazione della L. 36/1994 in presenza di enti che sono in fase di
trasformazione societaria e organizzativa;
•
i criteri di determinazione delle tariffe;
•
l’approccio settoriale nell’uso e nella produzione della risorsa idrica, con difficoltà a
programmare gli usi plurimi (potabili, irrigui, industriali, energetici) ed assicurare la loro
sostenibilità ambientale;
•
ritardi nell’approvazione della riforma dei servizi pubblici locali;
•
la scarsa qualificazione tecnica delle amministrazioni e la mancanza di adeguati servizi di
supporto per accompagnare l’attuazione del processo di riforma.
Una sintesi dell’analisi è proposta nella tabella seguente.
26
SWOT per il sottosettore Risorse idriche
Punti di forza
Contenuto fabbisogno di investimento nella
distribuzione e nella depurazione
Possibilità di coinvolgere capitali privati con
incrementi tariffari contenuti e graduali
Flessibilità degli strumenti finanziari disponibili
Punti di debolezza
Grandi schemi idrici non completati
Obsolescenza degli impianti e bassa qualità delle
acque
Istituzioni , regolazioni e organizzazioni inadeguate
Scarsa competenza e organizzazione gestionale
Incompletezza e incertezza nell’attuazione della
normativa di riferimento
Assenza di politiche in materia di riscossione e
recupero crediti
Opportunità
Infrastrutture esistenti e non razionalizzate
Politica tariffaria
Disponibilità di risorse finanziarie
Recuperi di efficienza di impianti parzialmente
realizzati, anche attraverso l’ingresso dei privati
nella gestione
Ampia disponibilità di forza lavoro
Illegalità ed evasione
Rischi
Mancata attuazione e necessità di semplificazione
della L.36/94 e Decreto MLLPP del 1 agosto 1996
Criteri di determinazione delle tariffe
Approccio settoriale nell’uso della risorsa idrica
Ritardo nella riforma dei servizi pubblici locali
Scarsa qualificazione tecnica delle amministrazioni
Mancata applicazione delle norme di riforma del
settore, con persistente confusione dei ruoli di governo
e gestione, e contestuale separazione tra progettazione
degli interventi e responsabilità finanziarie.
Complessità e mancanza di coordinamento delle
normative settoriali, che si ripercuotono in difficoltà e
ritardi di attuazione.
Suolo
Il territorio delle regioni meridionali è particolarmente esposto a fenomeni di erosione e
dissesto sia per caratteristiche morfologiche e climatiche sia per inadeguati interventi: 195
comuni compresi in 6 regioni (Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria e Sardegna)
sono classificati (D.L. 180/1998) ad elevato rischio idraulico. A tali rischi sono associati, in
diversi casi, il rischio sismico e, in alcune regioni, la presenza di siti industriali da bonificare.
L’insufficiente adeguamento degli strumenti di gestione alle prescrizioni normative è
testimoniato dalla mancata attuazione della L. 183/1989 sulla difesa del suolo (in Sardegna,
Sicilia e Molise non sono ancora state istituite le Autorità di bacino) e dal ritardo
nell’individuazione degli Ambiti Territoriali Ottimali previsti per la gestione delle risorse
idriche.
L’unico Piano di Bacino elaborato è quello della Campania Nord-Occidentale e alcuni piani
stralcio dell’Autorità di Bacino Liri-Garigliano; fatta eccezione per il Bacino Liri-GariglianoVolturno e per i Bacini regionali pugliese e campano, le attività previste dalla L.183/1989 - sia
di studio, analisi e programmazione che di intervento - presentano ancora forti arretratezze. I
27
Piani Territoriali di Coordinamento sono stati completati soltanto da una Amministrazione
Provinciale (Cfr.1.1.6)
La mancata attivazione degli Organismi preposti alla gestione e la mancata predisposizione
degli strumenti di pianificazione e programmazione per la difesa del suolo si è peraltro
sovrapposta ad una fragilità naturale dei territori delle regioni meridionali, alla realizzazione
di una serie di interventi di “difesa attiva” (grandi opere di trattenuta, ad esempio) a scapito di
interventi di rinaturalizzazione e di manutenzione delle aree montane e collinari, ad uno
scarso coordinamento delle politiche settoriali (gestione delle risorse idriche, urbanizzazione,
infrastrutturazione a fini civili e industriali, settore agricolo, ecc.) che sono state perlopiù
attuate senza una valutazione preventiva degli effetti ambientali. Quest’ultimo aspetto
continua a creare seri problemi nella gestione del territorio: nel caso della difesa del suolo la
mancata interazione fra politiche settoriali e politiche ambientali rischia di rendere
scarsamente o del tutto inefficace qualunque intervento di recupero e di valorizzazione.
Il D.Lgs 112/1998 conferisce alle Regioni e agli Enti Locali le funzioni di gestione del
patrimonio idrico, le concessioni di grande derivazione d’acqua di interesse regionale o
sovraregionale (purché comprese nello stesso bacino), la nomina di regolatori per il riparto
delle risorse idriche, il trasferimento d’acqua tra regioni nell’ambito del medesimo bacino
idrografico, il servizio di polizia delle acque, la progettazione, realizzazione e gestione delle
opere idrauliche e di aree fluviali, la programmazione, pianificazione e gestione integrata
degli interventi di difesa delle coste e degli abitati costieri, le concessioni di estrazione di
materiale litoide dai corsi d’acqua e la concessione di spiagge lacuali, superfici e pertinenze
dei laghi. Si tratta di compiti complessi per rispondere ai quali le amministrazioni locali non
sembrano ancora adeguatamente attrezzate.
I pochi punti di forza sono:
•
presenza di aree protette e Parchi Nazionali pari a circa il 50% della superficie delle aree
protette nazionali, che, con la progressiva istituzione degli organismi di gestione,
dovrebbe assicurare una maggiore tutela e prevenzione dei rischi e l’avvio di attività
economiche ecocompatibili (agricoltura e turismo principalmente);
•
presenza di aree a più bassa pressione antropica (abitanti per kmq) rispetto alla media
nazionale (ad eccezione di Campania, Puglia e Sicilia) dove più contenute sono le
superfici impermeabilizzate; il potenziale sviluppo di settori tradizionali (agricoltura e
artigianato) o di nuove domande turistiche (fruizione ambientale e ricreativa), inseriti in
una logica di ecosostenibilità, dovrebbe garantire un’adeguata e corretta manutenzione del
territorio.
I punti di debolezza sono al contrario numerosi:
•
le caratteristiche geomorfologiche e climatiche del territorio, con elevato rischio idraulico
e moltissimi comuni interessati da eventi franosi e alluvionali (circa 7 milioni di ettari e 14
milioni di abitanti colpiti);
•
la realizzazione di interventi, improntati essenzialmente all’emergenza, a valle dei bacini,
trascurando l’intervento in aree montane e collinari; a ciò si è aggiunta la costruzione di
grandi opere di trattenuta che ha contribuito ad accelerare i processi di erosione a valle dei
fiumi e l’arretramento delle aree costiere;
•
mancanza di coordinamento dei soggetti locali e centrali competenti nella difesa del suolo;
28
•
ritardo nell’adeguamento dei piani urbanistici e territoriali alle necessità di difesa del
suolo;
•
ritardo nella costituzione dei soggetti preposti alla gestione del territorio e alla
prevenzione dei rischi (ad esempio le Autorità di Bacino) e nella predisposizione degli
strumenti di programmazione e pianificazione;
•
scarsa propensione alla valutazione preventiva dei rischi, testimoniata da interventi volti a
mitigare le conseguenze dell’urbanizzazione, spesso abusiva, piuttosto che a programmare
la manutenzione diffusa del territorio.
Le opportunità sembrano connesse a:
•
l’entità dei finanziamenti disponibili per la riqualificazione e la manutenzione dei territori,
soprattutto con riferimento ai siti da bonificare;
•
gli indirizzi di politica ambientale comunitaria e nazionale che richiedono in misura
crescente le valutazioni di compatibilità ambientale per il finanziamento dei progetti in
tutti i settori;
•
la crescente sensibilità e attenzione delle popolazioni alle tematiche ambientali.
I rischi possono essere ricondotti essenzialmente a:
•
la sovrapposizione delle competenze e degli strumenti di pianificazione;
•
difficoltà di coordinamento delle politiche settoriali ai fini di una efficace prevenzione dei
rischi e di uso coerente, integrato e sostenibile delle risorse acqua e suolo.
Una sintesi dell’analisi è proposta nella tabella seguente.
SWOT per il sottosettore Suolo
Punti di forza
Elevata estensione di aree protette e di parchi
Punti di debolezza
Caratteristiche geomorfologiche del territorio
Presenza di aree a bassa pressione antropica
Mancanza di coordinamento tra i soggetti istituzionali
Ritardo nell’adeguare i piani urbanistici e territoriali
Ritardo nella costituzione delle Autorità di Bacino
Opportunità
Entità dei finanziamenti disponibili
Scarsa propensione alla valutazione preventiva dei
rischi
Rischi
Sovrapposizione di competenze
Indirizzi comunitari e nazionali in merito alla
compatibilità ambientale dei progetti
Scoordinamento delle politiche per la prevenzione dei
rischi
Crescente sensibilità e attenzione delle popolazioni
alle tematiche ambientali
Rifiuti e inquinamento
Le regioni meridionali, in materia di rifiuti e di aree contaminate, presentano un accentuato e
crescente deficit infrastrutturale e gestionale rispetto alle regioni centro-settentrionale e un
ritardo nel conseguimento di obiettivi, posti dalle normative nazionali e comunitarie, in
materia di gestione dei rifiuti.
29
Sotto il profilo della gestione dei rifiuti urbani si registra la sostanziale assenza di una
organizzazione per bacini e ambiti territoriali ottimali – prevista dal Dlgs 22/97 (noto come
“Decreto Ronchi”) e una prolungata incapacità pianificatoria.
Le esperienze consortili sono limitate, si ha una forte frammentazione gestionale e una
presenza marginale di aziende pubbliche e operatori privati qualificati: il 43% dei comuni ha
una gestione in economia contro una media nazionale del 23%, mentre solo il 6,6% dei
comuni è servito da aziende pubbliche contro una media nazionale del 27%. La fragilità del
sistema di gestione dei rifiuti ha inoltre consentito una rilevante infiltrazione della criminalità
organizzata – secondo il consuntivo 1998 di Noe-CC, Gdf, Corpo Forestale, il 40,5% degli
illeciti penali nel solo settore dei rifiuti sono stati contestati in Sicilia, Calabria, Campania,
Puglia – e la diffusione di forme di smaltimento abusivo, anche di rifiuti industriali e
pericolosi.
Il sistema di gestione dei rifiuti– con la sola eccezione della Sardegna – è sostanzialmente
imperniato sullo smaltimento in discarica del rifiuto tal quale indifferenziato senza gli
elementi di dinamismo emersi negli ultimi cinque anni nelle regioni del Centro-Nord. Un
grave ritardo si registra nell’avvio di sistemi di raccolta differenziata e riciclo dei rifiuti.
Altrettanto carente risulta la dotazione infrastrutturale per il trattamento e il recupero
energetico dei rifiuti. Solo il 4,3% dei rifiuti urbani sono trattati in impianti tecnologici (con
una forte concentrazione in Sardegna) contro una media delle regioni centrosettentrionali del
17,1%
Nelle regioni meridionali sono operativi 4 impianti di incenerimento (in Calabria, Sicilia e
Sardegna) su 38 italiani, e 6 impianti di trattamento meccanico-biologico (Basilicata,
Calabria, Sardegna e Sicilia) su 30 italiani. Non sono registrati impianti di compostaggio della
frazione verde ed organica.
Smaltimento abusivo o non adeguato dei rifiuti e attività industriali inquinanti hanno
diffusamente generato una grande quantità di siti inquinati – nella sola Campania sono stati
censiti 272 siti inquinati e 207 discariche da bonificare - e di aree contaminate, anche di vaste
dimensioni.
I non numerosi punti di forza per la gestione dei rifiuti e le aree contaminate nelle regioni
meridionali possono dunque essere riassunti nei seguenti:
•
disponibilità di forza lavoro e di un mercato anche locale per le attività di gestione e
recupero dei rifiuti, che si caratterizzano per l’alta intensità di lavoro, e che sono in fase di
avviamento in alcune regioni;
•
crescente sensibilità nell’opinione pubblica e nelle forze sociali per il danno alle
potenzialità del patrimonio ambientale rappresentato dalla presenza di un diffuso
inquinamento territoriale, da rifiuti e aree contaminate;
•
disponibilità di un parco impiantistico – in particolare nella regione Calabria - in gran
parte costruito anche se non operativo, che può essere ristrutturato e convertito al servizio.
Fra i principali punti di debolezza si possono invece evidenziare:
•
fragilità della struttura istituzionale e gestionale, in particolare l’assenza di una gestione
consortile, a livello di bacino e sovracomunale, e la scarsità di soggetti imprenditoriali nel
ciclo di gestione dei rifiuti;
30
•
un sistema di bassi costi di smaltimento finale, legati alla presenza di discariche a bassa
protezione ambientale, che spiazza uno smaltimento efficace e più costoso, e che – anche
combinandosi con il ruolo non marginale della criminalità organizzata nel settore ostacola l’affermarsi di sistemi più evoluti;
•
mancanza di operatori industriali locali specializzati e scarsità di strutture di servizio e di
consulenza ambientale alle imprese;
Le opportunità possono essere ricondotte a:
•
disponibilità di risorse finanziarie significative per la realizzazione di interventi di
disinquinamento, bonifica, allentamento del deficit infrastrutturale;
•
presenza di organismi pubblici di controllo e di ricerca e intervento (ANPA, ENEA);
•
una nuova normativa, in particolare quella relativa al recupero degli imballaggi, che
determinerà una forte domanda di attività industriali finalizzate alla selezione e
valorizzazione dei materiali e al loro riciclaggio per la produzione di nuovi prodotti.
Nuove imprese meridionali possono da un lato soddisfare il mercato interno, dall’altro
intercettare flussi di materiali generati nelle regioni centro-settentrionali;
•
sebbene l'orientamento delle imprese sia stato per lungo tempo verso prodotti non
innovativi con proiezione verso mercati esteri a bassa domanda di beni di elevata qualità
ambientale, si assiste ora tuttavia al declino di alcune produzioni industriali a maggiore
impatto e al diffondersi di processi di conversione e adeguamento tecnologico già in atto
da parte dei grandi gruppi industriali nei propri siti;
•
una domanda di nuove aree da destinare ad impieghi produttivi, residenziali o ricreativi
che potrebbe sostenere la realizzazione degli interventi di bonifica e ripristino delle aree
contaminate e di ambientalizzazione del sistema industriale;
Tra i rischi si evidenziano:
•
il permanere di una bassa capacità decisionale e di spesa dell’amministrazione centrale e
locale;
•
la maggiore dotazione infrastrutturale e industriale delle regioni centro-settentrionali che
può attrarre gli investimenti privati soprattutto nel settore del riciclo e del recupero a
detrimento delle opportunità delle regioni meridionali;
.Una sintesi dell’analisi è riportata nella tabella seguente.
31
SWOT per il sottosettore Rifiuti e inquinamento
Punti di forza
Punti di debolezza
Disponibilità forza lavoro e mercato locale per Fragilità struttura istituzionale
recupero e riciclaggio
Bassa tecnologia di smaltimento e presenza di
Crescita della sensibilità ambientale delle popolazioni criminalità organizzata
Disponibilità di un parco impianti riconvertibile
Assenza soggetti imprenditoriali nel settore e scarsa
presenza di società di servizi
Opportunità
Rischi
Disponibilità di risorse finanziarie per interventi su Bassa capacità decisionale
rifiuti e disinquinamento
amministrazioni centrali
e
di
spesa
delle
Nuova normativa sul recupero e riciclaggio dei rifiuti Rischio di concentrazione delle capacità industriali
che incrementerà la domanda di attività industriali
nelle aree centro settentrionali
Domanda di aree bonificate per nuovi usi produttivi
Rete ecologica
La dimensione territoriale della Rete ecologica nel nostro Paese viene stimata, adottando un
criterio di prudenzialità e sottostimando le aree di connessione, in circa 5,9 milioni di ettari,
pari al 19-20% del territorio nazionale. In particolare, le superfici complessivamente
interessate alla formazione della Rete ecologica nazionale, in quanto appartenenti al sistema
delle aree protette (ai diversi livelli) e delle aree di particolare sensibilità, , si possono stimare
nei 2,3 milioni di ettari delle aree dell'elenco ufficiale (G.U. 141 del 19/06/1997), in 1,6
milioni di ettari delle aree SIC/ZPS (Direttiva 92/43 CEE – Habitat) nelle aree cuscinetto e
aree contigue, pari al 20-25% delle aree protette, valutabili in 500.000 ettari; ed infine nei
corridoi di connessione, i quali — considerando i soli ambiti fluviali di pregio, le zone
montane a maggiore naturalità e gli ambiti di paesaggio più integri e sensibili —
contribuiscono con ulteriori 1,5 milioni di ettari.
Il Mezzogiorno partecipa in maniera cospicua alla formazione della Rete ecologica nazionale,
con circa 1,3 milioni di ettari in aree protette, pari ad oltre il 10% della superficie
complessiva.
In Campania le superfici di aree protette sono particolarmente estese con due Parchi Nazionali
(del Cilento e Vallo di Diano; del Vesuvio), sette Parchi Regionali (Campi Flegrei, Matese,
Monti Lattari, Monti Picentini, Partenio, Roccamonfina e Foce Garigliano, Taburno –
Camposauro), quattro riserve naturali regionali, quattro riserve naturali statali e due altre aree
protette.
Particolarmente ampia è anche l’estensione delle aree protette in Calabria (dove sono istituiti i
tre parchi nazionali della Calabria, dell’Aspromonte e del Pollino) ed un parco regionale
(parco naturale Serre) ed in Basilicata (parte del Parco Nazionale del Pollino). Il Mezzogiorno
è peraltro interessato all’attuazione di progetti di sistema rilevanti come APE (Appennino
Parco d’Europa), CIP (Coste Italiane Protette) o Itaca (che si riferisce alle isole minori).
32
Le caratteristiche sociali ed economiche di questa vastissima quota della superficie territoriale
del Mezzogiorno conducono, in termini del tutto generali, ad identificare due
macroaggregazioni territoriali:
•
le aree “sottoutilizzate”, in cui la presenza di un patrimonio ambientale di pregio
(naturalistico, paesaggistico e culturale) non ha finora contribuito al mantenimento ed alla
crescita qualitativa delle comunità locali. In queste aree, l'esigenza della conservazione
delle risorse può essere occasione di sviluppo compatibile e duraturo;
•
le aree invece “sovrautilizzate”, in cui il patrimonio ambientale è stato sottoposto ad un
eccesso d'uso e/o ad una gestione conflittuale. L'esigenza della conservazione richiede la
regolazione degli usi, orientando i processi di sviluppo verso forme stabili e compatibili.
Fra i punti di forza figurano:
•
•
la parziale esistenza di un sistema strutturato, anche sul piano normativo, che definisce la
rete ecologica italiana, a cui il Mezzogiorno contribuisce in misura significativa;
l’elevato valore del patrimonio naturale e ambientale che offre ampie possibilità di
valorizzazione nella direzione di uno sviluppo sostenibile.
I punti di debolezza possono essere individuati come segue:
•
•
•
•
•
•
i processi di degrado causati da una gestione e manutenzione inadeguate nelle aree
sottoutilizzate;
l’abbandono di alcuni territori e “stagnazione” del modello economico e sociale nelle aree
sottoutilizzate;
l’eccessiva pressione (insediativa, produttiva, ecc.) nelle aree sovrautilizzate;
la debolezza istituzionale delle amministrazioni locali e degli enti di gestione delle aree
protette nel programmare interventi e soprattutto nella gestione delle opere;
lo scarso coinvolgimento delle popolazioni locali rispetto agli obiettivi di sviluppo
territoriale;
la mancata attivazione di norme e procedure che regolino le decisioni, i comportamenti e
le gestioni in grado di assicurare un’appropriata sorveglianza e monitoraggio del territorio.
Le opportunità sono legate a:
•
•
la rivitalizzazione, rilancio e/o razionalizzazione dei processi di sviluppo locale, al cui
interno ha un ruolo primario l’espansione della domanda turistica con motivazioni
ambientali e la crescita della domanda di produzioni agricole locali di qualità;
il rilancio e recupero di zone agricole e della pesca in una prospettiva di sviluppo integrato
e sostenibile;
I rischi che si prospettano sono rappresentati da:
•
gli strumenti di programmazione e pianificazione settoriali che non tengono in adeguata
considerazione gli aspetti ambientali;
• la carenza di strumenti finanziari e di incentivazione per la partecipazione di privati ad
iniziative ecocompatibili.
Una sintesi dell’analisi è riportata nella tabella seguente.
33
SWOT per il sottosettore Rete ecologica
Punti di forza
Parziale esistenza della “rete ecologica” italiana
Punti di debolezza
Processi di degrado nelle aree “sottoutilizzate”
Valore elevato del patrimonio naturale ed ambientale Assetti sociali e stagnanti nelle aree “sottoutilizzate”
della rete e ampie possibilità di ulteriore
Eccessiva pressione sulle risorse naturali in atto nelle
valorizzazione
aree “sovrautilizzate”
Potenzialità di sviluppo di nuove attività e sistemi
Insufficiente coinvolgimento delle popolazioni locali
produttivi nei settori acqua, rifiuti ed energia, e nel
campo
della
valorizzazione
del
patrimonio Mancata attivazione di meccanismi istituzionali per la
naturalistico
gestione territoriale
Difficoltà a percepire il patrimonio ambientale come
risorsa rilevante per lo sviluppo
Scarso livello di innovazione tecnologica nel sistema
produttivo nei principali settori di erogazione di
servizi ambientali
Opportunità
Rischi
Innesco di processi di sviluppo locale basati su attività Strumenti di programmazione e pianificazione
sostenibili
settoriali che non tengono in adeguata considerazione
gli aspetti ambientali
Espansione della domanda turistica “sostenibile”
Carenza di strumenti finanziari e di incentivazione per
Rilancio e recupero delle zone agricole e della pesca
la partecipazione di privati ad iniziative
Possibile ampliamento dei mercati dell’impiantistica ecocompatibili
ambientale nella macro-regione mediterranea,
opportunità di partenariato tecnologico e finanziario
con imprese esterne.
Energia
La principale ragione per la quale l’Italia ha un livello di consumo di energia fra i più bassi al
mondo per unità di valore aggiunto e per abitante, è riconducibile allo scarso sviluppo del
Mezzogiorno. L’Italia nel 1997 aveva un’intensità energetica di 0,176 tep (tonnellate
equivalenti petrolio) per 1000 dollari (prezzi 1990) di PIL prodotto, contro una media di 0,275
dell’OCSE e di 0,227 dell’Unione Europea. Nel Mezzogiorno, tali valori sono inferiori di un
20% circa rispetto alla media nazionale.
Fra gli obiettivi prioritari nel settore energia figura, quindi, quello di aumentare la capacità,
l’affidabilità e la qualità del servizio di erogazione di gas ed elettricità, attraverso l’estensione
ed il potenziamento delle reti. Il carattere di priorità di tale obiettivo è giustificato dal forte
divario esistente fra Nord d’Italia e Mezzogiorno.
L’Autorità per l’energia elettrica e il gas rileva che la frequenza delle interruzioni accidentali
superiori a 3 minuti nel Mezzogiorno è doppia rispetto al Nord, mentre la durata di tali
interruzioni è tre volte superiore. Altrettanto negativa è l’alta frequenza di microinterruzioni
con durata inferiore ai tre minuti e dovute ad una rete elettrica sottodimensionata. Gli ultimi
dati analizzati dalla Snam indicano che il numero di comuni serviti da reti metano nel
Mezzogiorno è il 24% del totale, contro il 78% del totale nel Nord Italia.
34
Fra i punti di forza figurano:
•
ampie disponibilità di gas grazie alle strutture di importazione dal Nord Africa, per ora
dall’Algeria e, probabilmente entro il 2005, dalla Libia, in un quadro in cui i vincoli
ambientali favoriscono l’impiego di gas naturale;
•
presenza di condizioni favorevoli allo sviluppo delle fonti rinnovabili, in particolare le
condizioni di ventosità, l’alta irradiazione solare, la disponibilità di biomasse;
•
presenza di grandi poli energetici, forti economie di scala nell’abbattimento delle
emissioni e incrementi dell’efficienza energetica;
•
presenza di centri di ricerca e Università che potrebbero agire da supporto allo sviluppo
delle fonti rinnovabili e dell’uso efficiente dell’energia.
I punti di debolezza sono:
•
consumi relativamente contenuti sia di gas che di elettricità che rendono l’investimento
nelle reti di trasporto di gas e elettricità non particolarmente remunerativo;
•
elevata dispersione sul territorio delle utenze (ad eccezione di alcune aree metropolitane) e
costo elevato delle reti di trasporto;
•
problemi autorizzativi e frammentazione delle competenze; ciò è confermato dalla lunga
esperienza a partire dalla legge 308/1982, per finire agli impianti che sono in fase di
costruzione, incentivati attraverso il Cip 6/92. Il decreto legislativo 112/98 trasferisce
ulteriori competenze alle Regioni e agli Enti locali, e rende necessarie nuove soluzioni
organizzative;
•
ritardi organizzativi: poche Regioni hanno predisposto piani energetici regionali previsti
dalla legge 10/1991, che, assieme alla legge 9/91, attuava il Piano Energetico del 1988;
•
quadro normativo confuso circa le fonti rinnovabili; il Cip 6/92, recentemente riveduto
dall’Autorità per l’elettricità e il gas, ha risolto solo parte dei problemi circa la validità dei
progetti ancora non realizzati, mentre non è chiaro come verranno incentivati i nuovi
progetti;
•
bassa fattibilità finanziaria di importanti progetti come nel caso della metanizzazione della
Sardegna; il progetto è peraltro già compreso nell’Accordo quadro Governo-Regione
Sardegna del 21 aprile 1999.
Le opportunità sono identificabili in:
•
politiche nazionali di riduzione delle emissioni di gas di serra attraverso l’incentivazione
delle fonti rinnovabili; si tratta di un impegno sancito con la delibera CIPE 19 novembre
1998, n. 137;
•
la riforma del settore elettrico, introdotta con il decreto legislativo 79/99, mira sia allo
stimolo delle fonti rinnovabili sia all’allargamento della presenza delle aziende di servizio
delle autorità locali;
•
politiche nazionali per la metanizzazione: si tratta di una politica in corso dagli anni ’80 e
attuata con la legge 784/80 e le leggi 266/97 e 144/99;
•
politiche di sostegno all’innovazione tecnologica;
35
•
presenza di istituzioni nazionali qualificate (ENEA).
Fra i principali rischi occorre ricordare:
•
alti costi di produzione delle fonti rinnovabili;
•
carenza di stanziamenti per l’incentivazione delle fonti rinnovabili. Il programma condotto
attraverso il Cip 6/92 costerà nell’arco di 15 anni circa 30 mila miliardi. Nel nuovo
sistema di incentivazione, gli oneri dovranno ricadere sulle tariffe elettriche soggette
all’Autorità per l’energia elettrica e il gas;
•
liberalizzazione mercato del gas; la direttiva europea 98/30/CE sul mercato unico del gas
dovrà essere recepita dall’ordinamento italiano entro l’agosto 2000. Essa introdurrà assetti
competitivi che renderanno più pressanti le esigenze di economicità degli investimenti;
•
riforma del settore elettrico e privatizzazione Enel con accresciuto vincolo per
l’economicità dei progetti.
Una sintesi dell’analisi è riportata nella tabella seguente.
SWOT per il sottosettore Energia
Punti di forza
Ampie disponibilità di gas importato
Punti di debolezza
Consumi energetici relativamente contenuti sia di gas
che di elettricità
Presenza di condizioni favorevoli allo sviluppo delle
fonti rinnovabili
Elevata dispersione nel territorio delle utenze
Presenza di grandi poli energetici
Problemi autorizzativi e dispersione delle competenze
Presenza di centri di ricerca e Università
Fragilità istituzionale e ritardi organizzativi delle
Regioni
Forti sinergie con altri settori: agricoltura, suolo,
industria
Quadro normativo confuso circa le fonti rinnovabili
Bassa fattibilità finanziaria di importanti progetti
Opportunità
Rischi
Politiche nazionali di riduzione delle emissioni di gas Alti costi di produzione delle fonti rinnovabili
di serra attraverso l’incentivazione delle fonti
Carenza di stanziamenti per l’incentivazione delle
rinnovabili
fonti rinnovabili
Riforma del settore elettrico volta ad allargare il ruolo
Privatizzazione del mercato del gas
delle aziende di servizi delle autorità locali
Privatizzazione Enel e maggior riguardo per la
Politiche nazionali per la metanizzazione
profittabilità finanziaria dei progetti
Politiche di sostegno all’innovazione tecnologica
Presenza di enti nazionali ad elevata competenza
tecnica
36
1.1.4.b Analisi SWOT per Risorse Culturali
Patrimonio Culturale
Il patrimonio storico culturale rappresenta una delle risorse che caratterizzano in misura
maggiore il Mezzogiorno, tanto da definirne un’immagine specifica e da costituire, in termini
di dotazione, un fattore di vantaggio competitivo.
Il Mezzogiorno è altresì dotato di risorse potenziali per la crescita delle filiere produttive
legate al turismo culturale, alle attività culturali e all’intera industria culturale in senso lato.
Lo sviluppo di tali potenzialità può costituire uno degli elementi di rottura ai fini della
specializzazione produttiva delle regioni meridionali. A tali fini occorre rafforzare, e se del
caso creare, le attività in grado di collegare al territorio gli effetti positivi delle politiche di
conservazione, restauro, valorizzazione e gestione dei beni e delle attività culturali del
meridione.
Si tratta di opportunità quali:
•
•
•
•
•
servizi per la popolazione residente e per quella turistica lungo l’intera filiera dell’offerta
museale, archeologica, bibliotecaria, archivistica, teatrale, musicale e artistica e la filiera
ad essa collegata dell’accoglienza e del turismo culturale;
servizi avanzati per migliorare la qualità dell’offerta culturale (reti, circuiti, nuove
tecnologie di diffusione didattica, collegamenti internazionali delle istituzioni culturali del
Mezzogiorno);
servizi per la gestione tecnico-scientifica degli interventi di tutela (conoscenza centri e
laboratori di restauro, catalogazione, valutazione del rischio, progettazione,
organizzazione e logistica);
servizi per il rafforzamento del capitale umano nel settore culturale (formazione, aiuto
all’occupazione per le qualifiche tecniche e specialistiche carenti nel Mezzogiorno);
rafforzamento delle istituzioni, organizzazioni e imprese nel settore delle attività culturali,
del patrimonio e dell’industria culturale.
Un posto di rilievo dovrà assumere la tutela, la valorizzazione e il restauro del paesaggio
meridionale. In particolare la tutela del paesaggio dovrà divenire una politica attiva di
valorizzazione del territorio, intervenendo con azioni di recupero nelle aree di pregio
degradate, e al tempo stesso, anche una politica “orizzontale”, volta a definire, già nella fase
di progettazione e impostazione di interventi di altri settori (e non solo nella fase di
realizzazione) le condizioni e le misure atte a garantirne la compatibilità.
Il settore dei beni e delle attività culturali non è, tradizionalmente, ben conosciuto dal punto di
vista quantitativo. Le amministrazioni che vi operano, a tutti i livelli, e anche a livello statale,
sono tecniche e hanno privilegiato un approccio di tipo scientifico alla programmazione e
attuazione degli interventi, basato sulla valutazione delle emergenze conservative e
sull’obiettivo della tutela posto dalla fondamentale L. 1089/1939.
La scarsità dei mezzi finanziari, organizzativi e tecnici assegnati all’amministrazione centrale
ha avuto come riflesso una continua battaglia contro l’emergenza, soprattutto durante le fasi di
più intenso sviluppo delle attività produttive e di crescita della popolazione e del suo impatto
sul territorio (anni ‘60-’70). Oggi, sussistono tutte le condizioni per il rilancio e la
37
modernizzazione delle politiche di sostegno al settore culturale, e a quello del patrimonio in
particolare. La pressione demografica si è attenuata; la consapevolezza dei valori
dell’ambiente e della cultura è aumentata; le risorse ordinarie destinate dalla Pubblica
Amministrazione (Stato ed enti locali e regionali) alla tutela e alla valorizzazione culturale
sono aumentate a partire dal 1996, invertendo un declino cominciato all’inizio degli anni ’90;
il settore è coinvolto in un processo di innovazione amministrativa e regolamentare, originato
da due leggi di riforma varate nel 1998 (DL 112 e DL 368).
E’ opportuno, in particolare, costruire – accanto alla valutazione di tipo tecnico degli
interventi, e ad autonome scelte di tipo conservativo, artistico e culturale – una specifica
capacità di analisi dell’azione pubblica, dotandosi di adeguati strumenti di conoscenza (basi
statistiche, banche dati sui progetti, parametri di costo, indicatori di qualità dei servizi,
indicatori di efficacia, conoscenza della domanda) e di valutazione degli interventi
(valutazione delle alternative, valutazione costi/efficacia e costi/benefici, valutazione
d’impatto).
Il maggior punto di forza è dato dalla rilevanza del patrimonio culturale del Mezzogiorno,
anche se è difficilmente esprimibile in termini puramente quantitativi. In base alle Guide
veloci del Touring Club Italiano, esistono nel Mezzogiorno 3.240 siti cui è attribuita almeno
una “stella” nella valutazione di interesse turistico. Si tratta di 903 siti archeologici, 2.073
complessi architettonici, 264 centri storici.
Tuttavia, poiché molte risorse restano sottoutilizzate o inutilizzate, e poiché le istituzioni del
Mezzogiorno che le hanno in cura vivono storicamente una situazione di debolezza e di
disagio organizzativo e finanziario, il divario fra Sud e Centro-Nord è rilevante e segnala le
principali debolezze:
•
il numero di musei per 100 mila abitanti nel Mezzogiorno è quasi la metà del
corrispondente dato per l’Italia (4,4 contro 7,2). Il divario si amplia molto per l’indicatore
relativo al materiale raccolto, in conseguenza della minore dimensione media dei musei
meridionali. La forbice è minore nel comparto degli istituti statali;
• altrettanto ampi sono i divari nelle dotazioni bibliotecarie: 19,6 biblioteche per 100 mila
abitanti nel Sud contro 24,9 dell’Italia; 569 ml di scaffalature per 100 mila abitanti nel Sud
contro 1204,3 dell’Italia;
• nel comparto degli archivi statali, la dotazione del Mezzogiorno è più elevata in quanto
raggiunge l’82% del corrispondente indicatore per l’Italia;
• le aree archeologiche statali nel Mezzogiorno sono 86 per un totale di 1.385 ettari su un
totale di 284 per 2.459 ettari; è necessario segnalare, però, che le effettive condizioni di
tutela e di gestionale riducono molto la fruibilità;
• il numero dei teatri per 100 mila abitanti è pari a 1,1 nel Sud contro 1,7 dell’Italia, mentre
il numero dei posti (ogni 100 mila abitanti) è di 587 nel Sud e di 783 dell’Italia;
• un divario molto accentuato emerge nel numero delle istituzioni musicali e concertistiche
riconosciute dallo Stato: nel Sud sono 12 su un totale di 49.
Anche la domanda collegata alle risorse culturali è sottodimensionata nel Mezzogiorno , in
parte per motivi riconducibili a fattori strutturali (livello di reddito), in parte per effetto
dell’inadeguatezza infrastrutturale e della carenza di servizi:
•
i visitatori museali, ogni 100 mila abitanti, sono 34.000 contro 45.000 dell’Italia;
38
•
il numero delle persone ammesse al prestito nelle biblioteche statali, ogni 100 mila
abitanti, è 85 nel Sud contro 183 dell’Italia;
• le presenze negli archivi sono 460 all’anno ogni 100 mila abitanti nel Sud contro 591
dell’Italia;
• il numero delle rappresentazioni teatrali e musicali, in rapporto alla popolazione, è circa
un quarto rispetto al dato italiano;
• per il cinema, il numero dei biglietti venduti, ogni 100 mila abitanti, è 104.000 contro
491.000 dell’Italia; per il teatro, è ai 17.000 nel Sud contro 75.000; per la musica, è di
16.000 contro 68.000.
I bassi livelli di domanda non hanno mostrato, negli anni recenti, tendenze al miglioramento.
Accanto alla bassa dotazione, le risorse culturali del Mezzogiorno sono caratterizzate da
sistemi di gestione mediamente arretrati e da una qualità dei servizi meno elevata di quella
esistente nelle regioni più avanzate:
•
•
•
•
il numero di musei aperti, (il 59,8%) è significativamente inferiore al dato italiano
(66,2%). Il personale per 100mila abitanti è di 23,6 addetti nel Sud e di 33,8 addetti
dell’Italia. Vi sono 74,8 addetti ogni 100 mila visitatori in Italia contro 70,2 nel Sud, segno
che – almeno nel comparto dei musei – non sembra emergere un uso relativamente più
inefficiente del lavoro. Tuttavia, l’occupazione museale meridionale è sensibilmente più
spostata verso le qualifiche inferiori: gli addetti alla custodia sono il 39,9% degli addetti in
Italia ed il 51,3% nel Sud. I servizi aggiuntivi aperti nei musei statali (caffetterie, librerie,
ecc.) sono solo 7 nel Sud contro 67 dell’intero territorio nazionale;
negli archivi emergono segnali di un uso inefficiente delle risorse umane esistenti (14,4
addetti agli archivi per 100 mila abitanti nel Sud contro 8,2 dell’Italia);
analogo è il caso delle biblioteche: il rapporto tra personale e persone ammesse al prestito
è di 31,7 addetti per 1000 ammessi contro 27,4 per l’Italia;
solo il 38,4% degli ettari disponibili nelle aree archeologiche del Mezzogiorno è aperto al
pubblico.
In sintesi, le opportunità risiedono nell’alta domanda potenziale dei residenti, del turismo
balneare, del turismo culturale; dal lato dell’offerta, nell’associare alla tutela la valorizzazione
(servizi culturali, accoglienza) e nel rafforzare i rapporti tra istituzioni culturali meridionali e
le reti culturali internazionali.
I rischi sono già stati esposti: per la domanda, la competizione di altre aree mediterranee e
delle istituzioni culturali già consolidate al Centro/Nord; per l’offerta, la conflittualità tra
amministrazioni, la bassa capacità di progettazione e attuazione, la fattibilità incerta dei
progetti. La riforma del settore pubblico è in itinere, e può frenare i ritmi di spesa.
39
SWOT per il sottosettore Patrimonio culturale
Punti di forza
Punti di debolezza
Elevata dotazione di risorse nel campo del patrimonio Forte degrado dello stato di conservazione del
storico-artistico, archeologico e ambientale
patrimonio culturale e ambientale
Tradizionale specializzazione nel turismo culturale di Debolezza delle istituzioni preposte alla tutela, sotto il
alcuni siti e circuiti soprattutto in Campania e in Sicilia profilo organizzativo, finanziario e manageriale
Elevato potenziale di valorizzazione di siti e circuiti Scarsa diffusione di una cultura industriale nell’offerta
poco conosciuti
di servizi culturali
Esistenza di nuclei e di segmenti di filiere produttive Scarsa integrazione fra settore culturale e settore
nel campo delle attività culturali di antica tradizione e dell’accoglienza turistica
dotati di ampi mercati effettivi e potenziali (restauro
Andamento flettente della domanda
dei monumenti e nelle attività e produzioni musicali,
teatrali, editoriali)
Presenza di poli universitari dotati di un buon
potenziale di ricerca nel settore e capaci di formare
forza lavoro qualificata
Estesa propensione, specie giovanile, alla ricerca di
opportunità nell’ambito delle attività artistico culturali
Opportunità
Rischi
Ridurre i costi sociali del degrado del patrimonio Fragilità istituzionale del settore
culturale e ambientale
Conflitti fra amministrazioni centrali e locali
Associare alla conservazione del patrimonio l’offerta
Bassa capacità di progettazione e di attuazione degli
di servizi culturali e di accoglienza turistica
interventi
Alta domanda potenziale dei residenti
Realizzazione di progetti privi di un quadro certo di
Catturare quote di domanda culturale espresse dal fattibilità gestionale
turismo attratto da altre motivazioni (balneare)
Concorrenza dei mercati turistici della riva Sud e
Catturare nuovi mercati nazionali e internazionali di dell’est europeo
segmento del turismo culturale
Concorrenza, sul mercato culturale, delle attività e
Far partecipare le istituzioni culturali del delle produzioni localizzate nelle aree più dotate del
Mezziogiorno alle reti e ai circuiti nazionali, europei e Centro e del Nord del paese
internazionali della produzione culturale
Promuovere le professionalità e le eccellenze artistiche
nell’ambito dei circuiti dello spettacolo e dell’arte
nazionali e internazionali
40
1.1.4.c Analisi SWOT per Risorse Umane
Le risorse umane sono al centro dell’attenzione del Programma di Sviluppo del Mezzogiorno:
per l’accumulazione e la stratificazione di conoscenze e di abilità che esse incorporano,
costituendo uno dei grandi motori dell’accelerazione della crescita attesa nelle regioni
meridionali nei prossimi anni; e per il ruolo cruciale che rivestono nella determinazione dei
livelli di benessere e nella qualità dell’assetto sociale delle collettività regionali del
Mezzogiorno.
Le risorse umane vengono qui analizzate riferendole a tre grandi componenti: il lavoro e la
disoccupazione; l’istruzione; il patrimonio scientifico e tecnologico, di cui il capitale umano
costituisce la componente decisiva.
Politiche del lavoro
L'analisi comparativa della situazione e delle tendenze evolutive dei mercati del lavoro del
Centro-Nord e Sud d’Italia, lascia emergere gli elementi principali di debolezza:
•
permane, come già visto, un gap occupazionale estremamente elevato fra le due
circoscrizioni;
•
il tasso di disoccupazione nel corso degli ultimi anni non solo risulta crescente nel
Mezzogiorno, ma il divario rispetto al Centro-Nord aumenta in modo imponente. Questo
dato risulta ancor più preoccupante se si tiene conto del basso tasso di attività nel Sud;
•
i tassi di disoccupazione nel Mezzogiorno tendono ad interessare in misura maggiore
donne e giovani, le componenti più deboli dell'offerta di lavoro;
•
le regioni meridionali si caratterizzano per una maggiore incidenza dei giovani in cerca di
prima occupazione sul totale delle persone in cerca di occupazione (50,9% contro 32,8%);
•
la scolarità delle persone in cerca di occupazione è più bassa al Sud che al Centro-Nord;
l’incidenza delle persone con al massimo la scuola dell’obbligo è infatti del 55,4% nel Sud
(49,2% nel Centro-Nord); in entrambe le aree, tuttavia, il peso di questa componente è in
diminuzione. Va comunque tenuto presente come nel Sud una quota strutturale
significativa della forza lavoro con un livello di scolarizzazione basso: la popolazione
attiva con un titolo di studio della scuola dell’obbligo, della scuola elementare o senza
titolo costituisca il 56% delle forze di lavoro complessive contro il 46% del Centro-Nord;
•
la disoccupazione di lungo periodo ha un’incidenza fortissima, raggiungendo nel
Mezzogiorno il 76% del totale rispetto al pur elevato 58% che si registra nel Centro-Nord;
•
Mentre
nel Centro Nord l’incidenza degli occupati dell’industria in senso stretto è del
28%, nel Sud è pari al 14%; appare evidente anche la scarsa specializzazione nel settore
della trasformazione industriale (solo il 12,5% dell’occupazione complessiva contro il
27,3% del Centro-Nord). In più, le alte percentuali registrate dalle costruzioni (che
assorbono quasi il 10% dell’occupazione complessiva, contro il 7% del Centro-Nord); ed
ancor più dal settore primario (dove l’occupazione è tuttora quasi il 12% dell’occupazione
complessiva, a fronte del 4,6% del Centro-Nord) indicano chiaramente la debolezza
strutturale del mercato del lavoro meridionale, con un’elevata incidenza di addetti in
settori che continueranno a ridursi anche nel prossimo futuro la base occupazionale;
41
•
La riduzione dell'occupazione nel quinquennio 1993-1998 si è verificata attraverso forti
differenziazioni tra le varie regioni meridionali. In questo periodo, una tenuta sostanziale
dei livelli occupazionali si è registrata solo in Sardegna (-1,4%). Al contrario, dinamiche
particolarmente negative si sono verificate in Calabria (-11%) e Molise (-7,1%), ma anche
in Basilicata e Puglia (-6%).
•
In Sardegna e soprattutto in Molise i tassi di occupazione si attestano al di sopra del 40%,
mentre valori particolarmente bassi si riscontrano in Sicilia, Campania e Calabria;
•
L’incidenza dell’economia sommersa è stata già rilevata: nel 1998, secondo la SVIMEZ,
la quota di occupati non regolari è nel Mezzogiorno del 34%, contro il 18% nel Centro
Nord ed il 23% nella media nazionale. La quota degli occupati non regolari raggiunge
punte del 44% in Calabria, del 37% in Sicilia e del 36% in Campania. La struttura
occupazionale è meno stabile per gli stessi lavoratori dipendenti: a fronte di una quota di
occupazione temporanea del 6,5% sull’occupazione dipendente complessiva nel CentroNord, nel Mezzogiorno l’occupazione temporanea assorbe il 12,3% del totale.
La rapida analisi di contesto che abbiamo compiuto nelle pagine precedenti permette di
identificare un primo insieme di punti di forza e di debolezza intrinseci nel sistema delle
risorse umane del Mezzogiorno.
Accanto alle debolezze strutturali già identificate, a completare il quadro concorrono alcuni
elementi legati a carenze di servizi di rilevanza strategica per il settore delle risorse umane:
•
all’insufficiente capacità di regolazione e gestione dei mercati del lavoro, che si traduce in
una scarsità informativa, e in una scarsa efficacia dei meccanismi che regolano l’incontro
tra domanda e offerta di lavoro;
•
alla scarsa presenza di un sistema di servizi alla persona in grado di conciliare il lavoro
con la vita familiare, e di facilitare la partecipazione della componente femminile: i
bambini assistiti in asili e nidi di infanzia, ad esempio, sono soltanto il 2,1% del totale, a
fronte del 9% nel Centro-Nord;
•
alla minore qualità del sistema dell’istruzione e della formazione che caratterizza il
Mezzogiorno; dell’istruzione si dirà fra breve; per quanto riguarda la formazione
professionale, è interessante citare il rapporto SVIMEZ 1999 “la quota delle attività
formative [nel Mezzogiorno rispetto all’Italia] risulta notevolmente inferiore alla quota
degli stanziamenti di spesa previsti: il 27% dei corsi ed il 23,4% degli allievi, a fronte di
una quota di spesa pari al 45%”. Esiste una sproporzione fra il costo medio per corso fra
Mezzogiorno e Centro Nord e (310 milioni per corso / 138).
I punti di forza sono, come atteso, meno numerosi e diversificati sul territorio:
•
secondo una opinione largamente condivisa, il sistema produttivo meridionale presenta
un’accumulazione rilevante di risorse umane ed imprenditoriali in più luoghi e settori: con
un particolare riferimento ad alcuni sistemi locali, tra i più noti dei quali rientrano — a
titolo puramente esemplificativo — i casi dei distretti di Matera – Altamura - S. Eramo in
Colle, Isernia, Solofra, Barletta - Trani, Casarano, Putignano, Calangianus e così via;
•
l’evoluzione demografica nel Mezzogiorno, lascia intravedere anche nel prossimo futuro
una crescita dell’offerta di lavoro: la popolazione in età lavorativa (15-70 anni) continuerà
42
a crescere nel Mezzogiorno fra il 1998 e il 2006, anche se in misura contenuta (+0,9%), a
fronte di una contrazione nel Centro-Nord di 2,5 punti percentuali;
•
la propensione all’innovazione del sistema produttivo meridionale è inferiore a quella del
Centro-Nord, come dimostrato dalla bassa incidenza delle spese di R&S sul PIL (lo 0,6%
nel Mezzogiorno contro l’1,1% nel Centro-Nord), ma esistono importanti centri di ricerca
e alta formazione con notevoli potenzialità di sviluppo.
Sul piano delle opportunità, buone prospettive sembrano aperte, per il mercato del lavoro
meridionale:
•
per effetto del sistema di politiche economiche e di processi programmatori — generali
per lo sviluppo e specifici per le risorse umane; a livello comunitario, nazionale, regionale
e locale — avviati di recente e diretti ad introdurre significative discontinuità nelle
politiche per il Mezzogiorno e soprattutto nel loro livello di efficacia;
•
come conseguenza dei processi di specializzazione dinamica nelle produzioni delle due
grandi circoscrizioni del Paese e dell’apertura di nuovi bacini di impiego.
I principali rischi, infine, sono riconducibili alla possibile perdita di competitività del sistema
produttivo meridionale, e di alcuni comparti del mercato del lavoro meridionale:
•
la componente delle forze di lavoro immigrate, che potrebbe rendere più difficile
l’assorbimento della disoccupazione meridionale meno qualificata;
•
la componente dell’occupazione assistita, esistente nel pubblico impiego e in parte nel
terziario, che conferisce scarsa produttività al sistema distorcendo il processo di
allocazione delle risorse;
•
la componente istituzionale, per le difficoltà che la gran parte delle Regioni incontrano
nell’affrontare il processo di trasferimento di funzioni e compiti in materia di mercato del
lavoro.
43
SWOT per il sottosettore Politiche del lavoro
Punti di forza
Crescita dell’offerta di lavoro potenziale
Punti di debolezza
Elevati livelli di disoccupazione e modesti tassi di
attività, che riguardano in modo particolare i giovani e
Incremento dei livelli di scolarizzazione della classe
le donne. Forte incidenza della disoccupazione di
più giovane della popolazione
lungo periodo
Presenza di elevate capacità imprenditoriali, in
Elevata incidenza dell’occupazione in settori in
particolare in alcuni settori e territori
declino occupazionale
Presenza di strutture — anche se lacunose e non
Elevata incidenza del lavoro irregolare
integrate — nel sistema dell’innovazione, dell’alta
formazione e della ricerca scientifica
Basso livello di scolarizzazione della forza lavoro
Insufficiente capacità di regolazione e gestione dei
mercati del lavoro
Scarsa presenza di un sistema di servizi alla persona in
grado di conciliare il lavoro con la vita familiare
Minore qualità del sistema dell’istruzione e della
formazione
Scarsa propensione all’innovazione ed al trasferimento
tecnologico del sistema produttivo meridionale, che
penalizza i giovani in possesso di qualificazioni
elevate e spinge all’emigrazione intellettuale. Scarse
interrelazioni fra sistema della RS&T e mondo
produttivo
Opportunità
Rischi
Maturazione di nuovi processi di sviluppo, in Rischio di perdita di competitività del sistema
particolare a livello locale
produttivo meridionale
Prospettive di crescita dei nuovi bacini d’impiego
Presenza di larghe aree di occupazione assistita nel
pubblico impiego e in parti del terziario
Politiche nazionali e comunitarie volte alla
valorizzazione del potenziale di risorse umane Difficoltà delle Regioni ad affrontare il processo di
presente
trasferimento di funzioni e compiti in materia di
mercato del lavoro
Possibilità di intercettare parte dei processi di
delocalizzazione delle produzioni a maggiore Incremento della forza lavoro immigrata
intensità di lavoro oggi localizzate nel Nord
Emersione del lavoro specializzato e della riserva di
produttività
Potenzialità di crescita dell’economia sociale
derivante dalla crescente sensibilità per le tematiche
di inclusione e di parità
Istruzione
Punti di forza rilevanti sono, nell’ultimo decennio, il recupero nel ritardo di scolarizzazione
“essenziale”; la partecipazione al sistema formativo scolastico è aumentata anche per quanto
riguarda le scuole secondarie superiori; ed infine, un recupero significativo registrato nella
partecipazione dei giovani meridionali al sistema universitario:
44
•
la dispersione scolastica nella scuola dell’obbligo si è ridotta fra il 1990/91 e il 1997/98,
da 0,31% a 0,08% per la scuola elementare e dal 2,62% allo 0,81% per la scuola media;
•
la partecipazione al sistema scolastico è cresciuta nel Mezzogiorno anche per quanto
riguarda le scuole secondarie superiori. Il “tasso di passaggio dalla scuola media” - iscritti
al primo anno, al netto dei ripetenti, per 100 licenziati dalla scuola media nell’anno
precedente – è stato pari nel 1997-98 al 92,3% rispetto al 94,2% del Centro-Nord, ma era
l’88,8% nel 1993-94; il “tasso di conseguimento del diploma” - numero di maturi, per 100
iscritti al primo anno al netto dei ripetenti – è stato pari al 78,6% rispetto al 77,7% del
Centro-Nord nel 1997-98; un divario ancora relativamente accentuato rimane unicamente
per il tasso di scolarità - numero di iscritti per 100 giovani di età teorica corrispondente
(14-18 anni) - che si presenta nel Mezzogiorno di circa sei punti percentuali più basso che
nel Centro Nord (79,4% contro l’86,3%);
•
un recupero significativo si registra anche considerando i dati relativi all’Università. Nel
Mezzogiorno aumentano in maniera significativa i tassi di iscrizione - iscritti per 100
giovani di età teorica corrispondente, fra i 19 e i 23 anni – passati dal 28,4% del 1993-94
al 35,6% del 1997-98 (è al 49,5% per il Centro-Nord).
Tra i punti di debolezza:
•
uno dei nodi fondamentali è rappresentato, dalla “redditività” economica e sociale
dell’investimento in capitale umano. Come sostiene il Rapporto SVIMEZ 1999, “i
progressi fatti con la scolarizzazione di massa si sono fino ad oggi scontrati con il
dualismo economico del nostro Paese, che ha differenziato la capacità di valorizzazione
dello stock di conoscenze fornite nel capitale umano”;
•
aree estese di sottodotazione strutturale e di marginalità sociale vengono tuttavia segnalate
in molte province meridionali;
•
il fenomeno dell’analfabetismo di ritorno, concentrato nelle fasce di popolazione con bassi
titoli di studio.
•
il progressivo innalzamento dei livelli di scolarizzazione dei giovani ha assunto i caratteri
della “sovraqualificazione dequalificata” (giovani che in possesso di titoli di studio medio
– alti non trovano occupazione), aggravata dall’inesistenza di un effettivo legame fra
istruzione, formazione e ricerca e le necessità del mercato del lavoro; e dall’insufficienza,
nell’ambito dei programmi educativi, della promozione della cultura dell’adattabilità e
dell’utilizzo dell’innovazione;
•
analisi esistenti sulle determinanti delle retribuzioni evidenziano – come era da attendersi che il “rendimento” dell’istruzione, per qualsiasi titolo di studio, è più basso nel
Mezzogiorno rispetto alla aree più sviluppate del Nord Italia.
Le opportunità che si prefigurano per il sistema dell’istruzione nel Mezzogiorno vanno
associate ad alcuni elementi rilevanti di scenario: riguardanti in particolare il proseguimento
dell’obbligo, l’avvio della promozione di un sistema di formazione lungo tutto l’arco della
vita attiva, l’avvio dei centri territoriali per la formazione permanente, con il compito di
coordinare l’offerta di istruzione e formazione per gli adulti. Queste innovazioni richiedono
una integrazione sempre più stretta a livello territoriale tra sistema dell’istruzione, sistema
della formazione professionale e sistema delle imprese, al fine di creare un ambiente nel quale
45
le scuole e i centri integrano la loro offerta per la professionalizzazione dei percorsi formativi
(stage, tirocini, bonus individuali), per l’educazione permanente, per l’orientamento.
Un rilevante elemento di rischio è individuato dalle indagini dell’Unioncamere sulla domanda
di lavoro delle imprese: emerge una contraddizione tra la richiesta di elevare i livelli di
istruzione della forza lavoro e una domanda di lavoro che si concentra prevalentemente su
qualifiche medio – basse. In particolare, nelle regioni del Nord-Ovest la percentuale delle
assunzioni previste per cui è richiesto un diploma di laurea è pari al 10,7% contro il 4,4% del
Mezzogiorno. Lo stesso risultato vale per il diploma (33,8% nel Nord-Ovest contro il 28,5 nel
Mezzogiorno). Al contrario, mentre nelle regioni del Nord, per il 25,7% delle assunzioni
private viene richiesta la licenza media, nel Mezzogiorno la percentuale è del 43,3%.
SWOT per il sottosettore Istruzione
Punti di forza
Punti di debolezza
Livelli di scolarizzazione in linea rispetto a quanto Gli indicatori di dispersione scolastica sono molto
accade nelle regioni italiane più sviluppate
elevati in numerose province meridionali
La maggiore scolarità è in grado di promuovere un Gli indicatori di disagio calcolati dal MPI segnalano
migliore adattamento rispetto alla domanda di lavoro
situazioni relativamente critiche
L’edilizia scolastica è inadeguata
I tassi “di rendimento” economico-sociali degli
investimenti in educazione sono più bassi che nel
Centro Nord
Opportunità
Rischi
L’integrazione fra sistema scolastico e mercato del La domanda di lavoro (in particolare per giovani al
lavoro condurrà ad una riduzione dei tassi di primo impiego) concentrata su qualifiche medio-basse
disoccupazione
rischia di “spiazzare” le forze di lavoro più qualificate
Il proseguimento dell’obbligo favorisce i processi di
integrazione sociale e contribuisce ad aumentare le
abilità delle forze di lavoro
Il piano per la riorganizzazione ed il funzionamento
della formazione tecnico-professionale superiore
integrata avvia la promozione di un sistema di
formazione lungo tutto l’arco della vita attiva
Il rafforzamento del ruolo della scuola condurrà ad
azioni più incisive sulla marginalità e sul disagio
sociale
Ricerca e Innovazione
Il problema della mancata interfaccia tra mondo della ricerca e mondo produttivo, già presente
a livello nazionale, assume nel Mezzogiorno connotazioni ancora più evidenti. Gli elementi di
debolezza principali sono elencati di seguito:
•
nel triennio 1996-98 gli investimenti in R&S nel Sud sono stati il 14,9% del totale
nazionale; la differenziazione territoriale si acuisce ulteriormente, se si considera solo la
percentuale della spesa del settore delle imprese, che ha riservato al Mezzogiorno una
quota di risorse pari soltanto all’8,4%;
46
•
il divario tra Centro-Nord e Mezzogiorno diviene ancor più evidente se l’ammontare
complessivo degli investimenti viene rapportato al PIL: mentre nel Centro/Nord tale
indice raggiunge l’1,15%, nelle regioni meridionali esso si assesta allo 0,63%. Già oggi,
tutti i paesi dell’”allargamento comunitario” registrano una percentuale superiore al
Mezzogiorno;
•
emerge uno scollamento tra la offerta di conoscenze scientifico-tecnologiche da parte del
sistema di ricerca pubblico e la domanda da parte delle imprese esistenti. Ben il 65% degli
Enti scientifici del Mezzogiorno non riceve commesse dall’industria e solo 5 istituti
ricavano più del 10% del proprio fatturato dalla vendita di know how;
•
la dimensione dei laboratori di ricerca è limitata; fatto salvo l’ENEA, non si superano i 20
ricercatori per centro di ricerca, con un forte addensamento sotto i 10 ricercatori. A ciò si
aggiunge una disomogenea struttura disciplinare nell’offerta di ricerca pubblica. Circa il
50% dei ricercatori pubblici meridionali afferiscono alle scienze biomediche ed alla fisica;
•
sono assenti strutture di supporto all’innovazione nelle PMI. Vari tentativi sono stati fatti
in passato (B.I.C, Città di Ricerche, Consorzi, Parchi Scientifici, ecc.), ma i risultati
ottenuti non si sono, in generale, dimostrati corrispondenti alle attese;
•
i centri pubblici di ricerca del Mezzogiorno15 sono caratterizzati da scarso interesse o
capacità a cooperare e trasferire alle imprese il proprio know-how; mancano strategie di
marketing per diffondere i risultati dell’attività di R&S; è bassa l’internazionalizzazione
delle attività di ricerca; è scarsa la capacità di incidere sullo sviluppo tecnologico delle
imprese locali; scarsi i ricavi economici derivanti da brevetti e spin-off; è prevalente
l’orientamento a perseguire strategie accademiche ed a cercare fondi pubblici disponibili
per sostenerle.
•
molti elementi spiegano il mancato trasferimento all’innovazione. Nel Mezzogiorno vi è
una larghissima preponderanza di microimprese, con poche imprese di dimensioni
intermedie e pochissime di grandi dimensioni16; sono predominanti i settori tradizionali; è
ridotta la presenza di distretti e di relazioni cooperative tra le imprese locali e labile
complementarità delle relazioni produttive e funzionali (subfornitura, trasferimento
tecnologico) tra imprese. Infine, la debole struttura finanziaria delle imprese e l’alto costo
del denaro disincentivano la spesa privata in R&S. Solo il 20,5% delle imprese
meridionali innova nei prodotti, processi e organizzazione aziendale (contro una media
nazionale del 33,1%); gran parte dell’innovazione posta in essere dalle aziende nel
Mezzogiorno si sostanzia in acquisto di beni capitali che incorporano l’innovazione
(76,9% del totale, contro una media nazionale del 47,1%), mentre sono molto più
contenuti il ricorso alla R&S, alla progettazione, a indagini di mercato.
Per i punti di forza:
•
un fattore positivo è rappresentato da una abbondante offerta di personale ad alta
qualificazione professionale, che potrebbe alimentare il sistema scientifico17;
15 Rapporto dello Steering Committee della DGXVI (Coopers &Lybrand, R&S 1998).
16 Dati 1996
17 Nel recente bando dell’ENEA per l’assunzione a tempo determinato di 150 ricercatori hanno sostenuto l’esame di
preselezione 4800 laureati, buona parte dei quali in possesso di un dottorato di ricerca
47
•
il numero di insediamenti di imprese ad alta tecnologia nel Mezzogiorno e’ intorno al 4%
del totale nazionale; esistono tuttavia situazioni di localizzazioni di R&S della grande
impresa (es. STMicroelettronica a Catania);
•
dal punto di vista dell’offerta didattica, il divario tra Centro-Nord e Mezzogiorno non è
forte: nel 1996 il numero delle Università’ per 100.000 giovani della fascia 19-27 era pari
a 0.7 (0.8 in Italia), il numero dei corsi di laurea 12 (14 in Italia);
•
la notevole crescita del sistema universitario meridionale si è realizzata senza un raccordo
tra l’offerta e le esigenze della domanda del mercato, ma è necessario rilevare l’esistenza
di alcune significative eccezioni, che costituiscono esempi di «best practice»;
•
alcune Università sono abilitate alla offerta di corsi post-universitari «di eccellenza».
Le opportunità sono offerte dalla recente evoluzione normativa nel sistema ricerca e dai
nuovi orientamenti della politica della ricerca a favore dell’innovazione e del trasferimento
tecnologico. Gli strumenti di incentivazione alle imprese favoriscono il trasferimento verso le
PMI, ma resta aperto il problema del più efficace intervento a favore di imprese la cui
propensione ad innovare è molto bassa.
I rischi nascono di nuovo nella domanda di innovazione da parte delle imprese, vuoi per la
loro debole struttura finanziaria, vuoi per il differenziale nel costo del denaro. La concorrenza
di altri sistemi di ricerca-innovazione in Europa può rendere poco efficace l’intervento
pubblico nel Mezzogiorno.
SWOT per il sottosettore Ricerca e innovazione
Punti di forza
Formazione universitaria di buon livello
Punti di debolezza
Bassi investimenti in R&S (soprattutto in rapporto al
PIL), in particolare nel settore delle imprese
Buon livello quali-quantitativo di risorse culturali ed
umane
Scarso interesse dei centri di ricerca a cooperare e
trasferire alle imprese il proprio know-how
Presenza di alcuni centri di ricerca e di «distretti» di
ricerca di buon livello e tradizione
Bassa internazionalizzazione delle imprese e dei centri
di ricerca
Insediamenti high-tech con buoni rapporti con la
ricerca accademica.
Scarse relazioni tra imprese
Carente offerta di servizi di piattaforme tecnologiche
Opportunità
Rischi
Evoluzione normativa, volta a definire per il sistema Debole struttura finanziaria delle imprese
Ricerca un quadro di riferimento coerente e organico
Alto costo del danaro
Elevata disponibilità di risorse a livello comunitario e
Concorrenza di altri Paesi nell’attivazione
nazionale
investimenti a medio-alta tecnologia
Più agevole accesso alle risorse anche da parte delle
PMI
48
di
1.1.4.d Analisi SWOT per Sistemi Locali di Sviluppo
Industria, commercio, servizi e artigianato
Il panorama dell'industria manifatturiera meridionale negli anni novanta è composto di luci e
di ombre, con una netta prevalenza di queste ultime.
La densità imprenditoriale è un primo punto di debolezza:
•
il numero delle imprese del Mezzogiorno per 1000 abitanti risulta infatti pari a 93,2 contro
100,2 del Centro Nord, e particolarmente basso risulta il dato per le regioni Calabria,
Campania e Sicilia. Se si osserva il settore industriale in senso stretto, la differenza tra Sud
e Centro-Nord è ancora più marcata: 37 unità di lavoro ogni 1.000 abitanti nel Sud contro
105 nel Centro-Nord;
•
la fragilità imprenditoriale del Mezzogiorno viene confermata anche dalla composizione
dimensionale della struttura produttiva. Nel Sud Adriatico il 77% del totale delle imprese
ha meno di 10 addetti; nell’altro Sud, oltre l’80% delle aziende appartiene a questa
categoria dimensionale, contro il 73% del dato medio nazionale. Numerosi poli industriali
sono scomparsi; diversi sono quelli che hanno fatto registrare andamenti molto negativi;
•
è scarsa la propensione all'export delle imprese meridionali; l'Italia settentrionale da sola
contribuisce per il 73,8% all'export nazionale. Bassa risulta anche l'apertura delle piccole e
medie imprese al mercato nazionale ed internazionale. Più della metà delle imprese del
Mezzogiorno opera prevalentemente in ambito provinciale (28,4%) o regionale (25,1%);
•
sono scarse le integrazioni di filiera: il 76,5% delle imprese del Sud e delle Isole non
affida all'esterno fasi della propria produzione, contro un dato medio italiano pari al
68,6%. Nelle regioni meridionali tardano ad imporsi modelli e comportamenti
imprenditoriali di tipo cooperativo;
•
è anche significativa l’arretratezza tecnologica delle imprese. Le imprese innovative del
Mezzogiorno rappresentano appena il 6,5% del totale del Paese. Rispetto al Centro Nord,
si rileva una maggiore quota di imprese che ha introdotto innovazioni di solo processo
(25% contro 20%), in genere volte a ridurre i costi di produzione e a sostituire lavoro.
Minore è invece la quota di imprese che ha introdotto innovazioni di prodotto (13,4%
contro 17,3% nel Nord), volte ad accrescere la competitività migliorando al qualità dei
beni e dei servizi offerti;
•
il sistema industriale presenta gravi carenze di servizi e tecnologie avanzate di gestione,
recupero e smaltimento dei rifiuti. Su 14 siti Emas italiani, solo 1 sito si trova nelle regioni
meridionali, sulle 73 aziende (per un totale di 122 siti) certificate Iso 14000 solo 4 aziende
(4 siti) sono localizzate nel Mezzogiorno; altre aree risultano infatti meglio dotate o più
dinamiche sotto il profilo dell’innovazione ambientale industriale: la Spagna ha il doppio
di siti Emas e il 40% in più di siti ISO rispetto all’Italia; Portogallo, Grecia, Slovenia,
Slovacchia hanno un numero superiore di siti Emas e Iso rispetto al Mezzogiorno
•
basso livello di investimenti in R&S e orientamento delle imprese verso prodotti non
innovativi con proiezione verso mercati esteri a bassa domanda di beni di elevata qualità
ambientale;
49
•
resta confermato il divario relativo al credito a medio e lungo termine. Tale tipo di credito,
generalmente utilizzato per programmi di investimento o acquisti di beni durevoli, ha un
ritmo di incremento pari al 7,5 % in Italia con punte del 45% nel Centro e del 42,5% nel
Nord-Est mentre raggiunge solo tassi di crescita dell' 1,7% nel Mezzogiorno continentale e
dello 0,8% nelle Isole. Le uniche eccezioni nel Sud sono date dalla Sardegna (15,4%), dal
Molise (8,8%) e dalla Calabria (7,2%);
•
esistono, nel Mezzogiorno, rilevanti carenze infrastrutturali che ostacolano i rapporti con i
mercati e l'estensione dei servizi alle imprese. Fatto 100 il livello di dotazione
infrastrutturale nazionale, quello relativo a Strade e autostrade risulta pari a 70,5; 92,5 è
l'indice della Rete ferroviaria; 87,5 in relazione a Porti e aeroporti; 85,3 per Servizi idrici
ed energetici; 59,8 riferito a Servizi alle imprese. Queste carenze sono poi amplificate
dalla minore efficienza complessiva della pubblica amministrazione, che si traduce in
maggiori oneri per le imprese locali e pesanti "costi" burocratici;
•
nel Sud, l’artigianato manifatturiero è meno presente che nel Centro-Nord (39%
dell’intero prodotto artigiano contro il 54%). Alcune aree presentano valori molto bassi,
come nel caso della Sardegna (30,5%), del Molise (29,3%) e della Basilicata (27,2%);
•
più elevata è la presenza dell'artigianato di servizi, rispetto a quello manifatturiero; forte è
anche l'incidenza delle costruzioni sull'intera economia artigiana (il 26.8% rispetto al
17.2% del Nord e al 19% del Centro). In alcune regioni del Sud questa tipologia di
impresa raggiunge un peso più elevato: è il caso della Campania, con il 27,3%, della
Basilicata, con il 36,6% e della Sardegna, con il 37,6%;
•
la situazione di relativa debolezza del tessuto artigianale è confermata dai dati relativi alla
produttività delle imprese artigiane: nel Mezzogiorno, i livelli di produttività sono
inferiori del 14,3% rispetto al Centro-Nord;
•
il Mezzogiorno presenta ancora ritardi nella distribuzione moderna; la densità dei
supermercati nel Sud è meno della metà di quella del Nord e quella degli ipermercati è
circa un quarto. Dagli inizi degli anni novanta, la crescita della distribuzione moderna è
stata nel complesso simile nel Mezzogiorno rispetto al resto del Paese, lasciando tuttavia
invariato il gap con il Centro-Nord. Gli ipermercati del Sud, partendo da una base molto
ridotta, sono cresciuti di quasi il doppio rispetto a quelli del Centro-Nord, ma, termini di
superficie di vendita il balzo degli ipermercati meridionali viene ridimensionato. Parte
dell‘insufficiente dinamismo meridionale è imputabile alla funzione di "parcheggio" di
sottoccupazione svolta dai piccoli esercizi, e non contrastata, per evidenti ragioni sociali,
dalle autorità locali.
In questo quadro emergono, però, alcuni punti di forza:
•
nel corso degli ultimi anni, il saldo fra iscrizioni e cessazioni di imprese si posiziona su un
trend favorevole (i saldi nel primo trimestre 1999 sono: -975 unità per il Nord Est, -1.697
unità per il Nord Ovest, 854 unità per il Centro, 4.550 unità per il Mezzogiorno). A fronte
delle maggiori difficoltà occupazionali che si riscontrano nel Mezzogiorno, sembra
radicarsi la strada dell'autoimpiego;
•
nel 1998, il miglior risultato per la crescita delle esportazioni è stato ottenuto dal
Mezzogiorno. Questa significativa crescita delle vendite all’estero riflette probabilmente
un cambiamento del modello di specializzazione;
50
•
risulta positivo l'andamento degli investimenti fissi lordi. Anche grazie al massiccio
contributo finanziario pubblico, l'andamento di questa variabile nel 1998 in molte regioni
meridionali (Sicilia, Sardegna, Molise, Campania) è allineato alle performance migliori
del Nord;
•
con riferimento ai servizi alle imprese, a partire dall’inizio degli anni ottanta il divario
tende a ridursi. In particolare, nei servizi informatici la crescita degli addetti nel periodo
1981-1996 è stata dell’11,3% medio annuo, contro il 9,3% nelle altre aree del Paese; nel
settore dei servizi professionali l’aumento è stato del 6% (il 5,5% nel Centro-Nord);
•
l’analisi della demografia imprenditoriale pone in evidenza il rilevante tasso di natalità
delle imprese artigiane. Nel periodo 94-96, lo stock delle imprese artigiane è aumentato
del 5,7%; si tratta di un contributo più marcato rispetto alle altre aree del Paese (5% del
Nord-Ovest, 4,7% del Nord- Est, 3,7% del Centro);
•
i dati delle esportazioni evidenziano lo spessore dell'export artigiano. Quello che emerge è
una geografia delle esportazioni diversificata per territorio; nel Mezzogiorno vi sono molte
realtà in cui il peso del commercio estero artigiano è consistente e supera il 20%, come in
Puglia, Basilicata, Calabria e Sicilia;
•
sono in via di costituzione sistemi locali di piccola e media impresa o di aree di
dinamismo industriale. I risultati del recente Censimento intermedio mostrano ben 35 aree
di dinamismo industriale emerse nel corso dell’ultimo quinquennio; esse si concentrano in
Campania (che si caratterizza con la regione in cui le trasformazioni economiche sono
state più turbolente nella prima parte degli anni Novanta), ma anche in Calabria e nelle
due Isole maggiori. Complessivamente, il fenomeno interessa tutto il territorio
meridionale (è l’unico dei fenomeni qui analizzati che investe tutte le regioni del
Mezzogiorno);
•
se si considera l’evoluzione dell’insieme delle attività economiche censite nei sistemi
locali di piccola e media impresa del Mezzogiorno tra il 1991 e il 1996 risultano in
crescita tanto le unità locali (con un incremento prossimo al 50 %), quanto gli addetti (con
un incremento del 23 %);
•
prendendo in esame i soli comparti manifatturieri, sistemi locali di piccola e media
impresa del Mezzogiorno risultano in crescita, anche se in misura diversa, tanto gli
addetti, quanto le unità locali. I primi sono cresciuti in cinque anni di 13.000 unità (pari al
18%), mentre le seconde (+ 3.000 unità) hanno fatto registrare una crescita relativa più
consistente (+34%), con una conseguente diminuzione della dimensione media delle unità;
la popolazione residente nelle aree di dinamismo industriale18 supera i 3,3 milioni di
abitanti (circa il 16% della popolazione meridionale) ed è concentrata in 509 comuni. Vi
sono localizzate quasi 173.000 unità locali con circa 458.000 addetti; se ci si limita
all’industria manifatturiera, le unità locali sono 27.000 con 161.000 addetti;
18 Allo scopo di far emergere ulteriori realtà di piccola e media impresa localizzate nel Mezzogiorno, i criteri di
individuazione dei sistemi locali di piccola e media impresa — sempre con riferimento ai dati censuari del 1996 — sono stati
applicati calcolando i coefficienti di specializzazione territoriale dell’industria manifatturiera e delle piccole e medie imprese
sulla media meridionale. I sistemi in tal modo individuati sono stati denominati “aree di dinamismo industriale del
Mezzogiorno”.
51
•
il dinamismo delle nuove realtà di aggregazione produttiva è testimoniato dalle recenti
performance delle esportazioni, soprattutto per quel che riguarda la produzione di beni
tradizionali di consumo: abbigliamento-maglieria, pelli, calzature, mobili. Si tratta di
produzioni fortemente concentrate geograficamente; in alcuni casi sono aree che
presentano tradizioni produttive di lungo periodo (ad esempio, l’abbigliamento del sud
barese o il calzaturiero barlettano); in altri casi sono sistemi che hanno sperimentato uno
sviluppo recente molto intenso, (ad esempio, le calzature a Lecce); vi sono, infine, casi di
inversione di processi di declino industriale (è il caso delle calzature e del mobilio di
Napoli). I fenomeni sono probabilmente più intensi di quanto riportato nei dati censuari,
per la rilevante presenza di lavoro e imprese sommersi.
È nell’ambito dei sistemi locali di piccola e media impresa del Mezzogiorno che stanno
emergendo le opportunità più incoraggianti per un rilancio dello sviluppo. A queste, si
aggiungono le tendenze all’incremento della domanda di prodotti tipici a bassa intensità di
capitale e a basso impatto ambientale, che scaturiscono, da un lato, dalla progressiva
diversificazione dei gusti e dei modelli di consumo e, dall'altro lato, dalla crescente
sensibilizzazione svolta dalle istituzioni internazionali verso modelli di consumo sostenibile
che riducano il danno ambientale, migliorino l'efficienza dell'uso delle risorse e rigenerino le
risorse rinnovabili.
Ulteriori opportunità per il Mezzogiorno si legano alle risorse a disposizione. Dal contenuto
del Documento di Programmazione Economico-Finanziaria per gli anni 2000-2003 si rileva,
infatti, l’elevata e crescente disponibilità di finanziamenti pubblici per gli investimenti futuri
da realizzarsi in tale area.
Infine, a partire dalla dichiarazione di Barcellona del 1995, crescente risulta l'attenzione
rivolta dall'Unione Europea al bacino del Mediterraneo; dal percorso di apertura ed
integrazione che si prefigura per tale importante area potranno derivare opportunità
interessanti per i territori fisicamente contigui al bacino, sia in termini di valorizzazione delle
attività esistenti che in relazione ad una rinnovata attrattività insediativa.
I rischi sono rappresentati essenzialmente dalla concorrenza aggressiva e nella maggiore
attrattività di altre aree (Obiettivo 1 e non) in termini di attrazione di investimenti diretti
esteri. La posizione dell'Italia nello scenario attuale appare piuttosto debole, occupando il
diciottesimo posto a livello mondiale per ciò che riguarda i flussi in entrata e coprendo meno
dell'1% del totale dei flussi. Nel 1997 si è verificato un incremento (4,3%) che però è risultato
esiguo e comunque molto inferiore a quello medio europeo.
Ulteriori rischi per il Mezzogiorno derivano dalla progressiva diffusione ed applicazione di
sistemi di qualità nei prodotti, nei processi e nelle organizzazioni, e di sistemi di gestione
ambientale e certificazione. Tale tendenza risulta ampiamente supportata dall'Unione Europea
nella definizione di politiche di promozione della qualità.
L'introduzione di tali sistemi viene a determinare, nel breve periodo, vantaggi competitivi
preziosi per le aziende che li adottano e, nel medio-lungo termine, contribuiscono a definire
l'estensione del mercato effettivo di riferimento per le imprese. Si tratta, perciò, di innovazioni
essenziali per la competitività delle imprese, che richiedono, per essere adottate, capacità
imprenditoriali sviluppate e moderni servizi alle imprese, con pericolosi effetti di
spiazzamento per le produzioni locali tipiche del Mezzogiorno scarsamente dotate in tal
senso.
52
SWOT per il sottosettore Industria, commercio, servizi e artigianato
Punti di forza
Punti di debolezza
Buona evoluzione dell'export, anche per le imprese
artigiane
Positivo andamento degli investimenti fissi lordi
Presenza (nascita, rafforzamento) di alcuni poli
territoriali specializzati sotto forma di aree sistema,
distretti, filiere produttive
Graduale riduzione, nei confronti del Centro-Nord, nei
divari dell’offerta di servizi alle imprese
Buon avvio della distribuzione moderna
Saldo positivo della demografia d’impresa (soprattutto
per le imprese artigiane)
Crescente disponibilità a creare relazioni fiduciarie e a
sviluppare capitale relazionale tra attori privati e
pubblici (vedi esperienza dei Patti territoriali)
Ambiente favorevole alle produzioni eco-compatibili
Densità imprenditoriale inferiore a quella del CentroNord, con forte disomogeneità tra regioni
Alta presenza di microimprese
Alta presenza di attività sommerse
Deboli integrazioni di filiera
Basso grado di apertura verso mercati nazionali ed
internazionali
Lento processo di ristrutturazione e ammodernamento
della struttura distributiva
Significativa arretratezza tecnologica delle imprese
Rilevanti carenze infrastrutturali e insufficienza della
P.A.
Debole sistema di relazioni esterne e scarso utilizzo
dei servizi alle imprese
Bassa propensione delle banche a concedere crediti a
medio e lungo termine; alto costo del denaro
Bassa produttività relativa delle imprese artigiane
Opportunità
Rischi
Aumento della domanda di prodotti tipici ad alta
intensità di lavoro e a basso impatto ambientale
Potenzialità di crescita dell'area del Mediterraneo ed i
conseguenti vantaggi localizzativi per il Sud.
Crescita della politica di cooperazione mediterranea,
in particolare nel campo dei servizi per l’agroindustria
Aumento di attrattività (in termini di investimenti
diretti esteri) di altre aree rispetto ai sistemi territoriali
del Mezzogiorno
Concorrenza internazionale più aggressiva a fronte
dell’internazionalizzazione
dei
mercati
e
dell’estensione dei Paesi UE
Elevati standard nelle economie esterne a supporto
delle imprese in altre aree
Difficoltà di adeguamento agli standard di
certificazione di qualità e di natura ambientale
Perdita di mercato a causa di processi produttivi non
in linea con l’utilizzo delle migliori tecnologie anche
dal punto di vista ambientale
Turismo
Il turismo è attualmente il settore che nel mondo registra gli incrementi maggiori in termini di
fatturato e di occupazione. Significative opportunità vanno delineandosi in relazione alla
crescita di nicchie quali il turismo culturale, l’agriturismo e il cicloturismo, il turismo
naturalistico e la vacanze verdi (legate alla domanda di alloggi alternativi all’intorno dei
parchi); quello etnico-antropologico che vede l’istituzione di parchi, oasi e aree archeologiche
con musei e piccole esposizioni; il turismo enogastronomico, che prende le mosse dalla
rinnovata attenzione verso le ricette tradizionali, i sapori e gli odori tipici; ed infine, il turismo
sociale, legato all’economia solidale del terzo settore. Queste innovative forme di turismo,
oltre a creare i presupposti per la riscoperta e fruizione del territorio, permettono di ridurre le
punte stagionali.
53
Nonostante il rilevante potenziale di attrattività, il Mezzogiorno non è una destinazione
turistica particolarmente riconosciuta; lo dicono i dati sugli arrivi e sulle presenze, che
rappresentano una quota esigua dei totali registrati sul territorio nazionale (nemmeno un
quinto degli arrivi e delle presenze di turisti italiani, un decimo di quelli stranieri).
Se si considerano i punti di forza (analizzati secondo tre filoni di risorse: beni culturali, storici
e artistici; beni ambientali e paesaggistici; tradizioni, eventi ed attrattori sociali) emerge che19:
•
il progressivo aumento dei livelli di istruzione porta con sé anche cambiamenti nella
tipologia dei consumi turistici; negli ultimi anni le destinazioni in cui sono presenti tracce
della storia, della cultura, dell’arte sono sempre più ricercate da chi viaggia. Questo trend
non può che aprire prospettive positive per l’economia meridionale;
•
in relazione all’attrattività dei beni ambientali e paesaggistici, il Mezzogiorno gioca un
ruolo di primo piano nel panorama nazionale;
•
riferendosi all’attrattività sociale (feste, religiose e laiche, rivisitazioni storiche, sagre e
altre manifestazioni in cui gli elementi della cultura locale vengono riscoperti e condivisi
con l’esterno della comunità), alcune regioni meridionali presentano buone prospettive;
•
misurando l’attrattività complessiva con indicatori, emergono dati confortanti; il
punteggio realizzato da Sud e Isole (pari al 36%) è paragonabile a quello dell’intero Nord
(37%) e addirittura superiore a quello del Centro (27%).
I punti di debolezza che riguardano in primo luogo la domanda:
•
il numero di visitatori, italiani e stranieri, che si spingono al Sud alloggiando in strutture
ricettive registrate è piuttosto esiguo: solo 12,5 milioni di arrivi contro i quasi 70 in Italia.
Se si estrapola il dato relativo ai soli stranieri, il risultato è ancora più penalizzante (poco
più del 10% degli arrivi totali);
•
se analizziamo la composizione per area del valore aggiunto si nota che l’incidenza delle
entrate turistiche dall’estero è dell’1,3% al Sud e del 3,3% nel resto d’Italia. Il minor
sviluppo del turismo estero al Sud viene in parte bilanciato da rilevanti spese di turisti
italiani, soprattutto di coloro che si spostano all’interno della propria regione di residenza.
Il ruolo giocato dal turismo estero nel Centro-Nord, che rappresenta il 43% del totale delle
entrate in tale area, viene assolto al Sud dal turismo intraregionale, con una quota di circa
il 45%. Inoltre, il turismo estero al Sud è relativamente "povero": infatti, la spesa di coloro
che si spostano in Italia per visitare parenti apporta il 14,8% del totale delle entrate, contro
il 3,9% per il Centro-Nord.
•
l’alta incidenza delle visite a parenti sulle entrate turistiche dall’estero nel Mezzogiorno
trova il più immediato riflesso nell’utilizzo delle strutture ricettive. Il 32,9% dei
pernottamenti effettuati al Sud avviene utilizzando come struttura ricettiva prevalente
l’ospitalità informale di parenti ed amici (contro una media del Centro-Nord del 17,3%).
Persino i soggiorni in campeggio sono poco diffusi;
•
le spese per viaggi di affari sono al Sud ampiamente sotto dimensionate (14,9% contro il
24,4% medio): un aspetto critico, in quanto il turismo di affari si distingue per una elevata
spesa pro-capite giornaliera e per una ridotta stagionalità;
19 TCI, UIC (1998), Turismo estero al Sud: un’occasione di sviluppo
54
•
guardando alla curva della stagionalità della spesa nel suo complesso, si rileva una
marcata concentrazione delle spese effettuate al Sud nei mesi estivi. In tale area, quasi la
metà delle entrate (48,8%) si verifica nel trimestre luglio-settembre (contro il 33,6% del
Centro-Nord).
•
il livello di soddisfazione dei turisti è meno positivo di quello relativo alle altre aree del
Paese, principalmente per due aspetti: la disponibilità di informazioni (- 0,51 in confronto
alla media nazionale) e la sicurezza (-0,55), mentre il livello di soddisfazione per l’offerta
gastronomica del Sud supera la media nazionale (+0,33).
•
l’insieme delle strutture alberghiere conta nel Mezzogiorno 5.250 esercizi, soltanto il 15%
del totale nazionale (l’Emilia Romagna da sola, conta un numero maggiore di quello di
tutte le regioni del Sud). I dati sui servizi alberghieri del Sud mostrano una situazione
critica: il 25% delle strutture è ancora senza riscaldamento, il 66% senza telefono in
camera, solo il 24% ha l'aria condizionata. Soprattutto, si avverte la carenza da un lato di
uno standard intermedio di qualità alberghiera e, dall’altro lato, di catene alberghiere in
grado di soddisfare segmenti importanti di domanda (come il turismo di transito);
•
si registra inoltre un forte ritardo nell'assistenza al consumatore turista, soprattutto se
straniero, anche in relazione alla debole propensione all’associazionismo. Tali servizi
possono giocare un ruolo fondamentale nell'assicurare la competitività del prodotto
turistico di un’area, specialmente se si rivolge a turisti che si muovono individualmente;
•
anche l’aspetto distributivo mostra alcune debolezze. Non vi sono dati specifici sul peso
complessivo del turismo intermediato, soprattutto internazionale, ma da una valutazione
dei cataloghi degli operatori le proposte commercializzate tendono a configurarsi come
una riproposizione dei modelli di consumo tipici delle aree centro-settentrionali italiane
(vacanza familiare o stanziale), senza tenere conto delle specificità del Sud;
•
l’accessibilità delle destinazioni, fattore determinante per lo sviluppo di un sistema
turistico, risulta essere significativamente più bassa nel Mezzogiorno rispetto al Centro
Nord (si veda anche Asse Reti e nodi);
•
lo sviluppo delle attività turistiche non è attualmente governato da una pianificazione
dell'uso del territorio che garantisca il contenimento della pressione di tali attività
sull'ambiente e ne assicuri la sostenibilità.
Le opportunità nascono dalle considerazioni appena svolte: potenzialità notevoli per il
turismo in generale (l'OMT stima che alla fine del primo ventennio degli anni duemila i flussi
internazionali in termini di arrivi saranno quasi triplicati rispetto a quelli del 1995, passando
da 564 milioni a 1603 milioni, ad un tasso annuo medio di crescita di circa il 4,5%).
Prospettive interessanti di sviluppo si aprono per il turismo culturale, per l’agriturismo, per
l’enogastronomico, sostenuti da una dinamica elevata della domanda. A ciò si aggiungono le
nuove tecnologie dell’informazione che, opportunamente organizzate, ne riducono il costo e
ne ampliano la diffusione. Non mancano risorse finanziarie pubbliche per l'attivazione di
investimenti turistico/produttivi; dall'estensione della legge 488 al settore turistico alla recente
introduzione del concetto di Patto Territoriale tematico relativo a tale settore.
I rischi sono connessi alla forte concorrenza di altre aree mediterranee (in particolare
Obiettivo 1) esercitata sia in termini di azioni aggressive di marketing dei territori che di
raggiungimento/mantenimento di uno standard di servizi elevato. Inoltre, l'esistenza di pochi
55
grandi tour operator, in grado di catalizzare rilevanti quote della domanda mondiale,
costituisce una ulteriore minaccia per le prospettive di sviluppo delle aree e dei territori che
non appartengono a tali circuiti.
SWOT per il sottosettore Turismo
Punti di forza
Alta attrattività dei beni culturali, ambientali e
paesaggistici
Punti di debolezza
Marginalizzazione del comparto turistico meridionale
rispetto ai grandi circuiti del turismo mondiale
Buone prospettive in termini di attrattori sociali di
alcune aree del Mezzogiorno
Scarsità quali-quantitativa dell’offerta ricettiva
Rilevanti
(ed
gastronomiche
apprezzate)
attrattive
Scarso associazionismo tra operatori
eno-
Numero esiguo di visitatori, italiani e stranieri, ospitati
in strutture ricettive registrate ed elevato uso di
Esistenza di nuclei e segmenti di filiere produttive ospitalità informale e case
nelle attività culturali di antica tradizione con ampie
Debole ruolo del turismo straniero
possibilità di sviluppo
Scarsa accessibilità
Scarsa riconoscibilità
Mezzogiorno
del
prodotto
turistico
del
Basso impatto economico del turismo
Opportunità
Rischi
Disponibilità di finanziamenti pubblici per gli Aumento nella concorrenza mondiale
investimenti turistico/produttivi.
Elevati standard dei servizi di supporto delle imprese in
Settore in forte sviluppo a livello mondiale
altre aree
Potenzialità di sviluppo nel turismo archeologico- Elevata concorrenza delle grandi organizzazioni
culturale dell’agriturismo, del turismo naturalistico
nazionali ed internazionali nell’attrazione di turisti
Disponibilità di tecnologie dell’informazione e della Insufficiente cultura dell’ospitalità
comunicazione che riducono tempi, costi e
affidabilità dell’informazione
Agricoltura e Pesca
Nel 1997 il valore aggiunto20 del settore sul Prodotto Interno Lordo è risultato pari al 5,3%
nelle regioni Obiettivo 1, contro il 2,4% del Centro-Nord. Nell’attuale fase evolutiva, da un
lato l’agricoltura assolve alla essenziale funzione di produzione di beni destinati al consumo o
alla trasformazione; dall’altro va acquistando un ruolo più differenziato di erogatore di
servizi, nel senso della “multifunzionalità” e del presidio dell’ambiente e del territorio
Elemento di debolezza è la condizione di arretratezza dell’imprenditoria agricola meridionale.
•
nonostante il progressivo aumento della produttività del settore agricolo, il settore
primario meridionale impiega oltre il 13% delle unità di lavoro (per l’Italia, l’8%); d’altro
canto, il mantenimento della domanda di lavoro agricolo assume un ruolo sociale
rilevante. Nella valutazione di tale fenomeno occorre tenere conto del differenziale di
retribuzione del settore agricolo rispetto agli altri settori: nel 1997 la retribuzione lorda pro
20 Compresa Pesca e Silvicoltura.
56
capite nel settore primario è pari per l’Italia al 60% di quella degli altri settori e segue un
andamento flettente. Tale differenziale contribuisce a determinare un progressivo
abbandono delle attività agricole. Ne segue, da un lato, un elevato grado di senilizzazione
degli imprenditori e lavoratori del settore (solo il 4% degli imprenditori agricoli del
Mezzogiorno ha meno di 35 anni, contro il 10% a livello nazionale) e uno scarso
dinamismo imprenditoriale, e dall’altro un conseguente spopolamento del territorio e la
generazione di fenomeni di degrado ambientale. L’elevato ricorso alla manodopera
femminile che caratterizza l’agricoltura del Mezzogiorno rispetto alle altre regioni d’Italia
– circa il 40/50% dei conduttori di aziende agricole sono donne contro il 30% della media
nazionale – non costituisce un elemento innovativo, bensì un effetto della debolezza del
settore (in questi casi, il ruolo femminile si associa a funzioni economiche marginali e
scarsamente professionali);
•
una presenza diffusa di imprese marginali caratterizzate da piccolissime dimensioni
strutturali (5 ha di Superficie Agricola Utilizzata (Sau) per azienda nel Mezzogiorno,
contro i 7 ha del Centro Nord) ed economiche (il Reddito Lordo Standard21 per azienda è
pari a 5,5 Ude, contro i 9,8 del Centro Nord), e da forte disomogeneità di distribuzione nel
territorio (alta concentrazione nelle aree intensive in pianura e forte dispersione in aree
estensive marginali, disomogeneità delle rese di pesca tra il litorale adriatico e tirrenico).
Tali caratteristiche contribuiscono ad alimentare il deficit di competitività nella struttura
dei costi e di produttività rispetto alle regioni del Centro-Nord;
•
ad una accentuata polverizzazione dell’offerta agro-alimentare, fa riscontro un basso
livello di cooperazione ed associazionismo tra le imprese meridionali. L’”intensità
cooperativa” nel settore agro-alimentare, misurata come rapporto fra gli addetti della
cooperazione ed il Valore Aggiunto da essa veicolato, mostra valori pari a 1,9 per il Sud
ed 1, 8 per le Isole contro un dato medio nazionale di 3,1 (nel Nord Est tale indica arriva a
6,4). Sono generalmente deboli le integrazioni di filiera, con scarso collegamento delle
attività di produzione con quelle di trasformazione e commercializzazione; oltre alle
carenze del sistema di servizi tecnici, commerciali, di promozione dell’innovazione, di
formazione, e finanziari, si manifestano vincoli infrastrutturali che ostacolano i rapporti
con i mercati e complicano l’organizzazione e la gestione della logistica. Si rilevano
elementi di ritardo anche nel sistema della ricerca, con uno scarso collegamento
dell’attività delle Università e dei centri pubblici di ricerca con le esigenze delle imprese e
scarsa propensione all’innovazione da parte di queste. In base all’ultima indagine Istat
sull’innovazione tecnologica, emerge che nel settore agroalimentare le imprese
“innovatrici” rappresentano il 24% del totale nelle regioni meridionali, contro il 30% al
Centro-Nord. Infine si segnalano i vincoli legati alle difficoltà di accesso al mercato dei
capitali ed alla generalizzata sottocapitalizzazione delle imprese del comparto, specie per
quelle di natura cooperativa. Un effetto indiretto di tale situazione è rappresentato dal fatto
che solo il 16% delle erogazioni di credito a medio-lungo termine concesse per
investimenti in agricoltura nel 1997 sono state destinate alle aree Obiettivo 1;
•
una limitata attenzione riservata ai problemi ambientali sia per quanto riguarda l'eccessivo
impiego di input chimici, in particolare nelle aree di agricoltura intensiva, sia per quanto
21 Misurato in UDE - Unità di Dimensione Economica pari a 1.200 Ecu.
57
concerne forme di risparmio idrico (il settore utilizza oltre il 69% delle risorse disponibili)
e di riutilizzo delle acque reflue opportunamente depurate.
I punti di forza sono peraltro rilevanti:
•
il Mezzogiorno aggrega realtà regionali e locali molto diverse e legate alle specifiche
caratteristiche territoriali ed agronomiche. L’area delimitata dai confini geografici delle
regioni meridionali si estende per 12,3 milioni di ettari con una morfologia che genera
situazioni pedo-climatiche fortemente variabili, per cui la produzione agricola “vocata”
risulta ampia e diversificata. Tali condizioni risultano ideali per un’ampia gamma di
produzioni tipiche mediterranee, sia a livello di micro che di macro-filiere, fra cui le
colture orticole (che rappresentano il 26% della PLV del Mezzogiorno, contro il 10 del
Centro-Nord), e alcune colture arboree quali l’olivo (12% della PLV del Mezzogiorno,
contro l’1% del Centro-Nord), la vite (12% contro 8%) e gli agrumi (8% contro meno
dell’1%). Accanto ad alcuni poli produttivi nei quali si sono potuti instaurare legami di
integrazione verticale, in molti altri casi le regioni dell’Obiettivo 1 rappresentano tuttavia
una semplice fonte di approvvigionamento per circuiti industriali o commerciali collocati
altrove;
•
il segmento che attualmente presenta maggiore rilievo economico è costituito dalle colture
più orientate al mercato, sia nella produzione di commodity (cereali, oleaginose,
proteaginose, ecc.), che di prodotti a largo consumo con maggiore differenziazione
(ortofrutta, vino, olivo, prodotti zootecnici, ecc.), fino ai prodotti tipici. La disponibilità di
numerosi prodotti “mediterranei” e “tipici” rappresenta un grande potenziale di
affermazione nei mercati internazionali. A tale proposito, si ricordano i formaggi a
denominazione di origine, i vini Doc, gli oli di oliva e tutti gli altri prodotti riconosciuti.
Tale disponibilità di prodotti tipici si sposa, in virtù della posizione “strategica” delle
regioni meridionali, con l’opportunità per il sistema agro-alimentare del Mezzogiorno di
assumere un ruolo di coordinamento e di snodo commerciale per gli scambi di prodotti e
di know-how agroalimentare da e verso il Mediterraneo;
•
un aspetto rilevante legato alla filiera agro-alimentare è rappresentato dalle relazioni con i
mercati esteri. A fronte del deficit commerciale agro-alimentare italiano, le regioni
dell’Obiettivo 1 mostrano migliori performance sia nel settore primario che nell’industria
di trasformazione;
•
accanto al sistema agro-alimentare, crescente importanza viene attribuita allo sviluppo dei
“sistemi rurali”. L’agricoltura e la pesca possono essere cioè intese come erogatrici di una
pluralità di servizi (salvaguardia idro-geologica del territorio, gestione del paesaggio,
mantenimento della biodiversità, tutela dell’ambiente ecc.), andando a interagire e ad
integrarsi con altre funzioni produttive (turismo, artigianato, ecc.). Una lettura, secondo
tale approccio, delle attività agricole oggi marginali potrebbe offrire nuove opportunità di
reddito e di occupazione. La significativa presenza di risorse ambientali, paesaggistiche
(oltre 1.2 milioni di ettari di Aree Protette nel Mezzogiorno d’Italia), storiche e culturali di
elevata qualità, gli ampi giacimenti culturali e di know how produttivo legati ai prodotti
tipici già richiamati, la presenza di un patrimonio architettonico rurale, rappresentano reali
opportunità per un percorso di sviluppo del mondo rurale del Mezzogiorno. Nelle stessa
prospettiva, gli ampi margini di valorizzazione delle risorse forestali e la progressiva
affermazione di metodi di produzione agricola rispettosi dell’ambiente (produzioni
biologiche e integrate) offrono occasioni di crescita per i sistemi rurali. In particolare, in
58
riferimento all’agricoltura biologica, risultano presenti nel Mezzogiorno oltre 20.000
aziende agricole, pari al 69% del totale italiano, e 241 imprese di trasformazione, pari al
26% del totale Italia;
•
componente di rilievo nel panorama economico meridionale è rappresentata dal settore
della pesca: complessivamente il 62% dei battelli italiani fa riferimento a Campania,
Calabria, Puglia, Sicilia e Sardegna; valori analoghi si riscontrano in termini di
tonnellaggio di Stazza Lorda – TSL - (67% del totale Italia) e di potenza motore (61% del
totale nazionale). Complessivamente, nel 1997 circa il 60% della Produzione Lorda
Vendibile nazionale della pesca è imputabile al Mezzogiorno;
•
in termini di efficienza fisica (catturabilità) il dato medio nazionale nel 1997 è pari a 2
tonnellate per TSL: si collocano al di sopra di tale indicatore le regioni che si affacciano
sull’Adriatico (Puglia), mentre nelle altre regioni i valori sono inferiori. Fra gli indicatori
di redditività della pesca marittima nel 1997, il ROE mostra valori non inferiori alla media
nazionale (15,4%) per Sicilia (15,4%), Puglia (15,9%) e Sardegna (15,4%), mentre è
inferiore per le altre regioni. Non vengono però raggiunti i valori dell’Emilia Romagna e
del Triveneto superiori entrambi a 22,5%. Esistono tuttavia situazioni di eccellenza; è
questo il caso di Sicilia e Puglia, che rappresentano poli produttivi di massimo interesse
nazionale.
Se nel caso della pesca il Sud presenta degli elementi di competitività rispetto al Centro Nord,
non altrettanto si riscontra nell’acquacoltura. Solo il 10% delle aree produttive nazionali sono
infatti localizzate nel Mezzogiorno, lasciando perciò intravedere, in corrispondenza di
adeguate politiche di promozione, ampie opportunità di crescita: una crescita possibile in
considerazione dell’elevata dipendenza dall’estero per l’approvvigionamento ittico.
Per tutte le componenti del sottosettore “agricoltura e pesca”, il recente Decreto legislativo
173/98, che estende all’agricoltura ed alla pesca gli strumenti della programmazione
negoziata, e la successiva delibera CIPE del 15 novembre 1998, che ne definisce gli iter
procedurali, costituiscono una opportunità aggiuntiva a disposizione delle regioni Obiettivo 1.
I rischi sono dominati dalla pressione competitiva delle altre agricolture mediterranee, dalla
riduzione del sostegno comunitario, e dai vincoli ambientali e sulla qualità dei prodotti. Il
rischio maggiore è forse rappresentato dalla perdita di ruolo della produzione primaria nella
filiera agro-alimentare.
59
Profonda è la trasformazione del sistema bancario meridionale, incentrato sino all’inizio degli
anni novanta su un tessuto di banche pubbliche a prevalente base regionale. Il processo di
deregolamentazione coincide con un periodo di grave crisi del settore creditizio: tra il 1993 e
il 1996 entrano in crisi tutte le principali banche meridionali, sia per i cattivi andamenti
congiunturali, sia per l’emergere di errori gestionali. Solo nel 1997 i bilanci tornano in attivo.
Fra il 1994 e il 1997, vengono rinnovati gli assetti proprietari e il management delle principali
banche meridionali: mentre nel 1994 solo due delle diciotto principali banche erano sotto il
controllo di banche esterne all’area (Carical e Caripuglia), quattro anni dopo questo numero
era salito a dieci, e tra queste le due più importanti banche del Mezzogiorno (Banco di Napoli
e Banco di Sicilia). Nello stesso periodo, la quota di mercato degli impieghi delle principali
banche controllate da gruppi esterni all’area aumenta in maniera considerevole, passando dal
6 per cento del 1993 ad oltre il 60 per cento del 1997.
In questi anni sono numerose le acquisizioni di banche meridionali piccole e minori ad opera
di banche del Centro-Nord. La deregolamentazione favorisce incorporazioni e fusioni. Si
osservano in particolare:
•
una riduzione del numero totale di banche meridionali e un aumento del numero di
sportelli;
•
la diminuzione del numero di banche minori;
•
il minore peso delle banche popolari e delle banche di credito cooperativo.
Punti di debolezza
Il risanamento finanziario delle banche meridionali avviene in larga parte attraverso la
ricapitalizzazione, la riduzione dei costi, specie per il personale, e il recupero di produttività
sia a livello di sportello che per dipendente. Tuttavia, l’evoluzione dei margini d’interesse e
d’intermediazione non rivela ancora una tendenza delle banche operanti nel Mezzogiorno a un
riposizionamento strategico verso attività non tradizionali. Un indicatore al riguardo è
costituito dall’andamento del rapporto impieghi/depositi nelle due aree del Paese. Negli ultimi
cinque anni questo rapporto aumenta considerevolmente nel Centro-Nord, a causa di un
crescita sostenuta degli impieghi, mentre nel Mezzogiorno il rapporto impieghi/depositi non
varia in maniera significativa e, comunque, rimane sempre inferiore all’unità.
Un ulteriore indicatore del comportamento delle banche nelle diverse aree dell’economia
italiana è costituito dall’andamento dei tassi d’interesse. La maggiore concorrenza sui mercati
creditizi ha determinato un sostanziale allineamento dei tassi sui depositi, ma non ha avuto
effetti significativi sul differenziale dei tassi attivi d’interesse. Negli ultimi cinque anni il
differenziale tra i tassi sugli impieghi a breve termine nel Mezzogiorno e nel Centro-Nord è
rimasto sostanzialmente immutato, passando da 1,88 punti del 1990 a 1,90 punti del 1998,
dopo aver raggiunto 2,43 punti nel 1994.
Le trasformazioni che interessano il sistema bancario non hanno quindi, fino ad oggi,
modificato le condizioni di accesso al mercato del credito per le imprese meridionali. A tale
riguardo è importante ricordare come il sistema finanziario italiano sia prevalentemente
banco-centrico. Nel 1994 in Italia i prestiti erogati dalle banche ammontavano all’89% del
totale dei prestiti; nel 1998 questa percentuale raggiungeva il 92%. Questa caratteristica è più
accentuata proprio nel Mezzogiorno, dove nel 1998 i prestiti bancari erano pari al 92,5% dei
prestiti complessivi. Il mancato sviluppo dei mercati finanziari meridionali, insieme ad altri
61
fattori di carattere istituzionale, è stato fortemente condizionato dalla struttura dimensionale e
dalla natura societaria delle imprese dell’area. Le imprese meridionali presentano una struttura
proprietaria dominata in misura maggiore da ditte individuali piuttosto che da società di
persone o di capitali. Sono inoltre caratterizzate da elevati tassi di turnover.
Certamente ha pesato sull’andamento del differenziale tra i tassi attivi la significativa crescita
delle sofferenze che si è avuta nel Mezzogiorno: il rapporto sofferenze/impieghi nel
Mezzogiorno, pari al 10 per cento nel 1992, raggiunge il 22 per cento nel 1998, contro il 6,5
per cento nel Centro-Nord. Il differenziale del rapporto tra Mezzogiorno e Centro-Nord passa
dal 6 per cento del 1992 al 16 per cento nel 1998, dopo aver superato il 20 per cento nel 1996.
Esistono quindi fattori strutturali che spiegano il differenziale dei tassi attivi tra Mezzogiorno
e Centro-Nord: una composizione dimensionale dei mutuatari meridionali concentrata
maggiormente nelle classi di fido più basse, che sono anche quelle più rischiose; il peso
maggiore dei settori tradizionali, quelli che presentano livelli elevati del rapporto
sofferenze/impieghi, come l’edilizia.
Tuttavia questo differenziale dipende anche dalla presenza di distorsioni dal lato dell’offerta
di credito. A sostegno di ciò, i dati sul rapporto garanzie reali/prestiti per aree geografiche
indicano una maggiore importanza dei collaterali nel Mezzogiorno. In quest’area, infatti, il
rapporto garanzie reali/prestiti risulta pari al 59 per cento, a fronte del 38 per cento nel CentroNord, sebbene negli ultimi anni l’incidenza dei collaterali si sia ridotta in entrambe le aree (di
quasi 30 punti percentuali nel Mezzogiorno e di quasi 20 punti percentuali nel Centro Nord,
rispetto al 1992).
Alla forte segmentazione del mercato del credito meridionale, ancora caratterizzato dalla
presenza di un elevato numero di banche minori, corrisponde un maggiore grado di
razionamento dei mutuatari dell’area. Nelle classi di fido superiori ai 500 milioni il divario nel
rapporto di utilizzo (rapporto tra credito utilizzato e credito accordato) tra Mezzogiorno e
Centro-Nord assume dimensioni significative, fino a superare i 15 punti percentuali per le
classi di fido più elevate (oltre i 50 miliardi).
Nel Mezzogiorno, d’altronde, sono particolarmente elevati i costi di transazione connessi alla
stipula e al rispetto dei contratti: elevato è il numero di violazioni dei diritti di proprietà
(l’indice di litigiosità - procedimenti civili per 1000 abitanti - è 37,4 nel Mezzogiorno a fronte
di 18,7 nel Centro-Nord); sono più elevati nel Mezzogiorno rispetto al resto del Paese la
durata delle cause giudiziarie e il costo e i tempi di recupero dei crediti.
Le opportunità
In questo contesto diventa cruciale per lo sviluppo del Mezzogiorno definire le condizioni che consentano al
sistema finanziario di: 1) finanziare la creazione di imprese; 2) selezionare i progetti con una maggiore
probabilità di successo; 3) sostenere le imprese in una fase di rapida crescita; 4) sostenere le fasi di
discontinuità nella vita delle imprese. Le opportunità possono essere indicate nello sviluppo di un insieme di
strumenti finanziari di cui si fornisce un rapido elenco.
•
I Confidi.
Fra gli strumenti in grado di ridurre i problemi di disponibilità e costo del capitale ha assunto
importanza crescente la prestazione di garanzia in forma collettiva da parte di consorzi e
cooperative di garanzia fidi (Confidi). Per la piccola e media impresa, l’adesione a un soggetto
di più grandi dimensioni rafforza il potere contrattuale del singolo, agevolando l’accesso al
credito e riducendone il costo. Per la banca, la garanzia dei confidi, non solo rappresenta la
62
sicurezza di un patrimonio supplementare, ma contribuisce a ridurre gli oneri dell’istruttoria e
del successivo monitoraggio dell’affidato. Gli effetti positivi dell’operatività dei confidi si
riflettono sull’andamento delle sofferenze che risultano notevolmente inferiori a quelle
registrate sui prestiti non assistiti da garanzia dei confidi. Nonostante questi segnali positivi,
rimane modesta la quota di finanziamenti assistiti da garanzia collettiva. Nel 1997 i Confidi
erano 759, di cui soltanto 216 nel Mezzogiorno.
•
Il fondo di garanzia.
Un altro strumento che consente di attenuare le difficoltà legate alla disponibilità e al costo del
capitale è rappresentato dalle garanzie pubbliche. Tale modalità è diffusa in diversi Paesi
industrializzati. In Italia i fondi di garanzia sono stati istituiti in passato attraverso una serie di
interventi legislativi volti al riequilibrio della struttura finanziaria delle piccole e medie
imprese. In questo ambito è opportuno evitare una duplicazione dei regimi di aiuto esistenti.
Sembra invece necessario un maggior coordinamento tra gli interventi previsti dalla
legislazione nazionale e quelli regionali. Occorre inoltre riunificare i meccanismi di garanzia
nazionali dei crediti alle PMI e migliorarne l’accessibilità attraverso azioni di semplificazione
e razionalizzazione.
•
Venture capital e altri strumenti di partecipazione al rischio d’impresa.
Al fine di promuovere la creazione di imprese e l’espansione di attività ad alto contenuto
innovativo si prefigura il ricorso a strumenti di partecipazione al rischio d’impresa. I fondi
chiusi investono prevalentemente in titoli non quotati emessi da piccole e medie imprese,
svolgendo una importante funzione nella canalizzazione del risparmio verso investimenti di
lungo periodo a sostegno dello sviluppo delle PMI. Questo strumento potrà quindi dare un
importante contributo alla crescita dimensionale e competitiva delle imprese meridionali con
elevato potenziale di sviluppo, ma che non dispongono delle risorse finanziarie necessarie per
ampliare l’attività e sviluppare nuove tecnologie. Inoltre, il fondo chiuso potrà concorrere a
far sì che le imprese escano da una cultura aziendale spesso di stampo familiare, attuando le
proprie strategie in condizioni di maggiore competitività sui mercati internazionali.
La clientela cui si rivolge il fondo di investimento chiuso è prevalentemente di tipo
istituzionale (banche, imprese di assicurazione, fondi pensione ecc.) e/o identificabile con il
risparmiatore che accetta alti rischi e immobilizzi del capitale per periodi non brevi, a fronte
di potenziali elevati guadagni. La scarsa presenza in Italia di grandi investitori istituzionali
rappresenta un ostacolo a una rapida crescita dei fondi chiusi. Inoltre tale strumento, essendo
per sua natura estremamente selettivo, è destinato a un target ristretto di PMI operanti in
settori high-tech o comunque particolarmente innovative. Queste imprese avranno un ruolo
propulsivo per il balzo di sviluppo del Mezzogiorno.
Oltre allo sviluppo di tali strumenti, le opportunità di rafforzamento del sistema finanziario
meridionale passano anche attraverso il maggiore coinvolgimento del sistema bancario nella
gestione degli aiuti pubblici alle imprese. La scelta di affidare, mediante concessione, a
banche o a società controllate da banche, l’attività di istruttoria per la concessione degli aiuti
pubblici alle imprese mira infatti a favorire:
-
un sistema agevolativo “certo”, caratterizzato da procedure rapide e trasparenti;
-
il finanziamento degli investimenti di quelle imprese che non dispongono di risorse
finanziarie sufficienti a coprire la quota non agevolata;
63
-
un elevato grado di specializzazione nella valutazione dei progetti.
Al fine di avere maggiori “garanzie di successo” delle iniziative agevolate è opportuno
definire un adeguato quadro di incentivi legato al processo di valutazione e selezione dei
progetti meritevoli di aiuti pubblici. Tale obiettivo può essere perseguito attraverso due linee
di intervento:
•
una maggiore responsabilizzazione delle banche concessionarie nella selezione dei
progetti;
•
il coinvolgimento del sistema bancario nel sostegno finanziario per la realizzazione delle
iniziative agevolate.
La nuova impostazione della politica di aiuti pubblici alle PMI a favore di “pacchetti integrati
di agevolazione” (PIA) - ovvero la possibilità per un’impresa, o un sistema di imprese, di
avanzare una singola richiesta ottenendo agevolazioni per una molteplicità di fini, quali
l’acquisto di impianti e attrezzature, l’acquisto o la produzione di servizi e beni immateriali
(R&S, servizi finanziari, formazione) – rende necessaria una maggiore qualificazione e
specializzazione professionale nell’attività valutativa.
I rischi
Le possibilità di sviluppo del sistema finanziario meridionale restano soggette ad alcuni rischi
e in particolare:
•
Il permanere di una limitata propensione all’erogazione del credito a favore delle imprese
meridionali;
•
Esigenza di concentrare le risorse nelle circoscritte aree del Mezzogiorno dove si avrà un
effettivo balzo della crescita.
SWOT per il sistema finanziario
Punti di forza
Punti di debolezza
Rafforzamento del sistema bancario legato all’avvio di Sistema creditizio meridionale caratterizzato da un
processi di deregolamentazione del mercato creditizio basso rapporto di impieghi-depositi
Miglioramento dello stato patrimoniale degli istituti di Scarsa presenza di banche di medie dimensioni
credito.
Permanere di un elevato differenziale tra i tassi sugli
impieghi a breve termine nel Mezzogiorno e nel
Centro-Nord
Elevato rapporto sofferenze/impieghi
Elevato rapporto garanzie reali/prestiti
Opportunità
Rischi
Sviluppo di strumenti finanziari alternativi quali Permanere
di
una
limitata
propensione
confidi, fondi di garanzia e fondi chiusi
all’erogazione del credito a favore delle imprese
meridionali
Maggiore coinvolgimento delle banche nella gestione
degli aiuti pubblici alle imprese
Duplicazione dei regimi di aiuto esistenti.
Maggiore coordinamento tra gli interventi previsti
dalla legislazione nazionale e quelli regionali.
64
1.1.4.e Analisi SWOT per Città
Città
La configurazione urbana del Mezzogiorno è connotata da un discreto numero di città
metropolitane (Napoli, Palermo, Messina, Catania, Bari e Cagliari) mentre sono assenti
sistemi insediativi sufficientemente “robusti” e articolati. Nelle aree interne e meno popolate
del Sud e delle Isole l’assenza di gravitazione attorno a bacini metropolitani e la scarsa
propensione a forme di sviluppo endogeno o, meglio ancora, a forme di sviluppo reticolare, si
accompagnano a situazioni di arretratezza economica e a difficoltà di connessioni strategiche
con i grandi assi di comunicazione.
Promuovere una politica per le città significa attivare una strategia unitaria e mirata alla
riqualificazione del sistema urbano del Mezzogiorno, dando centralità alle aree metropolitane
e favorendo la creazione di reti di città di medie e medio-piccole dimensioni.
Pianificare un tipo di sviluppo urbano sostenibile, capace di perseguire un migliore equilibrio
ambientale e sociale e sostenere i processi di sviluppo economico, significa operare anche in
direzione della crescita dei sistemi locali, altra priorità della nuova programmazione.
Analisi di contesto
Il ritardo che connota il sistema urbano del Mezzogiorno è strettamente correlato
all’arretratezza del suo sistema economico: se all’origine delle decisioni localizzative delle
attività economiche sta la valutazione del grado di infrastrutturazione di contesto,
analogamente alla crescita economica si associa un progressivo aumento degli investimenti
infrastrutturali e delle dotazioni complessive.
Da un esame del posizionamento delle regioni italiane in termini di dotazione
infrastrutturale22, emerge con evidenza la situazione di ritardo del Mezzogiorno; tale
dotazione, se espressa attraverso un indicatore di sintesi23, assume il valore di 65,7 (con
l’Italia pari a 100), valore che scende a 62,2 se si prendono in considerazioni le sole dotazioni
di tipo economico (trasporti, comunicazioni, energia, risorse idriche).
Le tendenze recenti confermano la debolezza della situazione infrastrutturale del
Mezzogiorno; in termini di appartenenza ad una classe di dotazione infrastrutturale, il
passaggio dagli anni ’80 agli anni ’90 evidenzia un rallentamento delle dinamiche relative a
tale dotazione sia nel Centro-Nord che nel Mezzogiorno. In particolare nel Mezzogiorno i dati
a livello provinciale mostrano che quasi il 40% delle province scendono come classe di
dotazione infrastrutturale nel 1998 rispetto al 1987.
Le carenze in termini di dotazione di infrastrutture si riflettono nelle peculiarità della struttura
produttiva meridionale, connotata in generale da una bassa produttività24 ma anche, in alcuni
territori e per alcuni settori, piuttosto vitale in termini di dinamiche evolutive e performance
esportative.
22 Fonti: indagini prodotte dall’Istituto Tagliacarne (1998) e dal CSC-Ecoter (1999)
23 Fonte: Ecoter
24 Per maggiori approfondimenti si veda anche l’analisi SWOT dell’asse Sistemi locali di sviluppo
65
La struttura urbana nel suo complesso è poco articolata, sottodotata a livello infrastrutturale,
con uno scarso sviluppo dei centri di medie e medio-piccole dimensioni ed una situazione di
degrado ambientale e sociale delle aree metropolitane. Esistono perciò le premesse affinché
attraverso una politica di valorizzazione e sviluppo degli ambiti urbani si possa attrezzare un
territorio capace di sostenere lo sviluppo economico.
La situazione delle città del Mezzogiorno è chiaramente definita dall’insieme di indicatori
economici, sociali, infrastrutturali e ambientali relativi alle diverse province25, distinguendo
tra città metropolitane, città medie, medio-piccole e piccole. I gruppi di città, identificati in
base alla consistenza demografica, sono così articolati:
1° gruppo, le città metropolitane: Napoli, Palermo, Messina, Catania, Bari, Cagliari;
2° gruppo, le città medie (tra i 100.000 abitanti e i 200.000 abitanti circa): Taranto,
R.Calabria, Foggia, Salerno, Siracusa, Sassari, Lecce;
3° gruppo, le città medio-piccole o città standard (50.000-100.000 abitanti): Catanzaro,
Brindisi, Cosenza, Trapani, Caserta, Potenza, Ragusa, Benevento, Caltanissetta,
Crotone, Agrigento, Avellino, Matera, Campobasso;
4° gruppo, le città piccole (al di sotto dei 40.000 abitanti): Nuoro, Vibo Valentia, Oristano,
Enna, Isernia.
Le città metropolitane detengono un livello di infrastrutturazione di poco superiore alla media
del Mezzogiorno. L’elemento degno di nota che connota questo gruppo di città e che, al di là
della consistenza demografica è proprio delle conurbazioni metropolitane, è rappresentato
dalla presenza di servizi alle imprese con uno standard inferiore alla media nazionale ma
superiore alle altre realtà urbane del Mezzogiorno. Da segnalare, inoltre, il basso indicatore
associato alla dotazione di aeroporti.
Per quanto riguarda gli indicatori economici, tutte le variabili di attività e benessere materiale
(reddito pro capite, depositi bancari, disponibilità di abitazioni, spirito imprenditoriale e
nuove imprese, numero iscritti alle liste di collocamento in percentuale sulla popolazione
residente) confermano la debolezza delle grandi aree metropolitane, che presentano in
assoluto i valori più bassi rispetto alla media nazionale. In particolare la ricchezza media della
popolazione, espressa attraverso gli indicatori di reddito disponibile e di consumo26, non è
particolarmente elevata nelle aree metropolitane anche se, dall’incrocio dei due indicatori, si
può evincere una propensione al risparmio tendenzialmente più elevata rispetto alle altre
tipologie urbane. Il reddito disponibile per abitante nel 1998 varia tra i 20 milioni di Messina
e i 18 milioni di Napoli.
Il tenore di vita (reddito, costo della casa, polizze vita, inflazione) e la performance dei servizi
alle persone risultano essere più bassi se confrontati con le altre tipologie urbane. In
particolare, i dati sulla dotazione di posti letto di strutture sanitarie mostrano per le città
metropolitane del Mezzogiorno valori molto bassi, inferiori anche agli altri capoluoghi di
provincia meridionali. I servizi per il tempo libero e la cultura sono poco sviluppati. I livelli di
inquinamento e di congestione sono critici: le città del Mezzogiorno presentano i valori più
25 L’analisi che segue è stata effettuata con riferimento a dati provinciali, di fonti varie (Confindustria, Banca d’Italia,
Istituto Tagliacarne, Legambiente), in assenza di dati omogenei e aggiornati a livello di comune capoluogo o di area
metropolitana. Tuttavia, i risultati che emergono a livello di provincia sono fortemente rappresentativi delle carenze
(sottodotazione) riscontrabili per capoluoghi di provincia, soprattutto per le aree metropolitane .
26 Prometeia Calcolo, Scenari provinciali anno 1998, Bologna ottobre 1998
66
negativi relativi alla qualità dell’ambiente urbano27. In particolare Messina, Palermo, Napoli e
Cagliari sono tra le aree con la situazione più problematica.
Per converso la dinamica evolutiva della popolazione – mobilità, speranza di vita alla nascita,
etc. – assieme alla vitalità culturale ed associativa di alcune città sono fattori di eccellenza che
appartengono alle città metropolitane più che ad altre conurbazioni. Si pensi ad esempio a
Napoli e a Catania ed ai segnali di vitalità e rinascita culturale che hanno determinato
un’attrazione di flussi turistici nazionali e internazionali ed ai centri post universitari di
eccellenza presenti in alcune metropoli del Sud (Napoli, Catania, Bari, Lecce).
Le città medie sono carenti di impianti per la mobilità: bassa è la dotazione di strade, di
ferrovie e di aeroporti; buona invece la dotazione di infrastrutture di base quali impianti
elettrici, acquedotti, depuratori e metanodotti.
Il livello medio di reddito si attesta su posizioni migliori rispetto a quello registrato nella
media delle aree metropolitane del Sud.
Il 1998 conferma la tesi che le città di media dimensione si rivelano essere più vivibili rispetto
alle grandi città. Al contrario di quanto riscontrato nelle aree metropolitane, se si esclude la
dinamica evolutiva della popolazione e la vivacità culturale, le altre componenti concorrono
ad elevare la qualità della vita in queste città: il tenore di vita, il mercato del lavoro, la
performance dei servizi alle persone e la sicurezza.
Le città medio-piccole presentano le stesse carenze infrastrutturali delle città medie a cui si
deve aggiungere una scarsa dotazione di impiantistica di base (quali impianti elettrici e
metanodotti), mentre si connotano per una relativamente buona diffusione delle
telecomunicazioni.
Sono città con redditi medio-bassi e una propensione al risparmio contenuta. All’interno di
questo aggregato si ritrovano le provincie con i redditi più bassi e, precisamente, Brindisi (con
16,9 milioni pro capite) e Catanzaro (con 17,9 milioni pro capite).
Ciò che va evidenziato in qualità di fattore positivo è il discreto livello dei servizi alle persone
e la sicurezza delle città, anche se, per quest’ultimo aspetto, il quadro appare alquanto
disomogeneo; se le città del Molise e della Basilicata presentano una situazione poco
preoccupante sul fronte dell’ordine pubblico, si evidenziano livelli di estremo disagio sociale
e di criminalità allarmanti per le città medie e medio-piccole calabresi, campane e siciliane
che riportano una percentuale di omicidi superiore alla media nazionale.
Le città piccole, infine, assommano al loro interno le carenze infrastrutturali evidenziate nelle
altre conurbazioni. I redditi sono mediamente bassi anche se piuttosto variegata è la
composizione provinciale per disponibilità di spesa.
In termini generali, i dati più significativi per le aree che fanno riferimento a capoluoghi di
dimensioni medie e medio-piccole riguardano la diffusione di imprenditorialità, che denota il
loro maggiore dinamismo rispetto alle aree metropolitane.
In sintesi, l’analisi mostra una situazione economica, sociale e ambientale molto critica per le
metropoli meridionali, che presentano ancora condizioni di qualità urbana insufficienti per
attrarre capitali e lavoro specializzato e ospitare funzioni rare.
27 Indice sintetico Legambiente sull’ecosistema urbano; dati 1998
67
Più eterogeneo risulta il quadro delle città piccole e medio-piccole, con alcune situazioni
legate a precarietà del sistema economico locale e condizioni di carenza di infrastrutture e
servizi e altre che denotano segnali di vitalità che testimoniano un serio sforzo inteso ad
allargare e a modernizzare l’apparato produttivo.
Uno sforzo ulteriore è richiesto per trasformare i punti di forza delle città del Mezzogiorno in
opportunità concrete di sviluppo; si pensi, ad esempio, all’ingente patrimonio di risorse
naturali e culturali di cui è dotato il Sud del Paese ed alle opportunità che possono generarsi
dalla prossimità di tale territorio con il bacino del Mediterraneo.
SWOT per il sottosettore Città
Punti di forza
Localizzazione delle città meridionali al centro del
Mediterraneo e, in parte, di fronte ai Balcani e allo snodo di
potenziali corridoi di trasporto transeuropeo
Punti di debolezza
Scarsa qualità urbana (inquinamento, congestione, disordine
e degrado urbano, mancanza di spazi di aggregazione),
soprattutto nelle metropoli
Segnali di vitalità e di rinascita culturale di molte città sia
metropolitane che di medie dimensioni (Salerno, Palermo,
Cosenza)
Criminalità (in particolare nelle aree metropolitane e nelle
aree tradizionali)
Risorse ambientali e culturali da valorizzare a fini turistici,
anche attraverso lo sviluppo dell’economia sociale
Centri di eccellenza post-universitaria in alcune città
(Napoli, Catania, Bari, Lecce)
Disponibilità di strutture e spazi dismessi o inutilizzati da
recuperare e utilizzare come contenitori di iniziative
produttive, terziarie, sociali, culturali
Inadeguata dotazione di infrastrutture
Inefficienza della pubblica amministrazione locale
nell’offerta di servizi alle imprese e ai cittadini
Scarsa presenza di cittadini e di imprese straniere
Scarsi collegamenti con altre città
Problemi di spopolamento e degrado delle aree culturali e
storiche nei piccoli centri
Vivacità dell’imprenditoria ricreativo-culturale
Rendita fondiaria urbana elevata, può costituire un canale di
cofinanziamento privato dei progetti di riqualificazione
urbana
Opportunità
Opportunità offerte dall’elezione diretta del sindaco, in
termini di maggiore stabilità politica e leadership
Rischi
“Effetto tunnel”: tendenza degli investitori a concentrarsi nei
nodi delle grandi reti infrastrutturali, trascurando le aree
intermedie
Nuove opportunità per le metropoli del Mezzogiorno con
capacità di erogare servizi di rango superiore nell’ambito del Concorrenza di altre città europee nell’attrazione di
sistema di relazioni internazionali
investimenti
Fenomeni di dinamismo imprenditoriale di alcune aree e
nuove opportunità per le città di medie dimensioni di
sviluppare funzioni urbane a sostegno di tali processi
Marginalizzazione nei processi di agglomerazione
territoriale del terziario
Opportunità offerte dalle nuove tecnologie (telelavoro,
teleassistenza) che consentono uno sviluppo territoriale più
equilibrato
Servizi alla persona e alla comunità
L’area dei servizi alla persona conosce nei paesi avanzati una profonda trasformazione. Dal
lato della produzione le trasformazioni coinvolgono tanto la titolarità (da pubblica a privata,
anche con fini non lucrativi ed organizzata o meno in forma di impresa) che le modalità
(personalizzata anziché standardizzata, di prossimità del consumatore anziché concentrata in
68
specifici luoghi deputati) dell’offerta. Contestualmente, si vanno modificando l’onere (da
pubblico, a misto, a privato) e le procedure (dalle entrate fiscali, ai ticket, ai voucher) del
finanziamento.
All’origine di questa trasformazione vi sono due fenomeni significativi: da una parte, la
ristrutturazione e la ricomposizione del welfare tradizionale, dall’altra l’emergere spontaneo
di nuovi servizi cosiddetti di “qualità sociale”. Si tratta di fenomeni che, a loro volta, si
collegano alle tendenza di fondo delle economie industrializzate: la crisi, finanziaria e di
legittimazione, dello stato sociale; l’invecchiamento della popolazione; l’incremento del tasso
di attività femminile; il degrado ambientale ed urbano; ma anche il progressivo aumento dei
livelli di reddito e dunque lo sviluppo di una domanda di servizi evoluti che spesso fatica a
trovare soddisfazione nelle tradizionali forme di organizzazione del mercato.
Proprio il legame con il sistema di welfare fa sì che la trasformazione dei servizi alla persona
sia accompagnata, nei principali paesi europei, da appositi interventi di politica economica
(28).L’obiettivo è di creare le condizioni per lo sviluppo di una capacità di offerta del settore
privato. La crescita dell’area dei servizi alla persona richiede infatti uno spostamento di
risorse verso attività di tipo relazionale (assistenza mirata e specifica, individuale e familiare),
ambientale (legate alla ricerca di un benessere ecologico- ambientale nell’utilizzo del
territorio) e culturale (indotte dal desiderio di usufruire di attività di promozione culturale e di
organizzazione del tempo libero, in particolare nel contesto urbano), cioè verso comparti
tipicamente a bassa produttività e per i quali il mercato offre una remunerazione inferiore a
quella del settore manifatturiero o dei comparti del terziario caratterizzati da forti elementi di
innovazione e da un’organizzazione di tipo industriale (29). In queste condizioni, l’intervento
pubblico per il finanziamento e la regolamentazione dei mercati sociali si giustifica perché il
sistema dei prezzi relativi che si stabilisce sul mercato non riesce ad incorporare l’aumento di
capitale sociale, e conseguentemente l’accrescimento delle potenzialità di sviluppo di lungo
periodo, che è invece connesso alla crescita dei servizi alla persona ed in particolare a quelli di
tipo relazionale.
L’attenzione delle politiche economiche europee verso i servizi alla persona è inoltre spiegata
dal fatto che queste attività sono tipicamente ad alto contenuto di lavoro e dunque in grado di
facilitare le strategie per il riassorbimento della disoccupazione. In questo, le azioni dei singoli
paesi riprendono le strategie contro la disoccupazione delineate nei documenti della
Commissione (30)
Quest’ultima motivazione assume rilievo particolare nel Mezzogiorno, dove i livelli di
disoccupazione si collocano nettamente al di sopra della media europea. Tuttavia, prima
ancora che come strumento di riduzione della disoccupazione, la crescita dell’area dei servizi
alla persona rappresenta per il Mezzogiorno un’opportunità per rispondere ad almeno altre
due esigenze: alleviare il disagio sociale e le condizioni di esclusione di un’importante parte
della popolazione, che oggi si inseriscono in un contesto di particolare scarsità- qualitativa e
quantitativa- dei servizi offerti dalla Pubblica Amministrazione; rimuovere alcuni dei fattori
28 Le diverse politiche per lo sviluppo dei mercati dei servizi sociali sono analizzate in Aronica A., “Le politiche per lo
sviluppo delle attività del terzo sistema in Europa, Roma, 1998.
29 Vedi ad esempio De Vincenti C., “I servizi ad alta intensità relazionale tra morbo di costi e fallimenti del mercato”, in De
Vincenti C., Montebugnoli A., ( a cura di ), L’economia delle relazioni, Laterza, Bari, 1997.
30 Vedi Commission of the European Communities, Growth, competitiveness, emplyment: the challengese and ways forward
into the 21 st century, 1993
69
che, ostacolando l’emergere di bisogni evoluti e l’accesso sul mercato del lavoro dei giovani e
delle donne, rende problematico il conseguimento di più elevati tassi di incremento del Pil.
Proprio le accentuate condizioni di arretratezza dello sviluppo socio- economico del
Mezzogiorno aumentano peraltro gli ostacoli che in genere si frappongono allo sviluppo dei
mercati sociali: più bassi livelli di reddito della popolazione, strutture familiari meno aperte
verso la fruizione di servizi esterni, più accentuata frammentazione dell’offerta, diffusione di
rapporti di lavoro irregolari, bassa capacità di interazione tra soggetti pubblici e privati, bassi
livelli di attività della forza lavoro femminile. Alla mancanza di strutture di servizio pubbliche
si aggiunge così la carenza di investimenti produttivi da parte dei soggetti privati.
Risulta così particolarmente difficile dare risposta a bisogni, largamente inespressi, che
nascono dalle forti situazioni di degrado sociale e urbano, dall’inefficienza dei percorsi
educativi, dalla pervasiva presenza di una criminalità più o meno organizzata.
Per quanto attiene alla situazione urbana ed abitativa è particolarmente acuto nel Mezzogiorno
il fenomeno dell’abusivismo edilizio, che ha inequivocabilmente svuotato l’identità culturale
e sociale delle città meridionali, accrescendone le dimensioni, ma allo stesso tempo
riducendone gli spazi di aggregazione (31). La disgregazione dei tessuti relazionali all’interno
di città dove è diffuso l’abusivismo da luogo, tra l’altro, ad una maggiore insoddisfazione
verso la qualità abitativa, ad una maggiore difficoltà di accesso ai servizi, all’incapacità
dell’operatore pubblico di assicurare un’adeguata rete di trasporto, al debole tessuto di
collegamenti fra il centro, ancora sede delle principali attività culturali, e la periferia, dove
assolutamente inadeguato risulta il rapporto fra luoghi di aggregazione cultural- ricreativa e
popolazione residente.
I fenomeni di disagio sociale si evidenziano anche nella difficoltà di assicurare ai giovani
adeguati percorsi di formazione ed inserimento. Tali difficoltà nascono in particolare
all’interno della scuola dell’obbligo, per poi riflettersi sui livelli superiori di istruzione. Si
deve infatti considerare come, nonostante i tassi di scolarità siano ormai vicini al 100 per
cento, rimane più elevata che nel resto del paese la percentuale di ragazzi privi di licenza
media (6 per cento circa, contro un valore medio intorno al 4 per cento), mentre al di sotto del
valore nazionale è il tasso di passaggio dalle scuole superiori all’università. Un fenomeno
quasi interamente concentrato nel Mezzogiorno è poi quello dell’abbandono scolastico. I dati
dell’Indagine Campionaria del Ministero della Pubblica Istruzione rilevano a tal riguardo
come, all’interno delle scuole medie, la percentuale di abbandoni nel Sud sia tra le 5 e le 8
volte maggiore rispetto al Nord, con una situazione di disagio che risulta particolarmente
acuta in alcune regioni, quali Sicilia, Calabria, Campania e Puglia.
E’ importante considerare come le difficoltà che i giovani incontrano nel completare il
percorso della scuola dell’obbligo sembrino coincidere, tra l’altro, con una maggiore
diffusione della criminalità giovanile: facendo pari a 100 la media italiana, il numero di
minorenni denunciati per omicidio volontario raggiunge infatti nel sud un valore di 161,3.
La carenza di offerta di servizi alla persona, sia pubblici che privati, ostacola inoltre l’accesso
al mercato del lavoro da parte della popolazione femminile. Anche per questa ragione, le
famiglie meridionali risultano strutturate secondo canoni più tradizionali che nel resto del
paese. Nel Mezzogiorno soltanto il 30 per cento delle donne con figli è occupata, contro il
31 Secondo i dati riportati nel Dpef 2000 – 2003, p132, il 76 per cento delle case abusive edificate fra il 1994 ed il 1998 si
concentra nel Sud ed in perticolare nelel Regioni Campania, Sicilia, Puglia e Calabria.
70
quasi 50 per cento della media nazionale. Una differenza considerevole, che rimane tale anche
in presenza di figli adolescenti, segnalando la valenza strutturale, e non solo temporanea, del
fenomeno.
A queste condizioni di disagio ed esclusione sociale, che denotano la presenza di una forte
domanda inespressa soprattutto per servizi di tipo relazionale, non fa da contrappeso
un’adeguata capacità di offerta da parte della Pubblica Amministrazione. Le analisi sul
Mezzogiorno evidenziano semmai, sia una forte insoddisfazione verso la qualità dei servizi
pubblici, sia una insufficiente quantità degli stessi. Il primo aspetto è ben evidenziato dai
maggiori tempi che occorrono per accedere ai servizi pubblici e dal più elevato numero di
certificati richiesto ai cittadini. Per quanto riguarda il secondo aspetto, i dati tratti dai
Certificati di Conto Consuntivo del Ministero degli Interni evidenziano la netta inadeguatezza
delle strutture di ricovero, di riposo, sportive e, in minor misura, scolastiche in rapporto al
bacino di utenza potenziale (32).
La situazione descritta si risolve nella determinazione di un circolo vizioso tra marginalità
sociale, inadeguata presenza dei servizi pubblici, assenza di convenienze per la nascita di
soggetti di offerta privata. Discendono da questo circolo vizioso:
•
un sovraccarico della struttura familiare, che tende ad inglobare azioni ed attività di cura
che non trovano rispondenza in servizi pubblici;
•
un mancato ampliamento della domanda di servizi per il mercato sociale;
•
l’incapacità di cogliere le occasione di aumento dell’occupazione connesse alla crescita
dell’economia sociale;
•
una soluzione sommersa dei problemi dell’emarginazione e dell’esclusione, che in assenza
di strutture di orientamento, di inclusione sociale e d’inserimento professionale e di
incentivi finanziari per lo sviluppo di attività autonome, può favorire scelte individuali
verso mercati del lavoro illegali (33).
Si tratta di una serie di elementi che rendono fragile il tessuto delle relazioni che ciascun
individuo intrattiene con gli altri membri della sua comunità e che comporta un notevole
sottodimensionamento del capitale sociale.
Proprio con riguardo alla necessità di aumentare la dotazione di capitale sociale,
un’opportunità di sviluppo particolarmente rilevante è data dalla crescita delle imprese del
Terzo Settore. In quasi tutto lo spettro dei servizi di qualità sociale, tradizionali ed evoluti, ma
in particolare nei servizi alla persona, i soggetti del Terzo Settore, soprattutto se organizzati in
forma imprenditoriale, possono infatti godere di vantaggi competitivi importanti (34). Peraltro,
anche lo sviluppo di queste organizzazioni è nel Mezzogiorno inferiore a quanto è dato
rilevare nel resto del paese.
32 Quest’ultimo è definito per ipotesi dalla fascia di popolazione che per età è interessata all’utilizzo delle strutture in
questione. Per esempio, anziano per le case di riposo, bambini per gli asili nido, etc.
33 Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento Affari Sociali, Servizi alla persona e alla comunità, Rapporto
Interinale, febbraio 1999.
34 Vedi ad esempio Borzaga C., “Lo sviluppo dell’impresa sociale”, in Borzaga C., Santuari A., Servizi sociali e nuova
occupazione: l’esperienza delle nuove forme di imprenditorialità sociale in Europa , Atti della Conferenza The contributions
of social enterprises to the creation of jobs: the field of services to people, Trento, 13-14 dicembre 1996.
71
Per quanto concerne le cooperative sociali, queste risultano concentrate per oltre il 70 per
cento nel Centro- nord (vedi Borzaga e Santuari, 1996). Particolarmente limitata è la
diffusione delle cooperative sociali del gruppo b) che perseguono l'obiettivo dell'inserimento
lavorativo di soggetti svantaggiati. Trovano conferma in questo senso le difficoltà incontrate
dal settore privato meridionale nel sostituirsi all’operatore pubblico per la fornitura di servizi
adatti ad alleviare le condizioni di esclusione sociale.
Percentuali non distanti da quelle appena richiamate si osservano nella diffusione sul territorio
delle organizzazioni di volontariato, impegnate in azioni di assistenza, di fornitura di servizi
sanitari, ma anche di recupero delle condizioni ambientali. Sulla base della rilevazione
condotta dalla Fivol (35), ha sede nel Mezzogiorno il 27 per cento del totale delle
organizzazioni di volontariato italiane. Riportando il numero di persone impegnate in attività
di volontariato alla popolazione residente, e ponendo uguale ad 1 la media italiana, si ottiene
per il Mezzogiorno un valore di 0,3, piuttosto indicativo della bassa diffusione di questo tipo
di organizzazioni nelle regioni meridionali (36).
Nel complesso, si rileva nel Mezzogiorno un forte sottodimensionamento, accompagnato da
una tendenza all’isolamento, delle organizzazioni di Terzo Settore esistenti. E’ pur vero che,
nel corso degli anni novanta, tali organizzazioni hanno registrato un significativo sviluppo,
anche per la possibilità di sfruttare una disponibilità di manodopera qualificata e spesso
motivata. Tuttavia, questo sviluppo si è realizzato in un contesto di eccessiva dipendenza dai
finanziamenti pubblici, che hanno creato una condizione di eccessiva dipendenza, non solo
dal lato della domanda, ma anche e soprattutto per la costituzione di nuove iniziative e la loro
capitalizzazione. Ciò è in parte dovuto a politiche pubbliche di sostegno allo sviluppo
d’impresa che hanno poco stimolato l’autofinanziamento ed il tentativo di soddisfare la
domanda privata.
In conclusione, lo sviluppo del settore dei servizi alla persona nel Mezzogiorno potrà
realizzarsi tenendo conto dei fattori di forza e debolezza, nonché degli elementi di rischio ed
opportunità, riassunti nella tabella di seguito riportata.
35 Fivol, Rilevazione sulle organizzazioni di volontariato sociale italiano, 1998
36 L’elaborazione è compiuta su dati Istat, Le organizzazioni di volontariato in Italia, 1999.
72
SWOT per il sottosettore Servizi alla persona e alla comunità
Punti di forza
Punti di debolezza
Disponibilità di risorse umane con livelli di Bassi livelli di reddito pro capite
formazione adeguati e motivazioni elevate
Strutture familiari tradizionali
Risorse ambientali e culturali da valorizzare
Frammentazione dell’offerta di servizi
attraverso lo sviluppo dell’economia sociale.
Elevata incidenza di lavoro irregolare
Positiva dinamica, nel corso degli anni novanta,
delle organizzazioni di volontariato e associazioni Scarsa interazione fra soggetti pubblici e privati
laiche, soprattutto nei rami dell’ambiente e delle
Bassi livelli di attività della forza lavoro femminile
attività culturali
Basso numero di organizzazioni di volontariato in
Disponibilità di strutture e spazi dismessi o
alcune regioni meridionali
inutilizzati da recuperare e utilizzare come
contenitori di iniziative sociali e culturali.
Amministrazioni locali poco sensibili alla domanda di
servizi sociali
Scarsa diffusione di capacità imprenditoriale
Sottodimensionamento delle organizzazioni di Terzo
Settore esistenti
Opportunità
Rischi
Presenza di bisogni sociali non ancora soddisfatti da Rischi connessi al mantenimento di un’eccessiva
un’offerta organizzata e che tenderanno ad emergere dipendenza dai finanziamenti pubblici
con il progredire della crescita economica
Scelta da parte dell’operatore pubblico di meccanismi
Crescente domanda di attività culturali, ricreative ed poco trasparenti nell’affidamento dei servizi.
educative a carattere integrativo
Uso improprio del regime di agevolazione fiscale
Potenzialità di sviluppo del Terzo Settore, se favorite
da adeguate politiche di finanziamento e di
regolamentazione dei mercati
1.1.4.g Analisi SWOT per Reti e Nodi di Servizio
Premessa
La rassegna delle principali linee evolutive del contesto strutturale del Mezzogiorno permette
di individuare almeno tre grandi componenti del sistema delle reti e dei nodi erogatori di
servizi Si tratta in particolare dell’ambito dei trasporti e di quello delle telecomunicazioni: in
quanto la rapidità, l’efficienza e l’economicità dell’accesso alle risorse del territorio e della
comunicazione, sono elementi determinanti per lo sviluppo economico territoriale; e
dell’ambito della sicurezza e del ripristino di condizioni di piena legalità, di cui vengono
ormai largamente riconosciute le relazioni con le possibilità di sviluppo del territorio.
73
Sicurezza
Il fabbisogno di sicurezza è presente anche nelle regioni centrosettentrionali: ma, mentre nel
resto del Paese la sicurezza costituisce una condizione che appare complessivamente
assicurata dalle istituzioni, nelle regioni dell’Obiettivo 1 la domanda di sicurezza è ancora
palesemente insoddisfatta e costituisce una delle variabili-chiave dello sviluppo territoriale —
ed insieme un gravissimo punto di debolezza del Mezzogiorno.
E’ difficile fornire una rappresentazione esauriente dell’andamento della criminalità nel Paese
e, in particolare, nel Mezzogiorno: i dati ufficiali relativi alle denunce pervenute alle forze
dell’ordine, per alcune tipologie di reato risultano sottostimati a causa di una scarsa
propensione delle vittime a denunciare il reato subito. Ci si riferisce, in particolare, alla
cosiddetta "microcriminalità", generalmente a basso contenuto economico (borseggi, scippi,
furti dalle auto, etc.), ma anche agli illeciti che non vengono denunciati per paura di subire
ritorsioni (è il caso dell’usura e delle estorsioni) o per lo stigma sociale che vi si associa
(violenza sessuale, percosse).
I dati relativi all’ultimo decennio presentano segnali di non facile interpretazione: la
criminalità, dopo essere cresciuta a ritmi vertiginosi per tutti gli anni ‘70 (quando si
denunciavano circa un milione di reati l’anno) e gli anni ‘80 prosegue la sua impennata sino al
1991: in quell’anno si raggiunge il massimo con 2,6 milioni di reati denunciati. Da quel
momento l’andamento è altalenante: nel triennio 1992-1994 il fenomeno criminale sembra
subire una progressiva contrazione (2,2 milioni di denunce); segue un periodo di nuova
crescita. I primi dati relativi al 1998, confermano la tendenza ad un ulteriore, seppure
contenuto, aumento. Nel complesso, dal 1990 al 1997 la criminalità diminuisce del 2,4%.
Per cercare di capire meglio le modificazioni del fenomeno criminale e le sue caratteristiche
attuali può essere utile osservare l’andamento di alcune tipologie di reato. Gli omicidi, dopo
avere subito una diminuzione costante nel decennio, risultano sostanzialmente stazionari nel
1998; continuano a crescere, invece, le rapine, la microcriminalità; i furti denunciati hanno
visto una riduzione piuttosto consistente dal 1990 ad oggi (-12,7%). Tra i furti diminuiscono
quelli di autoveicoli, mentre crescono i furti in appartamento.
Particolarmente interessante è l’analisi della situazione della criminalità nelle province
italiane: il dato complessivo, relativo al totale dei reati denunciati, fotografa una situazione di
"emergenza" in 12 realtà, che fanno tutte registrare più di 500 illeciti denunciati alle forze
dell’ordine ogni 10.000 residenti. Tra queste realtà si trovano le grandi province metropolitane
sia al Centro-Nord sia al Sud, e le zone frontaliere.
La geografia degli omicidi volontari presenta una situazione diversa, caratterizzata da un’alta
incidenza nelle aree del Mezzogiorno ove vi è una consistente presenza di crimine
organizzato: guida la graduatoria la provincia di Reggio Calabria, ove sono stati denunciati 57
omicidi, seguita da Vibo Valentia, Nuoro, Crotone, Catania e Caserta.
I primi posti di una graduatoria delle denunce per rapina sono occupati da province
meridionali: Napoli, Palermo, Catania, Caserta, tutte realtà in cui i tipici problemi delle aree
metropolitane si mescolano con quelli indotti dalla presenza di criminalità organizzata.
La geografia del crimine muta, almeno in parte, quando si analizza l’incidenza dei furti in
appartamento: in questo caso, si trovano ai vertici realtà provinciali minori, quasi tutte
collocate al Centro-Nord; colpisce, per una volta favorevolmente, la bassa incidenza (tra le
74
minori in Italia) di furti in appartamento a Napoli e a Reggio Calabria. Più scontata la mappa
provinciale relativa all’incidenza dei furti d’auto, che risultano più numerosi laddove è più
consistente il parco-macchine, ovvero nelle grandi aree metropolitane. Si rileva la presenza, ai
vertici della graduatoria, di tutte le province pugliesi e di alcune realtà del Mezzogiorno ad
alta presenza di criminalità organizzata, a segnalare un interesse delle grandi organizzazioni
per i reati di questo tipo.
I punti di forza sono:
•
•
•
la rete, le strutture e le risorse per la sicurezza già oggi esistenti nelle regioni meridionali;
l'impegno massiccio dello Stato contro le organizzazioni criminali; un esempio è dato
dalle associazioni mafiose scoperte nel 1997 (127 nel Mezzogiorno, 17 nel Centro-Nord)
o dalle persone denunciate ex art. 416 bis (reato di associazione a delinquere di stampo
mafioso: 3.023 nel Mezzogiorno, 63 nel Centro-Nord);
la crescente consapevolezza in molti strati dell’opinione pubblica meridionale degli effetti
distruttivi della convivenza civile.
I punti di debolezza sono rappresentati da:
•
l'alta incidenza di crimini gravi e la presenza pervasiva della criminalità organizzata. Un
esempio: gli omicidi per mafia, camorra, ndrangheta nel 1997 sono 189 al Sud e 1 al
Centro-Nord;
•
l'ampio afflusso di immigrazione clandestina, costituita anche da gente in cerca di rapidi
guadagni e per questo disposta a violare la legge. Le organizzazioni criminali trovano
terreno fertile nella clandestinità
Le opportunità sono:
•
•
il rafforzamento della collaborazione tra i Paesi, volta ad aumentare lo scambio di
informazioni e quindi a rafforzare la lotta alla criminalità organizzata;
la diffusione di nuove tecnologie, che agevolano le attività investigative e di
monitoraggio.
Il rischio maggiore è rappresentato dai nuovi conflitti internazionali, che aumentano le
immigrazioni clandestine e facilitano il reperimento di "manovalanza" per le organizzazioni
criminali.
SWOT per il sottosettore Sicurezza
Punti di forza
La rete, le strutture e le risorse per la sicurezza
Punti di debolezza
L'alta incidenza di crimini gravi sulla popolazione del
Mezzogiorno e la presenza pervasiva della criminalità
Impegno massiccio condotto dallo Stato contro le
organizzata
organizzazioni criminali
L'ampio afflusso di immigrazione clandestina,
Crescente consapevolezza degli effetti distruttivi della
costituita anche da gente in cerca di rapidi guadagni e
convivenza civile di fenomeni criminali
per questo disposta a violare la legge.
Opportunità
Rischi
Il rafforzamento della collaborazione tra i Paesi
I nuovi conflitti, che aumentano le immigrazioni
clandestine e quindi il reperimento di nuova
La diffusione di nuove tecnologie, che agevolano le
"manovalanza" per le organizzazioni criminali
attività investigative e di monitoraggio
75
Trasporti
I dati sulla dotazione infrastrutturale del Mezzogiorno segnalano — pur in un quadro di forte
diversificazione per quanto riguarda settori e territori — l’esistenza di divari importanti
rispetto alle regioni centrosettentrionali, e confermano come le politiche pubbliche attuate dei
decenni passati abbiano condotto a stratificare nel Mezzogiorno una infrastrutturazione ampia,
ma lacunosa, carente sul piano qualitativo e non sufficientemente integrata.
In media, le regioni dell’Obiettivo 1 possiedono una dotazione infrastrutturale non di molto
inferiore alla media nazionale nel settore delle ferrovie (94,4) e delle strade (83,0); il divario è
invece più consistente per quanto riguarda le altre strutture di trasporto. Basilicata e Sardegna
sono le regioni con i maggiori ritardi nella dotazione infrastrutturale. Un vantaggio relativo
emerge invece nella dotazione di strutture portuali, concentrato in Puglia, Sardegna e Sicilia,
mentre indici di dotazione modesti vengono calcolati per la Campania e la Calabria.
Tabella 1.20
Indici di dotazione infrastrutturale delle regioni del Mezzogiorno (Italia = 100)
nel settore dei trasporti, per tipologia
Regioni e
ripartizioni
territoriali
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
Mezzogiorno
Italia
Centro Nord
Strade
73,7
133,1
82,6
57,1
103,8
96,8
38,1
87,2
100,0
108,8
Ferrovie
Aeroporti
Porti
75,1
0,0
99,1
154,0
30,7
69,6
135,7
74,6
121,7
51,6
0,0
0,0
105,1
92,0
47,0
74,0
105,2
170,8
60,4
194,6
318,8
91,9
77,3
122,7
100,0
100,0
100,0
105,6
121,9
87,0
Fonte Confindustria- Ecoter
Altri
trasporti
TOTALE
62,0
62,3
52,1
66,4
39,8
51,2
91,1
59,0
100,0
123,5
59,4
93,1
82,3
45,1
79,4
87,1
103,4
80,4
100,0
113,4
Gli indici esposti nella tabella 1.20 non rispecchiano la pressione che su tali infrastrutture
viene esercitata dalla domanda. Ad esempio, la Sardegna ha una dotazione di aeroporti che è
quasi doppia rispetto alla media nazionale: ma è ben nota la condizione di saturazione che, in
molti periodi dell’anno, interessa il trasporto aereo nella regione.
Riferendosi a valori medi per unità di superficie, il Piano Generale dei Trasporti individua tre
fasi temporali per l’andamento relativo degli investimenti nelle grandi aree del Paese: negli
anni ’70, è emersa una certa prevalenza della spesa nel Centro-Sud rispetto al Nord (circa 25
contro 20 milioni di lire/kmq); negli anni ’80 si è verificato un equilibrio tra le tre realtà (circa
23 milioni/kmq); infine negli anni ‘90 la contrazione degli investimenti pubblici è stata
avvertita soprattutto al Sud, dove a partire dal 1993 la spesa media si è attestata su 9 milioni di
lire a kmq, a fronte di 17 nel Centro Nord. La diversa distribuzione della spesa per modalità di
trasporto tra Centro-Nord (ferrovie e aeroporti) e Sud (strade e porti), si è tradotta in una
diversa dotazione e qualità delle infrastrutture, certamente inferiori nel Mezzogiorno. I
principali elementi di crisi dell’attuale sistema dei trasporti sono riconducibili a due fattori
determinanti:
76
•
•
fenomeni di congestione, che (estesi in modo generalizzato alle regioni del Centro – Nord)
interessano il Sud soprattutto nelle grandi aree urbane e metropolitane e lungo alcune
grandi direttrici;
bassi livelli di accessibilità, collegati alla qualità del trasporto e delle infrastrutture
Soprattutto per quanto attiene al trasporto merci, la cui efficienza è indispensabile per
sostenere il riorientamento economico del Sud, il salto di qualità che deve compiere il
Mezzogiorno è ancora rilevantissimo. Va evidenziato come la logistica stia mutando l’intero
modo di intendere i trasporti, e la nuova (e prospettica) qualità della domanda di trasporto del
Sud (sia essa preminentemente locale, sia essa legata alla globalizzazione dei mercati) impone
alle imprese di settore un aumento dell’offerta e un innalzamento degli standard di servizio
ottenibili solo a seguito dell’integrazione in rete delle diverse modalità e dei diversi operatori.
Per il trasporto delle merci, lo scenario nel quale si trova ad agire il PSM mostra segni di forte
consolidamento del dinamismo registrato già da alcuni anni (soprattutto negli scambi
internazionali via mare) che vanno colti e posti alla base della definizione della strategia di
lungo periodo; mostra, peraltro, anche rigidità e resistenze (negli scambi merci via terra, con
livelli di bassa competitività e presenza sul mercato della modalità ferroviaria, con elevati
costi sociali e ambientali legati al dominio dell’autotrasporto) la cui rimozione risulta
determinante per cambiare rotta.
Dinamismi e rigidità possono essere sinteticamente indicati nel modo seguente:
•
Da un lato, l’impetuosa rinascita della portualità italiana nei traffici containerizzati, che ha
interessato sia i porti del Sud sia i porti del Nord Italia, ha attratto nel nostro paese società
specializzate del Nord Europa e dell’Estremo Oriente, che hanno portato capitali e knowhow. Il grado di integrazione e internazionalizzazione del capitale portuale è già oggi
pertanto molto elevato e l’intero sistema portuale è entrato in questo circuito che stimola
innovazione e scambi; questa situazione, se colta, può avere ripercussioni fortemente
positive sull’affermarsi dell’intermodalità e sulla riconfigurazione dei vari anelli della
catena logistica delle imprese (commerciali e industriali) del Mezzogiorno.
•
Dall’altro, la perdurante egemonia del trasporto merci su strada anche su relazioni NordSud per le quali - a fronte di costi economici, sociali e ambientali particolarmente elevati è auspicabile una conversione di cospicue quote del traffico su ferrovia e vie del mare,
segnala le odierne debolezze della catena produttivo-distributiva, segnalando a sua volta la
carenza, nell’organizzazione dei trasporti, di operatori intermodali e di sistemi informatici
tecnologicamente avanzati che consentano l’integrazione ottimale dell’attività dei
principali operatori (segmenti di un mercato scarsamente interconnesso).
•
Va tenuto conto che la tendenza verso l’esternalizzazione dei servizi logistici da parte
delle imprese prefigura anche al Sud una fase caratterizzata da una moltiplicazione di
piattaforme logistiche locali specializzate per prodotto, che può rappresentare un passo in
avanti rispetto alla politica degli interporti (anche in relazione alla capacità di
autofinanziamento) ma che rende assolutamente indispensabile un salto organizzativo
finalizzato alla creazione di una rete logistica che risponda alla domanda di mercato di
intermodalità; per tale ragione i sistemi locali di impresa vanno sollecitati affinché attivino
forme di cooperazione per la messa in opera di infrastrutture e servizi per la logistica di
distretto.
77
•
Va tenuto conto inoltre che un mercato interno con forti potenzialità di espansione è
quello dei traffici a corto raggio (short sea), proprio in seguito all’incremento dei servizi
feeder containerizzati (Gioia Tauro, Taranto e, in prospettiva, Cagliari) e della stessa
domanda che proviene dal traffico merci stradale interno nei collegamenti Nord-Sud;
quest’ultimo segmento, per ora prevalentemente con navi Ro-Ro che trasportano
semirimorchi e autotreni, è già oggi significativamente presente sia sul versante adriatico,
sia (soprattutto) sul versante tirrenico, e potrà ricevere impulso ulteriore con la definitiva
liberalizzazione del cabotaggio e l’ingresso di operatori specializzati anche stranieri (del
mare del Nord e dell’Estremo Oriente). Per cogliere questa opportunità risulta cruciale
l’adeguamento strutturale e organizzativo, non meramente settoriale ma in un contesto di
rete intermodale, degli scali marittimi.
Al modello di evoluzione che si intenderà dare all’organizzazione del trasporto merci del
Mezzogiorno saranno strettamente legate le performance dello stesso sistema economico
meridionale del quale il trasporto è parte integrante: i margini residui per assorbire la crescita
del traffico merci mediante il ricorso alla modalità stradale infatti sono modesti, stante il
grado di saturazione cui sono prossimi i suoi itinerari fondamentali, né la riproposizione anche
per il futuro di un modello di trasporto fondato sul “tutto strada” appare auspicabile sotto il
profilo più vasto dei costi sociali e ambientali connessi. In assenza di un tempestivo, forte
riorientamento organizzativo che metta a frutto le potenzialità di tutte le modalità di trasporto,
è reale il rischio del sopraggiungere di un collo di bottiglia esiziale per lo sviluppo del Sud.
Va rilevato inoltre, che il problema della difficile accessibilità di ampie aree del Mezzogiorno
dall’esterno, la carenza nei collegamenti locali, il dominio del “tutto strada”, oggi
condizionano in grande misura anche l’entità e le caratteristiche del turismo che si rivolge al
Sud: se il turismo è fortemente concentrato nella componente estiva, balneare e che utilizza
l’autovettura quale mezzo di trasporto, ciò dipende molto dalle caratteristiche odierne
dell’offerta turistica nel suo complesso, della quale il trasporto è parte integrante. Già in
questa situazione, in stagione turistica il sistema dei trasporti disponibile al Sud (strade, treni,
porti, aeroporti) si rivela per lunghi periodi fortemente inadeguato.
E’ evidente che l’allargamento delle risorse valorizzabili anche a fini turistici, cui mira il
PSM, richiede che, coerentemente con la capacità di carico di ciascuna specifica area
coinvolta, anche il sistema dei trasporti non solo venga adeguato per fare fronte alla crescita
della domanda turistica attesa, ma possa esso stesso sostenerla e indirizzarla.
Così sarà necessario, ad esempio, sostenere il turismo nautico attraverso l’offerta di porti
turistici adeguati per entità e distribuzione; per il mercato turistico interno invece sarà
necessario offrire servizi ferroviari di qualità sufficiente a rendere il loro utilizzo competitivo
con l’uso dell’autovettura; per competere sul mercato estero, sarà necessario garantire la piena
integrazione del servizio aereo con i servizi collettivi di trasporto a terra (treno, autobus).
Oggi, per lo sviluppo del turismo, il sistema dei trasporti disponibile al Sud è ancora un freno,
malgrado i recenti passi avanti (senz’altro nel sistema aeroportuale e nei traghetti, meno
nell’offerta ferroviaria e nella qualità della rete stradale principale).
Per quanto attiene al trasporto passeggeri, rimane aperta la questione della qualità dei servizi
offerti. Pochi dati servono ad illustrare il problema; in particolare, l’indagine multiscopo delle
famiglie dell’ISTAT segnala che: a) la quota di utilizzatori dei servizi ferroviari è nel
Mezzogiorno significativamente più modesta che nelle circoscrizioni centrosettentrionali; b)
78
per tutte le variabili considerate (frequenza corse, puntualità, posti a sedere, pulizia vetture,
comodità degli orari, costo del biglietto, informazioni), sempre con riferimento ai servizi
ferroviari, il grado di soddisfazione dell’utenza meridionale è sistematicamente inferiore che
nel resto d’Italia; c) l’insoddisfazione sui servizi di trasporto, è relativamente maggiore nel
Mezzogiorno anche per quanto riguarda le linee extraurbane di pullman e i mezzi urbani. Per
quanto riguarda questi ultimi, è interessante notare come nel Mezzogiorno continentale e nelle
Isole solo il 17,6% ed il 19,8% della popolazione di 14 anni ed oltre si serva di mezzi urbani,
contro percentuali del 28,9% nel Nord Ovest, del 24,4% nel Nord Est e del 34,8% nel Centro.
Agli scenari che si aprono per il sistema di trasporto nel Mezzogiorno appartengono alcuni
elementi comuni:
•
la liberalizzazione in atto nel settore dei trasporti è in grado di accompagnare un’apertura
del mercato verso un assetto di maggiore efficienza37;
•
l’elasticità dell’interscambio di merci alla crescita dei livelli di attività è generalmente
piuttosto elevata38; in una prospettiva di accelerazione dei ritmi di sviluppo del
Mezzogiorno, mantenere irrisolte le problematiche del sistema dei trasporti può ritardare
lo sviluppo delle regioni dell’Obiettivo 1;
•
incorporando le tecnologie avanzate maturate nel corso degli ultimi anni, nuovi
investimenti nei trasporti nel Mezzogiorno possono condurre ad un “balzo” significativo
nella qualità dei servizi offerti e nelle condizioni di efficienza produttiva dei settori utenti;
e possono inoltre stimolare l’innovazione tecnologica e la crescita dei livelli di attività nei
settori fornitori di attrezzature e materiale, localizzati nel Mezzogiorno.
In sintesi, i punti SWOT per il settore dei trasporti possono essere così delineati:
•
punti di forza: il Mezzogiorno ha una condizione (ed in parte anche una dotazione) di
relativo vantaggio nel sistema della portualità, su cui è possibile far leva per accrescere la
proiezione internazionale e l'efficienza del sistema produttivo.
•
punti di debolezza: le reti di trasporto non sono sufficientemente integrate e sono carenti
sul piano sia tecnologico che dell’innovazione. L’offerta di infrastrutturazione di trasporto
sia per le reti che per i nodi è inadeguata rispetto alle dinamiche della domanda. La
dotazione di ferrovie e strade, nonché di alcune categorie di impianti puntuali, è inferiore a
quella che si registra nel resto della Penisola. Le reti di trasporto sono spesso caratterizzate
sia da fenomeni di saturazione in alcuni tratti stradali e ferroviari sia da una generalizzata
bassa qualità del servizio erogato.
37 Maggiore liberalizzazione significa naturalmente anche maggiore competizione per numerosi settori produttivi del
Mezzogiorno, in particolare nel trasporto merci e nel trasporto marittimo, che va fronteggiata con una crescita dei livelli di
efficienza delle imprese. Con riferimento al trasporto merci, il PGT sosteniene che “il problema […] risiede nella difficoltà
dell’impresa italiana di autotrasporto a trasformarsi in impresa di trasporto e logistica che offre non solo servizi di trazione su
gomma ma anche servizi complessi ad elevato valore aggiunto. Il perdurare di un sistema di microimprese artigiane
monoveicolari in Italia non è la causa, ma è la conseguenza di un assetto di mercato in cui prevale la media impresa non
specializzata. E’ quindi la sua debolezza strutturale che l’ha costretta al ricorso ai padroncini e alla loro flessibilità”.
38 In Italia la domanda di trasporto passeggeri è cresciuta a ritmi molto sostenuti, a causa non solo dell’aumento del reddito e
della variazione dei modelli di consumo, ma anche dei processi di terziarizzazione e di decentramento delle imprese. In
quest’ambito, lo squilibrio modale è nettamente maggiore rispetto agli altri Paesi europei. La strutturale prevalenza del
trasporto stradale è particolarmente accentuata nelle aree urbane. Anche per le merci la quota di trasporto ferroviario e per
cabotaggio è diminuita costantemente.
79
•
opportunità: le opportunità di sviluppo sono associate in primo luogo all’apertura di
nuovi mercati internazionali per il Mezzogiorno, di cui già si avvale in parte il sistema
portuale e che possono trainare la trasformazione del sistema di trasporto merci anche con
riferimento al traffico interno.
Inoltre, va considerato come il processo di liberalizzazione imponga al sistema dei
trasporti un ampio aggiustamento: si rende infatti necessario il raggiungimento di adeguati
livelli di competitività, in ambito di mercati che stentano a liberarsi di assetti
monopolistici od oligopolistici di lunga e radicata tradizione; il perseguimento di questi
obiettivi può richiedere processi di ristrutturazione, di ridimensionamento di organici, di
scomposizioni e ricomposizioni societarie.
Sotto il profilo del progresso tecnologico, il sistema dei trasporti offre la possibilità di
introdurre innovazioni significative, in grado di indurre effetti moltiplicativi
nell’efficienza del sistema produttivo e nel profilo delle imprese fornitrici localizzate nel
Mezzogiorno.
•
rischi: il ruolo crescente del trasporto su gomma con particolare riguardo al traffico di
merci rischia di determinare ulteriori fenomeni di congestione e abbassamento dei livelli
di servizio stradali, con la conseguenza di maggiori costi interni ed esterni del sistema
produttivo.
Inoltre, la liberalizzazione può condurre ad effetti negativi, in termini di quote di mercato,
sulle imprese italiane operanti nel settore dei trasporti, nella misura in cui esse non
migliorino la propria efficienza.
80
SWOT per sottosettore Trasporti
Punti di forza
Punti di debolezza
Il Mezzogiorno ha una condizione (ed in parte anche una
dotazione) di relativo vantaggio nel sistema della
portualità, su cui è possibile far leva per accrescere la
proiezione internazionale e l'efficienza del sistema
produttivo
La dotazione infrastrutturale non è sufficientemente
integrata ed è carente sul piano tecnologico e
dell’innovazione
I livelli di accesso alle reti sono modesti,
Il sistema dei trasporti è scarsamente affidabile per
La domanda di trasporto merci, in particolare marittimo,
cause strutturali (mancanza di alternative modali o di
è in crescita
percorso)
Sono presenti severi fenomeni di congestione nelle
grandi aree urbane e metropolitane e lungo alcune
grandi direttrici
Prevale il trasporto stradale anche su modalità
competitive (ferro, mare)
Opportunità
Rischi
L’apertura di nuovi mercati internazionali e di nuove La crescita attesa del Mezzogiorno condurrà ad
opportunità di scambi è in grado di trainare lo sviluppo e un’ulteriore pressione sulle risorse infrastrutturali
la qualificazione dei sistemi di trasporto
disponibili, inducendo ulteriore congestionamento,
dequalificazione, maggiori costi esterni ed interni
I processi di liberalizzazione, un quadro maggiormente
per il sistema produttivo
concorrenziale e l’abbattimento delle barriere
all’ingresso, possono attrarre nuovi investimenti e creare In un assetto liberalizzato, le imprese meridionali
condizioni di maggiore efficienza.
possono perdere quote di mercato significative a
vantaggio della concorrenza.
La “rifondazione tecnologica” del settore dei trasporti
può indurre effetti moltiplicativi per le imprese fornitrici Il perdurare di un modello "tutto strada" per le merci
localizzate nel Mezzogiorno.
provoca crescenti costi di trasporto nella struttura di
costo delle imprese
Telecomunicazioni
Come per i trasporti, anche per il sistema delle comunicazioni la dotazione infrastrutturale è
inferiore rispetto alla media nazionale: ma i divari sono contenuti (punto di forza) ed
appaiono spiegati dalla minore pressione della domanda. I problemi sono tuttavia di
prospettiva: come sostiene il Ministero delle Comunicazioni, “l’evoluzione delle tecnologie
nelle telecomunicazioni è così rapida che il Mezzogiorno potrebbe rischiare di ritrovarsi nel
giro di pochissimi anni in quella situazione di inferiorità infrastrutturale che lo caratterizzava
verso la metà degli anni ottanta…. Occorre quindi che la rete di telecomunicazioni del Sud
continui ad essere oggetto di costanti aggiornamenti tecnologici, permettendo l’offerta di
nuovi servizi avanzati a larga banda, quali il telelavoro, il teleturismo, la teledidattica, le
televendite, la telebanca, la teleposta, la televisione via cavo ed interattiva ”.
L’indice di infrastrutturazione nel settore delle telecomunicazioni calcolato da Confindustria
per le regioni dell’Obiettivo 1 (posta pari a 100 la media nazionale) è pari a 75,4. Le
prospettive di evoluzione del settore impongono interventi consistenti nelle aree delle “reti di
trasporto” dell’informazione, con l’introduzione di nuovi cavi in fibra ottica e di nuove
81
tecnologie; delle “reti di accesso”, di strutture di servizio per il territorio, delle reti
internazionali, delle reti satellitari e delle reti mobili.
Va anche sottolineato, come un fattore di debolezza l’aspetto “strutturale” del comparto
costituito, più che in altri Paesi europei, da un elevato numero di imprese spesso (quelle di
piccola e piccolissima dimensione) sottocapitalizzate e prive degli strumenti finanziari
adeguati alla crescita.
L’esame di alcuni dati dal lato della domanda — sia pure non rappresentativi della situazione
generale di questo settore — ci permette di confermare il giudizio di perdurante debolezza che
ancora caratterizza l’accesso del sistema socioproduttivo del Mezzogiorno alle tecnologie
della telecomunicazione. Nel Rapporto 1998 dell’Istituto G. Tagliacarne, vengono presentati i
risultati di un’indagine condotta presso le imprese italiane sull’intensità del ricorso a
collegamenti Internet. Come si vede (tabella 1.21), il ritardo delle imprese meridionali rispetto
alla media nazionale non è molto elevato, e traspare la consapevolezza degli imprenditori del
Sud di dover adeguare la propria situazione. Va detto che nella media nazionale la situazione
non appare particolarmente “evoluta”.
Tabella 1.21
Collegamento ad Internet e creazione di un sito aziendale per macroarea geografica di
appartenenza dell’impresa (in % sul totale, risposte multiple)
Collegamenti a Internet
Nord Ovest Nord Est
Centro
Sud
Italia
E’ collegata ad Internet
29,0
29,9
26,4
20,7
27,6
Intende collegarsi ad Internet
26,1
26,8
19,7
30,2
25,7
Non intende collegarsi ad Internet
46,4
45,3
54,5
50,3
48,1
Ha aperto un sito Internet
27,9
28,0
24,0
18,2
25,8
Prevede di aprire un sito Internet
23,3
26,5
17,0
28,2
23,7
Non prevede di aprire un sito Internet
50,2
47,2
59,4
54,5
51,7
Maggiormente strutturata è la domanda che viene dalle Amministrazioni Pubbliche, dai settori
di interesse pubblico, dalle città, che proprio sulla ramificazione e l’approfondimento dei
sistemi informativi basano una parte consistente delle proprie prospettive di evoluzione e di
guadagno di efficienza (punto di forza). Tuttavia, le incertezze che in taluni casi si sono
manifestate fra le amministrazioni locali nel gestire opportunità di sviluppo di reti di
comunicazione costituiscono un elemento di debolezza. Generalmente favorevoli appaiono le
prospettive di sviluppo della domanda delle famiglie, trainata fra l’altro dalla veloce
evoluzione e diversificazione dei servizi offerti.
Le opportunità aperte per il sistema produttivo del Mezzogiorno dalla diffusione delle nuove
tecnologie informatiche sono amplissime: anche se in generale la percezione sui vantaggi di
tali tecnologie non è molto diffusa. Le imprese appaiono inoltre generalmente poco
consapevoli degli effetti che il ricorso alla telematica può determinare sulla capacità di
produrre, sull’efficienza e sull’organizzazione delle imprese. La scarsa percezione del
rapporto fra costi e benefici del ricorso alle TLC appare anche dalle opinioni degli
imprenditori sui possibili svantaggi che derivano dal ricorso alle nuove tecnologia: che
82
vengono identificate da molti imprenditori nella scarsa utilità per l’azienda, nella necessità di
investire in strutture informatiche, nella necessità di formare il personale.
I processi di liberalizzazione e privatizzazione ormai avviati nel settore delle
telecomunicazioni stanno determinando un allargamento ed un rafforzamento della
competizione, con l’entrata sul mercato di nuovi soggetti. La spinta all’innovazione ed alla
diversificazione dell’offerta che proviene da questo fenomeno; ed il sorgere di nuove
opportunità di reddito aperte dalla diffusione delle TLC nel Mezzogiorno, possono avviare un
circolo virtuoso fra l’estensione e l’articolazione della domanda, la crescita e la propulsività
dell’offerta, la realizzazione di nuovi investimenti e l’afflusso di nuovi capitali nella “filiera”
dei servizi di telecomunicazione.
Ugualmente rilevante è anche il ruolo che può svolgere un’azione di alfabetizzazione e di
orientamento all’uso delle tecnologie informatiche, la insufficienza delle quali è un rischio
per lo sviluppo.
SWOT per il sottosettore Telecomunicazioni
Punti di forza
Punti di debolezza
La
situazione
infrastrutturale
può
ritenersi L’assetto infrastrutturale è articolato in misura
sostanzialmente buona, a fronte della debole domanda insufficiente, in particolare per quanto riguarda i nuovi
di servizi di telecomunicazioni
servizi
La domanda esercitata dalle Amministrazioni La percezione dei vantaggi potenziali dell’uso delle
Pubbliche (attuale e prospettica) è ampia e strutturata TLC nel sistema produttivo rimane ancora modesta
La diffusione di risorse umane qualificate e di centri Il tessuto di imprese di ICT, è ancora poco strutturato
scientifici e di ricerca può costituire una leva per la
Scarsa capacità delle Amministrazioni Pubbliche
diffusione della cultura e delle abilità legate alla
Locali di gestire i processi di costituzione delle reti
telematica
informatiche
Opportunità
L’introduzione delle tecnologie di TLC può condurre a
miglioramenti decisivi nel sistema produttivo, nelle
altre “reti”, nell’Amministrazione Pubblica
Rischi
Il mancato adeguamento della rete alla domanda
crescente può provocare esternalità negative,
congestione e strozzature allo sviluppo
L’applicazione delle tecnologie di settore è in grado di Mancata attivazione di azioni di alfabetizzazione
stimolare l’offerta di nuovi servizi avanzati, quali il telematica della popolazione
telelavoro, il teleturismo, la teledidattica, le
televendite, la telebanca, la teleposta, la televisione via
cavo ed interattiva
Liberalizzazione e privatizzazione aprono prospettive
di ingresso di nuovi capitali nel settore, di crescita
della concorrenza e di miglioramento dell’efficacia
1.1.5 Analisi della situazione in termini di pari opportunità
Il Mezzogiorno presenta tuttora una condizione femminile fortemente critica, soprattutto per
quanto riguarda l’accesso delle donne al mercato del lavoro. Nonostante si registri nel corso
del periodo 1993-1998 una crescita di quasi 140 mila unità dell’offerta femminile
83
meridionale, il tasso di attività – calcolato sulla popolazione 15-70 anni - rimane
estremamente contenuto e pari a circa la metà di quello maschile, con un divario di 13 punti
percentuali rispetto al dato del Centro-Nord: (tab. 1.22).
Tabella 1.22
Tassi di attività, di occupazione e disoccupazione (in %) per sesso 1993-1998
1993
FEMMINE
Tasso di attività (%)
Tasso di occupazione
Tasso di inoccupazione
MASCHI
Tasso di attività
Tasso di occupazione
Tasso di inoccupazione
Mezzogiorno
1998
Var.
1993
Centro-Nord
1998
Var.
31
23
25,8
32,6
22,2
31,8
1,5%
-0,8%
6,0%
42,9
40,5
10,5
45,6
40,5
11,0
2,6%
2,1%
0,5%
67,3
58,2
13,5
66,1
54,0
18,2
-1,2%
-4,2%
4,7%
69,9
66,6
4,6
67,9
64,5
4,9
-2,0%
-2,1%
0,3%
Fonte: elaborazioni su dati Istat
La situazione non è meno preoccupante se si analizzano i tassi di occupazione: in questo caso
il divario sia rispetto alla componente maschile che rispetto alla condizione delle donne del
Centro Nord cresce ulteriormente.
La condizione femminile del Mezzogiorno appare, tuttavia, ancora più grave qualora si
confrontino le dinamiche occupazionali registrate nel corso dell’ultimo quinquennio rispetto
al Centro-Nord. Fra il 1993 e il 1998, il tasso di occupazione femminile nel Mezzogiorno ha
registrato una lieve contrazione, mentre nell’insieme del Centro-Nord ha registrato una
dinamica positiva. Così, nel Centro-Nord l’aumento di occupazione femminile ha più che
compensato la diminuzione di quella maschile; nel Sud, è diminuita sia l’occupazione
maschile che quella femminile. Si è, così, assistito ad un ulteriore incremento dei divari nei
tassi di occupazionali femminili del Mezzogiorno rispetto a quanto evidenziato nel CentroNord.
Come si può osservare dal grafico seguente (1.6), che riporta il tasso di occupazione per classi
d’età al 1998, i divari rispetto alla componente maschile aumentano considerevolmente nelle
classi centrali della popolazione superando i quaranta punti percentuali fra i 30 e i 60 anni.
84
Grafico 1.6
Mezzogiorno: tassi di occupazione per sesso e classi d'età 1998
100.0%
90.0%
80.0%
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
Maschi: Mezzogiorno
10.2%
26.7%
51.3%
74.4%
83.5%
85.8%
84.5%
78.0%
60.4%
35.9%
9.1%
Femmine: Mezzogiorno
5.7%
12.9%
23.1%
30.7%
34.3%
38.4%
36.2%
30.6%
20.6%
8.1%
2.2%
Femmine: Centro-Nord
12.4%
41.4%
61.7%
65.4%
63.9%
63.8%
53.0%
38.9%
22.2%
7.5%
2.9%
Le donne meridionali, nonostante rappresentino soltanto il 34% della forza lavoro del
Mezzogiorno, costituiscono quasi il 50% delle persone in cerca di occupazione. I divari fra il
Mezzogiorno e il Centro Nord nei tassi di disoccupazione femminili coinvolgono tutte le
classi d’età, raggiungendo il loro massimo fra i 25 e i 34 anni.
Rispetto alla componente maschile le donne presentano non solo maggiori difficoltà di
inserimento nel mercato del lavoro, ma anche una struttura occupazionale meno stabile ed una
peggiore collocazione settoriale e professionale:
•
•
•
la presenza femminile si concentra soprattutto nel settore agricolo ed in quello terziario,
molto più di quanto non accada per la componente maschile: questi due settori assorbono
rispettivamente il 13,4% ed il 76,1% dell’occupazione totale (il 4,1% e il 70,8% nel
Centro-Nord), a fronte di percentuali che nel caso degli uomini scendono rispettivamente
all’11,0% ed al 60,3%. L’elevato peso dell’occupazione agricola rappresenta un dato
preoccupante anche per il prossimo futuro, se si considera come il declino del settore
primario spiega quasi interamente la negativa dinamica occupazione delle donne
meridionali (-105 mila unità fra il 1993 e il 1998);
la distribuzione dell’occupazione femminile per posizione nella professione evidenzia un
forte sottodimensionamento della presenza femminile nelle qualifiche più elevate e un
sovradimensionamento nelle professioni che richiedono una qualifica minore. Ad esempio
l’incidenza sul totale di imprenditrici e liberi professionisti è per le donne meridionali il
3,2% del totale, rispetto al 6,6% degli uomini; al contempo le donne impiegate come
coadiuvanti rappresentano ben l’8,8% del totale rispetto al 4,9% della componente
maschile;
la quota dell’occupazione a tempo parziale sull’occupazione complessiva risulta pari
all’11,3% per le donne meridionali, mentre si riduce al 4,5% per i maschi. Nel CentroNord, il ricorso al part-time da parte delle donne risulta più elevato (14,8% del totale),
spiegando anche la migliore dinamica occupazionale registrata in questi ultimi anni;
85
•
infine, le donne presentano un maggiore ricorso a forme di occupazione dipendente
temporanea. Le donne meridionali con un’occupazione temporanea sono il 15,7% del
totale, mentre tale valore scende al 9,1% per le donne del Centro-Nord.
Le difficoltà incontrate dalle donne a trovare un’adeguata collocazione nel mercato del lavoro
non sono imputabili ad una scarsa qualificazione professionale. Le donne, infatti, hanno ormai
raggiunto, e in alcuni casi superato, i livelli di istruzione maschile. Come si può osservare dal
grafico seguente, fino ai 35 anni il livello d’istruzione delle donne risulta più elevato dei
maschi, raggiungendo il suo massimo per la classe d’età 20-24 anni, dove oltre il 60% delle
donne possiedono almeno un diploma, a fronte del 56% dei maschi. Rispetto al Centro-Nord
il livello di istruzione della componente femminile presenta, tuttavia, un divario rilevante
anche fra i 20 e i 35 anni.
Grafico 1.7
Mezzogiorno: Grado di istruzione per sesso e classi di età 1998
(laureati e diplomati sulla popolazione totale)
90.0%
80.0%
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
Maschi: Mezzogiorno
11.7%
56.4%
47.9%
42.5%
41.7%
42.4%
37.5%
31.8%
23.8%
15.5%
12.2%
Femmine: Mezzogiorno
16.2%
62.2%
50.6%
44.1%
41.5%
39.1%
30.8%
23.0%
16.9%
10.9%
8.3%
Femmine: Centro-Nord
18.1%
74.7%
63.9%
57.7%
53.8%
47.7%
35.5%
25.6%
18.4%
12.0%
11.3%
Le difficoltà nell’inserimento nel mercato del lavoro delle donne meridionali sono da
ricercare, oltre che in una bassa domanda di lavoro che penalizza soprattutto le componenti
deboli, anche in una inadeguata dotazione di infrastrutture sociali in grado di consentire di
conciliare il lavoro con la vita familiare. Dai dati disponibili sul sistema assistenziale
nazionale emerge una forte sottodotazione delle regioni meridionali, sia per quanto riguarda i
servizi di custodia dei bambini in asili e nidi d’infanzia che per i servizi di assistenza per gli
anziani:
•
nel Mezzogiorno i bambini di età inferiore ai 2 anni, assistiti in nidi e asili d'infanzia,
risultano nell'anno scolastico 1992-93, ultimo dato disponibile, pari a quasi 16.000 unità, a
fronte di una popolazione infantile di oltre 770.000. Nel complesso del Mezzogiorno il
tasso di partecipazione risulta estremamente contenuto (2,1%), a fronte di un tasso di
86
partecipazione superiore al 9% nel Centro-Nord. La copertura del servizio è bassa in tutte
le regioni meridionali, con livelli particolarmente accentuati in Campania e Calabria;
•
nei Presidi residenziali socio-assistenziali, nel 1993, sono stati assistiti nel complesso del
Mezzogiorno 49.583 anziani, pari al 18% del totale nazionale. Nel Mezzogiorno la
dotazione di posti letto per 1.000 abitanti nelle strutture ricettive erano pari a 2,9 contro un
6,8 del Centro-Nord.
87
1.1.6 Lo stato dell’ambiente nelle regioni meridionali
(a cura del Ministero dell’Ambiente)
1.1.6.1 Introduzione
La Valutazione Ambientale Strategica del Programma di Sviluppo del Mezzogiorno (PSM)
richiede preliminarmente la descrizione della situazione ambientale di riferimento (baseline
data), vale a dire la ricostruzione del quadro conoscitivo ambientale iniziale rispetto al quale
valutare - nelle successive fasi in-itinere ed ex-post - la sostenibilità ambientale delle politiche
settoriali per lo sviluppo socio-economico del Mezzogiorno.
La rassegna delle risorse naturali, degli ecosistemi e delle infrastrutture ambientali esistenti,
va sviluppata privilegiando fattori e componenti più direttamente correlabili con le iniziative
di sviluppo.
In maggior dettaglio, in questo capitolo sono raccolti gli elementi conoscitivi necessari a:
− descrivere lo stato di qualità delle matrici ambientali (indicatori di stato) e il complesso di
fonti di perturbazione di tale stato derivanti dalle attività produttive (indicatori di
pressione);
− caratterizzare i punti di forza e di debolezza nell’uso delle risorse naturali e degli
ecosistemi;
− individuare la distanza dagli obiettivi di tutela ambientale, fissati dalle convenzioni
internazionali e dalla legislazione comunitaria e nazionale.
Per la caratterizzazione della situazione ambientale ex-ante è stato assunto come riferimento
metodologico il documento “Fondi strutturali 2000-2006. Linee guida per la valutazione
ambientale strategica”, predisposto dal Ministero dell’ambiente, dal Ministero dei Beni
culturali e dall’ANPA con la collaborazione delle Regioni e delle Agenzie regionali per
l’ambiente.
Per ciascuna problematica ambientale sono stati individuati una serie di indicatori che
consentono di definire, e successivamente monitorare, lo stato di qualità delle risorse, le
pressioni su di esse esercitate dalle attività antropiche, insieme alla consistenza delle
infrastrutture ambientali (sistema di depurazione delle acque, impianti di gestione dei rifiuti,
reti di monitoraggio).
Gli indicatori ambientali adottati nella valutazione ambientale strategica dei piani e
programmi finanziati con fondi strutturali (cfr. Tabella 1.23) sono stati individuati sulla base
di una serie di riunioni con la rete delle Autorità ambientali, avendo come riferimento
prioritario i requisiti della normativa comunitaria e nazionale ambientale.
Una considerazione di carattere generale riguarda il livello di conoscenza ambientale presente,
generalmente insoddisfacente, sia per quanto concerne la quantità di dati disponibili, sia per
quanto riguarda la loro qualità. Ciò è da imputare a diversi fattori: la carenza di reti di
monitoraggio nel Mezzogiorno, come risulta dai risultati di recenti indagini condotte sulle
stazioni di monitoraggio della qualità di aria e acque superficiali (Tabella 1.24); la
88
frammentazione della conoscenza ambientale tra soggetti differenti; la quasi totale mancanza
di sistemi informativi ambientali nelle regioni dell'Obiettivo 1. Pertanto, le iniziative mirate a
colmare questo deficit conoscitivo devono essere considerate importanti componenti dei
Programmi Operativi Nazionali (PON) e Regionali (POR). Il superamento di tali difficoltà da
parte delle autorità ambientali che presiedono alla programmazione, alla gestione e al
controllo dell’ambiente nel Mezzogiorno, da una parte, attraverso il completamento e
potenziamento del sistema ANPA-ARPA (Agenzia Nazionale e Agenzie Regionali di
Protezione Ambientale), dall’altra mediante lo sviluppo del Sistema nazionale conoscitivo e
dei controlli ambientali, costituisce quindi la condizione essenziale per assicurare le
successive fasi della valutazione degli interventi che le Regioni hanno in progetto di avviare
nell’ambito della programmazione dei fondi strutturali 2000-2006.
1.1.6.2 Aria
Emissioni in atmosfera e clima
I dati di emissione degli inquinanti atmosferici e dei gas a effetto serra relativi alle regioni
meridionali, si riferiscono all'inventario nazionale, anno 1990. A oggi, nessuna delle regioni
considerate ha realizzato un proprio inventario delle emissioni, con la sola eccezione della
Basilicata che, però, ha utilizzato una metodologia non coerente con lo standard europeo
CORINAIR. È pertanto ineludibile un intervento organico e coordinato verso le regioni per
colmare la grave situazione di ritardo nella raccolta delle informazioni e per la criticità che
esse rivestono in molti settori produttivi.
I dati nazionali sono stati elaborati al massimo livello di disaggregazione: ovvero per ogni
provincia, per ogni inquinante (18) e per ogni attività (300) su tutto il territorio nazionale, sia
per le fonti areali che per quelle puntuali di taglia rilevante secondo CORINAIR. La stima
delle emissioni provinciali al 1995 e quelle nazionali fino al 1997 per i diversi settori di
attività aggregate, attualmente in via di elaborazione presso l’ANPA, saranno disponibili per
l’inizio del 2000.
Dai dati riportati nella Tabella 1.25 dei "valori totali su tutti i settori" risulta evidente che le
province meridionali, nel complesso, pesano circa un terzo dei totali nazionali, per tutti gli
inquinanti, a eccezione dell'anidride solforosa (SO2) in cui però il contributo dei vulcani copre
i due terzi del totale meridionale (Catania).
La tendenza evidenziata nel grafico a anello (Figura 1.8) e nel tasso di crescita 1990-‘95 della
Tabella 1.25 mostra una sostanziale diminuzione del SO2 principalmente dovuta alla
desolforazione dei combustibili fossili, una diminuzione degli ossidi di azoto (NOx) del 9%
sul totale dei settori che per le regioni meridionali è del 6% nel solo settore dei trasporti. È da
tenere in considerazione che la flessione di questi due inquinanti è legata piuttosto alla crisi
produttiva del 1993-‘94.
Diminuzioni di minore entità (dell'ordine dell'1%) si osservano per ammoniaca (NH3),
monossido di carbonio (CO) e protossido di azoto (N2O), mentre sono in aumento i principali
gas serra: consistente il metano (CH4: +9%), i composti organici volatili non metanici
(COVNM: +7%) e l'anidride carbonica (CO2: +1%). Incrementi sono registrati anche il
particolato fine (PM10: +2%), le cui stime non sono del tutto consolidate, mancando
rilevazioni e studi modellistici applicati alla realtà meridionale.
89
Dalle mappe di distribuzione territoriale (Figure nn. 1.9, 1.10, 1.11) si ha un quadro della
situazione emissiva per ciascun inquinante, per il totale dei settori di attività al 1990.
Sostanzialmente la situazione non è migliorata negli anni successivi: a fronte della chiusura di
alcuni grandi stabilimenti come Bagnoli, Manfredonia ed una centrale termoelettrica di
Brindisi, altri hanno avviato la produzione o, anche a fronte di ridimensionamenti
occupazionali, l'hanno mantenuta. È il caso dell'apertura dello stabilimento FIAT a Melfi, e di
una nuova centrale a Brindisi, mentre permangono livelli alti di emissione a Taranto o nelle
aree della chimica in Sicilia e Sardegna.
Le variazioni climatiche influenzano l’agricoltura, il turismo, il dissesto idrogeologico e la
variabilità naturale. In tale contesto un elemento di debolezza è l'insufficienza delle analisi e
osservazioni sperimentali (comprese quelle paleoclimatiche), al fine di definire lo stato attuale
del clima e il suo andamento tendenziale in area mediterranea e in Italia nel breve e medio
periodo. Inoltre, sarà opportuno definire gli scenari di cambiamento climatico con particolare
enfasi alla vulnerabilità e all’adattamento di specie vegetali e di interesse agricolo.
La identificazione di obiettivi e priorità discende dalla sottoscrizione da parte dell’Italia di una
serie di accordi, convenzioni ed impegni in ambito ONU: la convenzione FCCC ed il
Protocollo di Kyoto. Tra i riferimenti normativi comunitari assume particolare rilievo la
direttiva comunitaria n. 96/61/CE "Integrated Pollution Prevention and Control" (IPPC), in
base alla quale dovranno essere realizzati gli "inventari integrati" delle emissioni non solo in
aria, ma anche nelle acque e nel suolo
In questo contesto, pertanto, l’Italia dovrà intraprendere una serie di iniziative attuative e di
azioni operative atte a contenere le emissioni in atmosfera che dovranno da una parte tener
conto della tutela degli interessi nazionali, dall’altra, essere coerenti ed armoniche con le
misure da adottare sia in ambito ONU e UE, sia con le azioni da svolgere in cooperazione con
i Paesi in via di sviluppo e con i Paesi dell’est europeo.
D’altra parte, l’adesione ai trattati internazionali chiama il Paese anche a concorrere,
nell’ambito degli sforzi internazionali sulle ricerche relative ai cambiamenti globali, a ridurre
le incertezze scientifiche sulle conoscenze dei processi climatici ed ambientali globali con
particolare riferimento all’area mediterranea ed alla prevedibilità dell’evoluzione del clima e
degli equilibri ambientali complessivi sia nel breve che nel lungo periodo.
Appare quindi necessario prevedere interventi che consentono l'adeguamento e il
completamento delle reti di osservazione, la standardizzazione di infrastrutture e dati osservati
per l’inserimento organico dell’Italia nel Programma internazionale di osservazioni climatiche
e l'allestimento di un archivio Nazionale Dati. Inoltre, dovrà essere dato spazio alle attività di
formazione e informazione che hanno l’obiettivo di promuovere la formazione di giovani
ricercatori sulle problematiche del clima e di diffondere le conoscenze scientifiche sul sistema
climatico e i problemi legati ai cambiamenti climatici.
Ozono troposferico
L’Italia è particolarmente interessata da questo tipo di fenomeno a causa della climatologia
mediterranea e delle elevate temperature e irradiazioni solari, accoppiate all’intensa emissione
di precursori dell’ozono. Infatti, la parte meridionale dell’Italia è quella nella quale vengono
misurati i livelli più elevati di questo inquinante.
I dati disponibili più recenti sono quelli acquisiti ai sensi della Direttiva 92/72/CEE
(“Direttiva ozono”), dell’anno 1998, trasmessi alla Commissione delle UE entro la scadenza
90
prevista del 31/5/1999. Delle 22 stazioni dell’Italia meridionale che effettuano regolarmente
misure di ozono, sono state trasmessi a ANPA / CTN-ACE i dati di 7 stazioni, di cui 3 della
regione Campania e 7 della Sicilia (Figure n. 1.12 e n. 1.13).
Tali rilevazioni, seppure incomplete, segnalano eccedenze di ozono rispetto alla soglia di
attenzione per la protezione della salute umana prevista dalla "Direttiva ozono". Anche in tale
contesto, quindi, si evidenzia come elemento di particolare debolezza la carenza delle reti di
monitoraggio.
Gli elementi di criticità sono gli effetti sulla salute e sulla vegetazione anche alla luce degli
effetti sull’ambiente delle sostanze che, insieme all’ozono, si formano nei processi di natura
fotochimica. Da questo punto di vista, l’inquinamento fotochimico si presenta molto
complesso e articolato. Altro elemento di criticità è costituito dai risvolti socio-economici del
controllo delle emissioni di precursori dell’ozono.
Si dovrà tener conto di tale criticità in particolare nella definizione delle misure relative al
miglioramento della qualità delle aree urbane e della gestione del traffico veicolare, nonché
della promozione dell'utilizzo delle migliori tecnologie.
Gli obiettivi e le priorità di intervento in materia di ozono troposferico tengono conto dei
riferimenti normativi comunitari e nazionali, che definiscono gli standard di qualità dell’aria.
Occorrerà dare, quindi, priorità all'adeguamento e al completamento della rete di
monitoraggio, al fine di rispondere alla domanda di conoscenza del fenomeno che, per molti
versi, presenta ancora elementi di incertezza, specialmente nelle aree urbane.
Dovranno essere rilevate le emissioni dei precursori e gli scenari relativi al loro aumento
conseguente a una più estesa industrializzazione del Mezzogiorno.
Dovranno essere potenziate le osservazioni sugli effetti sull’ecosistema, anche mediante
tecniche sofisticate di rilevamento (telerilevamento da aerei o satelliti) della vegetazioni
interessata, e sulla salute umana.
In funzione del livello di intervento, dovranno anche essere valutati gli apporti da grande
distanza di ozono o di suoi precursori, causati da inquinamento transfrontaliero o
transregionale, al fine di armonizzare sul territorio nazionale gli interventi di riduzione delle
emissioni.
Ozono stratosferico
Per quanto riguarda l'ozono stratosferico un elemento di particolare criticità è dato dall'utilizzo
in agricoltura del bromuro di metile come fumigante per il trattamento antiparassitario del
terreno, di cui l’Italia è il maggior consumatore in Europa.
Al fine di ridurre le emissioni delle sostanze che contribuiscono alla riduzione della fascia di
ozono - meglio conosciuta come buco dell’ozono - a livello mondiale, nell'ambito del
Protocollo di Montreal sulle sostanze che deteriorano la fascia di ozono sono state intraprese
azioni al fine di ridimensionare la produzione e il consumo delle sostanze CFC e halon.
Gli interventi da adottare dovranno essere principalmente rivolti alla riduzione di tutte queste
sostanze nei tempi concordati a livello mondiale, nella riconversione di impianti e
trasferimento di tecnologie, mentre per il bromuro di metile sarebbe opportuno adeguare le
ricoperture dei terreni trattati agendo sia sulla permeabilità delle ricoperture che nella loro
sigillatura, onde evitare dispersioni in atmosfera.
91
1.1.6.3 Acque interne e marino-costiere
La conoscenza dello stato di qualità ambientale delle acque a livello nazionale non può essere
considerata soddisfacente.
Le ragioni essenziali sono da individuarsi in carenze metodologiche (mancata definizioni di
obiettivi di qualità ambientale) e normative (prescrizioni essenzialmente orientate alla
definizione di limiti di emissione).
La situazione delle regioni meridionali è caratterizzata da tre principali temi: il controllo della
qualità, l’uso sostenibile della risorse in termini di disponibilità e carenze strutturali. Tali temi
sono gli stessi che caratterizzano tutto il Paese, ma nelle regioni del Sud sono aggravate in
primo luogo da una disponibilità della risorsa molto minore (sia per le acque superficiali che
per quelle sotterrane) e per una minor attenzione alla gestione dei problemi qualitativi che a
lungo andare si ripercuotono sulla disponibilità. Peraltro, nonostante l’esistenza di grandi
strutture di gestione (vedi l’Acquedotto pugliese) si è molto lontani da una gestione integrata
del ciclo dell’acqua che attribuisca un proprio valore economico alla risorsa.
In prospettiva, con l’emanazione e l’attuazione del D.Lgs. n. 152/99, si potrà prevedere una
conoscenza organica, integrata e territorialmente significativa dello stato di qualità ambientale
delle acque superficiali e sotterranee con un approccio ecosistemico.
La consistenza e la qualità degli elementi conoscitivi esistenti e soprattutto organizzati non è
tale da permettere molte analisi. Ciò vale in particolare per i dati relativi allo stato quali–
quantitativo della risorsa. Infatti pur essendoci dati sparsi su alcuni corpi idrici, non è
operativo un data base ambientale in base al quale sia possibile, per le regioni dell’obiettivo 1,
classificare i corpi idrici valutandone lo stato di qualità ambientale. Di seguito sono riportati
alcuni dati di sintesi.
Dati di qualità: balneazione
L’unica banca data consolidata nel tempo e con una certa organicità è quella relativa alla
qualità delle acque di balneazione realizzata dal Ministero della sanità; con riferimento alle
Regioni Obiettivo 1, la Tabella 1.26 riporta la situazione delle coste per le quali è stata vietata
la balneazione a causa dell’inquinamento.
Dai dati del 1998 si evince che la percentuale di chilometri di costa non balneabili rispetto alla
lunghezza totale delle coste nelle regioni dell’Obiettivo 1 è in linea con la media nazionale,
con l’eccezione della Campania che presenta un valore pari al 19%, contro il 6 % della media
nazionale.
Da un confronto con dati precedenti, per esempio quelli del 1996, si evidenzia in genere un
piccolo miglioramento complessivo sia delle regioni dell’Obiettivo 1 sia delle altre regioni. In
particolare la percentuale di costa non balneabile passa dal 6,7 al 6,1% nelle regioni Obiettivo
1 e dal 6,4 al 6,0% a livello nazionale. Rispetto a questo elemento positivo, un elemento di
debolezza è riferibile ad alcune regioni dell’Obiettivo 1 che presentano dati in controtendenza:
− Calabria, che passa dal 5,9% di km non balneabili al 7,4%;
− Puglia, dal 5,3% al 5,6%;
92
− Molise, dal 1,7% al 2,0%.
Un ulteriore elemento di debolezza è l'alto numero di chilometri di costa non controllati, in
particolare in Sardegna e in Sicilia. Infatti, in ragione di questo dato, emerge che la
diminuzione dei chilometri di costa non balneabile prima accennata non corrisponde, per le
regioni dell’Obiettivo 1, ad un aumento dei chilometri di costa che risultano balneabili (il
58,3% nel 1998 contro il 63,4% del 1996).
Dati di qualità: acque idonee alla vita dei pesci
I dati disponibili sul monitoraggio effettuato dalle regioni si riferiscono all’anno 1997.
Le regioni hanno complessivamente designato 1042 tratti di acque superficiali suddivise in
906 tratti di corsi d’acqua e 136 laghi. Di queste sono state classificate 527, di cui 462 corsi
d’acqua per una estensione di 5489 km e 65 laghi per una superficie di 640 km2 (i valori di
estensione e superficie sono da considerarsi parziali in quanto non tutte le regioni hanno
presentato dati completi sulle dimensioni del tratto classificato).
A fronte di tale designazione complessiva le regioni dell’Obiettivo 1 hanno designato 118
corpi idrici, classificandone 92 nelle classi di qualità salmonicola o ciprinicola: Basilicata (8),
Campania (11), Calabria (18), Molise (5), Puglia (14), Sardegna (30), Sicilia (6).
Dei 92 corsi d’acqua in tali regioni, 57 sono state classificate come acque salmonicole e 35
come ciprinicole. Tuttavia, ben 36 classificazioni sono basate su un monitoraggio non
adeguato. Comunque, un’analoga situazione è riscontrabile su tutto il territorio nazionale.
Le regioni hanno provveduto alla designazione delle acque da monitorare in maniera molto
difforme tra di loro e per alcune (Sicilia e Campania) non è stata effettuata una corretta
designazione.
L’applicazione integrale dei dispositivi di controllo della legge è stata rispettata in pochissimi
casi, soprattutto nella frequenza dei controlli: la maggior parte delle schede riassuntive sul
monitoraggio effettuato dalle regioni si riferisce a dati parzialmente monitorati.
Il D.Lgs n.130/92, privilegia in prima applicazione la designazione di corsi d’acqua di
particolare pregio ambientale, scientifico o naturalistico, quelli cioè che attraversano parchi
naturali nazionali, regionali, riserve naturali o zone umide di importanza internazionale ai
sensi della Convenzione di Ramsar, o che attraversano oasi di protezione della fauna. In tal
senso, le regioni dell’Obiettivo 1 hanno classificato corpi d’acqua appartenenti ai parchi
nazionali e regionali (Pollino, Aspromonte, Cilento e Vallo di Diana, Matese, aree umide in
Sicilia). Dal momento della designazione di un corso d’acqua, la regione ha l’obbligo di
mantenere o adeguare le caratteristiche dello stesso in modo da rispettare i criteri di qualità
stabiliti dalla legge, mediante l’adozione di piani di tutela e risanamento.
Essendo la gran parte dei corsi d’acqua designati situati all’interno di parchi naturali, vengono
tutelati dalle norme previste dalle legge istitutive dei parchi stessi.
Sono previsti inoltre nell’ambito dei piani regionali di risanamento la costruzione e il
potenziamento di impianti di depurazione, con la realizzazione di sistemi consortili di
collettamento verso sistemi di depurazione mediante finanziamenti a livello regionale,
nazionale (nell’ambito del piano straordinario di completamento e razionalizzazione dei
sistemi di collettamento e depurazione delle acque reflue di cui alla legge n.135/97) e
comunitario.
93
In alcuni casi (Regione Basilicata), sono previste a protezione delle acque designate la
regolamentazione della attività agricola che incentivi forme diverse di agricoltura, come la
biologica e l’integrata, o comunque attraverso programmi di riduzione nell’uso di fertilizzanti
a base azotata o fosforata.
La regione Puglia nelle delibere di designazione dei corsi d’acqua soggetti a tutela non ha
indicato alcun piano di tutela o risanamento.
Un’analisi di dettaglio è in corso di preparazione a cura del Ministero dell’ambiente e
dell’ANPA.
Dati di qualità: acque idonee alla molluschicoltura
Nell’ambito dell’applicazione del decreto legislativo n. 131/92 le regioni hanno designato 174
aree destinate alla vita dei molluschi. Di queste 155 sono aree in acque marine e 19 in acque
salmastre.
Tra le regioni dell’Obiettivo 1, la designazione è in corso di delibera in Puglia, Marche e
Sicilia. La Calabria non ha presentato nessuna area designata.
Sono state dichiarate conformi dalle regioni 92 aree, di cui 17 in acque salmastre. L'analisi dei
dati inviati dalle regioni sui parametri analizzati, ha permesso di individuare 108 aree, di cui 3
in acque salmastre, conformi per difetto (sono incluse tutte le aree nelle quali i parametri
monitorati anche parzialmente non sono difformi dai valori imperativi del D.Lgs n.131/92). In
questo conteggio non sono quindi incluse 10 aree della Sardegna in cui la salinità, per motivi
meteoclimatici, si discosta dal valore imperativo, e le schede del Veneto in cui non sono
indicati i valori imperativi o guida.
In generale, si riscontra una grande disomogeneità dei parametri analizzati dalle regioni, anche
per via del fatto che alcune di esse hanno utilizzato i dati provenienti da monitoraggi fatti per
altro scopo rispetto al D.Lgs n. 131 (Lazio: “Progetto Mare”, Emilia). Un maggior
adeguamento al D.Lgs n. 131, rispetto ai parametri da monitorare, si riscontra nelle regioni
che hanno provveduto più tardivamente alla designazione delle aree relative al decreto n. 131,
in particolare tra quelle dell’Obiettivo 1 (Molise, Puglia, Sicilia).
Per quanto concerne il numero e l’estensione delle aree designate, le regioni hanno
provveduto in maniera assai difforme: alcune regioni centro-settentrionali (Emilia-Romagna,
Lazio, Marche, Veneto) e la Basilicata hanno designato l’intero litorale, mentre altre regioni si
sono limitate a aree ristrette.
Piani specifici per il risanamento delle acque sono stati presentati nelle relazioni regionali
relative al decreto n. 131 dalle regioni Sardegna e Sicilia.
I risultati di sintesi sono riportati nella Tabella 1.27.
Dati di qualità delle acque marino-costiere
Per quanto riguarda le acque marino-costiere, i dati di monitoraggio derivano dalle
convenzioni dell'ICDM con le diverse regioni, ma i dati di quelle meridionali riguardano il
1998/99 e non sono ancora elaborati in termini di stato qualitativo delle acque.
Situazione delle strutture depurative
Dai dati riassuntivi dell’insieme di tutte le regioni Obiettivo 1 emerge una situazione piuttosto
complessa e contraddittoria.
94
Infatti, il dato complessivo mostra una situazione in cui circa 1900 impianti di depurazione
esistenti hanno una potenzialità di oltre 28 milioni di abitanti equivalenti (AE); sommando
anche gli impianti in costruzione, tale potenzialità arriverebbe a circa 30,6 milioni di abitanti.
Dai dati analizzati è possibile fare alcune osservazioni.
La prima riguarda l’efficienza del sistema di depurazione: dei 1911 impianti 593, per una
potenzialità di oltre 10 milioni di AE (circa il 36% della potenzialità esistente), non
funzionano o scaricano fuori legge. Il dato più negativo rispetto all’efficienza spetta alla
Puglia con il 69% della potenzialità non in regola. I restanti impianti, salvo forse quelli in
costruzione, non sono adeguati alla normativa europea.
Diventa evidentemente questo l’obiettivo primario da raggiungere, cioè quello di adeguare il
sistema depurativo agli indici fissati dalla direttiva 91/271/CEE ora recepiti nel D.Lgs.
152/99. Questo decreto prevede l’adeguamento della qualità degli scarichi delle pubbliche
fognature al massimo entro il termine del 31/12/2005.
La seconda osservazione riguarda proprio la situazione che si prefigura dall’analisi dei dati,
che fa emergere numerosi elementi contraddittori.
Infatti, in tali regioni vi è una popolazione residente di circa 19,6 milioni di abitanti e un
numero di equivalenti industriali di circa 16,8 milioni di AE. Non essendo disponibile il dato
relativo agli scarichi industriali recapitanti in fognatura, è possibile solo fare delle ipotesi e
delle stime statistiche. Nell’ipotesi poco probabile che tutte le industrie scarichino in
fognatura emergerebbe una situazione che, pur con i limiti prima accennati, vedrebbe circa il
84% di AE serviti da impianti di depurazione esistenti o in costruzione. Percentuale che
rappresenterebbe un dato piuttosto elevato anche a livello nazionale. Peraltro, utilizzando una
stima statistica derivata da dati nazionali che rileva come recapitati in fognatura non più del
70% (spesso molto di meno) della somma degli abitanti residenti e dei AE industriali, ci
sarebbe un esubero di potenzialità di circa il 20%, pari a oltre 4 milioni di AE. Questo dato,
pur prevedendo la necessità di servire una significativa popolazione turistica, appare
abbastanza contraddittorio.
In particolare le regioni che risultano avere un surplus di potenzialità sono la Puglia e la
Sardegna, che, pur ipotizzando tutti gli AE (civili ed industriali) allacciati alla fognatura,
presentano una potenzialità degli impianti di depurazione esistente pari rispettivamente al
113% e il 106% del totale degli AE (residenti + AE industriali), percentuali che arrivano al
115% e al 111% con gli impianti in costruzione.
Per un’analisi più dettagliata si riporta in Tabella 1.28 il quadro della situazione articolato per
regione.
Elementi di criticità
Per quanto riguarda il tema della qualità dei corpi idrici, dai dati riportati è evidente una
carenza di informazioni di base risultante spesso dalla inadeguatezza dei programmi periodici
di monitoraggio e da una disomogeneità nelle procedure utilizzate.
Per quanto attiene alle strutture depurative, si evidenzia la scarsa efficienza (impianti non
funzionanti o che scaricano oltre i limiti di legge) di un numero rilevante di depuratori,
valutato pari al 33% della potenzialità esistente. Inoltre i restanti impianti, salvo forse quelli in
costruzione, non sono adeguati alla normativa europea.
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L’analisi globale sopra riportata è il probabile risultato di una cattiva programmazione
regionale che non è in grado di pianificare le richieste di finanziamenti per la costruzione di
impianti fatta a livello comunale con le effettive esigenze e, spesso, anche con le esistenti
capacità gestionali. È frequente la situazione di impianti a cui non è allacciata la grossa parte
delle reti fognarie, o anche la situazione in cui le reti fognarie non sono neppure completate.
Obiettivi e priorità ambientali
Deve essere quindi definito, come indicazione principale che deve accompagnare qualsiasi
progetto, un quadro preciso della situazione in atto ed un quadro pianificatorio che contenga
tutti gli elementi necessari a definire il contesto in cui si collocano gli interventi programmati
ed il loro legame di insieme, possibilmente a livello di ATO, per arrivare a servire tutti i
comuni secondo i criteri oggi definiti nel D.Lgs n. 152/99, già contenuti nella direttiva
comunitaria.
Tale quadro deve sempre essere accompagnato da un piano finanziario che contempli sia la
costruzione che la gestione delle opere.
In particolare, come prescritto dal D.Lgs n.152/99, la classificazione dello stato di qualità
ambientale di tutti i corpi idrici significativi, a partire dal 2000, richiede il completamento
delle reti di monitoraggio a livello nazionale e l'adeguamento delle banche dati, specialmente
nelle regioni meridionali.
Inoltre, proprio per la peculiarità del Mezzogiorno, dove accanto al problema qualitativo
preme con forza il problema quantitativo, si sottolinea la necessità di prevedere un uso
migliore della risorsa, e quindi un’ottimizzazione dei sistemi di collettamento e di
depurazione, con l’obiettivo di realizzare e gestire con efficacia l’intero ciclo idrico. Per le
regioni dell’Obiettivo 1 un particolare settore per l’ottimizzazione del ciclo idrico è lo
sviluppo di sistemi per il riutilizzo delle acque reflue in agricoltura.
1.1.6.4 Ambiente marino costiero
La penisola italiana si sviluppa su 7.122 chilometri di coste e detiene il primato nell’ambito
dei Paesi del Mediterraneo con oltre cinquanta aree di particolare pregio naturalistico destinate
a riserve marine.
Le spiagge si estendono per circa il 52% dello sviluppo litoraneo, mentre tra porti, banchine
ed opere di protezione, i presidi di calcestruzzo si sviluppano per oltre 600 km.
Per quanto riguarda la caratterizzazione geomorfologica delle zone costiere, i dati oggi
disponibili indicano che una consistente porzione delle spiagge delle regioni Obiettivo 1 (circa
il 41% del totale delle spiagge) è attualmente in erosione (Figure n. 1.14 e n. 1.15). Si ritiene
opportuno evidenziare che a tutt’oggi non esistono, a eccezione del lavoro sopra citato peraltro ancora carente dei dati relativi alle regioni del Mezzogiorno - indagini di sintesi
riguardanti le dinamiche evolutive delle spiagge italiane in relazione sia all’attività
sedimentaria, e dunque ai processi in atto nei bacini idrografici, sia alle attività umane che
insistono nelle aree costiere, comprendendo tra queste anche le opere di difesa.
Nei comuni litoranei vivono circa il 17,8 milioni di abitanti con una densità pari a 387 ab/
km2. A questo si aggiungono, quali fattori di pressione, le attività di sfruttamento delle acque,
il diffuso utilizzo a fini commerciali delle spiagge, gli intensi traffici marittimi.
96
L'analisi dello stato dell'ambiente mostra i maggiori elementi di debolezza nell'aumento, nel
tempo, della pressione antropica localizzata. Dal dopoguerra in avanti, infatti, si è registrato
un crescente fenomeno di abbandono delle campagne e di concentrazione nelle aree costiere
del mezzogiorno, come conseguenza dell'attrazione esercitata dall'industria del turismo, in
forte incremento dal dopoguerra in avanti. Se si considera, poi, che nella fascia costiera delle
regioni del sud si concentrano forse i più alti valori paesaggistici, storico culturali e
naturalistici del paese, un ulteriore elemento di debolezza risulta evidenziato dai dati sulla
cementificazione delle coste dagli anni Cinquanta agli anni Ottanta, con picchi del 75% del
litorale in regioni come il Molise (Tabella 1.29)
Nella Tabella 1.30 si evidenzia la pressione dovuta al turismo in termini di movimento clienti
negli esercizi ricettivi per tipologia di località e per regione. Il totale degli arrivi in località
marine e lacuali nelle regioni Obiettivo 1 è pari a 4095 migliaia di persone, corrispondente a
più del 20% del totale nazionale.
Per quanto riguarda, invece, la portualità, il raffronto dei dati sui traffici nei principali porti
italiani relativi agli anni 1994 e 1998 dimostra che, anche a seguito della riforma sulla
legislazione portuale (legge 28 gennaio 1994, n. 84), si è avuto un progressivo, a volte
disomogeneo, ma costante incremento dei traffici marittimi.
La quantità totale di merce movimentata è aumentata del 24%, passando da 306 milioni di
tonnellate a circa 380 milioni di tonnellate, con una vera e propria esplosione del trasporto
mediante containers, aumentato del 122%.
Protagonisti di questa performance i porti del Meridione, con Napoli passata da meno di 11
milioni di tonnellate a quasi 14 milioni, Taranto da 32 a 37 milioni, Salerno da 2,5 milioni a
5,3 milioni, Catania da meno di 600 tonnellate a circa 2,5 milioni, Augusta da 30 a 34 milioni
di tonnellate e , soprattutto, Gioia Tauro che, praticamente inesistente nel 1994, ha visto nel
1998 un movimento di oltre 16 milioni di tonnellate ed oltre 2 milioni di TEU.
I dati sulla pesca, inoltre, evidenziano come il maggior carico sulla fauna ittica sia proprio
concentrato al sud con valori di pescato di 190.000 in tonnellate, contro le 350.000 nazionali
(Relazione sullo stato dell’ambiente 1997).
Elementi di criticità
Uno dei maggiori elementi di criticità è indubbiamente rappresentato dalla cementificazione
delle coste, che è legata non soltanto al turismo, ma anche a ben precisi modelli di sviluppo
economico, genericamente definibili come sviluppo delle “seconde case”.
Il risultato finale di tale modello di sviluppo è rappresentato dalla presenza sul 58% delle
coste di occupazione intensiva, cui si aggiunge un 13% di occupazione estensiva, mentre le
aree rimaste completamente libere sono rappresentate soltanto dal 29% (WWF, 1996). Tali
aree libere non hanno una distribuzione omogenea sul territorio nazionale: infatti a tale valore
contribuisce fortemente il 73% della Sardegna ed il 40% del Veneto. Per contro, esistono aree
come Campania (7%), Marche (9%) e Molise (4%), dove le aree libere sono totalmente
assenti o ridotte a fatti davvero insignificanti.
Le ripercussioni ambientali e paesaggistiche di tale pressione sono state una scomparsa delle
dune recenti, la profonda alterazione dei tratti naturali delle coste interessate e un forte
contributo alla desertificazione. Tali pressioni non hanno determinato soltanto un danno
97
ambientale, ma anche un danno all’economia turistica del Paese in termini di una forte
riduzione della capacità di offerta ambientale.
Altro elemento di criticità è il fenomeno dell'erosione delle coste. Le cause di tale fenomeno,
che colpisce duramente l’economia di queste aree, sono in buona parte da individuare negli
interventi realizzati dall’uomo non solo sulle coste (bonifica delle aree palustri e opere
marittime) ma anche all’interno dei bacini idrografici dei fiumi che le alimentano, che talvolta
hanno ridotto drasticamente la quantità dei sedimenti che arrivano al mare (estrazione di inerti
in alveo, invasi artificiali, abbandono dell’agricoltura e riforestazioni). A ciò devono
aggiungersi cause naturali quali fattori climatici e l’innalzamento del livello del mare.
Riferimenti normativi
Gli elementi base di riferimento sono, innanzitutto, il Codice della Navigazione (1942) che
disciplina tanto gli aspetti proprietari e gestionali della fascia demaniale costiera, quanto le
acque territoriali del Paese, e la L. 8 agosto 1985, n. 431 (“legge Galasso”) per la tutela degli
aspetti paesaggistici e ambientali.
Il quadro di riferimento internazionale, in attuazione del quale si muove la normativa
nazionale, è il protocollo di Barcellona (1976), sulla base del quale è nato il Mediterranean
Action Plan (MAP).
Per la tutela dei corpi idrici, comprese le acque marine e costiere entro 3000 metri dalla costa,
è in vigore il D.Lgs n.152/99.
Il protocollo d’intesa con Assomineraria del giugno di quest’anno sancisce un passo
importante nella gestione delle piattaforme off-shore, affrontando l’intera problematica con
particolare riferimento al problema dello smantellamento.
Sulla portualità commerciale e turistica sono in vigore la L. 28 gennaio 1994, n. 84 e il DPR 2
dicembre 1997, n. 509. Il predetto DPR e il decreto interministeriale del 14 aprile 1998 (Linee
guida per la redazione dei progetti di porti turistici), che si riferiscono al DPR 12 aprile 1996,
riportano gli indirizzi e elementi di coordinamento alle regioni per la valutazione d’impatto
ambientale.
Obiettivi e priorità ambientali
Sulla base dei riferimenti normativi esistenti e delle criticità descritte, possono essere
individuate le seguenti principali priorità di intervento:
− protezione dell’ambiente marino-costiero dalle fonti di inquinamento terrestri;
− protezione della biodiversità accompagnata da adeguate indagini sulle diverse biocenosi
marine esistenti;
− limitazione degli scarichi inquinanti da imbarcazioni ed altre sorgenti a mare;
− controllo delle attività su piattaforme marine;
− prevenzione dell’inquinamento causato dal trasporto transfrontaliero di rifiuti pericolosi.
98
1.1.6.5 Suolo
Degrado del suolo
Il suolo è interessato da un'accelerazione dei processi di degrado connessi sia ai processi
produttivi agricoli sia, in misura prevalente, ad altri fattori quali la presenza di aree industriali
dismesse e di discariche.
Il degrado del suolo può essere suddivisa schematicamente in due categorie principali:
− la degradazione chimico-biologica, vale a dire quella dovuta a contaminazione da metalli e
sostanze xenobiotiche, a salinizzazione, a perdita di sostanza organica;
− la degradazione fisica, ossia quella derivante da erosione, compattazione e formazione di
croste superficiali.
L'uso eccessivo di mezzi chimici (in particolare di fertilizzanti minerali) e l'allontanamento
delle attività zootecniche (allevamenti “senza terra”) dalle attività proprie della tradizionale
azienda agricola policolturale sono tra le principali cause di perdita di fertilità dei suoli.
La desertificazione, fenomeno che interessa già alcune aree del Paese (in particolare Sardegna
e Sicilia) appare come il risultato di diverse cause tra cui il mutamento del clima, gli incendi
boschivi, il sovrapascolamento, la salinizzazione dei suoli dovuta a sovrasfruttamento delle
falde in prossimità della fascia costiera (fenomeno questo rilevante soprattutto in Puglia).
A queste forme di degrado del suolo può essere aggiunta la sottrazione di superficie fertile per
i processi di urbanizzazione e lo scadimento paesaggistico delle zone rurali periurbane.
In molti siti si è determinata una situazione di pesante compromissione dello stato di qualità
dei suoli e delle falde a causa della presenza di grandi aree industriali dismesse, spesso
inserite in contesti urbani intensamente popolati, sedi di accumuli ingenti di rifiuti pericolosi
con conseguenti ulteriori pesanti contaminazioni dei suoli e delle falde, nonché a causa del
massiccio ricorso allo smaltimento in discarica, spesso in condizioni di emergenza, associato
ad una frequente inadeguatezza dei sistemi di conterminazione.. Tale situazione è
ulteriormente aggravata dal diffuso fenomeno dello smaltimento abusivo dei rifiuti.
Sulla base dei dati disponibili, nelle regioni dell’Obiettivo 1 la situazione dei siti inquinati è la
seguente:
− presenza di siti di smaltimento abusivo di rifiuti diffusa e, in alcuni casi, drammatica
(quattro regioni: Campania, Calabria, Puglia e Sicilia a causa della grave situazione
igienico – sanitaria resa ancor più acuta dalle pesanti situazioni socio-economiche e dalle
infiltrazioni della malavita organizzata sono attualmente commissariate con Ordinanze di
Protezione Civile ),; nella sola regione Campania sono già stati segnalati dai comuni 272
siti che necessitano di bonifica;
− diffusa presenza di discariche di emergenza non dotate di adeguati sistemi di
conterminazione e pertanto necessitanti di interventi di messa in sicurezza e bonifica; nella
regione Campania sono già state censite 207 discariche da bonificare;
− solo per quattro delle sette regioni (Basilicata, Molise, Puglia e Sardegna ) sono stati
approvati i piani di bonifica ex lege 441/87;
− ben 6 dei 14 siti dichiarati, ai sensi dell’art. 1 della L. n. 426/98, di interesse nazionale, si
trovano nelle regioni Obiettivo 1; a questi vanno ad aggiungersi, in quanto già inseriti in
99
altri atti normativi, l’area di Bagnoli, le aree minerarie della Sardegna, il litorale di
Crotone;
− inadeguatezza delle strutture di controllo del territorio e conseguente carenza conoscitiva
del reale stato di contaminazione dello stesso;
− inadeguatezza della pianificazione: i piani di bonifica predisposti ai sensi della L. 441/87
risultano obsoleti;
− difficoltà delle amministrazioni a gestire una problematica complessa quale quella delle
bonifiche caratterizzata da una notevole interdisciplinarietà e che necessita di una forte
capacità di project management.
Elementi di criticità
Fattori di pressione dalle attività agricole, zootecniche e agro alimentari sono rappresentati
principalmente dall'uso di fertilizzanti azotati minerali, dall'uso di prodotti fitosanitari, dalla
gestione e spandimento sui suoli agricoli di reflui zootecnici e reflui dell'industria agroalimentare comprese le acque di vegetazione dei frantoi oleari. Tali fattori di pressione sono
riferiti sia al comparto acque che al comparto suolo.
Fattori di pressione dalle attività civili verso il settore agricolo sono la produzione di fanghi di
depurazione e compost da rifiuti solidi urbani. Tali fattori di pressione sono riferiti
principalmente al comparto suolo.
Altri elementi di criticità riguardano:
− una consistente presenza di siti contaminati da bonificare, originati da attività industriali in
essere o dismesse e dallo smaltimento dei rifiuti;
− un sistema industriale caratterizzato da processi produttivi con alti consumi energetici e di
materie prime, forte produzione di rifiuti per addetto, alte emissioni nei comparti
ambientali, scarsa ecocompatibilità dei prodotti, gravi carenze di servizi e tecnologie
avanzate di gestione, recupero e smaltimento;
− sostanziale assenza di un’organizzazione per bacini ed ambiti territoriali ottimali, con una
forte frammentazione gestionale ed una presenza marginale di aziende pubbliche ed
operatori privati qualificati che costituisce in sé un fattore di inefficienza e di bassa qualità
ambientale, anche facilitando l’infiltrazione della criminalità organizzata ed il ricorso allo
smaltimento abusivo.
Riferimenti normativi
Il corpus giuridico nazionale in materia ambientale concernente il settore agricolo deriva in
gran parte da quello comunitario.
Le norme di tutela ambientale che interessano direttamente o indirettamente il settore agricolo
possono essere così schematizzate:
− D. Lgs. n. 99/92 di recepimento della direttiva 86/278/CEE concernente la protezione del
suolo nell'utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura;
− D. Lgs n. 152/99 di recepimento della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle
acque dall'inquinamento provocato da nitrati provenienti da fonti agricole;
100
− D. Lgs. n. 194/95 di recepimento della direttiva 91/414/CEE relativa all'immissione in
commercio di prodotti fitosanitari;
− D. Lgs. n. 22/97 di recepimento della direttiva 91/156/CEE in materia di rifiuti, con cui
sono collegate le norme tecniche che regolano le attività di recupero dei rifiuti sui suoli
agricoli.
Per completare il quadro, si deve aggiungere la legge n. 574/96 relativa all'utilizzazione
agronomica delle acque di vegetazione dei frantoi oleari.
Il quadro normativo di riferimento in materia di bonifica dei siti inquinati è rappresentato da:
− D. Lgs. 22/97;
− legge n. 426 del 9/12/1998: nuovi interventi in campo ambientale;
− direttiva n. 96/61/Ce del 24/9/96.
Obiettivi e priorità ambientali
Nel quadro della politica di prevenzione e riduzione integrata dell'inquinamento, le iniziative
da attuare dovranno essere finalizzate al raggiungimento dei seguenti obiettivi strategici:
− risanare le aree contaminate e migliorare le conoscenze, le tecnologie, le capacità di
intervento dei soggetti pubblici e privati, nonché la capacità di valutazione e controllo
della Pubblica Amministrazione per la bonifica dei siti inquinati;
− migliorare il sistema di gestione dei rifiuti, di raccolta differenziata, di riciclaggio e
recupero a fini di produzione di energia dei rifiuti non riciclabili al fine di ridurre
drasticamente l’utilizzo di siti per lo smaltimento ed in particolare lo smaltimento abusivo;
− prevenire la formazione, ridurre le quantità e la pericolosità dei rifiuti generati dal ciclo
produttivo, per la salvaguardia e la valorizzazione delle risorse ambientali;
− migliorare attraverso l’introduzione di innovazioni di processo/prodotto, la durata, la
possibilità di riutilizzo, riciclaggio e recupero dei prodotti;
− realizzare e adeguare i sistemi di monitoraggio e controllo.
Per il perseguimento di tali obiettivi dovranno essere attivate le seguenti azioni di intervento:
− introduzione dei sistemi di gestione ambientale (EMAS, ISO 14000);
− creazione e finanziamento di infrastrutture e servizi di assistenza tecnica alle imprese
agricole, zootecniche e agro-alimentari per l'adozione di tecniche e processi produttivi
“sostenibili”;
− realizzazione di interventi di messa in sicurezza e bonifica;
− sostegno alla redazione dei piani di bonifica e alla caratterizzazione dei siti contaminati,
anche mediante la applicazione di sistemi di rilevamento geografico e la correlazione con i
dati epidemiologici rilevati sullo stesso territorio;
− creazione di centri per la sperimentazione di tecnologie e metodologie innovative per gli
interventi di bonifica e ripristino ambientale;
− sviluppo delle strutture pubbliche deputate al controllo (ANPA, ARPA) in ordine alle
capacità analitiche e alla capacità di analisi e valutazione del rischio;
101
− sviluppo di sistemi e tecnologie di bonifica a basso impatto ambientale;
− sviluppo di tecnologie di riciclo e recupero delle aree decontaminate e dei materiale da
demolizione di edifici e stabilimenti;
− accelerazione dell’introduzione di tecnologie pulite mediante il supporto, in termini di
investimenti, a favore delle imprese obbligate all’applicazione di normative integrate sul
controllo delle emissioni (IPPC).
Rischio idrogeologico
La difesa del suolo dai rischi naturali viene analizzata attraverso il numero ed i tempi di
ricorrenza dei fenomeni. Le aree esposte a pericolo e la densità di popolazione determinano il
livello di attenzione a cui devono essere sottoposte.
Sulla base dei dati disponibili, viene fornita una valutazione del livello di attenzione per il
rischio idrogeologico per le regioni Obiettivo 1 e dello stato di attuazione dei riferimenti
normativi nazionali sulla difesa del suolo.
Dissesto idrogeologico nelle regioni Obiettivo 1
Il Ministero dell’Ambiente ha condotto un’analisi delle situazioni di dissesto idrogeologico
del territorio a livello comunale sulla base dei dati disponibili (banca dati AVI del CNRGNDCI, dati su vittime in conseguenza di dissesti idrogeologici disponibili presso il
Dipartimento della Protezione Civile ed il CNR-GNDCI, classificazione dei territori comunali
in base alla propensione al dissesto predisposta dal Servizio Geologico Nazionale, valutazione
della propensione al rischio idraulico predisposta dal Servizio Idrografico e Mareografico
Nazionale): risultato di questa indagine è stata la redazione di una classificazione dei Comuni
in base ad un “Livello di attenzione per il rischio idrogeologico”.
Lo studio ha evidenziato un quadro ambientale estremamente critico nelle regioni del
Mezzogiorno nelle quali 940 comuni (il 41.7% del totale dei comuni delle regioni Obiettivo 1)
presentano un livello di attenzione per il rischio idrogeologico elevato (540 comuni) o molto
elevato (400 comuni) (Figura 1.16, Tabelle 1.31, 1.32). Tale quadro non cambierebbe nella
sostanza qualora si fosse tenuto conto anche della situazione geomorfologica e del livello di
antropizzazione delle regioni meridionali.
L’avvio su un territorio così fragile del PSM - vasto piano di realizzazione di infrastrutture
certamente giustificate ed utili alla collettività ma individuate in carenza di strumenti
pianificatori di area vasta e di settore - potrebbe causare un peggioramento generale delle
situazioni di rischio idrogeologico già note o potenziali, indotto dalla realizzazione di nuove
infrastrutture.
Misure urgenti per la prevenzione del rischio idrogeologico: stato di attuazione del D.L.
180/98 e successive modifiche e integrazioni
Con il DPCM 12.1.99 è stato approvato per l’annualità 1998 il programma di interventi
urgenti per la riduzione del rischio idrogeologico previsto all’art. 1, comma 2 del D.L. 180/98.
Su un totale nazionale di circa 570 proposte di intervento connesse a fenomeni franosi ed
alluvionali, 278 sono stati gli interventi richiesti dalle regioni Obiettivo 1 (Tabella 1.33): di
questi circa il 78% ha riguardato la sistemazione di movimenti franosi ed il restante 22%
interventi di difesa idraulica. Tale dato indicativamente conferma, in relazione alla
102
conformazione geomorfologica del territorio, una situazione di fragilità territoriale
essenzialmente connessa a fenomeni di dissesto dei versanti.
Nel Mezzogiorno gli interventi ammessi al finanziamento per l’annualità 1998 sono stati 32,
per un impegno finanziario complessivo di 39.650 milioni, a fronte di una richiesta
complessiva per i 278 interventi urgenti di 663.114 milioni.
Il D.L. 180/98, modificato dal D.L. 132/99, prevede inoltre all’art. 1, comma 1 l’approvazione
da parte di Autorità di Bacino e regioni di piani stralcio di bacino diretti a rimuovere le
situazioni di rischio più elevato e contemporaneamente l’individuazione e perimetrazione
delle aree a rischio idrogeologico elevato e molto elevato, adottando per tali aree misure di
salvaguardia per la riduzione del rischio.
La scadenza prevista per tale attività è fissata per il 30.10.99: in attesa dell’adempimento da
parte dei soggetti proposti è possibile tuttavia sottolineare che risultano avviati, e in alcuni
casi in avanzato stato di predisposizione, piani stralcio per il rischio idraulico e per il dissesto
geomorfologico ai sensi della L.183/89, soprattutto per ciò che concerne Autorità di Bacino
nazionali (Liri-Garigliano-Volturno).
Pianificazione provinciale: stato di attuazione della L. n. 142/90
La pianificazione provinciale (ex L.142/90 e D. Lgs. 112/98) indicando gli indirizzi generali
di assetto del territorio riveste particolare importanza per gli obiettivi della difesa del suolo e
della tutela dell’ambiente, in particolare nelle Regioni nelle quali sono assenti Autorità di
Bacino in grado di indicare la compatibilità delle trasformazioni del territorio con l’assetto
idrogeologico dello stesso.
Da una prima indagine sullo stato di attuazione della pianificazione territoriale provinciale
riferita alle 32 province delle regioni Obiettivo 1 (vedi Tabella 1.34) è possibile dedurre la
seguente situazione:
− 5 piani provinciali ancora non sono stati avviati;
− 26 piani provinciali sono in corso di elaborazione, di cui 21 saranno definiti entro il 2000,
almeno per la fase programmatica preliminare, mentre 5 saranno completati
successivamente;
− 1 piano, per la provincia di Ragusa, è stato completato ed è in corso di adozione.
Molteplici sono i fattori che hanno influito negativamente sulla attuazione della pianificazione
provinciale prevista già dal 1990. Tra questi i più evidenti sono risultati: la mancanza della
normativa regionale di riferimento (indicata nella L. 142/1990, ribadita nel D. Lgs. 112/98 e
presente, ad oggi, solo per la Regione Siciliana), che comporta un vuoto di indirizzo
programmatico per la redazione dei piani e per le modalità della loro approvazione; la carenza
di raccordo tra i vari Enti di governo del territorio; la carenza di risorse finanziarie da
destinare alle attività di studio, progettazione e acquisizione dei dati necessari per
l’interpretazione delle tematiche territoriali e per il loro successivo trasferimento nel Piano.
Considerando il ruolo che il livello della pianificazione provinciale riveste per gli obiettivi
della difesa del suolo e della tutela dell’ambiente, appare quindi indispensabile promuovere e
consentire il completamento e l’adozione dei Piani Territoriali di Coordinamento Provinciali,
nelle regioni dell’Obiettivo 1, scegliendo, ove possibile, forme di integrazione tra piano
generale (PTCP) e piano specialistico (Piano di Bacino).
103
Pianificazione di bacino: stato di attuazione della L. 183/89
I dati sullo stato di attuazione della L. 183/89 scaturiti da un’indagine effettuata dal Ministero
dell’Ambiente nel marzo 1999 e riassunti nella Tabella 1.35 forniscono un quadro
quantitativo e qualitativo delle attività svolte dalle Autorità di Bacino di rilievo nazionale,
interregionale e regionale, nelle Regioni dell’Obiettivo 1.
Su un totale di 19 autorità di bacino (1 nazionale, 7 interregionali e 11 regionali), devono
essere costituite le Autorità di Bacino Regionali delle regioni Sardegna, Sicilia e Molise
(quest’ultima ha già avviato il processo istitutivo), mentre sono in fase avanzata di istituzione
(sebbene non ancora ufficialmente costituite) le Autorità di Bacino Interregionali del Fiume
Lao (Basilicata-Calabria) e dei Fiumi Saccione-Fortore-Trigno-Biferno (Puglia MoliseCampania).
Nessun piano di bacino nel suo valore di piano territoriale di settore avente le finalità ed i
contenuti previsti dagli artt. 17, 18, 19, 20 della legge 183/89 e nel DPR 18/7/95 è stato finora
adottato, nemmeno sotto forma di piano stralcio relativo a settori funzionali, così come
previsto dal comma 6-ter dell’art.17 della L.183/89. Sono comunque da segnalare un progetto
di piano di bacino elaborato dall’Autorità di Bacino della Campania Nord Occidentale, e
diversi progetti di piani stralcio presentati dall’Autorità di Bacino dei Fiumi Liri -Garigliano –
Volturno (è in corso di adozione il Piano stralcio per la Difesa dalle Alluvioni relativo al
bacino del Fiume Volturno).
È evidente come, per buona parte dell’Italia centro meridionale ed insulare e quindi per le
regioni ricadenti nelle aree dell’Obiettivo 1, l’attività di pianificazione non sia ancora stata
avviata, con conseguenze potenzialmente dannose sull’assetto del territorio.
Per ciò che concerne le misure di salvaguardia, in attesa dell’adozione dei piani stralcio di
settore che definiscono le norme d’uso del territorio e delle sue risorse, non risultano essere
stati adottati regimi vincolistici temporanei con la conseguente assenza di misure specifiche
per la prevenzione del rischio idrogeologico e di indirizzi per l’utilizzo del territorio e per la
progettazione delle opere.
È da notare infine che, fatta eccezione per il Liri Garigliano Volturno e le Autorità di bacino
regionali della Campania e della Puglia, le attività connesse all’attuazione della L. 183/89
risultano molto carenti e di conseguenza il settore difesa del suolo notevolmente arretrato, sia
rispetto alle conoscenze che alla programmazione di efficaci linee di intervento strutturali e
non strutturali di conservazione dell’integrità del territorio.
Elementi di criticità
Per quanto riguarda il rischio idrogeologico, dai dati disponibili si individuano situazioni
potenziali di rischio elevato e molto elevato per tutte le regioni Obiettivo 1; tuttavia meno
critica appare la situazione delle regioni Puglia e Sardegna (Figura 1.16., Tabelle 1.31 e 1.32).
Obiettivi e priorità ambientali
− Interventi mirati a mitigare il rischio idrogeologico nelle aree a rischio elevato e molto
elevato.
− Uso del suolo finalizzato a non incrementare il livello di criticità nelle aree a rischio
idrogeologico medio e basso.
104
1.1.6.6 Ecosistemi naturali
Il sistema delle aree naturali protette
I sistema delle aree naturali protette è costituito, in primo luogo, dall’Elenco Ufficiale Aree
naturali protette pubblicata sulla G.U. n. 141 del 19/6/1997:
− 18 Parchi nazionali per 1.158.959 ha;
− 146 Riserve naturali statati per 38.445 ha;
− 71 Parchi naturali regionali per 693.901 ha;
− 171 Riserve naturali regionali per 68.421 ha;
− 94 Altre aree protette per 26.074 ha,
per un totale di 2.106.225 ha a terra e 106.204 ha di superficie marina, che rappresenta circa il
7% della superficie del territorio nazionale (Tabella 1.36).
Sulla base degli aggiornamenti effettuati e dei nuovi Parchi istituiti, nel terzo aggiornamento
dell’Elenco Ufficiale in corso di istruttoria, la superficie complessiva del sistema delle aree
naturali protette supera i 2.300.000 ha a terra, a cui si aggiungono i 166.587 ha delle 15
riserve marine che portano a 238.399 ha la superficie a mare. Nella Tabella 1.37 sono riportati
i dati relativi al numero di aree sottoposte a protezione nelle regioni Obiettivo 1.
In attuazione della Direttiva per la costruzione della rete Natura 2000 (92/43 CEE – Habitat),
sono stati individuati 2.508 siti di importanza comunitaria (SIC) per un totale di 4.469.992 ha
e 202 zone di protezione speciale (ZPS) per un totale di 898.038 ha, che partecipano in quota
parte all’ampliamento del territorio protetto del nostro paese (stimabile in circa 1.600.000 ha),
considerando che le ZPS e i SIC spesso si sovrappongono o ricadono nelle aree protette
dell’elenco ufficiale.
Nella Tabella 1.38 vengono riportati il numero e l’estensione dei siti SIC e ZPS individuati
nelle regioni Obiettivo 1.
Le quantità territoriali complessive che partecipano, come sistema delle aree protette ai diversi
livelli e come aree di particolare sensibilità, alla formazione della Rete ecologica nazionale, si
possono stimare nei 2.300.000 ha delle aree dell’elenco ufficiale, in 1.600.000 ha delle aree
SIC/ZPS, nelle aree cuscinetto e aree contigue, pari al 20-25% delle aree protette, valutabili in
500.000 ha; nei corridoi di connessione, che considerando i soli ambiti fluviali di pregio, le
zone montane a maggiore naturalità e gli ambiti di paesaggio più integri e sensibili,
contribuiscono con ulteriori 1.500.000 ha. Nell’insieme si può valutare in modo prudente,
sottostimando le aree di connessione, la dimensione territoriale della Rete in circa il 19-20%
del territorio nazionale (5.900.000 ha).
Principali problematiche
Le principali problematiche comuni di attuazione dei programmi di finanziamento, indicate in
Tabella 1.39, possono essere riassunte nei seguenti punti:
− mancanza di una strategia di pianificazione di medio lungo periodo; tale carenza ha
determinato l'attuazione dei programmi di finanziamento attraverso interventi episodici,
settoriali e spesso non totalmente coerenti con le finalità dei programmi stessi;
105
− carenza di capacità progettuale(dalla progettazione preliminare all'esecutiva) mirata per
l'area protetta e conseguentemente difficoltà di predisporre un "parco progetti" adeguato
alle esigenze dell'area e al rispetto del programma;
− difficoltà di gestione giuridico-amministrativa e tecnica da parte dei responsabili della
gestione delle aree protette;
− assenza di concertazione preliminare e coordinamento tra gli Enti Parco e le parti sociali
interessate direttamente o indirettamente dagli interventi, con conseguente dissociazione
tra le diverse iniziative sul territorio interessato;
− difformità di capacità di gestione delle risorse finanziarie assegnate tra aree protette del
Mezzogiorno e aree del Centro-Nord;
− faragginosità burocratico-amministrativa (vedi proced. autorizzativo);
− carenza di personale negli Enti parco;
− difficoltà per l’istituzione dei parchi.
In relazione al ritardo o alle carenze di progettazione registrate su diversi canali di
finanziamento emerge una serie di problematiche, che diventano rilevanti nelle Regioni
dell’Obiettivo 1 e legate a:
− assenza o ritardi nella definizione degli strumenti di pianificazione del territorio e dei
programmi locali di sviluppo;
− cultura progettuale degli enti e delle amministrazioni locali non adeguata ai livelli di
qualità richiesti per ambiti specifici (alta naturalità, restauro centri minori, conservazione e
manutenzione del territorio);
− difficoltà nella gestione del processo progettuale-autorizzativo-esecutivo.
La dimensione territoriale e la metodologia di progettazione integrata da applicare, in
particolare, agli interventi inseriti nella rete ecologica richiede un approccio sistematico di
conservazione e valorizzazione di un patrimonio storico-culturale-ambientale diffuso su cui è
indispensabile attivare dei livelli di professionalità specifici di questi settori che, anche in
assenza di strumenti di pianificazione complessiva, siano in grado di garantire dei livelli
irrinunciabili di qualità e integrazione delle varie realizzazioni nei diversi ambiti di intervento,
favorendo il coinvolgimento delle componenti private e orientando le politiche di gestione
verso modalità più adeguate dell'utilizzo delle risorse (destagionalizzazione della gestione).
A tale proposito si ritiene essenziale privilegiare i seguenti elementi:
− definizione dei singoli progetti all’interno di programmi integrati individuati su aree
territorialmente estese e con il coinvolgimento dei soggetti pubblici e privati e delle parti
sociali presenti sul territorio (accordi di programma, patti territoriali);
− individuazione dei criteri e delle dinamiche di selezione delle ipotesi progettuali
finalizzate alla realizzazione di specifici obiettivi di funzionalità nell'esecuzione e di
autosostentamento nella gestione degli interventi;
− identificazione di strutture di supporto o tutoraggio (a livello centrale o regionale) per
l’indirizzamento e il controllo di qualità della progettazione, esecuzione e gestione degli
interventi;
106
− accelerazione delle procedure amministrative.
Principali elementi di criticità
Nelle aree appartenenti alla Rete si determina un forte intreccio fra la finalità della
conservazione e le esigenze di sviluppo, interessando territori ove insistono condizioni di
criticità che, in funzione della collocazione geografica e del ruolo territoriale delle diverse
aree, si possono inquadrare all’interno di due famiglie di motivazioni: marginalità o
sottoutilizzo, uso conflittuale o sovrautilizzo. Tali categorie vengono utilizzate come
momento sintetico di interpretazione delle dinamiche territoriali, al fine di poter costruire un
sistema di obiettivi finalizzato alla continuità degli ambiti naturali, tenendo conto delle
condizioni socio-economiche locali, per la costruzione di sistemi integrati territoriali che
perseguano il fine della conservazione attuando forme di sviluppo congruenti e durevoli.
PRINCIPALI ELEMENTI DI CRITICITÀ
Sottoutilizzo:
in numerosi casi considerando la non utilizzazione delle risorse come
l’atteggiamento più adeguato da tenere dove si riscontrano situazioni
ambientali di “naturalità”, in questo caso specifico si fa riferimento a
situazioni territoriali in cui la presenza di un patrimonio ambientale di
pregio (naturalistico, paesaggistico e culturale) non contribuisce al
mantenimento e alla crescita qualitativa delle comunità locali, subendo
processi di degrado delle risorse naturali per la mancata idonea gestione e
manutenzione delle stesse.
Sovrautilizzo:
si fa riferimento a situazioni territoriali in cui il patrimonio ambientale
presente è frazionato e sottoposto ad un eccesso d’uso e/o ad una gestione
conflittuale, in tali situazioni vengono minacciate le possibilità di
mantenersi delle risorse, innescandosi processi di degrado che possono
condurre alla loro perdita definitiva.
Nella Tabella 1.40 vengono riportati i sistemi che costituiscono gli ambiti prioritari della
programmazione e pianificazione delle scelte sul territorio e i relativi fattori interessati dalle
diverse componenti della Rete, suddivisi secondo la categoria prevalente di criticità.
Obiettivi e priorità ambientali
Diviene necessario delineare strategie che agiscono per obiettivi specifici direttamente calati
sulle problematiche presenti nel territorio delle singole regioni, senza trascurare una visione
complessiva per il territorio nazionale riferita al continente europeo, relazionandosi con alcuni
principi di base che si possono sintetizzare:
− articolazione dello sviluppo economico e ambientale su una struttura territoriale solida ed
equilibrata, capace di acquisire un ruolo nella nuova dimensione europea, mantenendo la
diversità delle identità regionali;
107
− lo sviluppo economico deve procedere avvalendosi di una gestione adeguata del
patrimonio culturale e naturale.
Tali strategie per essere efficaci coinvolgono, ovviamente, l’intero spazio nazionale,
ricercando forme adeguate di cooperazione all’interno della struttura di rete, ove un ruolo di
primo piano è svolto dalla possibilità di integrare e coordinare le azioni fra la
programmazione delle diverse realtà regionali del centro nord con quelle dell’Obiettivo 1,
conferendo alla Rete ecologica un valore strategico innovativo.
Perseguire la conservazione del patrimonio naturale e paesistico attraverso il recupero e il
restauro ambientale e la valorizzazione di forme di aggregazione sociale per il mantenimento
della identità locale, che sappiano ben commisurarsi con l’insorgente dimensione globale del
sapere e del vivere avviando forme di sviluppo sostenibile in aree di elevato valore
ambientale, si configura come il momento fondamentale per la formazione del nuovo assetto
del territorio, creando scenari compatibili di uso e di trasformazione del territorio e delle sue
risorse.
L’obiettivo fondamentale da conseguire, con particolare riferimento alle regioni dell’obiettivo
1, è l’avvio di azioni complesse all’interno dei “Programmi integrati d’area” per la
realizzazione di modelli locali di sviluppo compatibile e durevole. I Programmi integrati
d’area rappresentano gli ambiti territoriali omogenei, di livello interregionale, sub-regionale e
provinciale, ove poter attuare la programmazione e la pianificazione delle azioni in forma
coordinata al fine di ottenere l’adeguamento strutturale del territorio e l’avvio di forme di
sviluppo sostenibili, con il coinvolgimento e il sostegno delle comunità locali, passando per la
mobilitazione di interessi favorevoli alla cura e al miglioramento della qualità ambientale,
legata alla politica del lavoro e della crescita sociale.
In questa ottica Il patrimonio naturalistico e culturale diviene una risorsa potenzialmente
molto rilevante per attivare processi di sviluppo a cui si legano gli obiettivi globali del
programma:
1. valorizzare le risorse immobili: creare nuove occasioni e possibilità di sviluppo attraverso
la tutela e l’uso compatibile delle risorse – culturali, naturali, umane – delle aree in
ritardo;
2. costruire un ambiente sociale adatto allo sviluppo: migliorare la qualità della vita nelle
aree in ritardo; favorire i processi di recupero della fiducia sociale; favorire l’offerta di
servizi innovativi e qualificati per le persone; rendere più flessibili istituzioni, mercati,
regole adeguandoli al contesto europeo;
3. creare le condizioni per la promozione e la localizzazione di nuove iniziative
imprenditoriali: aumentare e valorizzare i fattori di attrazione delle iniziative produttive
collegandole alla specificità dei luoghi e tradizioni culturali.
Nella definizione delle politiche prioritarie del lavoro e della formazione da promuovere
nell’ambito della rete ecologica nazionale assumono un aspetto portante quelle iniziative
rivolte alla completa integrazione delle opportunità occupazionali adeguate alle specificità
ambientali, culturali e naturali diffuse sul territorio nazionale, rivolgendo particolare
attenzione alla mobilità e riqualificazione occupazionale (uscita dal precariato, dal sommerso
e dalle forme di lavoro assistito), alle pari opportunità, al terzo settore.
108
I principali obiettivi verso i quali sono orientati i programmi di sviluppo della rete ecologica
nazionale in termini di creazione di nuove opportunità e incremento occupazionale (anche in
relazione a quanto sottoscritto dal Governo e dalle Parti sociali nel Patto Sociale per lo
Sviluppo e l'Occupazione) sono:
− iniziative di supporto alle attività lavorative (servizi e assistenza tecnica) con la creazione
di un sistema territoriale di interventi e azioni sul territorio in grado di avviare realtà
imprenditoriali diffuse, con indotto esteso, stretta relazione funzionale con le relative aree
geografiche e rivolto all'obiettivo dell'autosostentamento delle attività intraprese;
− formazione e riqualificazione dei soggetti coinvolti nei processi produttivi sulla base delle
effettive necessità dei Programmi integrati d’area;
− formazione e sostegno all'azione delle amministrazioni centrali, locali e dei soggetti
pubblici e privati in tutte le fasi della programmazione, realizzazione e gestione degli
interventi (Tavolo permanente Dip. Funzione Pubblica, FORMEZ, Ministero
dell'Ambiente - PASS 2 e PASS 3);
− costruzione di dinamiche finalizzate alla certezza del risultato nella realizzazione delle
opere e nella gestione successiva soprattutto attraverso il coinvolgimento dei privati con
programmi di sviluppo necessari al raggiungimento di livelli di economicità ed equilibrio
di gestione nel breve e medio periodo.
Il patrimonio forestale
Le foreste rappresentano una componente importante del patrimonio naturalistico del
Mezzogiorno. Il primo inventario forestale nazionale (1985) ha accertato che circa un terzo
dei boschi e delle foreste del Paese si trova nelle regioni meridionali, con un contributo
particolarmente rilevante della Calabria e della Sardegna.
Tale patrimonio è fortemente esposto agli incendi che interessano annualmente vaste superfici
boschive, costituendo un allarmante fattore di impoverimento e di distruzione degli ecosistemi
forestali, e di erosione e distruzione del suolo. La gravità del fenomeno, seppure differenziata
nella distribuzione geografica e stagionale sul territorio nazionale, è andata progressivamente
aumentando negli ultimi anni.
Il numero degli incendi a partire dal 1990 (con 15.000 incendi) ha subito una progressiva
diminuzione fino al 1996 (9.000 eventi), per poi riattestarsi nel 1997 a 11.626 incendi e
ridursi, l’anno successivo, a 9.579.
Profondamente diverso è l’andamento della superficie percorsa annualmente dal fuoco, il cui
valore non è direttamente correlato al parametro precedente quanto piuttosto al manifestarsi
contemporaneo delle condizioni predisponenti e scatenanti il fuoco.
Nel periodo 1986-95 sono stati interessati da incendi, in media, 12mila ettari per anno; nel
solo 1995 la superficie interessata è stata di quasi 49mila ettari. Il 60% dei fenomeni si
concentra nelle regioni a pronunciata siccità estiva, quali Sardegna, Sicilia, Calabria e
Campania (Fonte: Ministero dell’ambiente, Terzo Rapporto sullo stato dell’ambiente, 1996).
Una recente valutazione del Centro Tematico Nazionale Conservazione della natura
(CTN_CON), effettuata sulla base dei dati raccolti dal Corpo Forestale dello Stato, ha
evidenziato un sensibile incremento della percentuale di territorio boscato percorso
annualmente dal fuoco, nel periodo 1996-1998 (Tabella 1.41). Le regioni meridionali sono
109
quelle che subiscono generalmente l’impatto di intensità maggiore, aggravato dalla notevole
frequenza con cui si manifestano gli eventi più catastrofici.
Una importante valutazione dell’impatto degli incendi boschivi sugli ecosistemi vulnerabili è
fornita dai dati, riportati in Tabella 1.42, relativi alla percentuale di incendi boschivi che si
sono verificati all’interno di aree protette. I dati, riferiti unicamente ad aree classificate Parco
o Riserva Naturale, non possono fornire indicazioni attendibili nei confronti della superficie
percorsa, in relazione alla tipologia del dato rilevato nella forma presenza/ assenza di vincolo
naturalistico.
Al fine di fronteggiare il fenomeno degli incendi boschivi nelle regioni del Mezzogiorno,
dove le particolari condizioni naturali predispongono il territorio ad un maggiore livello di
rischio, dovranno essere incrementate le risorse destinate al potenziamento e alla
ottimizzazione dei mezzi di prevenzione e di estinzione degli incendi.
1.1.6.7 Paesaggio e patrimonio culturale
Nella verifica di sostenibilità dei piani e dei programmi di sviluppo da finanziare con i fondi
strutturali, e specificamente nella fase di valutazione ex ante, particolare rilevanza riveste la
valutazione delle componenti culturali e paesaggistiche legate alla conformazione naturale,
storica e artistica del territorio. Questi aspetti rivestono un ruolo complementare a quelli più
strettamente naturalistici ed ecosistemici.
Il PSM 2000-2006, che individua le risorse culturali come asse prioritario degli investimenti
per le positive ricadute economiche e sociali che il settore può indurre, attribuisce anche una
forte valenza trasversale al patrimonio paesaggistico–culturale del nostro Paese come volano
per una nuova fase di sviluppo all’insegna della sostenibilità e della compatibilità dei piani e
dei programmi di investimento.
Stato del paesaggio e del patrimonio culturale
Nelle aree di accentuata crisi economica ed occupazionale, come nel Mezzogiorno d’Italia,
dove maggiore è stato lo sperpero dei valori culturali, ambientali e paesaggistici più difficile è
stata l’azione di salvaguardia del territorio pesantemente degradato dall’abusivismo edilizio e
da interventi insediativi e infrastrutturali che hanno prodotto un grave degrado.
Nelle regioni meridionali incluse nell’attuale fase di programmazione, quasi il 45% del
territorio regionale risulta sottoposto a vincoli di natura paesaggistica con leggi nazionali: in
Basilicata il 39,88%, in Calabria il 44,60%, in Campania il 47,34%, in Molise il 53,84%, in
Puglia il 18,79%, in Sardegna il 35,59%, in Sicilia il 28,77% (Fonte: Ministero per i beni e le
attività culturali).
Il quadro della pianificazione paesaggistica delle regioni meridionali è arretrato in quanto i
Piani Territoriali Paesaggistici Regionali approvati sono spesso qualitativamente inadeguati,
di generica definizione, e quindi insufficienti a regolare le trasformazioni territoriali essendo
strumenti puramente analitici e non prescrittivi. In alcune regioni, come in Calabria e Puglia,
sono del tutto assenti.
La rilevazione dei dati relativi ai beni ed alle attività culturali è affidata innanzitutto agli
Istituti Centrali che operano nell’ambito del Ministero ed in particolare: per il patrimonio
architettonico, archeologico e storico-artistico, all’Istituto Centrale per il Catalogo e la
Documentazione, che raccoglie tutte le informazioni inerenti i singoli beni mobili e immobili;
110
per il patrimonio paesaggistico, all’Ufficio Centrale per i beni ambientali e paesaggistici, che
gestisce la banca dati del Sistema Informativo Territoriale (SITAP).
A tali strumenti si aggiunge la Carta del Rischio, in corso di integrazione ed aggiornamento
per le aree meridionali, che individua i fattori del rischio naturale ed antropico cui è soggetto
il patrimonio culturale in un’ottica di prevenzione dei rischi stessi, e la banca dati del Nucleo
di Tutela del Patrimonio storico-artistico per la prevenzione delle attività criminose.
Sulla base dei dati rilevati attraverso gli strumenti di conoscenza del patrimonio le risorse
culturali sono esprimibili in termini qualitativi e quantitativi, anche con riferimento ad alcuni
indicatori dei fabbisogni.
Un quadro della dislocazione territoriale dei beni culturali di diversa proprietà e tipologia e
delle strutture amministrative e gestionali dipendenti dallo stato, già sviluppato nella fase di
redazione del rapporto interinale settoriale, è riportato nella documentazione descrittiva
dell’asse risorse culturali che è già parte integrante del PSM. Di seguito, si riportano alcuni
degli elementi descrittivi del patrimonio culturale elaborati in relazione all’asse risorse
culturali.
Secondo stime in corso di elaborazione (Fonte: Touring Club Italiano, ISTAT), esistono nel
Mezzogiorno 3.240 siti attrattivi per il turismo culturale. Si tratta di 903 siti archeologici,
2.073 complessi architettonici, 264 centri storici urbani. Parametrando sugli abitanti, la
dotazione meridionale è inferiore a quella delle regioni del Centro Italia, ma superiore a quella
del Nord.
Tuttavia, poiché molte risorse restano sottoutilizzate o inutilizzate, e poiché le istituzioni del
Mezzogiorno che le hanno in cura vivono storicamente una situazione di debolezza e di
disagio organizzativo e finanziario, il quadro dei divari fra Sud e Centro-Nord in merito
all’infrastrutturazione culturale del territorio mostra numerosi elementi di ritardo
(Tabella 1.43):
− il numero di musei per 100 mila abitanti nel Mezzogiorno è pari alla metà del
corrispondente dato per il Centro-Nord (4,4 contro 8,8); il divario si amplia se si
considerano i soli musei aperti al pubblico (2,6 contro 6) e si amplia ancora di più
sull’indicatore relativo al materiale raccolto, in conseguenza della minore dimensione
media dei musei meridionali; la forbice fra Sud e Centro-Nord è minore nel comparto
degli istituti statali, poiché la presenza dei musei di proprietà non statale (civica,
ecclesiastica, ecc.) è maggiore nelle regioni centro-settentrionali e la presenza statale ha
storicamente un peso relativamente maggiore, e riequilibratore, al Sud;
− l’offerta potenziale di aree archeologiche è, viceversa, superiore nel Mezzogiorno, dove
nel solo comparto statale sono censite 86 aree per un totale di 1.385 ettari, contro 198 aree
e 1.074 ettari nel Centro-Nord; le effettive condizioni di tutela e di gestione riducono di
molto la fruibilità di questa rilevante risorsa; il numero di aree archeologiche statali
recintate, per 100 mila abitanti, è nel mezzogiorno il 73% del corrispondente indicatore
centro-settentrionale (Ministero per i Beni e le attività culturali).
L’insufficiente dotazione infrastrutturale delle regioni Obiettivo 1 nel settore in esame emerge
con evidenza da un’analisi degli standard quali-quantitativi dei servizi offerti. Ad esempio,
dei 36 servizi aggiuntivi attivati negli istituti statali aperti al pubblico in base alla cosiddetta
legge Ronchey, soltanto due sono stati aperti in istituti delle regioni Obiettivo 1. Ciò deriva
111
dal fatto che musei, monumenti e aree archeologiche del mezzogiorno sono caratterizzati da
standard di accoglienza poco soddisfacenti, e il costo degli investimenti necessari
all’attivazione dei servizi aggiuntivi è eccessivo per i soggetti privati gestori.
Accanto alla bassa dotazione, le risorse culturali del Mezzogiorno sono caratterizzate da
sistemi di gestione mediamente arretrati e da una qualità dei servizi relativamente meno
elevata di quella esistente nelle regioni più avanzate. Il 38,4% degli ettari disponibili nelle
aree archeologiche del Mezzogiorno è aperto al pubblico e, di essi, solo una quota della
superficie disponibile è effettivamente visitabile. A Pompei, per esempio, il 24% della
superficie degli scavi è visitabile, con la conseguenza che l’impatto antropico dei visitatori si
esercita su una porzione oltremodo ristretta dell’area, e vengono così massimizzati i rischi per
la tutela e la conservazione. Infine, non va dimenticato che esistono nel Mezzogiorno molte
aree archeologiche di grandi e piccole dimensioni, ancora non completamente scavate,
recintate e poste in sicurezza .
Un ulteriore, importante, indicatore di standard è costituito dalla composizione per qualifica
professionale dell’occupazione culturale nel Sud. Nel comparto dei beni culturali, solo il 25%
degli addetti appartiene a qualifiche di tipo tecnico e prevalgono, per il restante 75% dei casi,
qualifiche di tipo generico, con l’assenza di qualifiche di tipo manageriale. Questo fabbisogno
emerge all’interno delle amministrazioni locali e regionali, soprattutto in relazione al processo
di decentramento in corso e alla necessità per gli enti locali e regionali di dotarsi di personale
tecnico all’altezza dei nuovi compiti. Analoghi fabbisogni, peraltro, vengono espressi dal
settore privato e no profit, in relazione al costante ampliamento dell’indotto connesso
all’aumento degli investimenti culturali.
L’insoddisfacente dotazione infrastrutturale e la non piena rispondenza dei servizi a buoni
standard quali-quantitativi si riflette nell’analisi degli indicatori di domanda (Tabella 1.44) e
degli indicatori di qualità dei servizi (Tabella 1.45).
È noto come gli investimenti nel settore dei beni culturali e le attività connesse possano
esercitare un ruolo di volano nei confronti di altri settori economici, come per esempio il
turismo. Dal 1993 al 1997, il numero delle presenze turistiche, l’afflusso dei visitatori nei
musei e il numero complessivo dei biglietti venduti relativi agli spettacoli sono in costante
aumento con conseguenti esigenze di adeguamento dei sistemi di accoglienza, di servizi e di
gestione.
Elementi di criticità
Ampia è l’attività di cui necessita il settore per integrare e consolidare l’azione di salvaguardia
portata avanti negli ultimi anni con significativi successi, ottimizzando l’azione congiunta con
le egioni e con il Ministero dell’ambiente, nelle forme più idonee e con un ampio partenariato,
al fine di valorizzare e riqualificare ambiti paesaggistici e culturali degradati, incentivando la
fruizione, migliorando la gestione e l’educazione al paesaggio culturale.
Benché una grande concentrazione del patrimonio culturale del Mezzogiorno si riscontri nelle
aree dei principali sistemi urbani, che polarizzano anche una rilevante attrattiva turistica, la
presenza di beni culturali sul territorio presenta caratteri fortemente diffusi, pur se non
adeguatamente valorizzati, in tutte le regioni dell’Obiettivo 1.
Per l’impostazione generale dei metodi di valutazione dei piani e dei programmi, si
individuano di seguito alcuni ambiti territoriali che nell’azione di verifica per il settore
112
paesaggistico-culturale possono costituire elementi di criticità in rapporto agli interventi
attuativi:
− le zone sottoposte a specifici vincoli paesaggistici, archeologici, architettonici e storicoartistici;
− i paesaggi connotati da presenze archeologiche e le zone con potenzialità archeologica;
− il paesaggio agrario e l’architettura rurale;
− i fiumi e i laghi, le coste;
− i nuclei storici delle città;
− i paesaggi urbanizzati e le aree intermedie tra città e campagna che, ancorché degradati
dall’abusivismo edilizio diffuso, presentino potenzialità di riqualificazione paesaggistica.
L’azione di verifica della sostenibilità ambientale dovrà dunque dedicare agli ambiti
territoriali così connotati una particolare attenzione nella valutazione degli interventi collegati
alla programmazione operativa regionale e di settore.
Riferimenti normativi
Al Ministero per i beni e le attività culturali sono attribuite le competenze derivanti dalla
normativa vigente (L. n. 1089/1939; L. n. 1497/1939; L. n. 431/1985; D.Lgs n. 112/1998;
D.Lgs n. 368/1998 e dalla L. n. 349/1986 relativamente ai procedimenti di VIA).
Le più recenti leggi per il settore dei beni e delle attività culturali (D.Lgs n. 112/98 e D. Lgs n.
368/98) confermano la responsabilità della tutela dei beni culturali allo Stato, che la esercita
attraverso gli istituti periferici, integrandosi gli enti territoriali cui sono trasferite le funzioni
inerenti la gestione di musei statali e la valorizzazione del patrimonio, attraverso un ampio
ricorso al partenariato e alla cooperazione tra diversi livelli istituzionali. Al tempo stesso la L.
n. 368/1998 modifica l’articolazione territoriale dell’amministrazione centrale, creando la
soprintendenza regionale.
Nell’ambito delle regioni dell’Obiettivo 1, sono operanti allo stato attuale per gli aspetti della
tutela archeologica, architettonica, paesaggistica, e storico-artistica sul territorio 19
Soprintendenze, delle quali sette in Campania, quattro in Sardegna, tre in Basilicata, due in
Calabria e Puglia, una in Molise.
Obiettivi e priorità ambientali
Per quanto attiene all’attività di programmazione degli interventi finanziati con i fondi
strutturali dell’U.E., si evidenzia che il Ministero per i Beni e le attività culturali non è stato
titolare di programma operativo nel precedente periodo di programmazione.Il settore dei beni
culturali è stato comunque interessato da numerose iniziative finanziate su programmi
operativi gestiti da soggetti diversi. Sono in corso di realizzazione:
− interventi su fondi FESR a valere sui POP regionali 1994-1999 per un ammontare di circa
700 miliardi destinati a progetti di valorizzazione dei beni culturali e del turismo culturale;
− interventi su fondi FESR a valere sul PO multiregionale Turismo 1994-1999 per un
ammontare di circa 60 miliardi destinati a progetti finalizzati al miglioramento delle
condizioni di fruibilità e di accoglienza di musei e aree archeologiche;
113
− interventi su fondi CIPE 1997 e 1999 per un ammontare di circa 300 miliardi destinati a
progetti di valorizzazione del patrimonio culturale e a connessi completamenti.
Nell’attuale tornata di programmazione dei fondi strutturali 2000-2006 il PSM, in aggiunta
agli interventi relativi allo specifico aAsse risorse culturali che trova attuazione nell’ambito
dei Programmi Operativi Regionali, specifiche misure dedicate al settore beni culturali sono
anche presenti nei Programmi Operativi Nazionali Ricerca e Sicurezza.
1.1.6.8 Rifiuti
Introduzione
Il ritardo di sviluppo nella gestione dei rifiuti nelle regioni Obiettivo 1 trova una
rappresentazione validata nel Secondo Rapporto sui Rifiuti Urbani e sugli Imballaggi e Rifiuti
da Imballaggio, redatto nel febbraio 1999 dall’Agenzia Nazionale per la Protezione
dell’Ambiente e dall’Osservatorio Nazionale sui Rifiuti sulla base dei dati relativi al 1997,
anno di emanazione del Decreto legislativo n.22 – decreto “Ronchi” (vedi Tabella 1.46).
Il bilancio negativo del Meridione ha prodotto la diffusione di discariche, lecite e abusive,
causando situazioni di esplicita emergenza ambientale nel settore dei rifiuti: in Campania,
Puglia, Calabria e Sicilia si è reso necessario l’intervento diretto del ministero dell'Ambiente.
La Commissione Parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti ha evidenziato fenomeni di
smaltimento illecito, con un’intollerabile presenza di discariche abusive.
L’attuale sistema di gestione dei rifiuti non è in grado di garantire livelli sufficienti di
protezione ambientale. I punti di debolezza, che pure si riscontrano anche in altre aree del
Paese, nelle regioni meridionali riguardano consolidate carenze in:
−
pianificazione, attuazione e gestione di piani per i rifiuti, e in particolare nelle raccolte differenziate;
−
infrastrutturazione industriale sul territorio a servizio dei sistemi di gestione dei rifiuti;
−
elaborazione di reti di relazioni in grado di controllare e garantire la corretta gestione dei flussi di rifiuti.
Il soddisfacimento di indirizzi e obblighi espressi nelle normative comunitarie e nazionali
rappresenta un obiettivo distante nel tempo. Le problematiche inerenti lo smaltimento dei
rifiuti solidi urbani sono destinate ad acuirsi per almeno tre motivi:
a) entro il 2006 dovrà essere attuata la riduzione del 10% della quantità di rifiuti accertata nel
2000
b) gli obiettivi minimi (obbligatori) di raccolta differenziata: 15% entro il 1999, 25% entro il
2001, 35% entro il 2003
c) dal 1° gennaio 2000 entrerà in vigore il divieto di conferimento in discarica dei rifiuti non
sottoposti a processo di trattamento (rifiuto tal quale).
I fondi strutturali 2000-2006 rappresentano l’opportunità di sostenere le attività progettuali
finalizzate al rispetto di queste prescrizioni.
Stato della tematica ambientale
114
Rifiuti urbani
Le discariche sono di fatto l’unica forma di “gestione” dei rifiuti urbani (98,3%). Nelle regioni
Obiettivo 1 (Tabella 1.47), la media della raccolta differenziata è di poco superiore all’1,4%
(media nazionale: 9,4%), si contano 2 inceneritori funzionanti, non è attivata alcuna azione di
prevenzione di produzione di rifiuti, gravi ritardi si registrano nell’attuazione di impianti
alternativi alle discariche, gli impianti di riciclaggio sono esigui: una causa determinante di
quest’ultimo fenomeno si deve alla mancanza di flussi di materiali provenienti dalle raccolte
differenziate.
Il sistema dei controlli è carente, le amministrazioni locali (regionali, provinciali e comunali)
non sembrano in grado di predisporre piani per la gestione integrata dei rifiuti urbani. La
gestione dei servizi di raccolta e trasporto è frammentata a livello municipale, l’85% dei
comuni meridionali la svolge direttamente (in economia o con appalto), episodiche sono le
esperienze consortili o comunque intercomunali.
Nella Figura 1.17 sono riportati i dati forniti dalle regioni relativi al numero di discariche; a
queste vanno aggiunte le discariche attivate con ordinanze comunali e provinciali (non
quantificabili), che sono fonte di inquinamento diffuso sul territorio. Sommate alle discariche
abusive, rappresentano un particolare settore di interventi di ripristino ambientale (soltanto in
Campania sono state censite 207 discariche da bonificare).
Nelle regioni in regime di emergenza, allo stato attuale si verificano le seguenti situazioni:
Calabria:
− approvato il piano per la raccolta differenziata;
− espletata e aggiudicata la prima tranche di gara per l’acquisto di strumentazione per la
raccolta differenziata;
− in corso di realizzazione stazioni di trasferenza di rifiuti urbani comprensoriali (n.2 in
esercizio, n.2 in completamento, n.1 appaltata, n.3 in corso di appalto, su n.12
programmate);
− la programmazione prevede la realizzazione di n.14 isole ecologiche per la raccolta
differenziata;
− espletate le gare per la realizzazione di un sistema integrato di gestione dei rifiuti urbani,
che comprende n.2 termovalorizzatori, n.8 impianti di selezione per la produzione di
compost e di cdr, n.7 impianti di valorizzazione die materiali provenienti dalle raccolte
differenziate.
Campania:
− operante la convenzione con l’Emilia Romagna per la redazione del piano Regionale della
raccolta differenziata e la relativa attivazione. Gli ambiti di gestione sono individuati nei
Consorzi di bacino;
− in via di definizione l’aggiudicazione delle gare espletate per n.2 impianti di selezione e
n.6 impianti per la produzione di CDR;
− in via di definizione progetti pilota per la raccolta differenziata di frazioni organiche
selezionate e carta nei bacini Avellino 2 e Salerno 4.
115
Puglia:
− approvato il piano per la raccolta differenziata. Gli ambiti di gestione sono individuati
nelle provincie;
− su base comunale (ma non ovunque) è operante la raccolta differenziata;
− bandite le gare per realizzazione e gestione di n.6 impianti di produzione di compost, sul
totale previsto di n.16 impianti;
− in via di definizione i bandi per la realizzazione delle “isole ecologiche”;
− definiti accordi con i settori produttivi per il conferimento dei rifiuti selezionati.
Per la Sicilia non si hanno informazioni circa lo stato di definizione dei programmi, né della
loro realizzazione.
Rifiuti industriali
I dati attualmente disponibili non sono sufficienti a fornire una rappresentazione organica e
validata della produzione di rifiuti industriali. Secondo una indagine svolta nel 1995 da
Unioncamere ed Enea, a livello nazionale sono stati prodotti circa 30,8 milioni di tonnellate di
rifiuti speciali e tossico-nocivi e 11,3 milioni di tonnellate di residui avviati al recupero di
materia ed energia in regime semplificato, secondo i decreti 5 settembre 1994 e 16 gennaio
1995. Secondo i dati Ecocerved 1996, nelle regioni Obiettivo 1 la produzione di rifiuti nei
settori della produzione di metalli e della chimica ammonta rispettivamente a 42,5 (16,8 nel
nord) e 48,5 (9,2 nel nord) t/addetto.
Uno studio dell’Istituto di Ricerche Cresme ha calcolato che la produzione di rifiuti inerti da
demolizione e costruzione nel 1996 ammontava a circa 5 milioni di tonnellate.
L’applicazione della direttiva Ippc produrrà miglioramenti derivanti dall’obbligo di applicare
le migliori tecnologie disponibili, di processo e di chiusura del ciclo, ma l’individuazione
delle migliori tecnologie di riferimento e dei livelli di produzione degli inquinanti avvierà una
fase di adeguamento, con prevedibili alti costi (nel 1995, in Olanda un processo omologo ha
comportato costi di investimento per il 3% annuale del Pil).
A livello nazionale, i siti e i sistemi italiani certificati sono soltanto 13 per Emas e 80 per Iso
14001. La certificazione di prodotto è inesistente (una ciascuno per Ecolabel e per Iso 14040).
La prevalente diffusione di una industria piccola e piccolissima nelle regioni Obiettivo 1
richiede una specifica azione di supporto nel settore della ricerca e della formazione.
Tra le regioni in regime di emergenza, in Campania è stato approvato un “Piano regionale
cave dismesse” da rinaturalizzare con rifiuti inerti, ed è stato approvato l’accordo di
programma tra la Regione e il comparto industriale per la realizzazione del piano dei rifiuti
industriali e tossico-nocivi.
Elementi di criticità
Nelle regioni meridionali, il ricorso allo smaltimento in discarica dei rifiuti urbani ha
strutturato un sistema frammentato di gestioni di piccole dimensioni (sovente “in economia”),
che rappresenta un ostacolo concreto allo sviluppo di forme intercomunali, consortili o,
116
comunque, di ambito territoriale ottimale, nelle quali l’elemento pianificatorio prevale
sull’approccio localistico.
La diffusione delle raccolte differenziate è penalizzata, a causa anche della parcellizzazione
delle gestioni: un freno agli investimenti per gli impianti necessari alla gestione integrata dei
rifiuti.
In particolare, si registra l’assenza di infrastrutturazione sul territorio di impianti di
valorizzazione e trattamento dei materiali provenienti dalle raccolte differenziate (vedi
Tabella 1.48).
Da tenere sotto osservazione sono alcuni possibili effetti dell’applicazione della nuova tariffa
sui rifiuti urbani (Dpr 158/99), prevista in tutta Italia entro il 2006. Come indicato dal decreto
“Ronchi”, la nuova tariffa dovrà coprire i costi dell’intero servizio-rifiuti. Poiché i
finanziamenti per la realizzazione degli impianti (a gestione pubblica e mista) di
valorizzazione e trattamento dovranno essere conteggiati nel bilancio delle spese per la
fornitura del servizio di gestione dei rifiuti, tale fatto potrebbe indurre le amministrazioni a
limitare la costruzione degli impianti per non dover incorrere nella decisione di aumentare
l’entità del contributo richiesto ai cittadini.
Nel settore dei rifiuti industriali, l’alta produzione di rifiuti - che si estende dalle grandi
industrie del siderurgico, petrolifero, petrolchimico e metallurgico, alle piccole (agroindustrie)
e alle imprese a carattere artigianale - genera una situazione assai complessa, aggravata dalla
assenza di servizi di supporto informativo per il riordino dei sistemi di processo/prodotto, per
la “migliore” produzione, per il riciclo e recupero.
La mancanza di forme di integrazione rappresenta un fattore di ulteriore debolezza, come
anche l’assenza di interventi di supporto per migliorare i processi e i prodotti, l’assenza di
servizi per incrementare il riciclo/recupero (borse rifiuti, osservatori), la carenza di impianti a
tecnologia avanzata per la gestione dei rifiuti, l’assenza di attività di ricerca sull’industria del
riciclo.
Nel sistema commerciale e artigianale, la marginalità della raccolta differenziata che i Comuni
dovrebbero attuare incide pesantemente sulla possibilità di realizzare gli obiettivi di raccolta
degli imballaggi primari, resa ancor più problematica dalla carente attivazione dei punti di
raccolta Conai e filiere per il ricevimento degli imballaggi primari, dalla mancanza di sistemi
di raccolta degli imballaggi secondari e terziari, da ritardi nell’attività di valorizzazione,
nell’industria del riciclaggio e nello sviluppo di mercati per i prodotti a valle del riciclo. Si
verifica inoltre l’assenza di attività di ricerca per il riciclo e la valorizzazione.
Il sistema agricolo è penalizzato dalla scarsa integrazione tra politiche ambientali e agricole,
nonché dall’insufficiente percezione del problema rifiuti da parte del mondo agricolo.
Nessuna azione di prevenzione è attivata. Si registrano mancanza di servizi all’impresa, ritardi
nell’attuazione di iniziative per gli imballaggi di prodotti agrochimici, ritardi di iniziative
finalizzate alla raccolta e al riciclo dei teli agricoli, mancanza di una sinergia tra comparto
agricolo e servizi urbani sul riciclaggio della frazione organica.
Riferimenti normativi
Gli indirizzi per la realizzazione della gestione integrata dei rifiuti sono contenuti nel Decreto
legislativo n.22 del 5 febbraio 1997, che recepisce le direttive comunitarie 91/156/Cee sui
117
rifiuti, 91/689/Cee sui rifiuti pericolosi e 94/62/Ce sugli imballaggi e sui rifiuti da
imballaggio.
Il D. Lgs. 22/97 prevedeva la successiva emanazione di decreti attuativi, quali strumenti
concreti per l’applicazione degli indirizzi contenuti nella norma originaria. Allo stato attuale
hanno definito l’iter procedurale i seguenti atti:
1. Regolamento di organizzazione dell’Albo Smaltitori (pubblicato sulla GU del 14.12.98)
2. Individuazione del modello di formulario trasporto (Dm 145/98)
3. Individuazione del modello di registri di carico e scarico (Dm 148/98)
4. Regolamento sul trasporto transfrontaliero (Dm 370/98)
5. Determinazione dei diritti di iscrizione da versare alla provincia per l’esercizio delle
attività di recupero sottoposte a procedura semplificata (Dm 350/98)
6. Regolamento sullo smaltimento in discarica di rifiuti (Dm 141/98)
7. Regolamento di riorganizzazione del Catasto dei rifiuti (Dm 372/98)
8. Individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti a procedure semplificate di recupero
(pubblicato sul supplemento ordinario n.136 alla GU n.187 del 12.08.98)
9. Approvazione statuti di: Consorzio Nazionale Imballaggi, Consorzi plastica, legno,
alluminio, vetro, acciaio, carta, beni in polietilene, oli vegetali (pubblicato come punto 8)
10. Istituzione Osservatorio Nazionale sui Rifiuti (pubblicato come punto 8)
11. Istituzione Comitato Nazionale Albo Smaltitori (Dm 14.05.98)
12. Istituzione Sezioni Regionali Albo Smaltitori
13. Dpr 158/99 – determinazione del sistema normalizzato per l’applicazione della tariffa per
la gestione dei rifiuti urbani
14. Circolare esplicativa sulla compilazione e tenuta dei formulari e dei registri di carico e
scarico
Entro la fine del 1999, il quadro normativo nazionale sarà completato con la definizione dei
rimanenti decreti attuativi previsti nel D. Lgs. 22/97.
Obiettivi e priorità ambientali
Gli obiettivi da conseguire nel settore dei rifiuti sono previsti a livello nazionale; nelle regioni
Obiettivo 1 il loro raggiungimento, nonostante rimanga ineludibile, presenta evidenti problemi
di orizzonte temporale.
Rifiuti urbani
Nella gestione dei rifiuti urbani, il decreto “Ronchi” indica chiaramente la scala delle priorità,
alla quale attenersi nella pianificazione dei sistemi di gestione integrata:
− prevenzione, con l’obiettivo di ridurre la produzione del 10% entro il 2006 della quantità
di rifiuti accertata nel 2000;
− riutilizzo dei rifiuti;
118
− recupero di materia (riciclo) dei materiali provenienti da raccolta differenziata (obiettivi
minimi obbligatori: 15% entro il 1999, 25% entro il 2001, 35% entro il 2003);
− recupero di energia dai rifiuti;
− discarica (dal 1° gennaio 2000 entrerà in vigore il divieto di conferimento in discarica di
rifiuti che non siano sottoposti a trattamento.
Pur mantenendo l’obiettivo di pervenire alla realizzazione di sistemi definiti di gestione dei
rifiuti, la scala delle priorità rappresenta un elemento di riferimento (normativo) per la
valutazione delle necessità di intervento.
Imballaggi
− Entro il 2003, recupero di almeno il 50% e fino al 65% in peso dei rifiuti da imballaggio;
riciclo di almeno il 25% e fino al 45% in peso di tutti i materiali di imballaggi che
rientrano nei rifiuti da imballaggio, con un minimo del 15% in peso per ciascun materiale;
− entro il 2008, recupero e riciclo di una percentuale che sarà stabilita a livello comunitario.
Altri rifiuti
− Veicoli a motore e rimorchi: la direttiva comunitaria si indirizza verso l’85% di reimpiego
e recupero, l’80% di reimpiego e riciclaggio, entro l’1 gennaio 2005; 95% reimpiego e
recupero, 85% reimpiego e riciclaggio, entro l’1 gennaio 2015 (peso medio per
veicolo/anno);
− gomme d’auto: tendenza al recupero del 100%;
− beni durevoli domestici: 60% di reimpiego e 85% di recupero sull’80% delle unità
immesse sul mercato nell’anno;
− rifiuti elettri ed elettronici: la bozza di direttiva fissa il recupero del 70% per i rifiuti da
piccoli apparecchi elettrodomestici, apparecchiature informatiche, di telecomunicazione,
radio, tv, apparecchi medicali, ecc.; del 90% per i rifiuti da lampade a gas, apparecchiature
contenenti tubi catodici (peso delle apparecchiature);
− rifiuti inerti: intorno al 40% della stima complessiva dei rifiuti prodotti e al 90% della
stima di rifiuti da demolizione;
− oli minerali esausti: raccolta del 90% e recupero del 90% della quantità effettivamente
disponibile;
− oli grassi e vegetali: raccolta assicurata del 100% e omologa percentuale di riciclaggio;
− rifiuti agricoli: promozione per il riciclo del 100% della frazione compostabile; per la
quota non recuperata si ipotizza il recupero energetico; creazione di sistemi di raccolta
differenziata per i rifiuti agricoli pericolosi;
− teli e manufatti in polietilene: assicurazione di riciclo del 90%, con possibilità di arrivare
al 100%;
− pile, batterie, accumulatori: per pile e accumulatori è prevista la raccolta differenziata a
carico di produttori, importatori e distributori, tramite appositi contenitori presso il
rivenditore. Recupero e riciclo del 100% delle batterie sono assicurati dal Cobat;
119
− rifiuti contenenti amianto (Rca): creazione di impianti a basso dispendio energetico per
l’inertizzazione, fino a disporre di un sistema capace di trattare il quantitativo già
identificato di Rca classificati come pericolosi, nonché di gestire gli ulteriori rifiuti
derivanti dalle attività di bonifica dei siti contaminati;
− Pcb/Pct: entro il 2010 dovranno essere eliminati; entro il 2005 dovranno esserlo gli
apparecchi contaminati da Pcb > 25 ppm di volume inferiori a 5 dm3.
Per ciò che riguarda i rifiuti urbani, alla cui gestione sono direttamente chiamate le amministrazioni territoriali,
sarà utile evidenziare che il sistema di gestione integrata richiede la configurazione delle reti e delle relazioni
che governano i flussi di rifiuti, dal momento della raccolta alla destinazione finale (trattamento o smaltimento).
A ciascuna fase corrisponde un piano di strutturazione e di gestione, che non può concludersi in se stesso, in
quanto i processi finanziari includono la definizione di input e output in/da altri settori del sistema generale.
A livello esecutivo, si devono, inoltre, rammentare le citate priorità nella gestione dei rifiuti urbani, che
indicano implicitamente gli assi di intervento sul territorio.
Secondo diverse fonti ed esperienze acclarate, la riuscita delle raccolte differenziate deriva
preliminarmente dalla separazione della frazione secca da quella umida, per l’utilizzo della
quale si rende necessaria la realizzazione di impianti di produzione di compost. Un ulteriore
esempio si può trarre dai materiali “secchi” provenienti dalle raccolte differenziate. Il citato
accordo Conai-Anci fissa i contributi ambientali che il sistema industriale del riciclaggio
riconosce per ciascun materiale in base alla qualità di conferimento. Tra la raccolta e il
trattamento di riciclaggio, si situa l’opportunità di una fase intermedia di valorizzazione dei
materiali, che consenta di raggiungere la qualità migliore e il riconoscimento del contributo
ambientale più alto.
Per ciò che riguarda il sistema degli impianti di trattamento, in presenza di una carenza
infrastrutturale per la quale si rende necessaria – ancorché utile - una implementazione
dell’esistente, si può dire che, laddove non siano verificate condizioni che consentano l’avvio
di una realizzazione finanziariamente solida - e permanendo la validità del principio di
prossimità per il trattamento die rifiuti - sarà auspicabile porre attenzione a forme di trasporto
ambientalmente ed economicamente più valide verso impianti di trattamento situati lontani
dai luoghi di produzione. In tale contesto si collocano la valutazione relativa a impianti di
scambio intermodale per il trasporto dei rifiuti.
Il sostegno comunitario tanto più sarà efficace, quanto saprà interpretare e promuovere quei
progetti che si inseriscono in una logica di sistema di gestione integrata, quale è espressa dal
dettato normativo, nazionale e comunitario.
Per i rifiuti industriali (e soprattutto per la prevenzione alla fonte), la prevalente presenza di
piccola e piccolissima industria nelle regioni meridionali indica, come asse prioritario, il
sostegno all’adeguamento per l’ottenimento di certificazioni di processo e di prodotto,
attraverso l'introduzione di nuove tecnologie produttive per ridurre l'impatto ambientale e per
razionalizzare i consumi di energia, favorendo interventi per ridurre la quantità e la
pericolosità di rifiuti inquinanti e incentivando il recupero e il riutilizzo dei residui. Le
dimensioni dell’imprenditoria meridionale indicano la necessità di promuovere la formazione
indirizzata a consolidare sul territorio le conoscenze utili a migliorare il rendimento
ambientale di processi e prodotti, nonché della gestione in generale. Inoltre, di notevole
importanza è il sostegno formativo alle amministrazioni territoriali per la promozione di
120
accordi di programma con il comparto industriale (geografico o di produzione), accordi che
sono previsti già dal D Lgs. 22/97.
Il fabbisogno stimato di investimenti per la corretta gestione dei rifiuti urbani si pone su un
ordine di grandezza di almeno 8.000 miliardi. Non sono stimabili gli investimenti per le altre
tipologie di rifiuti.
Le linee di intervento proposte, sintetizzate nella Tabella 1.49, possono essere integrate da
alcuni programmi in corso di realizzazione, e in particolare:
− il Programma stralcio di tutela ambientale 1997-1999;
− il Programma generale di prevenzione e gestione degli imballaggi redatto dal Conai e
approvato dai ministeri ambiente e industria;
− gli accordi di programma tra amministrazioni centrali e settori produttivi, finalizzati
all’incentivazione della prevenzione e del recupero dei rifiuti;
− i Piani emanati a seguito di ordinanze di Protezione civile per fronteggiare emergenze
ambientali;
− il Piano triennale per la tutela ambientale (1994-1996);
− la legge 441/87 per interventi relativi a impianti di smaltimento dei rifiuti urbani previsti
nei Piani regionali;
− il POMA (focalizzato in particolare in Campania per la grave emergenza ambientale).
Per ciò che riguarda i rifiuti urbani, si ribadisce che un forte strumento propulsivo è
rappresentato dall’accordo tra il Conai e l’Anci, nel quale sono stabiliti i contributi ambientali
che il Conai riconosce ai comuni per i materiali provenienti dalle raccolte differenziate.
Inoltre, l’introduzione del sistema tariffario (che andrà a sostituire entro il 2006 la tassa sui
rifiuti) si configura come un elemento di chiarezza nei costi di gestione dei rifiuti, di
trasparenza nelle forme di gestione, di prevenzione nella produzione dei rifiuti.
1.1.6.9 Sostanze Chimiche
Le emissioni di inquinanti organici persistenti (POP, persistant organic pollutant) e pesticidi
riguardano principalmente il settore agricolo. Questa problematica è solo di recente assurta ad
emergenza e lo stato delle informazioni riguardanti la dimensione del problema è per questo
motivo carente.
È in atto a livello nazionale la stima delle emissioni complessive, mentre a livello regionale
sono al momento disponibili informazioni riguardanti le vendite dei prodotti contenenti queste
sostanze tossiche.
Per quanto riguarda i prodotti fitosanitari, la situazione si presenta complessa in quanto i
prodotti autorizzati ed utilizzati per la difesa fitosanitaria sono oltre 5000 ottenuti da circa 400
sostanze attive. Le maggiori preoccupazioni per il comparto delle acque derivano dall'utilizzo
di erbicidi, ma anche di altre tipologie di prodotti come fungicidi, insetticidi, nematocidi
(bromuro di metile) e acaricidi, che possono contaminare le acque sotterranee e superficiali
per fenomeni di deriva (si calcola che oltre il 50% del prodotto distribuito non raggiunga il
bersaglio).
121
Sebbene i maggiori consumi di pesticidi siano registrati nelle regioni Trentino Alto Adige,
Liguria, Emilia-Romagna e Veneto, consumi rilevanti si verificano anche in Campania (15,3
kg/ha) e in Puglia (11,2 kg/ha). Ciò non esclude che talune aree delle rimanenti regioni del
Mezzogiorno siano caratterizzate da un elevato consumo di pesticidi per unità di superficie
(es. provincia di Ragusa e Metaponto).
Non sono disponibili a livello regionale stime di emissioni di pesticidi, metalli pesanti e POP.
I dati a disposizione riguardano la distribuzione di prodotti per uso agricolo che contengono
come principio attivi alcune delle sostanze chimiche di interesse. Si riportano nella Tabella
1.50 i pesticidi distribuiti nelle regioni dell’Obiettivo 1.
Obiettivi e priorità ambientali
La normativa di riferimento è la direttiva 91/414/CEE relativa all'immissione in commercio di
prodotti fitosanitari, recepita con D. Lgs. n.194/95 e il Protocollo alla convenzione di Ginevra
sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero adottato nel giugno 1998 ad Aarhus, che deve
essere ancora ratificato dall’Italia.
La riduzione delle emissioni di sostanze chimiche pericolose connesse all’agricoltura si può
ottenere attraverso l’adozione di pratiche di buona prassi agricola ed altre iniziative quali:
-
introduzione di incentivi per l'adozione di pratiche agricole eco-compatibili (sul modello
del regolamento comunitario 2078/92, oggi abrogato dal regolamento 1257/99) e forme di
risparmio idrico;
-
introduzione di incentivi per i sistemi di gestione ambientale (EMAS, ISO 14000);
-
creazione e finanziamento di infrastrutture e servizi di assistenza tecnica alle imprese
agricole, zootecniche e agro-alimentari per l'adozione di tecniche e processi produttivi
"sostenibili";
-
integrazione degli obiettivi di salvaguardia ambientale (in particolare del suolo e delle
acque) nelle politiche strutturali e rurali.
1.1.6.10 Rischio tecnologico
Aree a rischio di crisi ambientale
La legge n. 305 del 1989 definisce aree ad elevato rischio di crisi ambientale “gli ambiti
territoriali e gli eventuali tratti marittimi prospicienti caratterizzati da gravi alterazioni degli
equilibri ambientali nei corpi idrici, nell’atmosfera o nel suolo, e che comportano rischio per
l’ambiente e la popolazione”.
Le aree ad elevato rischio di crisi ambientale necessitano di piani specifici di risanamento; il
carattere di emergenza origina da una particolare situazione di inquinamento civile non
controllato o, più spesso, dalla elevata concentrazione di complessi produttivi.
Nel Mezzogiorno le aree dichiarate ad elevato rischio di crisi ambientale sono 8 e presentano
le seguenti sintetiche caratteristiche:
− l’area di Manfredonia, 58.000 abitanti, un comune, presenza di industrie chimiche;
− l’area di Brindisi, 127.000 abitanti, 4 comuni, presenza di centrali termoelettriche e di
industrie chimiche, petrolchimiche e meccaniche;
122
− l’area di Taranto, 280.000 abitanti, 4 comuni, presenza di raffinerie, industrie
siderurgiche, cementifici e centrali termoelettriche;
− l’area del Sarno, 419.000 abitanti, 30 comuni, alto inquinamento industriale e urbano;
− la provincia di Napoli, 3 milioni di abitanti, 91 comuni, alto inquinamento industriale e
urbano;
− l’area di Gela-Caltanissetta, 104.000 abitanti, 3 comuni, presenza di raffinerie e di
industrie petrolchimiche;
− l’area di Priolo-Augusta-Siracusa, 210.000 abitanti, 6 comuni, presenza di industrie
petrolchimiche e di attività portuali;
− l’area del Sulcis Iglesiente, 63.000 abitanti, 5 comuni, presenza di industrie
dell’alluminio, zinco e piombo.
Nel complesso quindi le aree a rischio ambientale del Sud interessano quasi 4,3 milioni di
abitanti, distribuiti in quasi 150 comuni.
Aree a rischio di incidente rilevante
Per quanto attiene alle aree a rischio di incidente rilevante e in attuazione della “Direttiva
Seveso” in materia di rischi di incidente rilevante, recepita con il DPR n. 175/88, il Ministero
dell'ambiente ha predisposto il primo rapporto sui rischi esistenti in 18 aree ad elevata
concentrazione di attività industriali di cui 7 ricomprese nelle aree Obiettivo 1: Porto Torres,
Napoli, Brindisi, Taranto, Gela, Priolo, Cagliari.
Si può notare che tutte le aree suddette, tranne Cagliari e Porto Torres, sono ricomprese in
aree dichiarate ad elevato rischio ambientale; in esse, infatti, sono presenti: numerosi impianti
a rischio di incidente rilevante sottoposti alla disciplina del DPR 175/88 (Direttiva Seveso);
numerosi stoccaggi e depositi ferroviari destinati a sostanze pericolose, attualmente in corso
di censimento; porti e terminali petroliferi nei quali viene movimentata gran parte degli
idrocarburi in arrivo e in partenza dell’intero territorio nazionale.
Nel riquadro seguente viene riportata la situazione del numero di stabilimenti che, ai sensi del
DPR 175/88 e successive modificazioni, sono soggetti a notifica o a dichiarazione.
Regione
N. stabilimenti a N. stabilimenti
notifica
dichiarazione
Basilicata
2
5
Calabria
4
Non comunicato
Campania
12
67
Molise
3
3
Puglia
21
35
Sardegna
20
19
Sicilia
31
43
Totale Regioni obiettivo 1
93
>167
Totale nazionale
382
>904
Fonte: Ministero dell'ambiente/ANPA, aggiornamento 31/12/1997.
123
a
Obiettivi e priorità ambientali
Le aree a rischio di crisi ambientale presentano un elevato indice di degrado territoriale ed
ambientale; nella maggior parte di queste - segnatamente le aree di Manfredonia, Brindisi,
Taranto, Napoli e Siracusa - è presente anche un elevato tasso di disoccupazione,
principalmente connesso con il fenomeno del regresso industriale in atto, che ha determinato
la dichiarazione di area di crisi occupazionale ai sensi delle leggi 236 e 237 del 1993.
Tale circostanza rafforza l’esigenza di pensare ad interventi integrati su questi territori, in
modo da avviare processi di risanamento ambientale e contestualmente di rilancio delle
attività produttive e dell’occupazione.
È necessario incentivare le iniziative di rilocalizzazione o/e ristrutturazione dei processi
produttivi esistenti rispetto a obiettivi ambientali predefiniti, con specifici regimi di aiuto che
accelerino l'investimento privato in favore dell'ambiente.
Per quanto riguarda le aree a rischio ambientale presenti nelle regioni Obiettivo 1, risultano
adottati:
− con DPCM del 23 aprile 1993: il Piano di disinquinamento per il risanamento del
territorio del Sulcis-Iglesiente,
− con DPR del 17 gennaio 1995: il Piano di risanamento per l’area di Gela-Caltanissetta,
− con DPR del 17 gennaio 1995: il Piano di risanamento per l’area Siracusa-Priolo-Augusta.
Il Piano per l'area del Sulcis prevede investimenti complessivi per circa 800 miliardi, per
l'area di Gela 620 miliardi, per l'area di Siracusa-Priolo-Augusta 1100 miliardi.
Per quanto concerne le aree a rischio di incidente rilevante, i risultati delle valutazioni
ottenute dal citato rapporto del Ministero dell'ambiente, evidenziano situazioni di elevata
vulnerabilità delle aree studiate e gli scenari incidentali coinvolgono direttamente importanti
infrastrutture di trasporto (strade, ferrovie, porti e aeroporti) e zone ad alta densità abitativa.
I punti di debolezza evidenziati possono essere colmati attraverso azioni mirate, come ad
esempio:
a) diminuzione degli stoccaggi e del trasporto dei prodotti pericolosi mediante condotte;
b) riduzione o interruzione del traffico ferroviario e stradale negli attraversamenti delle aree
industriali più critiche;
c) delocalizzazione degli impianti e dei processi a maggior rischio;
d) trasferimenti delle residenze più esposte;
e) nuovo assetto legislativo adeguato al governo dei rischi.
Considerato che a valle di depositi, stoccaggi e porti, la maggior parte della movimentazione
dei prodotti pericolosi avviene su strada, con elevato rischio per la popolazione e per
l'ambiente, il trasferimento modale in favore del trasporto ferroviario associato ad una
adeguata riqualificazione degli scali, delle reti e dei mezzi di trasporto (carri ferroviari)
rappresenta un obiettivo prioritario da raggiungere per la riduzione dei rischi e degli impatti
sull'ambiente.
I rischi associati al trasporto e alla movimentazione delle sostanze pericolose, assumono
maggiore rilevanza nelle regioni Obiettivo 1 in corrispondenza dello stato di manutenzione
124
delle principali direttrici autostradali e della inadeguatezza delle linee ferroviarie. A ciò si
aggiunge la mancanza di adeguate infrastrutture di sicurezza nei nodi di interscambio
(ferro/gomma), nei porti e nei distretti industriali ove avviene la rottura del carico.
Infine va segnalata la generale carenza delle strutture territoriali del sistema di Protezione
civile nelle Aree Obiettivo 1, con conseguente difficoltà a procedere nelle emergenze in caso
di incidenti.
1.1.6. 11 Ambiente urbano
La qualità dell’aria
Il problema delle aree urbane è molto importante in quanto incide sullo sviluppo socioeconomico e sulla crescita del tessuto urbano, oltre ad alterare gli equilibri ecologici. Dato
l’elevato numero di persone esposte, l’inquinamento atmosferico in aree urbane costituisce
motivo di grande e profonda apprensione. Molti sforzi sono stati fatti al fine di limitare le
emissioni agendo sui carburanti, sui propulsori oppure su una politica adeguata di limitazione
del traffico privato. Recentemente si è assistito ad un netto miglioramento della qualità
dell’aria in area urbana che, comunque, rimane al di sotto degli standard previsti. Ciò è
particolarmente vero per composti cancerogeni quali gli idrocarburi policiclici aromatici ed il
benzene, nonché per composti importanti per la tutela della salute umana, quali il biossido di
azoto e le polveri PM10. Inoltre, nelle aree urbane si affaccia ormai sempre più intensamente
il problema dell’inquinamento fotochimico che, con l’ozono, costituisce uno dei più
importanti motivi di preoccupazione.
I riferimenti normativi sono contenuti nei decreti emanati negli ultimi anni dal Ministero
dell’ambiente. Tutti questi decreti si rifanno a direttive comunitarie pubblicate o in corso di
pubblicazione, quali quelle derivanti dalla Direttiva quadro sulla qualità dell’aria (96/62/CE).
Per quanto riguarda le altre sostanze inquinanti, sono in corso di raccolta i dati dell’anno 1998
relativi agli indicatori statistici da trasmettere alla Commissione UE secondo quanto previsto
dalla Decisione Europea 97/191/CE Exchange of information Decision. Dai pochi dati
disponibili relativi agli anni pregressi e da considerazioni di carattere generale, vengono
indicazioni di una sostanziale omogeneità delle problematiche dell’inquinamento dell’aria nei
centri urbani dell’Italia meridionale, rispetto a quelle del resto del territorio nazionale, pur in
condizioni meteo-climatiche mediamente più favorevoli alla dispersione degli inquinanti.
Come per le emissioni, valutazioni specifiche devono essere fatte per quanto riguarda la
qualità dell’aria nelle aree interessate dalla presenza di grandi poli industriali.
La situazione delle reti di monitoraggio della qualità dell’aria sul territorio nazionale è
rappresentata sinteticamente nella Figura 1.18. Il quadro, ancora parziale, deriva dal
censimento effettuato recentemente dall’ANPA, attraverso il Centro Tematico Nazionale Aria,
Clima ed Emissioni in Atmosfera (CTN-ACE).
Sono evidenti la differenza di densità delle stazioni di misura tra l’Italia settentrionale e
centrale e quella meridionale, e la forte disomogeneità della loro distribuzione spaziale,
ancora più marcata nelle regioni meridionali, dove le misure sono concentrate in pochi centri
urbani. I dati rilevati sono soprattutto le concentrazioni di ossido di zolfo e di azoto, del
particolato sospeso totale, di ossido di carbonio e, in misura minore, di ozono. Il numero di
stazioni censite (per regione) in relazione alle diverse specie chimiche misurate, è riassunto
nella Tabella 1.51.
125
Gli elementi di criticità sono dovuti allo sviluppo sociale ed economico, alla tutela della
salute della popolazione esposta, alla tutela delle opere d’arte e del patrimonio culturale,
nonché alla tutela dei beni ambientali.
Tra le possibili azioni prioritarie, vale la pena di citare lo sviluppo dei modelli di
circolazione e del traffico, al fine di limitare le emissioni. Inoltre, occorre sviluppare una
nuova rete di rilevamento che tenga conto anche dei nuovi inquinanti mediante strumentazioni
appropriate che non soltanto misurino l’inquinamento con tecniche sofisticate, ma che
affrontino anche il problema della copertura territoriale. Tra i settori di intervento, si cita
anche l’informazione al pubblico attraverso sistemi multimediali ed una più completa
informazione sugli organi di stampa.
Inquinamento acustico
Il rumore rappresenta ormai una componente non secondaria del degrado ambientale e del
conseguente peggioramento della qualità della vita.
Le stime svolte nei paesi dell'OCSE evidenziano che oltre 140 milioni di persone sono esposte
a livelli di rumore superiori ai limiti di accettabilità e che oltre 110 milioni di individui hanno
subito danni nelle attività di lavoro e nel sonno.
I livelli di rumorosità misurati nelle principali città italiane sono generalmente compresi fra i
60 e i 75 dBA. Uno studio dell'Organizzazione Mondiale della Sanità ha indicato che il 45%
della popolazione urbana convive con valori del Leq diurno (dalle 6.00 alle 22.00) compresi
fra i 70 e i 75 dBA e con valori del Leq notturno (dalle 22.00 alle 6.00) compresi fra i 65 e i
70 dBA.
Il 72% della popolazione residente in ambiente urbano è esposto a livelli di rumore
ampiamente superiori ai limiti di accettabilità definiti in ambito comunitario e fissati dalla
normativa vigente in Italia (65 dBA Leq diurno e 55 dBA Leq notturno per zone ad intensa
attività umana).
I dati disponibili presso il Ministero dell’ambiente riferiti al periodo 1989-1990 (Tabella 1.52)
per alcuni comuni capoluogo di regione o provincia delle regioni Obiettivo 1, evidenziano una
situazione di generale superamento dei limiti di accettabilità del rumore. Tali dati vengono
confermati dalle regioni nei Documenti di Programmazione inviati nell’ambito del PTTA
1994-1996.
Un’indagine di settore (Ministero dell’ambiente, 1995) ha indicato il rumore da traffico
veicolare come la principale causa di disturbo per le popolazioni urbane; seguono il rumore
dei vicini, i cantieri e le attività produttive.
Oltre al traffico urbano le principali sorgenti di inquinamento acustico sono il traffico
autostradale, il trasporto ferroviario e le attività aeroportuali. In particolare, per quanto
concerne il rumore prodotto dagli aerei, a fronte di un aumento del traffico aereo su scala
nazionale (nel periodo compreso fra il 1977 ed il 1986 si è registrato un tasso di crescita
medio annuo dell'8,4%), si registra ancora la mancanza di una specifica normativa per la
tutela delle popolazioni esposte.
La definizione di obiettivi e priorità deve tenere conto dei requisiti contenuti nella normativa
di settore, la legge quadro (L. 447 del 26 ottobre 1995), che ha fissato i parametri di
riferimento per l’inquinamento acustico, le competenze per il monitoraggio e per gli
interventi delle amministrazioni pubbliche, gli obiettivi di risanamento da raggiungere.
126
Le regioni dovranno definire i criteri per la zonizzazione acustica dei territori comunali e per
la predisposizione dei piani di risanamento; le province dovranno svolgere il controllo e la
vigilanza; i comuni saranno i titolari della zonizzazione acustica e dell'adozione dei piani di
risanamento.
L’attuazione della legge quadro consentirà lo sviluppo delle attività di pianificazione e
risanamento acustico delle regioni, che risulta ancora debole. A tal fine, nell’ambito del PTTA
1994-1996 sono già previsti stanziamenti a favore dei comuni capoluogo di Regione e dei
comuni aventi popolazione superiore a 150.000 abitanti per finanziare la elaborazione di piani
comunali di disinquinamento acustico.
Per quanto concerne le infrastrutture autostradali, la Società Autostrade ha individuato 6 punti
critici della propria rete su cui intervenire prioritariamente e tempestivamente con azioni di
risanamento in particolare sulle Autostrade A14 (Bologna-Taranto) e A1 (Milano-Napoli).
Per ridurre l'impatto acustico delle nuove infrastrutture dell'alta velocità ferroviaria, che
spesso interessano aree a diffusa urbanizzazione, il Ministero dell'ambiente ha richiesto
ulteriori importanti sforzi per il miglioramento del materiale rotabile e per la ricerca di idonei
ed innovativi sistemi di protezione dei ricettori sensibili.
Il Ministero dell’ambiente, di intesa con il Ministero dei trasporti e le regioni, sta
predisponendo specifici programmi di intervento finalizzati al potenziamento delle strutture di
controllo del rumore aeroportuale.
127
Tabella 1.23 - Indicatori ambientali per la valutazione ambientale strategica dei fondi
strutturali
TEMATICHE
AMBIENTALI
ARIA
ACQUE E COSTE
SUOLO
ECOSISTEMI NATURALI
RIFIUTI
Indicatori regionalizzati – Fonte
Periodicità
Emissioni di CO2 (stima) – ANPA
Emissione totale di gas a effetto serra (stima) – ANPA
Produzione e consumo di CFC e di HCFC - ANPA
Emissioni di SO2, NOx, NH3, CO, VOC. Particolato (stima) – ANPA
Concentrazioni di azoto, fosforo, nitrico, nitroso e ammoniacale, O2
disciolto e clorofilla a per la valutazione dell’indice trofico Trix nelle
acque costiere - ANPA/ARPA
Percentuali di coste dichiarate balneabili - Min. Sanità
Qualità delle acque dolci superficiali – ANPA/ARPA
Numero di impianti di trattamento delle acque reflue (capacità, tipologia
di trattamento, funzionalità) – ANPA/ARPA
Siti contaminati – Min. Ambiente, ANPA
Distribuzione di pesticidi per usi agricoli – ISTAT, ANPA
Superficie delle aree a rischio idrogeologico – Min. Ambiente, ANPA
Densità di popolazione residente in aree a rischio idrogeologico – ISTAT /
Min. Ambiente
Superficie totale aree protette – Min. Ambiente
Inventario forestale – Corpo Forestale dello Stato, MIPA
Superficie forestale colpita da incendi - Corpo Forestale dello Stato
Produzione totale e pro capite di rifiuti urbani – ANPA
Produzione di rifiuti industriali – ANPA
Produzione di rifiuti pericolosi – ANPA
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Numero di impianti di trattamento/smaltimento dei rifiuti – ANPA
RISCHIO TECNOLOGICO
AMBIENTE URBANO
Quantità di rifiuti trattati/smaltiti per tipologia di trattamento/smaltimento
– ANPA
Raccolta differenziata dei rifiuti urbani per frazione (carta, vetro,
alluminio, farmaci scaduti, ecc.) – ANPA
Quantità di materiali riciclati/recuperati – CONAI/ANPA
N° incidenti notificati: Industria e Trasporti - ANPA/Min. Ambiente
Impianti a rischio di incidente rilevante (siti “Seveso”) - ANPA/Min.
Ambiente
Aree a rischio di incidente rilevante – ANPA/Min. Ambiente
Piani di disinquinamento o di risanamento – ANPA/Min. Ambiente
Popolazione residente in aree a rischio – ISTAT/ANPA/Min. Ambiente
Emissioni di CO, SO2, NOx, particolato, metalli pesanti, VOC (stima) –
ANPA
Qualità dell’aria urbana, concentrazioni di: SO2, NO2, Pb, Benzene,
Ozono, particolati, fumo nero, Pm10/Pm2,5, IPA, CO, composti del
fluoro (rilevazioni) – ANPA/ARPA
Numero delle stazioni di rilevamento della qualità dell’aria – ANPA
Numero di Agende 21 locali adottate - ANPA
128
Annuale
Annuale
Biennale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Annuale
Tabella 1.24 -Stazioni di monitoraggio della qualità dell’aria e delle acque superficiali
Regione
Piemonte
Valle d'Aosta
Lombardia
Trentino Alto Adige
Veneto
Friuli Venezia Giulia
Liguria
Emilia Romagna
Toscana
Umbria
Marche
Lazio
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
Stazioni di
monitoraggio della
qualità dell’aria (1)
39
13
140
21
39
29
45
106
51
12
15
40
0
20
0
7
2
46
14
Stazioni di
monitoraggio della
qualità delle acque
superficiali (2)
319
128
279
31
122
303
45
241
200
90
40
141
47
20
23
18
43
62
35
(1) Fonte: Censimento ANPA – Centro Tematico Nazionale Atmosfera, Clima e Emissioni in aria (CTN_ACE),
1999.
(2) Fonte: Censimento preliminare ANPA, 1999.
129
Tabella 1.25 - Emissioni atmosferiche 1990. Valori totali su tutti i settori di attività
(Fonte: ANPA)
Regione Provincia
Basilicata POTENZA
Basilicata MATERA
COSENZA
Calabria
CATANZARO
Calabria
REGGIO CALABRIA
Calabria
Campania CASERTA
Campania BENEVENTO
Campania NAPOLI
Campania AVELLINO
Campania SALERNO
ISERNIA
Molise
CAMPOBASSO
Molise
FOGGIA
Puglia
BARI
Puglia
TARANTO
Puglia
BRINDISI
Puglia
LECCE
Puglia
Sardegna SASSARI
Sardegna NUORO
Sardegna ORISTANO
Sardegna CAGLIARI
TRAPANI
Sicilia
PALERMO
Sicilia
MESSINA
Sicilia
AGRIGENTO
Sicilia
CALTANISSETTA
Sicilia
ENNA
Sicilia
CATANIA
Sicilia
RAGUSA
Sicilia
SIRACUSA
Sicilia
Totale regioni Obiettivo1
Totale nazionale 1990
Percentuale sul nazionale
Italia
1990
Italia
1995
TASSO nazionale
SO2 (t)
2.284
3.800
18.780
8.846
2.306
6.819
917
31.222
2.163
4.186
340
1.601
3.359
9.453
54.861
57.702
2.429
37.216
17.260
385
108.192
2.025
23.651
73.378
6.105
93.663
595
2.767.463
2.328
112.563
3.455.892
4.394.121
79
4.458.566
3.321.508
-0,26
NMCOV (t) N2O (t)
NOx (t)
12.871
1.788
12.556
7.942
1.169
6.125
31.112
2.597
40.738
22.264
2.172
19.706
15.183
1.008
13.480
20.484
894
22.936
7.147
636
5.639
97.328
1.095
62.489
10.811
821
12.181
35.077
1.510
27.036
3.247
385
1.945
8.183
893
8.186
24.973
2.776
25.393
51.575
2.032
33.941
22.922
1.316
34.023
18.232
1.862
45.588
24.788
905
13.307
29.877
2.790
17.155
10.489
2.368
6.642
4.174
830
3.229
40.495
3.499
46.260
16.414
898
16.857
41.998
2.273
41.595
29.085
2.449
37.976
13.217
1.082
11.583
17.131
1.417
17.202
4.985
819
5.448
40.205
1.059
22.295
9.500
624
6.212
37.795
2.944
38.432
709.504
46.911
656.155
2.205.687 152.232 2.005.853
32
31
33
2.220.322 168.859 1.940.181
2.368.463 166.546 1.768.742
0,07
-0,01
-0,09
130
CH4 (t)
CO (t)
58.337
64.839
27.970
27.386
42.146
118.885
38.343
108.438
23.489
65.635
25.034
115.971
12.113
43.987
39.150
485.141
13.914
59.992
30.370
199.479
20.966
16.106
50.673
50.420
29.693
163.302
41.724
266.316
22.676
500.348
10.164
71.928
16.954
129.275
54.216
87.168
39.778
29.729
24.215
36.683
57.725
111.918
9.274
84.027
28.870
194.369
25.078
98.776
10.071
68.342
7.842
46.482
14.481
28.479
21.959
138.594
11.683
42.156
11.125
64.135
820.033 3.518.306
3.198.894 10.436.254
26
34
2.396.491
7.891.938
2.606.759
7.788.753
0,09
-0,01
CO2(kt)
NH3 (t) PM10 (t)
2.023
4.789
7.101
1.028
1.978
1.614
8.436
4.322
4.747
3.203
3.650
172.204
2.141
1.628
1.428
3.908
4.777
7.305
726
2.759
4.377
11.475
1.458
9.334
1.417
2.543
3.893
3.853
4.856
8.982
571
1.493
1.052
1.231
3.477
5.622
3.702
4.281
9.217
5.210
4.465
8.502
17.506
2.097
12.852
8.651
1.050
13.638
1.796
1.286
1.467
5.123
7.617
4.240
1.987
6.114
2.173
1.090
3.461
1.335
10.882
5.345
342.143
1.822
1.247
2.560
7.201
4.420
3.982
10.205
4.483
4.007
2.003
1.496
2.052
8.915
3.689
2.236
568
3.692
981
2.784
3.011
7.490
1.338
3.305
1.032
15.056
6.257
3.629
145.851 105.046
651.195
413.692 451.364 1.786.246
35
23
36
412.495 466.125
1.790.668
416.398 460.634
1.822.243
0,01
-0,01
0,02
Figura 1.8 – Emissioni dei principali inquinanti in atmosfera. Tendenza 1990-1995
(Fonte: ANPA)
131
Figura 1.9– Emissioni di NOx, 1990 (per Regione e settore)
(Fonte: ANPA)
132
Figura n. 1.10 - Emissioni di NMVOC, 1990 (per Regione e settore)
(Fonte: ANPA)
133
Figura n. 1.11 – Emissioni da trasporto stradale – Confronto 1990-1996
(Fonte: ANPA)
134
Figura n. 1.12 – Eccedenze di ozono rispetto alla soglia di 180 µg/m3, 1998
(Fonte: ANPA)
135
Figura n. 1.13 – Valori del 98° percentile annuo delle concentrazioni di ozono
(Fonte: ANPA)
136
Tabella 1.26 - Chilometri di costa vietati alla balneazione a causa dell’inquinamento
(Fonte: Ministero della Sanità)
Regione
Campania
Basilicata
Calabria
Puglia
Molise
Sicilia
Sardegna
Totale
Anno
1997
86
4,5
49,5
48
0,7
67,3
62,8
308,8
1995
145.2
1,6
29,9
47,7
0,6
148,7
71,0
444,7
1998
89,1
2,4
52,9
50,4
0,7
68,2
63,3
327,0
Tabella 1.27 - Designazione acque idonee alla molluschicoltura
Regione
Basilicata
Campania
Molise
Puglia
Sardegna
Sicilia
Totale Sud
Totale Nazionale
Designazione Salmastre
2
6
12
19
11
4
54
174
1
1
5
7
19
Marine
Conformi
2
5
12
18
6
4
47
155
2
1
3
19
6
4
35
92
Non
conformi
0
5
9
0
5
0
19
82
Tabella 1.28 - Situazione delle strutture depurative nel Mezzogiorno
(Fonte: Ministero dell’ambiente)
Impianti esistenti (numero) impianti con impianti con II impianti con Impianti impianti impianti con
I STADIO
STADIO
III STADIO
totali
MOLISE
CAMPANIA
BASILICATA
CALABRIA
PUGLIA
SICILIA
SARDEGNA
3
27
16
94
19
56
40
142
293
92
361
100
260
314
6
12
13
12
13
31
7
151
332
121
467
132
347
361
TOTALE
255
1562
94
1911
137
non
scarichi fuori
funzionati
legge
19
3
67
44
37
10
181
43
6
26
91
3
27
36
428
165
Tabella 1.28- Situazione delle strutture depurative nel Mezzogiorno (segue)
Impianti in costruzione
(numero)
impianti con impianti con II impianti con
I STADIO
STADIO
III STADIO
MOLISE
CAMPANIA
BASILICATA
CALABRIA
PUGLIA
SICILIA
SARDEGNA
4
18
2
26
0
6
3
35
52
17
102
6
55
40
0
0
0
1
0
2
0
TOTALE
59
307
3
Potenzialità degli I STADIO II STADIO III STADIO Potenzialità Potenzialità Potenzialità Potenzialità
impianti impianti in complessiva impianti non
impianti (in migliaia
esistenti costruzione
impianti
funzionanti o
di Abitanti
esistenti
e
in
fuori legge
Equivalenti )
MOLISE
CAMPANIA
BASILICATA
CALABRIA
PUGLIA
SICILIA
SARDEGNA
3,2
758,6
24,5
130,4
51,2
336,7
111,4
350,0
5.016,6
321,3
2.318,4
8.844,6
3.740,3
3.253,3
56,2
581,3
67,8
68,9
321,6
1.381,4
393,8
409,4
6.356,5
413,6
2.517,7
9.217,4
5.458,4
3.758,5
32,4
668,4
101,5
395,1
130,3
958
201,5
costruzione
441,8
7.024,9
515,1
2.912,8
9.347,7
6.416,4
3.960,0
93,7
1932,4
87,3
732,2
6404,8
765,7
207,2
TOTALE
1416
23844,5
2871
28131,5
2487,2
30618,7
10223,3
Abitanti
Residenti
(x1.000)
MOLISE
CAMPANIA
BASILICATA
CALABRIA
PUGLIA
SICILIA
SARDEGNA
TOTALE
A.E
Potenzialità degli
Industriali impianti esistenti
(x 1000) sul totale degli AE
esistenti (%)
Potenzialità degli
% della potenzialità
impianti esistenti ed in esistente relativa a impianti
costruzione sul totale
non funzionati o non in
degli AE esistenti (%)
regola sul totale della
potenzialità esistente
329
5792,6
607,8
2064,7
4086,4
5098,2
1654,4
456
4650
642
1306
4067
3818
1907
52,2%
60,9%
33,1%
74,7%
113,0%
61,2%
105,5%
56,3%
67,3%
41,2%
86,4%
114,6%
72,0%
111,2%
22,9%
30,4%
21,1%
29,1%
69,5%
14,0%
5,5%
19633,1
16846
77,1%
83,9%
36,3%
138
Tabella n. 1.29 - Relazioni fra pressione turistica, chilometri di costa balneabile e non, e
distribuzione percentuale delle aree edificate e libere
Regione
Pressione
turistica
(1)
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
324
6.970
3.556
585
1.893
5.703
2.359
Totale nazionale
98.482
Costa totale in
km
(1)
34,3
461,2
829,9
59,2
710
1.424,70
1.639,20
Percentuale
Costa
Percentuale
dell’edificato
balneabile in
della costa
(Intensivo +
km
libera
estensivo)
(1)
(2)
(2)
33,3
96 %
4%
345,6
93 %
7%
669,4
86 %
14 %
52,8
55 %
55 %
596,5
83 %
17 %
822,5
82 %
18 %
922
27 %
73 %
71 %
(1) Fonte: Statistiche ambientali – ISTAT, 1998
(2) Fonte: WWF, 1996
139
29%
Figura n. 1.14 - Lunghezza complessiva delle coste delle regioni Obiettivo 1
(Fonte: Statistiche Ambientali - ISTAT 1998)
6000
5155
5000
4000
3000
2000
1636
1425
1000
710
830
461
59
34
140
totale
Sardegna
Sicilia
Molise
Puglia
Calabria
Basilicata
Campania
0
Figura n. 1.15 -Spiagge in erosione rispetto alla lunghezza complessiva delle spiagge
delle regioni Obiettivo 1
(Fonte: Fierro et al. 1990- in P. Aminti e E. Pranzini, La difesa dei litorali in Italia, 1993, Edizioni delle
Autonomie)
120,0%
100,0%
100,0%
100,0%
80,0%
64,1%
57,6%
60,0%
41,4%
40,0%
35,0%
24,0%
19,7%
20,0%
141
totale
Sardegna
Sicilia
Molise
Puglia
Calabria
Basilicata
Campania
0,0%
Tabella n. 1.30 - Movimento dei clienti negli esercizi ricettivi, per tipologia di località e
per regione
Anno 1997, dati provvisori; abitanti residenti, AES serviti da impianti di depurazione,
chilometri di spiaggia balneabile pro capite (Fonte: ISTAT (1996; 1997; 1998; 1998a)
Alberghi
Complementari
Totale
Arrivi
Arrivi
Arrivi
dati in
migliaia
dati in migliaia
dati in
migliaia
Città d'arte e capoluoghi
Località montane, collinari e termali
Località marine e lacuali
Altre località
Totale
39
47
60
146
Città d'arte e capoluoghi
Località montane, collinari e termali
Località marine e lacuali
Altre località
Totale
885
209
1.391
1.183
3.668
Città d'arte e capoluoghi
Località montane, collinari e termali
Località marine e lacuali
Altre località
Totale
416
240
182
404
1.242
Città d'arte e capoluoghi
Località montane, collinari e termali
Località marine e lacuali
Altre località
Totale
56
22
147
225
Città d'arte e capoluoghi
Località montane, collinari e termali
Località marine e lacuali
Altre località
Totale
144
14
263
302
723
MOLISE
2
11
13
CAMPANIA
65
4
91
327
487
PUGLIA
11
12
126
149
298
BASILICATA
16
39
55
CALABRIA
14
49
72
135
SICILIA
39
49
71
159
950
213
1.482
1.510
4.155
427
252
308
553
1.540
56
38
186
280
158
14
312
374
858
abitanti
residenti
km di
spiaggia
balneabile
e/o ettari di
bosco
turisti per m di
spiaggia e/o
ettari di bosco
procapite
dati in
migliaia
45.451
33,3
1,484
191.885
345,6
0,900
4,295
48.275
669,4
0,191
0,460
111.510
52,8
0,716
134.196
596,5
9,585
0,523
331
5.630
4.032
610
2.070
Città d'arte e capoluoghi
1.011
44
1055
Località montane, collinari e termali
160
5
165
78.198
0,473
Località marine e lacuali
1.048
81
1129
822,5
1,373
Altre località
763
108
871
Totale
2.982
238
3220
Città d'arte e capoluoghi
Località montane, collinari e termali
Località marine e lacuali
Altre località
Totale
59
72
612
436
1.179
428.677
922
5,953
0,842
Città d'arte e capoluoghi
Località montane, collinari e termali
Località marine e lacuali
Altre località
Totale
23.717
10.055
16.416
9.477
59.665
3.958.406
4875,6
3,333
4,306
SARDEGNA
4
165
187
356
ITALIA
2.183
1.820
4.579
1.857
10.439
142
63
72
777
623
1.535
25.900
11.875
20.995
11.334
70.104
4.966
1.648
56.778
Figura 1.16 -Livello di attenzione per il rischio idrogeologico “molto elevato” ed
“elevato” Sintesi regionale – Regioni Obiettivo 1
(Fonte: Ministero dell’ambiente)
SINTESI REGIONI OBIETTIVO 1
Totale comuni
2252
% sul totale comuni
41,7%
MOLISE
117(86,0%)
SARDEGNA
35(9,3%)
PUGLIA
64(24,8%)
CAMPANIA
291(52,8%)
BASILICATA
114(87,0%)
CALABRIA
164(40,1%)
SICILIA
155(39,7%)
143
Tabella 1.31 - Livello di attenzione per il rischio idrogeologico “molto elevato” ed
“elevato”- Valori assoluti regionali
(Fonte: Ministero dell’ambiente)
REGIONI OBIETTIVO 1
SINTESI REGIONALE
LIVELLO DI ATTENZIONE PER IL RISCHIO IDROGEOLOGICO
"MOLTO ELEVATO" ED "ELEVATO"
(VALORI ASSOLUTI REGIONALI)
REGIONI
Molto elevato
Elevato
Totale complessivo
BASILICATA
38
76
114
CALABRIA
68
96
164
CAMPANIA
144
147
291
70
47
117
PUGLIA
38
26
64
SARDEGNA
19
16
35
MOLISE
SICILIA
Totale complessivo
23
132
155
400
540
940
Tabella 1.32 - Livello di attenzione per il rischio idrogeologico “molto elevato” ed
“elevato”- Valori percentuali regionali
(Fonte: Ministero dell’ambiente)
REGIONI OBIETTIVO 1
SINTESI REGIONALE
LIVELLO DI ATTENZIONE PER IL RISCHIO IDROGEOLOGICO
"MOLTO ELEVATO" ED "ELEVATO"
(VALORI PERCENTUALI REGIONALI)
REGIONI
Molto elevato
Elevato
Totale complessivo
BASILICATA
29,0%
58,0%
87,0%
CALABRIA
16,6%
23,5%
40,1%
CAMPANIA
26,1%
26,7%
52,8%
MOLISE
51,5%
34,6%
86,0%
PUGLIA
14,7%
10,1%
24,8%
5,0%
4,2%
9,3%
SARDEGNA
SICILIA
Totale complessivo
5,9%
33,8%
39,7%
17,8%
23,9%
41,7%
144
Tabella 1.33 - Proposte di interventi urgenti per la riduzione del rischio idrogeologico ex
D.L. 180/98, art. 1, comma 2 – Regioni Obiettivo 1
(Fonte: Ministero dell’ambiente)
REGIONE
BASILICATA
TOTALE
N ° TOTALE N ° INTERV ENTI N ° INTERV ENTI
TOTALE
N ° TOTALE
FINANZIAMENTI
INTERV ENTI PER FENOMENI PER FENOMENI FINANZIAMENTI INTERV ENTI
EROGATI (M L)
RICHIESTI
FRANOSI
ALLUVIONALI RICHIESTI (ML) FINANZIATI
DPCM 12.1.99
15
11
4
27.325
2
2
2
0
5.000
2
5.000
169
136
33
467.978
7
10.500
MOLISE
16
16
0
50.000
4
2.000
PUGLIA
11
11
0
7.200
3
4.100
SARDEGNA
24
13
11
31.270
8
4.650
SICILIA
41
27
14
74.341
6
8.400
278
216
62
663.114
32
39.650
CALABRIA
CAMPANIA
TOTALE
5.000
Tabella 1.34 - Stato di attuazione della pianificazione territoriale – Regioni Obiettivo 1
(Fonte: Ministero dell’ambiente)
REGIONE
CAMPANIA
MOLISE
BASILICATA
CALABRIA
PUGLIA
SICILIA
SARDEGNA
TOTALE
N. PROVINCE
PTC
Adottati o in
corso di
adozione
PTC
In corso di
elaborazione
PTC
fase preliminare
prevista entro il
2000
PTC
completamento
previsto entro il
2000
5
2
2
5
5
9
4
32
1
1
4
1
2
3
4
8
4
26
3
1
1
2
4
6
4
21
1
1
1
2
5
145
Tabella 1.35 - Stato di attuazione della L 183/89 – Regioni Obiettivo 1
(Fonte: Ministero dell’ambiente)
Autorità di Bacino
Liri G a r i g l i a n o e
V o lturno
C lasse
ex L.183/89
art.14-15-16
N a z ionale
Status
N ° d e lib e r e
D e lim i t a z i o n e b a c i n o
approvate
id r o g r a f i c o
(Periodo)
Bradano
Lao
O fanto
I n t e r r e g i o n a l e Istituito
8
(27/4/9816/10/98)
Interregionale In istituzione
D P R 1 /6/98
11.227.411.162
D e lib. n.1 del 27/4/98
Sangro
I n t e r r e g i o n a l e Istituito
S e le
Sinni e Noce
I n t e r r e g i o n a l e Istituito
I n t e r r e g i o n a l e Istituito
B a s ilic a ta
R e g io n a l e
Istituito
C a la b r i a
R e g io n a l e
Istituito
C a m p a n ia - Sarno
R e g io n a l e
Istituito
9
(27/4/9816/10/98)
9
(27/4/9816/10/98)
2
(10/7/9825/9/98)
2 4 .109
2.842.127.501
184.786
3.197.209.072
204.211
1.695.601.661
6 5 .482
D P C M 2 2 /12/77
C a m p a n ia
B a s ilic a ta
3.258.342.936
279.702
1.724.116.803
9 7 .551
4.212.199.574
270.507
14.590.614.109
4.823.127.733
2.118.902
4.589.447
B a s ilic a ta
C a la b r i a
B a s ilic a ta
D e lib. n.1 del 27/4/98
C a la b r i a
C a m p a n ia Nordoccidentale
R e g io n a l e
Istituito
C a m p a n ia Destra
S e le
R e g io n a l e
Istituito
R e g io n a l e
Istituito
C a m p a n ia
R e g io n a l e
In istituzione
M o lis e
R e g io n a l e
Istituito
P u g lia
R e g io n a l e
R e g io n a l e
N o n istituito
N o n istituito
Sardegna
S icilia
C a m p a n ia Sinistra
S e le
M o lis e
P u g lia
(Sub-App. Dauno
Gargano; Litorale
A d r ia t i c o ; S a l e n t o
A r c o - J o n ic o )
Sardegna
S icilia
227.642
618.372.334
D P C M 2 2 /12/77
C a m p a n ia
29
(7/8/969/3/99)
67
(27/1/9713/10/98)
2.928.233.945
Abruzzo
M o lis e
D e lib. n.1 del 27/4/98
P rogetti di piano
stralcio/di bacino
P rogetto di PS Difesa
dalle alluvioni e fasce
fluviali; difesa dalle
frane; risorse idriche
sotterranee (progetti e
lin e e g u id a ) ; P S
1 . 6 7 2 . 9 4 8 T u t e la a m b ie n t a l e
D P C M 2 2 /12/77
D P C M 2 2 /12/77
Interregionale In istituzione
P u g lia
B a s ilic a t a
P o p o lazione
B a s ilic a t a
C a la b r i a
C a m p a n ia
B a s ilic a ta
P u g lia
C a m p a n ia
M o lis e
Abruzzo
P u g lia
D P C M 2 2 /12/77
I n t e r r e g i o n a l e Istituito
S a c c io n e e F o r t o r e
Trigno e Biferno
Superficie (m q )
L a z io
Abruzzo
M o lis e
C a m p a n ia
P u g lia
Istituito
94
(30/10/906/5/98)
Regioni
ricadenti nel
b a c in o
P roposta di Progetto
d i p ia n o d i b a c i n o
C a m p a n ia
P roposta per la
r e d a z io n e d i P S p e r
l’a s s e t t o i d r o g e o l o g i c o
C a m p a n ia
146
1.521.338.269
110.101
S tudi relativi al
c o m p le t a m e n t o d e lla
f a s e c o n o s c itiva del
P ia n o d i B a c i n o
16.979.670.591
24.087.336.696
25.832.846.340
3.845.099
1.655.707
5.182.320
Piani stralcio
adottati/approvati
M isure di
s a lv a g u a r d i a
Tabella 1.36 – Riepilogo dati dell’Elenco Ufficiale delle Aree Naturali Protette –
2° aggiornamento, delibera del 2.12.1996, GU n. 141 del 19.6.1997
(Fonte: Ministero dell’ambiente)
Regione
Piemonte
Valle d'Aosta
Lombardia
Prov. Auton. Trento
Prov. Auton. Bolzano
Veneto
Friuli Venezia Giulia
Liguria
Emilia Romagna
Toscana
Umbria
Marche
Lazio
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
Totale nazionale
Totale superficie
protetta, ha
153.657,44
41.209,85
132.195,18
29.387,22
55.170,28
76.649,11
399,00
3.414,00
75.972,49
95.092,21
59.484,00
70.775,12
127.144,74
5.695,00
254.779,14
128.481,33
100.396,00
197.583,44
197.123,39
8.174,62
2.106.225,53
Percentuale
7,30
1,95
6,28
1,40
2,62
3,64
0,02
0,16
3,61
4,51
2,82
3,36
6,04
0,27
12,10
6,10
4,77
9,38
9,38
0,39
Totale superficie a
mare, ha
127,34
56.766,00
3.716,07
14.343,43
70.205,91
15.046,00
160.204,75
Tabella 1.37 – Numero delle aree protette suddivise per regione e tipologia
(3° aggiornamento dell’Elenco Ufficiale in corso di istruttoria)
(Fonte: Ministero dell’ambiente)
Regione
Parco
Nazionale
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
Totale
1
2
1
1
3
3
11
Riserva
marina
statale
1
3
1
3
2
10
Tipologia area protetta
Riserva
Riserva
Parco
Altra area
naturale naturale naturale naturale
statale
regionale regionale protetta
3
2
4
1
3
16
1
1
7
4
2
16
2
13
3
10
46
19
5
18
147
Totale
6
11
22
14
22
19
15
109
Tabella 1.38 - Numero e superfici SIC e ZPS nelle regioni Obiettivo 1
(Fonte: Ministero dell’ambiente)
REGIONE BASILICATA
SIC (tipo B) n.35 – 24.090 ha
SIC/ZPS (tipo C) n.8 – 21712 ha
ZPS ( tipo A,D) n. 5 – 7750 ha
REGIONE SICILIA
SIC (tipo B) n. 172 – 229.260 ha
SIC/ZPS (tipo C) n. 48 – 93.794 ha
REGIONE SARDEGNA (*)
SIC (tipo B,I,E,K) n. 114 – 431.334 ha
ZPS (tipo H,J) n. 9 – 16.116 ha
REGIONE CAMPANIA (*)
SIC (tipo B,E,K) n. 132 –311.545 ha
ZPS (tipo J) n. 2 – 1823 ha
REGIONE CALABRIA (*)
SIC (tipo B,G,K,I,E) n. 153 – 59.493 ha
ZPS (tipo F,H) n. 4 – 26.903 ha
REGIONE PUGLIA (*)
SIC (tipo B,E,I) n. 70 – 191.394 ha
SIC/ZPS (tipo C) n. 4 – 35.200 ha
ZPS (tipo J,H,D) n.12 – 167.342 ha
Nota
Il calcolo si basa sui tipi di sito in modo da considerare le sovrapposizioni che si verificano in base al tipo
di sito. Le aree si riferiscono ai dati presenti nelle banche dati alla data odierna. Le regioni con (*) sono
sottoposte ad una stima in eccesso per le parziali sovrapposizioni presenti tra SIC e ZPS.
Non sono riportati i dati della Regione Molise, in quanto in fase di phasing-out rispetto alla
programmazione dei fondi strutturali.
148
Tabella 1.39 - Risultati e principali problematiche inerenti l'attuazione dei
programmi di finanziamento
Programmi di
finanziamento
Risultati
Attesi
Ottenuti
PTAP (91/93 - 94/96)
Parchi Nazionali e
regionali
Piani dei parchi. Realizzazioni di
infrastrutture e servizi legate alle tipologie
delineate dagli obiettivi. interventi di
protezione incendi.
Degli interventi indicati dagli Enti Parco scarse
sono state le realizzazioni o gli affidamenti
degli incarichi. Genericamente lo stato della
progettazione non è esecutiva. Sono stati redatti
i Piani dei Parchi solo in pochi casi.
Programma operativo
multiregionale
ambiente 1994-99
Parchi Nazionali
Creazione di vivai.
Interventi di ricostituzione boschiva.
Riqualificazione aree naturali e strutture
ricettive.
Sportelli informativi nei parchi.
Realizz. carta ecopedologica
Programma operativo
multiregionale Turismo
1994-99 Parchi
Nazionali
Life natura 1992-98
Realizzazione essenzialmente di sole opere di
bonifica e forestazione.
Carta ecopedologica in - itinere. Attività
informativa, divulgativa e di sensibilizzazione
in - itinere.
Non è stato possibile realizzare lo sportello
informativo.
Il parco progetti reso disponibile dagli Enti
parco non è riuscito a coprire l'ammontare delle
risorse inizialmente stanziate (circa 80
miliardi).
Sono stati soddisfatti gli obiettivi programmati.
Realizzazione centri per accoglienza e
informazione, realizzazione di sentieri ed
aree attrezzate. Recupero strutture a fini
ricettivi e museale
Realizzazione di interventi miranti alla
tutela degli habitat o specie prioritarie.
Messa a punto di metodologie innovative
nel campo della conservazione e della tutela
di importanza strategica a livello
comunitario.Creazione di occupazione
indotta.
Interventi di collettamento e depurazione, Non è stato soddisfatto l'obiettivo relativo al
bonifica, valorizzazione e tutela della costa, know-how sulla progettazine e gestione degli
protezione dei biotopi.
impianti.
PIC ENVIREG
Delibera Cipe 18/12/96 Realizzazione strutture per l'accessibilità, la
Parchi Nazionali
ricettività e la fruizione dei Parchi. Attività
di agricoltura biocompatibile. Attività
commercializzazione prodotti locali e
recupero lavorazioni artigianali locali.
(Turismo-Agricoltura-Artigianato)
Realizzazione dei soli interventi in campo
turistico: recupero di strutture ai fini ricettivi,
museali, realizzazioni di centri visita,
sentieristica , aree attrezzate.
Risorse disponibili per
interventi nei Parchi
nazionali
Opere di recupero ambientale e fruizione
turistica
Interventi di infrastrutture nei Parchi
nazionali per lo sviluppo locale, la
conservazione delle risorse e i servizi
149
Tabella 1.40 - Componenti della Rete e fattori di criticità
COMPONENTI
RETE
AREE CENTRALI
(Core areas)
SOTTOUTILIZZO
SOVRAUTILIZZO
Sistema montano
− Boschi
− Prati
− Vette
− Emergenze geomorfologiche
ZONE CUSCINETTO Sistema montano
(Buffer zones)
− Pascoli
− Boschi
− Colture montane
− Beni storico culturali
− Insediamenti sparsi
CORRIDOI DI
CONNESSIONE
(Green ways)
(Blue ways)
Sistema montano
− Boschi , prati e pascoli
− Paesaggi agricoli
− Corsi d’acqua
Sistema collinare
− Ambienti naturali relitti
− Paesaggi agricoli
− Insediamenti storici minori
− Beni storico culturali
150
Sistema costiero e isole minori
− Aree marine
− Emergenze geomorfologiche
− Zone umide
− Dune
− Macchia mediterranea
Sistema collinare e di pianura
− Ambienti fluviali
− Boschi
Sistema costiero e isole minori
− Aree marine
− Spiagge e fascia demaniale
− Macchia mediterranea e pinete
− Foci dei fiumi
Sistema collinare e di pianura
− Ambiti boschivi relitti del sistema originario
− Ambienti fluviali
− Paesaggi agrari
− Insediamenti agricoli
− Paesaggio storico culturale
− Centri abitati minori
Sistema costiero e isole minori
− Aree marine
− Spiagge e fascia demaniale
− Macchia mediterranea e pinete
− Foci dei fiumi
− Complessi lagunari
− Insediamenti diffusi
Sistema collinare e di pianura
− Ambienti fluviali
− Paesaggi agrari
− Paesaggio storico culturale
− Centri abitati minori
Sistema urbano
− Parchi e ambienti naturali urbani
− Aree periurbane ex agricole
− Paesaggio storico culturale della fascia
periurbana
NODI
(Key areas)
Sistema montano
− Paesaggi agricoli
− Beni storico culturali
− Insediamenti diffusi
− Centri storici
Sistema costiero e isole minori
− Foci dei fiumi
− Insediamenti diffusi
− Centri abitati
Sistema collinare e di pianura
− Insediamenti agricoli
− Beni storico culturali
− Centri abitati
Sistema urbano
− Aree periurbane ex agricole
− Beni storico culturali diffusi della fascia
periurbana
− Nuclei insediativi storici o dismessi
Tabella 1.41 - Percentuale annua di superficie boscata percorsa dal fuoco
(Fonte: ANPA-CTN_CON)
Regione
Piemonte
Valle d'Aosta
Lombardia
Trentino Alto Adige
Veneto
Friuli Venezia Giulia
Liguria
Emilia Romagna
Toscana
Umbria
Marche
Lazio
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
1996
0,04%
0,01%
0,07%
0,02%
0,05%
0,12%
0,33%
0,02%
0,11%
0,03%
0,01%
0,06%
0,08%
0,12%
1,25%
3,06%
0,78%
0,98%
1,33%
0,07%
151
1997
0,62%
0,47%
1,09%
0,06%
0,28%
1,18%
1,99%
0,13%
0,34%
0,05%
0,03%
1,26%
0,45%
0,27%
1,64%
2,42%
1,10%
2,15%
3,97%
1,01%
1998
0,31%
0,07%
0,67%
0,02%
0,17%
0,22%
1,35%
0,21%
0,41%
0,23%
0,37%
0,72%
0,62%
0,17%
0,74%
2,09%
0,71%
3,63%
7,52%
2,42%
Tabella 1.42 - Numero di incendi in aree protette (periodo: 1996 – giugno 1999)
(Fonte: ANPA-CTN_CON)
Regione
Parco
Riserva
Parco+Riserva
Piemonte
Valle d'Aosta
Lombardia
Trentino A. A.
Veneto
Friuli V. G.
Liguria
Emilia R.
Toscana
Umbria
Marche
Lazio
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
53
0
208
3
38
16
132
46
184
28
37
52
34
0
1228
299
150
284
280
n.c.
48
2
18
8
3
1
19
40
37
4
4
16
5
4
10
22
5
25
249
n.c.
101
2
226
11
41
17
151
86
221
32
41
68
39
4
1238
321
155
309
529
n.c.
152
Numero
incendi
1662
60
1276
335
304
521
1832
745
1904
298
185
1344
315
239
3464
1290
1282
3525
2172
5645
% sul totale
degli incendi
6,1%
3,3%
17,7%
3,3%
13,5%
3,3%
8,2%
11,5%
11,6%
10,7%
22,2%
5,1%
12,4%
1,7%
35,7%
24,9%
12,1%
8,8%
24,4%
n.c.
Tabella n. 1.43 - Indicatori di divario nella dotazione di infrastrutture culturali
(Fonte: Ministero per i beni e le attività culturali)
Fonte
Musei (numero)
Musei aperti (numero)
Materiale raccolto (migliaia di pezzi)
Istituti statali di antichità ed arte num.)
Biblioteche (numero)
Biblioteche statali (ml scaffali)
Biblioteche statali (materiale/mgl) (a)
Biblioteche statali (posti per lettori)
Archivi statali (mq locali)
Archivi statali (ml scaffali)
Aree archeologiche statali (num)
Aree archeologiche statali (ha)
Centri storici (numero)
Laboratori tecnici (numero)
Teatri (numero)
Teatri (posti)
Istituzioni musicali riconosciute num.)
Sale cinematografiche (num.)
Istat 1995
Stima su Istat
1995
Istat 1992
MBAC 1997
ICCU 1997
MBAC 1997
Istat 1997
Istat 1997
MBAC 1997
MBAC 1997
MBAC 1999
MBAC 1999
ICCD 1991
MBAC 1999
AGIS 1998
AGIS 1998
PCM 1994
SIAE 1997
Valori assoluti
Centro-nord
Sud
Italia
3.225
2.203
48.377
249
10.221
574.060
34.234
5.056
254.025
1.050.309
198
1.074
19.860
101
719
327.954
37
3.335
919
543
4.144
2.746
6.005
54.382
109
358
4115
14.336
119.166 693.226
5146
39.380
1807
6863
107.327 361.352
446.351 1.496.660
86
284
1.385
2.459
2.133
21.993
57
158
232
951
122.893 450.847
12
49
871
4.206
8,8
6,0
4,4
2,6
7,2
4,8
Indicatore di
divario
(Mezz./centro
nord * 100)
49,8
43,1
132,1
0,7
27,9
1.567,6
93,5
13,8
693,7
2.868,2
0,5
2,9
54,2
0,3
2,0
895,6
0,1
9,1
28,7
0,5
19,6
569,0
24,6
8,6
512,5
2.131,2
0,4
6,6
10,2
0,3
1,1
586,8
0,1
4,2
94,5
0,6
24,9
1.204,3
68,4
11,9
627,7
2.600,0
0,5
4,3
38,2
0,3
1,7
783,2
0,1
7,3
21,7
76,5
70,4
36,3
26,3
62,5
73,9
74,3
75,9
225,5
18,8
98,7
56,4
65,5
56,7
45,7
Valori per 100 mila ab.
Centro Nord
Sud
Italia
(a) Volumi, manoscritti, stampati, materiale grafico, micropie di opere, materiale audiovisivo e multimediale, stampe, fotografie
153
Tabella n. 1.44- Indicatori di attività culturale
N. dei visitatori negli istituti statali
d'antichità ed arte
N. prestiti effettuati dalle biblioteche
statali
N. persone ammesse al prestito nelle
biblioteche statali
N. ricerche effettuate negli Arch. Stat.
N. delle presenze negli Archi. Stat.
N. delle rappresentazioni teatrali
N. delle rappresentazioni musicali
Cinema: n. dei biglietti venduti
Teatro: n. dei biglietti venduti
Musica: n. dei biglietti venduti
Cinema: spesa del pubblico (a)
Teatro: spesa del pubblico (a)
Musica: spesa del pubblico (a)
Fonte
Centro-nord
Valori
assoluti
Sud
MBAC 1997
19.009.807
7.052.678
26.062.485
51.912
MBAC 1997
258.685
130.563
389.248
MBAC 1997
87.569
17.864
32.189
96.268
18.118
8.942
21.690.000
3.536.732
3.336.753
173.878.610
54.960.967
65.463.430
MBAC 1997
63.700
MBAC 1997
243.864
SIAE 1997
62.699
SIAE 1997
32.740
SIAE 1997 81.092.000
SIAE 1997 12.078.700
SIAE 1997 10.863.514
SIAE 1997 787.528.141
SIAE 1997 226.810.879
SIAE 1997 274.298.383
(a) in migliaia di lire
154
Italia
Indicatore di divario
(Mezz./centro-nord
*100)
33.674
45.276
64,9
706
623
676
88,2
105.433
239
85
183
35,7
95.889
340.132
80.817
41.682
102.782.000
15.615.432
14.200.267
961.406.751
281.771.846
339.761.813
174
666
171
89
221.444
32.984
29.666
2.150.563
619.370
749.047
Italia
Valori per
100 mila ab.
Centro-nord
Sud
154
167
460
591
87
386
43
199
103.563 490.753
16.887
74.559
15.932
67.802
830.218 4.590.430
262.422 1.345.376
312.568 1.622.261
88,5
69,0
50,5
47,8
46,8
51,2
53,7
38,6
42,4
41,7
Tabella n. 1.45 - Indicatori di qualità
Fonte
Musei
Musei aperti/totale musei
Materiale esposto al pubblico /materiale totale
materiale inventariato %
materiale catalogato %
materiale catalogato o filmato %
personale per 100 mila ab.
personale/visitatori Per 100 mila ab.
% personale addetto alla custodia
Numero servizi aperti
numero servizi aggiuntivi per 100mila ab
n. di servizi di servizi aggiuntivi dei musei/musei statali
Biblioteche
Biblioteche per 100 mila ab.
Prestiti per 100 mila ab.
Persone ammesse al prestito per 100 mila ab.
Personale/persone ammesse al prestito per 1000
Personale /Prestiti per 1000
Archivi
Utenti per 100 mila ab.
Ricerche per 100 mila ab.
Personale per 100 mila ab.
Personale su presenze Per 1000
Personale/ricerche Per 1000
Aree Archeologiche
Aree archeologiche % aree aperte al pubblico
Aree archeologiche % mq aperti al pubblico
Valori per 100 mila ab
Centro nord
Sud
Italia
Indicatore di divario
(Mezz/centro nord
*100)
Istat 1995
Istat 1992
Istat 1992
Istat 1992
Istat 1992
Istat 1992
Istat 1992
Istat 1992
Istat 1992
Istat 1992
Istat 1992
68,3
27,2
36,6
27,6
0,0
39,7
76,5
36,3
60,0
0,2
59,8
28,5
32,9
27,7
0,04
23,62
70,24
51,3
7
0,03
66,2
27,4
36,2
27,6
0,0
33,8
74,8
39,9
67,0
0,1
87,6
104,8
89,9
100,3
200,0
59,5
91,8
141,3
11,7
18,8
ICCU 1997
Istat 1997
Istat 1997
Istat 1997
Istat 1997
27,9
706,0
239,1
25,2
8,0
19,6
623,0
85,1
31,7
6,1
24,9
676,0
183,1
27,4
7,4
70,3
0,9
35,6
125,9
75,9
MBAC 1997
MBAC 1997
MBAC 1997
MBAC 1997
MBAC 1997
665,9
173,9
7,3
1,1
4,1
459,0
153,4
14,4
3,1
9,4
590,9
166,5
8,2
1,3
4,9
68,9
88,2
197,5
284,4
229,3
MBAC 1997
MBAC 1997
77,7
40,6
79,3
38,4
78,2
39,4
102,1
94,6
155
Tabella 1.46 - Rifiuti urbani 1997, per area geografica (ton * 1.000/anno)
(Fonte: ANPA, Osservatorio nazionale rifiuti)
Abitanti
Aree
Nord
25.567.030
Centro
11.052.605
Sud
20.943.719
Italia
57.563.354
(*) su produzione totale
Produzione
Raccolta
totale
indifferenziata
11.888,87
5.618,35
9.097,98
26.605,20
9.405,41
5.203,84
8.942,36
23.551,61
%
(*)
79,1
92,6
98,3
88,5
Raccolta
differenziata
%
(*)
Raccolta
ingombranti
%
(*)
2.021,59 17,0
357,45 6,4
128,22 1,4
2.507,27 9,4
461,87
57,05
27,39
546,31
3,9
1,0
0,3
2,1
Tabella 1.47 - Rifiuti urbani 1997, nelle ragioni Obiettivo 1 (tonn * 1.000/anno)
(Fonte: ANPA, Osservatorio nazionale rifiuti)
Abitanti
Regioni
Basilicata
610.330
Calabria
2.070.992
Campania
5.796.899
Molise
329.894
Puglia
4.090.068
Sardegna
1.661.429
Sicilia
5.108.067
(*) su produzione totale
Produzione
totale
207,41
697,21
2.543,18
119,58
1.703,89
730,35
2.546,58
Raccolta
indifferenziata
%
(*)
Raccolta
differenziata
%
(*)
Raccolta
ingombranti
%
(*)
202,41
692,91
2.481,94
114,68
1.675,09
720,07
2.521,37
97,6
99,4
97,6
95,9
98,3
98,6
99,0
5,00
4,01
48,36
4,86
25,67
6,64
20,07
2,4
0,6
1,9
4,1
1,5
0,9
0,8
0,00
0,00
12,87
0,00
3,13
3,63
5,15
0,0
0,0
0,5
0,0
0,2
0,5
0,2
156
Figura 1.17 - Produzione di RU, impianti di gestione dei rifiuti e risultati della
raccolta differenziata nel Mezzogiorno
(Fonte: ANPA)
Produzione di RU e Impianti di gestione nelle reg ioni meridionali
"
" "
"
"
"
"
"
"
2,540,00 0
730,000
550,000
110,000
"
"
"
P roduzione R U t/ann o
"
"
" ""
"
"
"
Im pi an ti
Im pi an ti
incenerimento
D iscaric h e *
Im pi an ti
C o m p o s taggio
M o lise
0
52
C a m p an ia
0
115
0
P u glia
0
5
0
B a si lica ta
0
32
1
C a la b ria
1
64
2
S ic ilia
1
66
1
S a rdeg na
2
9
2
35
0
O b iettiv i 20 0 3
30
O b iettiv i 20 0 1
25
% R a cc _ D iff_9 6
20
% R a cc _ D iff_9 7
7.3 1
1. 3 4
1. 0 7
1.16
0. 91
0.7 9
0. 7 1
0.57
0. 5 6
2.4 1
1.8 1
1.5 1
1. 2 1
1. 9 0
1. 2 9
5
4.07
3.3 5
10
LI
A
D
TA
TO
S
L
A
E
R
D
IT
A
EG
C
SI
SU
A
N
IA
IL
IA
A
C
IL
LA
BR
IC
AT
A
A
LI
G
BA
S
M
A
C
PU
PA
OL
I
N
IA
SE
0
157
9. 5 7
O b iettiv i 19 9 9
15
M
%
a 2,550 ,000 (2)
a 2,540 ,000 (2)
a 730,00 0 (1)
a 550,00 0 (2)
Tabella 1.48 - Impianti di valorizzazione e trattamento dei materiali provenienti da
raccolta differenziata
(Fonte: ANPA, Osservatorio nazionale rifiuti)
Centri per il conferimento dei materiali provenienti dalle raccolte differenziate,
nelle regioni in regime di emergenza nel settore rifiuti
Filiere
Acciaio
Alluminio*
Carta
Legno
Plastiche
Vetro
Calabria
3
2
6
0
2
0
Campania
1
5
27
0
4
3
Puglia
5
2
9
0
5
2
Sicilia
3
4
10
0
5
2
* Tranne la Campania, si tratta di impianti nei quali i materiali sono sottoposti a valorizzazione.
Regioni
Centri per il trattamento dei materiali provenienti dalle raccolte differenziate,
nelle regioni Obiettivo 1
Regioni
Filiere
Acciaio
Alluminio
Carta
Legno
Plastiche
Vetro
Organico*
Basilicata
0
0
0
0
0
0
1
Calabria
0
0
0
0
0
0
2
Campania
1
1
5
1
1
1
0
Molise
0
1
0
0
0
0
0
Puglia
0
2
0
0
1
1
0
Sardegna
0
1
4
0
1
0
2
Sicilia
0
2
5
0
1
1
1
* Si tratta di impianti che trattano rifiuti urbani con produzione di compost e Combustibile da rifiuti
(CDR)
158
Tabella 1.49 -Interventi prioritari proposti in materia di gestione dei rifiuti
Asse prioritario di azione
Beneficiari finali pubblici
Beneficiari finali privati
Azioni preventive: riorientamento dei
sistemi di processo/prodotto:
− Applicazione direttiva Ippc
− Investimenti su processo/prodotto
per applicazione della “migliori
tecnologie” e adesione a Emas e
Iso 14000
− Promozione del marchio di qualità
ambientale sui prodotti
− Promozione della R&St
ambientale
Azioni preventive:
responsabilizzazione per la end of life
dei prodotti
Azioni di recupero, riciclo e riuso:
− raccolta differenziata
− selezione, trattamento,
valorizzazione,
commercializzazione
− smaltimento rifiuti
Grandi imprese ed eventualmente
Pmi
Pmi
Pmi, Consorzi ed Enti di settore
Pmi prioritariamente
Imprese di produzione e
distribuzione, loro consorzi
Società concessionarie, imprese,
loro consorzi, Società
cooperative, Società del terzo
settore, Enti rappresentativi di
imprese di settore, Associazioni
riconosciute, Soggetti gestori di
patti territoriali e contratti d’area
Bonifica dei siti inquinati
Società concessionarie, imprese,
loro consorzi, Società
cooperative, Società del terzo
settore, Enti rappresentativi di
imprese di settore, Associazioni
riconosciute.
Azioni per l’informazione, la
Società di servizi ambientali,
formazione e l’occupazione
Società cooperative, Società del
terzo settore, Enti rappresentativi
di imprese di settore, Associazioni
riconosciute, Soggetti gestori di
patti territoriali e contratti d’area
Azioni per l’assistenza organizzativa e Società di servizi ambientali,
tecnica ai soggetti pubblici
Società cooperative, Società del
terzo settore, Enti rappresentativi
di imprese di settore, Associazioni
riconosciute, Soggetti gestori di
patti territoriali e contratti d’area
159
Provincie, Enti locali, loro
Consorzi, Aziende speciali e
Società miste di servizi
ambientali, gestori di Ambiti
territoriali ottimali
Regioni, Provincie, Enti locali,
loro consorzi, sistema
Anpa/Arpa, Aziende speciali e
Società miste di servizi
ambientali
Regioni, Provincie, Enti locali,
loro consorzi, sistema
Anpa/Arpa, Aziende speciali e
Società miste di servizi
ambientali
Regioni, Provincie, Enti locali,
loro consorzi, sistema
Anpa/Arpa, Aziende speciali e
Società miste di servizi
ambientali
Tabella 1.50 - Pesticidi distribuiti per uso agricolo, per Regione del Mezzogiorno (1995)
(Fonte: ISTAT)
QUINTALI
REGIONI
Molise
Anticrittogramici
Insetticidi
KG PER ETTARO DI SUPERFICIE TRATTABILE (a)
Diserbanti
Acaricidi Fitoregolatori
fumiganti
integratori
esche
coadiuvanti
avvelenate
rodenticidi
1361
154
205
Totale
Anticrittogamici
Insetticidi
Diserbanti
8666
1,7
1,1
Acaricidi Fitoregolato
fumiganti ri integratori
esche
coadiuvanti
avvelenate
rodenticidi
0,6
0,1
0,1
Totale
4113
2833
Campania
50602
27188
7850
18919
2444
107003
7,2
3,8
1,1
2,7
0,3
15,1
Puglia
96221
44510
22417
6702
6863
176713
7,0
3,2
1,6
0,5
0,5
12,8
Basilicata
12683
4483
2797
1459
1452
23224
3,0
1,1
0,7
0,3
0,3
5,5
Calabria
13878
16265
3244
1795
2150
37332
2,5
2,9
0,6
0,3
0,4
6,7
Sicilia
47080
30504
7752
49901
6521
141758
3,3
2,1
0,5
3,5
0,5
9,8
9929
4980
2588
1523
593
19613
2,4
1,2
0,6
0,4
0,1
4,7
234506
130763
48009
80453
20228
514309
27,1
15,4
5,7
7,8
2,2
58,1
Sardegna
TOTALE
3,5
(a) La superficie trattabile è data dalla somma delle superfici dei seminativi (al netto dei terreni a riposo), delle coltivazioni legnose agrarie (al netto dei canneti), delle coltivazioni foraggiere
permanenti (al netto dei pascoli) e degli orti familiari - (b) Comprende solo i fitoormoni.
160
Tabella 1.51 - Numero di stazioni fisse di monitoraggio della qualità dell’aria per
regione e specie chimica
(Censimento 1999 ANPA–CTN_ACE)
SO2
Molise
Campania
Basilicata
Puglia
Calabria
Sicilia
Sardegna
Tot. naz.
NOx
7
5
31
12
419
NO2
NO
20
5
1
27
6
402
1
10
1
10
282
206
CO
O3
PST
9
6
6
4
15
1
16
1
341
1
8
3
238
PM10
NMVOC Benzene
7
32
7
338
2
7
7
3
61
7
6
3
92
86
40
Tabella 1.52 - Livelli continui equivalenti della rumorosità in alcune città anni 1989-90
(Fonte: Ministero dell’ambiente)
DECIBEL
REGIONE
Campania
Puglia
Calabria
Sicilia
Sardegna
CITTÀ
Napoli
Taranto
Cosenza
Catania
Messina
Palermo
Sassari
1989
1990
Diurno
h 6-22
Notturno
h 22-6
76
79
75
71
61
161
CH4
diurno
h 6-22
78
74
72
75
notturno
h 22-6
67
64
63
67
73
63
Figura 1.1.8 - Stazioni di monitoraggio della qualità dell’aria
(Fonte: censimento ANPA-CTN_ACE)
162
1.2 Analisi dei mezzi impiegati e dei risultati conseguiti nei precedenti periodi di
programmazione39
1.2.1 Il QCS obiettivo 1 1994/99
La struttura del QCS 1994-99 assegna priorità strategica a otto linee di intervento, o assi
prioritari, dal cui mutuo interagire viene a dipendere l’attenuazione del ritardo strutturale delle
regioni dell’obiettivo 1. Le aliquote di ripartizione delle risorse esprimono la capacità
riconosciuta a ciascun asse di concorrere al conseguimento dell’obiettivo di sviluppo della
base produttiva: destinando quasi il 50% della provvista totale all’asse 2 “Industria,
artigianato e servizi” e all’asse 6 “Infrastrutture di supporto alle attività produttive”, il Quadro
Comunitario assegna alle due linee di intervento un ruolo trainante nel processo di crescita dei
territori bersaglio. Parimenti elevata risulta la quota di fondi destinati all’asse 1
“Comunicazioni”(18,4%) (cfr. tabella 1.53).
Tabella 1.53
QCS, POP e POM: ripartizione percentuale delle risorse per assi
QCS
%
Totale POP
%
Totale POM
%
Asse 1 Comunicazioni
11.084.607
18,4
3.588.079
12,4
7.496.529
24,0
Asse 2 Industria, artigianato e servizi
16.577.942
27,6
4.621.418
16,0
11.956.524
38,2
Asse 3 Turismo
4.226.423
7,0
3.706.523
12,9
519.901
1,7
Asse 4 Sviluppo rurale
8.744.496
14,5
8.046.766
27,9
697.731
2,2
972.180
1,6
45.326
0,2
926.854
3,0
Asse 6 Infrastrutture economiche
12.198.999
20,3
5.487.065
19,0
6.711.934
21,4
Asse 7 Valorizzazione risorse umane
6.057.069
10,1
3.252.139
11,3
2.804.930
9,0
262.873
0,4
85.865
0,3
177.008
0,6
60.124.590
100,0
28.833.180
100
31.291.410
100,0
Assi
Asse 5 Pesca
Asse 8 Ass. tec., pubbl., monit.
Totale
Dati in milioni di lire al 31/12/1998
Elaborazioni su dati IGRUE- RGS
A fronte dell’ammontare complessivo previsto nel quadro di riferimento, la struttura
finanziaria dei programmi - regionali o settoriali - presenta tuttavia elementi di spiccata
specificità: il grafico traccia con particolare efficacia i confini dei “terreni di elezione” dei due
macro aggregati POP e POM. Le risorse degli assi 3 “Turismo” e 4 “Sviluppo rurale” sono
appannaggio pressoché esclusivo dei programmi regionali; l’asse 5 “Pesca” è per converso
“monopolizzato” dall’Amministrazione centrale competente in materia. Gli assi 2 “Industria”
e 1 “Comunicazioni” attingono fondi in larga misura dai programmi settoriali, mentre per il 6
39 Cfr. “Valutazione intermedia del Quadro Comunitario di Sostegno 1994/1999 nelle regioni italiane dell’obiettivo 1”, ATI
Ecosfera spa, Galgano & Associati srl, Reconta Ernest & Young spa, Ernest & Young srl, giugno 1999.
163
“Infrastrutture” e il 7 “Risorse umane” è lieve il prevalere dei POM e dei POP,
rispettivamente.
I POM concentrano in media quasi il 60% delle risorse sugli assi 2 e 1, mostrando la netta
propensione delle Amministrazioni centrali verso la promozione e la gestione di iniziative a
sostegno delle aziende e di investimenti di natura infrastrutturale. Del tutto trascurabile invece
l’aliquota finanziaria destinata agli assi “Turismo” e “Sviluppo rurale”, le cui azioni – agendo
a scala locale – sono il riflesso di scelte programmatiche dirette alla piena valorizzazione delle
vocazioni territoriali.
Grafico 1.19
Ripartizione delle risorse (QCS=100%)
Comunicazioni
Indus tria, artigianato e servizi
67,6%
52,0%
48,0%
72,1%
32,4%
27,9%
87,7%
As s is t tecnica, pubblic., monitor.
Turismo
32,7%
12,3%
67,3%
4,7%
8,0%
53,7%
46,3%
Valo rizzazio ne ris o rse umane
45,0%
92,0%
Sviluppo rurale
55,0%
95,3%
Infras tr supporto attività econom.
POP
P esca
POM
La tabella “Assi e Regioni” mette a confronto la percentuale di risorse destinate da ciascuna
regione ai singoli assi prioritari. L’analisi dei dati mostra con evidenza strategie regionali
orientate alla concentrazione delle risorse su quegli assi prioritari che, nel garantire la
funzionalità al conseguimento degli obiettivi programmatici generali del QCS, valorizzano le
singole vocazioni territoriali.
164
Tabella 1.54
Regioni ob.1 – Ripartizione delle risorse per assi e regioni
Asse 1
Asse 2
Asse 3
Asse 4
Asse 5
Asse 6
Asse 7
Asse 8
Totale
Molise
14,9
13,8
5,4
39,3
0,0
17,9
8,1
0,6
1.042.224
Campania
17,0
11,9
13,3
21,1
0,3
26,8
9,4
0,2
5.634.674
Puglia
8,3
17,4
12,7
30,4
0,1
19,6
11,3
0,1
4.849.292
Basilicata
7,6
15,4
13,3
32,0
0,1
15,3
15,8
0,5
2.374.935
Calabria
5,9
21,9
23,6
25,6
0,04
13,3
9,4
0,4
3.963.030
Sicilia
13,0
12,2
10,9
25,3
0,0
23,5
14,8
0,3
5.877.237
Sardegna
22,2
10,2
5,3
36,2
0,5
13,7
11,6
0,3
3.514.709
Totale
POP
QCS
12,4
16,0
12,9
27,9
0,2
19,0
11,3
0,3
28.833.180
18,4
27,6
7,0
14,5
1,6
20,3
10,1
0,4
60.124.590
Dati in milioni di lire al 31.12.1998 - In grigio i valori più elevati
Elaborazioni su dati IGRUE- RGS
Rispetto alla prima versione del QCS, nel corso del 1997 sono stati approvati nuovi POM
destinatari delle risorse provenienti dall’indicizzazione e dal ridimensionamento finanziario di
programmi sottoposti al meccanismo della riprogrammazione. Il CdS del 20 febbraio ‘97 ha
formalmente approvato le proposte di tre nuovi POM: “Protezione civile”, destinato ad azioni
di difesa ambientale, risanamento del suolo e salvaguardia delle coste, “Parco Progetti” per la
valorizzazione delle risorse umane e il rafforzamento dei sistemi di formazione professionale
regionali, e “Sostegno ai produttori ortofrutticoli” contenente azioni riguardanti le
associazioni di produttori di settore e le loro unioni nazionali. A questi programmi operativi è
stata assegnata parte delle risorse provenienti dall’indicizzazione.
La presentazione a Bruxelles delle candidature di dieci nuovi Patti territoriali localizzati in
diverse regioni del Mezzogiorno, ha condotto inoltre all’approvazione, nel dicembre 1998, del
POM “Patti territoriali per l’occupazione”. Il CdS del 22 maggio ‘97 ha disposto
l’attribuzione di una parte dei fondi provenienti dall’indicizzazione ad un nuovo POM “Sicurezza per lo sviluppo” - destinato a garantire condizioni favorevoli allo sviluppo del
tessuto produttivo del Mezzogiorno. L’idea di realizzare un POM specifico in materia di
sicurezza nasce dalla convinzione che quest’ultima rappresenta un fattore di condizionamento
per la localizzazione e l’esercizio delle attività imprenditoriali, rivestendo in quest’ottica una
valenza strategica per la creazione di opportunità economiche.
In ciascuno dei casi menzionati, si tratta di programmi coerenti con la strategia complessiva
del QCS ob.1, e riconducibili essenzialmente a 2 settori d’intervento: Ambiente (“Protezione
civile”) e Sviluppo locale (“Sicurezza per lo sviluppo”, “Parco Progetti”, “Patti territoriali per
l’occupazione”). Si impone tuttavia precisare che, all’origine della predisposizione di nuovi
POM non sta l’individuazione di problemi non rilevati o emersi all’atto della formulazione
originaria del PSR, ma piuttosto un quadro di priorità mutato nell’ordine di importanza
relativa.
L’ampiezza del periodo temporale e la complessità dei problemi del Mezzogiorno hanno
prodotto infatti un mutamento nella gerarchia degli obiettivi fissati in sede programmatica,
165
attribuendo priorità strategica agli interventi di tutela e sicurezza del territorio e di
valorizzazione e sviluppo dei sistemi produttivi integrati.
1.2.2 Lo stato di attuazione al 31/12/1998
L’analisi effettuata in merito allo stato di attuazione delle diverse forme di intervento
ricomprese nel QCS e riaggregate per assi prioritari, prende a riferimento i dati rilevati al
31.12.1998 dal sistema di monitoraggio della RGS, elaborati e confrontati allo stato di
avanzamento al 30.09.1998. Tale analisi permette di evidenziare la consistente accelerazione
della spesa avvenuta nel secondo semestre del 1998.
Tabella 1.55
Impegni e pagamenti al 31.12.1998
Assi
QCS
imp.%
Totale POP
pag.%
imp. %
pag. %
Totale POM
imp. %
pag. %
109
57
120
58
103
57
Asse 1 Comunicazioni
Asse 2 Industria, art. e serv.
71
84
53
86
78
85
Asse 3 Turismo
93
41
95
45
78
19
Asse 4 Sviluppo rurale
80
43
81
44
71
34
65
31
67
33
64
31
Asse 5 Pesca
Asse 6 Infrastr supp attiv econ
95
42
87
47
101
37
Asse 7 Valorizz risorse umane
89
51
82
59
98
42
Asse 8 Ass tecn, pubbl, monit
49
12
49
14
48
12
Totale
91
53*
89
49
93
57
Stante la diversa modalità di rilevamento, il dato non coincide con la percentuale del 55% riferita in sede di
CdS del 10.03.1999
Elaborazioni su dati IGRUE- RGS
Ferma restando l’osservazione in nota alla tabella precedente, dall’esame della situazione
complessiva emerge il raggiungimento dell’obiettivo di spesa del 55% al 31.12.1998,
individuato dal sentiero di rientro della spesa degli interventi cofinanziati dai Fondi strutturali
dell’Unione Europea, e confermato in sede di CdS del QCS del 28.04.1998. In tale sede si è
pervenuti alla decisione di effettuare una riprogrammazione automatica delle risorse per quei
programmi che non avessero raggiunto, alla data del 31.10.1998, la soglia di spesa del 40%
sul totale delle risorse assegnate. Più precisamente, il CdS ha stabilito una entità di tagli pari
alla differenza tra il livello di spesa raggiunto e la soglia del 40%, ferma restando la
salvaguardia degli impegni giuridicamente vincolanti, secondo l’accezione definita dalla
Decisione C(97) 1035/6 del 23.04.1997 della Commissione Europea.
166
Grafico 1.20
QCS ob. 1. Evoluzione di impegni e pagamenti
Impegni
Pagamenti
100%
91%
90%
80%
70%
65%
60%
59%
50%
53%
45%
40%
42%
38%
38%
30%
23%
20%
23%
18%
15%
10%
10%
7%
0%
dic-95
giu-96
dic-96
giu-97
dic-97
giu-98
dic-98
In tale contesto si denota, al 31.12.1998, una situazione diversificata dell’avanzamento
finanziario degli interventi. In particolare si sottolinea la buona performance dell’Asse 1
inerente le Comunicazioni, che registra un overbooking consistente, dal lato degli impegni, sia
in ambito regionale (120%) che multiregionale (103%), conducendo ad una media del 109%.
Anche la spesa supera la soglia del 55%, nella media nazionale e dei POM e POP.
L’evoluzione dello stato di attuazione denota, già al 30.09.1998, una situazione generalmente
buona, soprattutto dal lato degli impegni, ad eccezione del sottoasse 1.3 - Altri mezzi di
trasporto. Tale situazione presenta una diversificazione fra i POM, dove il programma gestito
dall’ANAS registra un basso livello dei pagamenti, ed i POP, per i quali, al contrario, si ha un
livello positivo di attuazione anche per gli interventi viari. In seguito all’utilizzo delle
decisioni adottate in base alla delibera CIPE del 16.10.1997 e allo “sblocco” dei cantieri, tale
situazione evolve ancora più positivamente, consentendo di raggiungere consistenti soglie di
overbooking e migliorando la situazione anche degli interventi concernenti gli Altri mezzi di
trasporto.
L’Asse 2 presenta una difformità fra gli interventi regionali ed i multiregionali. A fronte di un
livello di impegni sostanzialmente analogo (rispettivamente 84% e 86%), si rileva una
divergenza nei pagamenti. Mentre gli interventi ricompresi all’interno dei POP regionali
hanno incontrato notevoli difficoltà, per lo più riconducibili alla mancata predisposizione, in
fase programmatoria, di interventi direttamente approvabili dalla Commissione Europea e per
i quali si è dovuto attendere che la stessa ne verificasse la compatibilità con le norme sulla
concorrenza. Per il POM Industria, artigianato e servizi si è avuta una forte accelerazione della
spesa a partire dal 1996. Tale risultato deriva in gran parte dall’entrata in funzione in
quell’anno dei regimi di aiuto nazionali più cospicui, fra i quali spicca la Legge 488/92.
Nel dettaglio, i POP regionali registrano un livello di pagamenti del 53% a fronte del POM
che ha speso il 78% delle risorse disponibili. Più precisamente, per il POM, accanto al
rilevante peso costituito dagli interventi cofinanziati a valere sulla Legge 488/92, si rileva un
andamento meno positivo, sia per gli impegni che per la spesa, per le misure riguardanti
167
l’artigianato e lo sviluppo locale, mentre la misura di Aiuti ai servizi non era ancora stata
avviata. Per i POP, invece, si ha una situazione critica per quanto concerne le misure inerenti
lo sviluppo locale, gli aiuti ai servizi e gli incentivi, ed una situazione in fase di miglioramento
per quanto concerne gli aiuti all’artigianato e gli interventi di infrastrutturazione primaria di
zone artigianali ed industriali. Dal settembre al dicembre 1998 si assiste, comunque, ad un
consistente avanzamento degli impegni con una variazione dal 65% all’84% della media del
totale dei POP.
Per quanto riguarda gli interventi dell’Asse 3 - Turismo, a fronte di un quasi completo livello
degli impegni (media QCS 93%), si rileva una spesa del 43% per gli interventi regionali, ed
una soglia particolarmente bassa per il POM Turismo (19%). Tale dato va disaggregato fra le
azioni di incentivazione e di valorizzazione in cui si suddividono gli interventi in tale settore.
Per le azioni del primo tipo, si rileva una spesa bassa per i POP ed addirittura la difficoltà ad
attivare tali forme di erogazione nel caso del POM. Per la valorizzazione delle risorse
turistiche, invece, si ha un notevole incremento degli impegni, soprattutto nel secondo
semestre 1998 (si passa dal 45% al 78% per il POM e dal 79% al 95% per i POP), mentre i
pagamenti restano ancora al di sotto della soglia minima del QCS, pur aumentando di circa il
10% (si passa dal 9% al 19% per il POM e dal 35% al 45% per i POP).
In merito ai programmi di intervento nel settore dell’Agricoltura, di cui all’Asse 4 del QCS,
vanno segnalate alcune situazioni particolarmente critiche. In particolare, per gli interventi
riconducibili all’Asse 4, a fronte di impegni pari rispettivamente all’81% e al 71% per i POP e
per i POM, si hanno pagamenti molto bassi: del 44% e del 34% rispettivamente. Tale
situazione sconta il ritardato avvio di numerosi PO regionali cofinanziati dal FEOGA: alcuni
dei quali approvati con circa due anni di ritardo rispetto alla previsione originaria.
Raffrontando i dati al settembre ed al dicembre 1998, si evidenzia una situazione negativa
soprattutto dal lato delle infrastrutture e dello sviluppo rurale. Più precisamente i POM gestiti
dal Ministero delle Risorse Agricole denotano un negativo avanzamento, soprattutto dal lato
delle infrastrutture di supporto, mentre le azioni rientranti nell’Obiettivo 5a non sono ancora
state avviate. Al dicembre 1998 tale situazione migliora lievemente per quanto concerne gli
impegni (passando dal 45% al 71%), mentre i pagamenti rimangono critici (rispettivamente
29% e 34%). Nell’ambito dei POP regionali si registra una situazione positiva solo per quanto
concerne le Misure in corso, mentre vanno particolarmente male i Servizi per lo sviluppo. Dal
settembre al dicembre 1998 si ha un incremento di 20 punti percentuali per gli impegni, e di
solo il 9% per le spese.
Nel campo della Pesca si registra, sia per gli impegni che per i pagamenti, una delle situazioni
peggiori in assoluto, con livelli pari rispettivamente pari al 67% e al 33%, per i POP e per il
POM Pesca ed acquacoltura. Gli interventi ricompresi in tale ambito non mostrano prospettive
positive di sviluppo, considerando il basso tasso di accelerazione avvenuto nell’ultimo
trimestre del 1998. In tale periodo, infatti, l’aumento, sia degli impegni che dei pagamenti, è
stato ridotto, passando rispettivamente, dal 26% al 31% e dal 56% al 64% per il POM, e dal
17% al 33% e dal 66% al 67% per il totale dei POP.
Relativamente all’Asse 6 - Infrastrutture di supporto alle attività economiche, nonostante un
basso livello di spesa (42%), si registra una situazione prospettica complessivamente positiva,
con una media QCS di 95% per quanto riguarda gli impegni. Tale dato va difatti interpretato
alla luce della ritardata approvazione di alcuni POM rientranti in tale Asse, ovvero Ambiente,
Protezione civile ed Energia, nonché dall’innovatività di numerose forme di intervento,
168
soprattutto nel campo della Ricerca e sviluppo tecnologico e dell’Ambiente. In particolare, va
evidenziato il notevole recupero effettuato nell’ultimo trimestre del 1998, sia dal lato della
spesa, ma soprattutto dal lato degli impegni. Considerando i dati al settembre 1998, infatti, a
parte i buoni impegni per le Risorse idriche e, all’interno dei POP, per gli interventi nel settore
energetico e delle infrastrutture sanitarie dal lato degli impegni, si registrava una situazione
critica, soprattutto per Ambiente e Ricerca e sviluppo.
Al 31.12.1998, la situazione ha subito un notevole balzo in avanti, alzando il livello degli
impegni dal 71% al 95% e quello della spesa dal 34% al 42%. Particolarmente elevato è stato
l’incremento dei POM, la cui media ha raggiunto il completo utilizzo (101%) e la spesa è
quasi raddoppiata (dal 29% al 37%). Per i POP la situazione è ancora in ritardo, con un
aumento del 16% per gli impegni (da 71% a 87%) e di solo il 7% per i pagamenti (dal 40% al
47%).
Per quanto riguarda le attività di qualificazione e sostegno dell’offerta di lavoro, riconducibili
all’Asse 7 - valorizzazione delle risorse umane, la loro attuazione è stata ostacolata dalla
scarsa capacità di adeguarsi alle esigenze di flessibilità e di innovazione provenienti dalla
domanda. L’attuazione finanziaria ha mostrato dei problemi iniziali, soprattutto nei settori che
dovevano rivelarsi più innovativi e maggiormente orientati al mercato del lavoro. Al
31.12.1998, comunque, l’avanzamento di impegni e pagamenti risulta indirizzato verso una
soddisfacente utilizzazione delle risorse. Dal confronto dei dati al settembre ed al dicembre
1998, si evince il permanere dei problemi nella spesa per l’attivazione di forme innovative di
intervento. Mentre nei settori “tradizionali” si registra una buona performance degli impegni,
gli interventi di Formazione Continua e di Formazione dei formatori, destano ancora problemi
rilevanti.
Il dato aggregato medio al 31.12.1998 evidenzia una percentuale dell’89% per gli impegni e
del 51% per le spese. Più precisamente, nei POP regionali hanno mostrato un buon risultato le
misure inerenti gli aiuti ai disoccupati di lunga durata, e nell’ultimo trimestre ’98, anche gli
interventi per le fasce deboli e sulle strutture di formazione. Si sono invece rivelati critici,
oltre alla Formazione Continua, gli interventi di Formazione dei funzionari della PA, non
ancora avviati. Nell’ambito dei POM, analogamente non hanno “funzionato” le misure sulla
Formazione continua e la Formazione dei funzionari della PA, mentre hanno realizzato
un’ottima performance gli interventi di formazione professionale e, nell’ambito dell’Alta
Formazione, i Diplomi universitari.
Infine, il dato maggiormente negativo in assoluto, è rappresentato dalla scarsa attivazione
degli interventi riconducibili all’Asse 8. (vedi anche §.3.2). In particolare tali interventi, fra
cui rientrano l’Assistenza Tecnica, la pubblicità, la Valutazione e l’informazione, nonché altre
attività di studio e ricerca, hanno registrato, sia in ambito regionale che multiregionale, la
peggiore performance in termini di impegni di spesa e di pagamenti. Il dato al 31.12.1998 è
del 12% di spesa a fronte del 49% di impegno. L’incremento avvenuto nell’ultimo trimestre
del 1998 risulta minimo, soprattutto nell’ambito dei POP, i cui impegni e spese per tali attività
passano, rispettivamente, dall’8% al 14% e dal 33% al 49%. Per i POM il confronto conduce
ad un incremento solo dal lato degli impegni, che passano dal 44% al 48%, mentre le spese
restano ferme al 12%.
Considerando i notevoli problemi che hanno condizionato l’efficace avviamento finanziario
delle forme di intervento che compongono il QCS per le Regioni obiettivo 1, vengono
introdotti, nel corso del 1996 e del 1997, una serie di provvedimenti volti al superamento del
169
generalizzato ritardo di attuazione della programmazione comunitaria. I principali strumenti
adottati a tale fine possono essere raggruppati in due categorie:
•
la definizione di meccanismi di riprogrammazione automatica delle risorse, volti ad
incentivare la loro più rapida utilizzazione da parte delle Amministrazioni nazionali e
regionali, minimizzando il rischio di “mancato utilizzo”;
•
l’identificazione di una serie di interventi coerenti con la programmazione comunitaria,
già attivati con l’uso di risorse nazionali (c.d. progetti sponda) ed il loro inserimento
all’interno della pianificazione finanziaria del QCS (delibera CIPE del 16.10.1997).
In particolare, al fine di cogliere gli effetti di tali meccanismi sulla velocizzazione della spesa,
sono stati analizzati i differenziali negli avanzamenti finanziari al 31.12.1998 rispetto allo
stato di attuazione al 30.09.1998, periodo entro il quale le misure di velocizzazione della
spesa avrebbero dovuto produrre i loro massimi effetti (cfr. Tabelle seguenti).
Tabella 1.56
QCS ob. 1: variazioni impegni e pagamenti fra il 30.09 e il 31.12.1998 (valori percentuali)
Assi
QCS*
Totale POP*
Totale POM*
imp.
pag
imp.
pag
imp.
pag
31
13
11
72
22
15
6
Asse 2 Industria, artigianato e serv
18
43
39
4
14
Asse 3 Turismo
19
26
16
24
52
77
Asse 4 Sviluppo rurale
34
25
32
25
58
17
Asse 5 Pesca
14
22
-10
69
15
20
Asse 6 Infrastr supporto attiv econ
30
19
20
15
37
23
Asse 7 Valorizzaz risorse umane
6
24
-
27
13
18
Asse 8 Assist tecn, pubbl, monit
16
17
37
57
8
2
Totale
22
19
29
25
16
14
Asse 1 Comunicazioni
* ∆% = (dati al 31.12 – dati al 30.09) / dati al 30.09
Elaborazioni A.T.I su dati IGRUE- RGS
Da tale analisi emerge innanzitutto come, nel trimestre considerato, i Programmi operativi
regionali compiano un balzo in avanti più consistente rispetto ai multiregionali, sia in termini
di impegni (+29% dei primi contro +16% dei secondi) che di pagamenti (+25% dei primi
contro +14% dei secondi). Anche all’interno della programmazione regionale emergono
situazioni diversificate (Cfr. Tabella seguente). In particolare è possibile distinguere quei
programmi che presentavano un avanzamento finanziario prossimo al pieno impegno, già al
30.09.1998, i quali hanno proceduto a dei semplici assestamenti al proprio interno. Fra questi
si segnalano la Basilicata (+15%) e il Molise (+7%); quest’ultimo, fra l’altro, ha concluso la
fase di impegno al 31.12.1998.
Al contrario, si registra un netto incremento del livello degli impegni per Calabria (+50%),
Campania (+48%) e, anche se in misura minore, Sardegna e Sicilia (rispettivamente +30% e
+29%), a testimoniare lo sforzo attivato da tali Amministrazioni per recuperare il profondo
ritardo di attuazione in cui si trovavano al 30.09.1998. Per quanto riguarda la Puglia, invece,
nonostante la situazione critica in cui riversava al settembre 1998, non si registra un
170
incremento tale da poter prospetticamente ritenere di poter migliorare la performance generale
degli interventi cofinanziati, registrandosi, infatti, un avanzamento minimo nella variazione
d’impegno (+5%).
Esaminando poi la variazione incrementale per singolo Asse, occorre evidenziare
l’accelerazione degli impegni rinvenibile nell’ambito degli interventi inerenti le
comunicazioni - Asse 1. In questo Asse si registra una variazione media totale per gli impegni
del 31% e dei pagamenti dell’11%. Questo dato va però disaggregato fra gli interventi
multiregionali e quelli regionali, in quanto proprio all’interno di questi ultimi si ha la
variazione maggiore (+72% per gli impegni e +22% per le spese). All’interno dei singoli POP
regionali si registrano aumenti di particolare interesse in Sicilia (+764%), in Calabria (+263%)
ed in Sardegna (+85%). Tale notevole incremento è ragionevolmente attribuibile al ricorso a
progetti coerenti.
In Calabria, ad esempio, il ricorso alle concessioni e a progetti coerenti ha riguardato l’attuazione di entrambe
le misure del Sottoprogramma 1, per un costo complessivo di 210 miliardi di Lire (spesa rendicontata al
30/09/1998), il che rappresenta oltre il 96% del costo totale degli interventi della Regione riconducibili all’Asse
1 del QCS.
Tabella 1.57
Regioni ob. 1: variazioni impegni fra il 30.09 e il 31.12.1998 (valori percentuali)
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
imp.
imp.
imp.
imp.
imp.
imp.
imp.
4
36
0
16
263
764
85
Asse 2 Industria, artigianato e serv
6
100
-10
32
4
58
45
Asse 3 Turismo
22
68
0
4
18
0
-14
Asse 4 Sviluppo rurale
19
59
36
25
51
9
33
Asse 5 Pesca
0
-26
0
0
0
0
0
Asse 6 Infrastr supporto attiv econ
-2
39
3
1
65
6
17
Asse 7 Valorizzaz risorse umane
1
-4
0
4
0
0
0
Asse 8 Assist tecn, pubbl, monit
53
-30
41
240
-1
103
0
Totale
7
48
6
15
50
29
98
Assi
Asse 1 Comunicazioni
∆% = (dati al 31.12 – dati al 30.09) / dati al 30.09
Elaborazioni A.T.I su dati IGRUE- RGS
L’Asse 2 registra una quota di variazione incrementale notevole, rispetto al settembre 1998,
ed anche in questo caso l’incremento più elevato si ha nel caso dei POP, con un +43% per gli
impegni di spesa e +39% per i pagamenti. A livello multiregionale invece, tale variazione
incide solo per il 4% sugli impegni e per il 14% sui pagamenti, il che fa presumere che non si
sia fatto ricorso ad interventi “sponda”. Per quanto concerne i POP regionali va evidenziato il
dato della Campania, in cui si ha un incremento degli impegni del 100% nel corso dell’ultimo
trimestre del 1998, mentre nel POP Puglia si rileva una quota di disimpegno del 10%, che
manifesta delle criticità incontrate in tale Asse dalla Regione.
171
In Puglia, gli interventi di incentivazione alle imprese, ivi compresi quelli finanziari (mediante l’attivazione di
fondi di garanzia) hanno mostrato notevoli problemi. La misura 3.1 che prevedeva forme di partecipazione al
capitale di rischio è stata eliminata, così come la misura 3.2 mentre la 3.3 mirata all’internazioanlizzazione
delle imprese è a rischio di abbandono, ed infine la 3.4, diretta ai servizi reali, è stata bandita solo nel 1999.
Nel settore del Turismo - Asse 3, si ha invece una variazione più ampia nel caso del POM, e
soprattutto dal lato delle spese: rispettivamente +16% e +24% per impegni e pagamenti POP,
e +52% e +77% per impegni e pagamenti POM. Considerata, però, la situazione particolare
di tale Asse (cfr. sopra), può ragionevolmente ritenersi che tale variazione sia riconducibile
all’accelerazione della spesa fatta registrare dal POM Turismo mentre, in ambito regionale, si
manifestano situazioni divergenti tra la Campania, in cui si ha un incremento in tale Asse del
18% e la Sardegna, che registra un disimpegno del 14%.
Relativamente all’Asse 4 - Sviluppo rurale, risulta un aumento consistente dell’avanzamento
finanziario. Si ha infatti un incremento medio del 34% per gli impegni e del 25% per le spese,
fra cui si sottolinea il dato inerente il totale dei POM, con un differenziale trimestrale del
58%. Fra gli interventi regionali spicca il dato inerente il differenziale di impegno della
Campania (+59%) e della Calabria (+51%), ma in generale si evidenzia ovunque un aumento
dell’attuazione di tale Asse.
L’Asse 5 - Pesca, registra avanzamenti in linea con la media del QCS, con una situazione
differenziata per i programmi regionali che registrano un disimpegno pari al 10%, totalmente
attribuibile alla diminuzione fatta registrare dalla Regione Campania (-26%). Per effetto del
disimpegno, il dato sui pagamenti rileva un ampio scostamento (+69%).
Relativamente alle infrastrutture di supporto alle attività economiche - Asse 6, emerge un
incremento maggiore nell’ambito dei POM (+37% per gli impegni e +23% per le spese),
anche in questo caso attribuibile al “decollo” della spesa che interessa alcuni Programmi quali
“Ambiente” e “Ricerca”. Il dato medio del QCS è del 30% per gli impegni e del 19% per le
spese.
L’Asse 7 - Valorizzazione risorse umane registra, al livello di QCS, gli incrementi più bassi in
termini di impegni (+6%), mentre i pagamenti si collocano al di sopra della media (+24%).
Tale “lentezza” è attribuibile allo scarso avanzamento degli impegni fatto registrare nel
trimestre da tutte le forme di intervento a titolarità regionale, mentre per i programmi
multiregionali i dati appaiono decisamente più positivi. Gli andamenti del trimestre preso a
riferimento, sembrano indicare una minore sensibilità del FSE ai meccanismi di
velocizzazione della spesa introdotti.
Infine, per quel che concerne l’Asse 8, a fronte di una variazione media del 16% per gli
impegni e del 17% per i pagamenti al livello del QCS, si evidenzia l’incremento del 37% per
gli impegni e del 57% per le spese, all’interno dei POP regionali, con punte di +240% degli
impegni per la Basilicata e +103% per la Sicilia.
172
1.2.3 L’esperienza per la prossima programmazione
1.2.3.a Ambiti di azione
Le modalità attraverso cui i Programmi regionali hanno trovato progressiva attuazione
forniscono una base conoscitiva di esperienze, di grande interesse ed utilità, che è proficuo
leggere anche in riferimento agli assi della nuova programmazione.
Asse1 - Risorse naturali
Le esperienze maggiormente positive (fra le altre: Molise, Basilicata, Calabria) si collocano su
due importanti terreni di impegno ed innovazione indicati nei documenti per la nuova
programmazione:
•
la volontà e la concreta possibilità di coniugare la salvaguardia delle risorse naturali con
lo sviluppo economico;
•
la capacità di intervenire con modalità operative a carattere integrato.
L’esigenza di affrontare ed organizzare in modo integrato i singoli interventi non è sempre
stata soddisfatta (positiva l’esperienza della Sicilia per i progetti afferenti alle coste marine),
attenuando in tal modo gli effetti di bonifica ambientale auspicata.
Riguardo alle difficoltà che sembrano pregiudicare maggiormente l’installazione di impianti
di smaltimento rifiuti, l’esperienza maturata in alcune regioni mostra come il processo
attuativo possa subire pesanti ritardi, se non il blocco definitivo, a causa di una inadeguata
informazione e sensibilizzazione della popolazione.
Asse 2 - Risorse umane
In Basilicata, le modalità di governo degli interventi formativi si sono rivelate particolarmente
efficaci, innovative e flessibili.
173
BASILICATA: IL PIANO DI FORMAZIONE Particolare rilevo merita, nell’ambito dell’attuazione del POP, il
sottoprogramma Formazione. La Basilicata, infatti, ha mirato alla realizzazione di entrambi gli scopi della
formazione, da un lato cioè favorire l’occupabilità, cercando di diffondere quelle competenze ritenute
indispensabili dalle imprese (es: informatica di base, lingua inglese, ecc), dall’altro di promuovere
l’occupazione, attraverso più stretti rapporti con le aziende, per definire le attività formative in relazione ai
profili professionali richiesti.
A tal fine, particolare interesse rivestono i cosiddetti progetti organici (Progetto AGRIPPA, ecc). Alcuni progetti
sono stati elaborati dalle stesse imprese in relazione agli specifici fabbisogni formativi. Al fine di poter accedere
ai finanziamenti, le imprese sottoscrivevano l’impegno ad assumere almeno una percentuale (che è all’incirca
pari al 40%) dei formati.
La gestione del sottoprogramma, particolarmente efficiente anche sotto il profilo procedurale, può essere posta
quale riferimento per la metodologia adottata.
Per contro, in Campania, si segnala un’emblematica esperienza di scollamento tra
programmazione FSE e fabbisogni formativi, dalla quale emerge che un’insufficiente
conoscenza della domanda conduce di fatto all’“inagibilità” (mancata attuazione) dei
programmi.
Riguardo alle azioni attinenti alla ricerca & sviluppo, l’esperienza rilevabile in Puglia può
costituire un interessante esempio di diffusione dell’innovazione nelle PMI ed in particolare
delle modalità attraverso cui è possibile pervenire ad un’adeguata selezione delle proposte.Di
segno opposto risulta invece l’esperienza condotta dalla Regione Basilicata dove, una
individuazione non chiara degli obiettivi ha portato all’attivazione di strumenti di selezione
degli interventi confusi, determinando il definitivo annullamento dell’azione.
Asse 3 - Risorse culturali
Nella passata programmazione, tale ambito di intervento ha rivestito un ruolo tutto sommato
modesto e non dotato di rilevanza autonoma (come previsto nella futura programmazione).
Le risorse ad esso destinate, poco superiori all’1% del totale, hanno trovato collocazione
all’interno di iniziative a sostegno dello sviluppo turistico.
Tra le esperienze positive va segnalato, sul versante procedurale, l’accordo raggiunto in
Molise tra Regione e Soprintendenza.
Sul fronte delle esperienze non completamente riuscite, tuttavia significative per il loro
carattere innovativo, va menzionata la misura sui “Servizi Avanzati Multiassiali” in Calabria,
che prevedeva il riutilizzo di edifici di pregio storico-culturale per accogliere servizi avanzati
ad uso collettivo.
Asse 4 – Sistemi locali di sviluppo
Numerose esperienze, positive e non, possono rappresentare un valido punto di riferimento, in
questo ambito, per la nuova programmazione. Da ricordare, peraltro, che la programmazione
negoziata per lo sviluppo locale (patti territoriali, contratti d’area) è originata dal governo
centrale, e ha visto le Regioni in posizione defilata.
Tra queste assumono un rilievo particolare gli interventi in campo agricolo nella
programmazione regionale:
174
•
in Basilicata si rilevano profonde innovazioni per effetto dell’adozione di un approccio
globale alle aziende (attraverso la predisposizione di Piani di miglioramento aziendale
complessivi, entro i quali collocare gli specifici aiuti);
•
in Molise si segnala la messa a punto di modalità e criteri di selezione dei progetti
particolarmente efficaci;
•
la Campania, con il valido supporto dell’INEA, ha saputo darsi un’organizzazione
efficiente, adottando al contempo un approccio di filiera alla programmazione degli
interventi FEOGA.
Riguardo all’attivazione di strumenti innovativi per la crescita delle capacità endogene di
governo e sviluppo del sistema industriale locale, si segnalano le esperienze compiute, su due
specifici versanti, in Calabria e Puglia.
CALABRIA: I SERVIZI REALI ALLE IMPRESE La scelta della Regione di esternalizzare attività e compiti per
l’attuazione della misure 2.3, prevedendo il BIC Calabria come soggetto gestore, è risultata importante dal
punto di vista della concezione di una strategia di approccio allo sviluppo locale, incentrata sull’attivazione
integrata di:
• analisi di settore, scenario e check-up aziendali;
• coordinamento controllo della qualità degli strumenti e delle procedure di erogazione di servizi reali;
• assistenza e supporto alle imprese.
PUGLIA: INTERVENTI A SOSTEGNO DELLA PROGRAMMAZIONE NEGOZIATA Una delle principali caratteristiche
del territorio pugliese è rappresentato dalla dinamicità che sempre più vanno acquisendo le imprese. La
particolare collocazione geografica favorisce, inoltre, l’apertura commerciale verso i mercati esteri. Secondo il
Censimento ISTAT dell’industria e dei servizi, infatti, il sud.-est sta diventando progressivamente “il motore”
del Mezzogiorno. La Regione Puglia, in coerenza con tali considerazioni, ha deciso di puntare maggiormente,
per lo sviluppo del territorio, sul rafforzamento del tessuto imprenditoriale. A tal fine, preso atto del rischio
attuativo che presentavano alcune misure, ha deciso prontamente di stornare le risorse assegnate a queste
ultime per formulare una nuova misura, la 5.3 “Interventi a sostegno della programmazione negoziata” per
fornire nuovi fondi a sostegno dei Patti territoriali, dei contratti d’area, ecc.. Inoltre, al fine di rendere quanto
più flessibile ed efficiente l’attuazione di tale misura la G.R. ha specificato che la misura si prefigge
essenzialmente “di favorire e supportare le strategie di sviluppo locale, richiamandosi solo come riferimento
normativo agli strumenti di programmazione negoziata, ma con la possibilità di attivare in via amministrativa
anche nuove tipologie negoziali anche al di fuori di quelle previste dalla legge, flessibilizzando gli strumenti in
funzione delle effettive necessità”
Asse 5 - Città
Non essendo stato considerato tale asse un ambito prioritario di intervento nella precedente
programmazione, le possibili esperienze cui attingere sono limitate sia in numero che in
volume di opera (interventi che hanno assorbito circa l’1% delle risorse disponibili, non
integrati ed episodici, inseriti in azioni rivolte o all'ambiente o alla valorizzazione turistica).
175
Asse 6 - Reti e nodi di servizio
In questo ambito di intervento, sono state rilevate due esperienze condotte nella regione Puglia
le quali, malgrado l’attuale modesto risultato operativo, hanno qualcosa da “insegnare”, per la
prossima programmazione, sul piano operativo e procedurale:
•
i porti turistici con l’indispensabile, seppur lungo, percorso di apprendimento in materia di
competenze amministrative;
•
gli interporti, con l’acquisizione di strumenti e conoscenze sulle modalità di
coinvolgimento e gestione dei capitali privati.
PUGLIA: INTERPORTI DI I E II LIVELLO Gli interventi ammessi a finanziamento prevedono il coinvolgimento del
capitale privato e costituiscono i primi esempi di project financing attivati nella regione. Il programma
operativo individua, quali soggetti responsabili della gestione degli interventi, delle società di capitale, anche a
partecipazione minoritaria pubblica, concessionarie. Nello stesso documento programmatico si enuncia la
volontà regionale di impiegare, per gli interventi previsti dalla misura, lo strumento del project financing. In
quella sede infatti, viene dichiarata l’applicazione della normativa nazionale in materia, delle modalità e delle
procedure concorsuali per la selezione dei soggetti privati partecipanti al finanziamento, alla costruzione e alla
gestione degli interventi, nonché alla costituzione di società a capitale misto.
1.2.3.b Ambiti procedurali
Le indicazioni più rilevanti e incisive, per la nuova fase di programmazione, afferiscono in
larga misura agli aspetti istituzionali, procedurali e della strumentazione operativa e di
governo messa a punto dalle Amministrazioni responsabili degli interventi. Le esperienze
concrete analizzate coprono infatti una vasta gamma di ambiti operativi rilevanti rispetto ai
principali obiettivi posti per la futura programmazione.
♦ Competenze ed organizzazione
E’ questo uno degli ambiti più delicati e a valenza nettamente strategica per la nuova
programmazione. Gran parte degli esiti dei programmi (in termini sia di efficienza che di
efficacia) sono infatti strettamente legati alla capacità di “funzionamento” delle
Amministrazioni, di quelle Regionali in particolare, anche tenuto conto che le Regioni, nella
futura programmazione, vedono fortemente accresciute le proprie competenze e relative
responsabilità.
Ricorrente è la segnalazione, come uno dei principali punti di forza acquisito dalle
amministrazioni regionali, della crescita professionale, culturale ed operativa di un gruppo –
più o meno numeroso – di funzionari regionali. Il fenomeno risulta rilevante in molte Regioni
ed in particolare in Sicilia e in Sardegna.
176
SICILIA: LA CRESCITA PROFESSIONALE DEI FUNZIONARI DELLE REGIONE In pochi anni, un centinaio di
dipendenti dell’ente regione sono passati da una modalità di gestione del programma esclusivamente
amministrativa ad una consapevolezza delle dinamiche e delle responsabilità gestionali. Tale mutamento è il
frutto di una “crescita sul campo” di gruppi di lavoro inizialmente in posizione marginale nell’organizzazione
amministrativa. I fattori all’origine di tale risultato sono da ricercarsi nell’esperienza maturata nei precedenti
periodi di programmazione (dai PIM al POP 90/93) e nella complessa gestione delle circolari per la selezione
dei progetti. Oggi vi è la capacità di seguire un progetto e i suoi risultati, non limitando il contributo alla mera
successione di atti amministrativi.
In Campania, come valido sostegno al governo dei programmi, è stato attivato un progetto di
creazione di un sistema informativo, relativo alle opere pubbliche, per la messa in rete della
Regione e di tutte le stazioni appaltanti. La forte dilatazione dei tempi attuativi viene imputata
di volta in volta a:
•
sovrapposizione impropria dei ruoli politici a quelli amministrativi (ingerenza
Commissioni Consiliari in Molise);
•
interferenze e scarsa collaborazione tra le diverse strutture regionali (settore
dell’agricoltura in Puglia);
•
conflitti e non chiarezza di competenze tra le diverse amministrazioni (la realizzazione dei
porti turistici in Puglia).
♦ Flessibilità vs rigidità
Il tentativo di definire concretamente i contenuti della programmazione e le modalità di
gestione dei programmi in modo da corrispondere ai mutamenti che la realtà subisce nel
tempo, ha creato, in alcuni casi (come ad esempio in Sardegna) non pochi problemi e
difficoltà attuative (con ritardi sui tempi di realizzazione). Per contro, l’esperienza della
Basilicata, in campo formativo, mostra come una salda capacità di programmazione regionale
ben si concilia, anzi si fonda, su una netta flessibilità dello strumento di governo.
Un forte impedimento ad una gestione flessibile dei programmi è da imputare in molti casi
alle rigidità presenti nei bilanci regionali: le difficoltà emerse a tal proposito in alcune regioni
(Molise e Sicilia), comparate alle esperienze di segno opposto (la formazione in Basilicata)
potrebbero risultare di particolare utilità in funzione della gestione della futura
programmazione.
♦ Integrazione vs settorializzazione
Se all’operare con modalità integrate è attribuito valore fondativo per la nuova
programmazione, l’attuale assetto delle Amministrazioni (separatezza dei singoli assessorati
ed uffici) non ne agevola di fatto il compimento. Le esperienze negative in tal proposito non si
contano, ma occorre sottolineare che, malgrado le difficoltà persistenti, non sono poche le
esperienze che dimostrano la possibilità di un loro concreto e proficuo superamento.
Interventi a carattere integrato sono rilevabili in diversi settori di intervento:
•
nel settore agricolo (con i piani di miglioramento aziendale in Basilicata);
•
per l’ambiente (bonifica delle coste in Sicilia);
177
•
per gli aiuti alle imprese (attivazione integrata con più azioni in Calabria).
In alcuni casi, come in Puglia, adottando e facendo propria una strumentazione innovativa
quale quella dei Patti territoriali.
BASILICATA: I PIANI DI MIGLIORAMENTO AZIENDE AGRICOLE E’ apparsa di significativo rilievo la scelta di
attuare le misure del sottoprogramma 8, non con bandi singoli, ma mediante la predisposizione di un'unica
domanda mirante complessivamente a raggiungere l’obiettivo del miglioramento dell’azienda agricola. Questa
procedura ha peraltro consentito di superare un punto di debolezza del P.O.P. (l’attuazione della parte
FEOGA, ritardata anche in ragione di modifiche imposte dalla Commissione) più volte segnalato in sede di
C.d.S.
Inoltre, va segnalata la predisposizione di un’apposita procedura informatica per la redazione delle domande e
per la valutazione di ammissibilità agli incentivi.
Infine, l’elevata aliquota di anticipazione erogata quale prima tranche (50%) consente una maggiore speditezza
nell’iter attuativo da parte delle imprese beneficiarie e si presta ad essere considerata quale buona pratica da
trasferire anche in altri contesti, come del resto tutta l’attuazione del sottoprogramma.
♦ Modalità di selezione dei progetti
Un forte depotenziamento del grado di efficienza e di efficacia delle azioni è riconducibile alla
complessa predisposizione e gestione degli strumenti per la selezione dei progetti da
ammettere a beneficio, anche tenuto conto che la ripartizione delle risorse, a scala locale, non
ha potuto fondarsi su una collaudata e consolidata prassi amministrativa (basti pensare che il
trasferimento di risorse, ai livelli amministrativi inferiori, è stato guidato in passato da criteri
prevalentemente demografici).
Particolarmente negativa, a tal riguardo, è l’esperienza della Regione Sicilia, aggravata dal
forte scollamento tra obiettivi programmatici e concrete aspettative degli enti territoriali.
Sul fronte opposto, con una coerente ed incisiva definizione dei criteri di selezione delle
iniziative, si trovano le regioni Molise e Puglia; la prima per le modalità di selezione dei
progetti di sviluppo rurale, la seconda per le modalità di selezione dei progetti di ricerca.
PUGLIA: RICERCA E INNOVAZIONE Il comparto della ricerca si ritiene di particolare significatività per il tessuto
delle PMI locali; dalla diffusione dell’innovazione può infatti emergere la capacità di innalzare il livello
competitivo e la capacità di attribuire valore aggiunto ai propri prodotti da parte delle imprese. Inoltre, la
strutturazione del bando di applicazione delle misure 7.4.1, 7.4.2 e 7.4.3 appare quanto mai ben congegnato ed
applicabile anche in futuro. In particolare vengono definite in dettaglio le caratteristiche che dovrà avere il
progetto ed attribuito a ciascuna di esse un punteggio, che ne rende particolarmente “trasparente” la gestione
ed agevola sia la predisposizione dei progetti sia la loro efficienza rispetto agli obiettivi del programma. In
relazione a ciascuna sottomisura sono valutate caratteristiche quali:
• validità e congruenza tecnico/economica del progetto
• livello di innovatività del progetto
• esistenza di brevetti delle attività trasferite
• qualificazione dei consulenti e fornitori di servizi di ricerca e innovazione
• raccordo con strutture regionali, nazionali e comunitarie nel settore del trasferimento tecnologico.
I bandi relativi alla Sottomisure 7.4.1 e 7.4.2 sono aperti. Vengono fornite indicazioni relativamente alla
scadenza finale per la presentazione della domanda e a quelle intermedie che concernono l’attività di
valutazione
178
♦ Partenariato
Il consenso e la partecipazione, quali ingredienti strategici per un adeguato governo dei
programmi, è un tema ricorrente, cui si aggiunge, per la nuova programmazione, anche
l’esigenza di coinvolgere in modo sinergico una pluralità di soggetti anche sul versante più
propriamente realizzativo e gestionale.
Nella passata programmazione molti sono stati gli “appuntamenti mancati” su questo fronte.
Talvolta la sottovalutazione di tale aspetto ha rischiato di inficiare in modo definitivo le azioni
intraprese (per lo smaltimento rifiuti nel caso del Molise); più spesso si è incorsi in gravi
ritardi (in generale, l’esperienza della Calabria).
La mancanza di accordi e di comuni obiettivi è alla base dei principali conflitti di competenze
tra le pubbliche Amministrazioni, le quali ancora poco si avvalgono delle potenzialità della
nuova strumentazione disponibile a tal fine (accordi di programma, conferenze di servizio).
Va segnalato in ogni caso che in alcune situazioni hanno avuto luogo positive esperienze che
dimostrano la piena e concreta validità degli strumenti (accordo in Molise con la
Soprintendenza ai beni architettonici, archeologici, artistici e storici).
La costruzione di forme di partenariato anche sul versante attuativo e gestionale ha trovato
momenti di concreta fattibilità sia sul fronte privato che su quello pubblico.
Sul versante privato, con le prime esperienze di finanza di progetto (i.e. gli interporti, porti e
l’energia rinnovabile in Puglia); sul versante pubblico attraverso il cofinanziamento degli
interventi.
BASILICATA: CO-FINANZIAMENTO ENTI PUBBLICI L’esperimento della compartecipazione finanziaria degli Enti
Locali alla realizzazione di interventi di natura infrastrutturale ha evidenziato la sua l’efficacia in termini di
selettività degli investimenti. Il co-finanziamento comporta un naturale effetto di autoselezione degli interventi:
la formulazione della domanda di interventi da attivare è chiaramente condizionata dalla necessità di coprire
parte dei costi con risorse proprie; tale necessità induce a stabilire più realistiche graduatorie di priorità. Viene
operato, cioè, un primo filtro tra gli interventi potenzialmente proponibili arrivando a far emergere quelli
urgenti, indifferibili e maggiormente rispondenti ai fabbisogni delle collettività. L’amministrazione responsabile
della selezione è agevolata nella selezione dei progetti non dovendo far fronte alla necessità di dover
prioritariamente individuare e scartare interventi, sovente privi di significativi livelli di utilità, la cui
presentazione è indotta dall’attrazione esercitata dalla prospettiva del contributo a fondo perduto che in parte
de-responsabilizza le amministrazioni.
Il co-finanziamento dell’Ente Locale era già stato inserito quale priorità nell’attuazione del secondo triennio di
finanziamento (97-99) delle opere infrastrutturali a valere sul POP Basilicata.
Con la finanziaria regionale del 1999, inoltre, la Regione ha introdotto il contributo pari al 50% delle rate di
ammortamento dei mutui accesi dagli Enti Locali con la Cassa DD.PP. per la realizzazione di interventi
infrastrutturali su materie specificamente individuate.
179
1.2.4. Considerazioni conclusive: le lezioni dell’esperienza
Anche tenendo conto dei risultati dell’attività di valutazione intermedia condotta sul
precedente QCS40, e in gran parte sintetizzata nei paragrafi precedenti è possibile a questo
punto concentrare l’attenzione su quegli aspetti che appaiono come rilevanti al fine di evitare,
per il nuovo periodo di programmazione 2000-2006, quei problemi che in passato hanno
influenzato negativamente la qualità e la stessa dimensione della spesa in conto capitale
soprattutto nel caso del Mezzogiorno. Coerentemente con la metodologia di analisi concordata
con il MTBPE ed in armonia con le indicazioni fornite per la valutazione ex-ante
l’orientamento metodologico adottato per l’analisi delle lezioni dell’esperienza è basato su un
approccio di tipo tematico.
A.
Sussidiarietà e decentramento.
Nella passata programmazione la responsabilità dei livelli locali di governo - e segnatamente
delle Regioni - è stata parziale, non chiaramente distinta da quella delle Amministrazioni
centrali, specie nella fase di programmazione, ovvero nel momento cruciale della selezione
delle priorità. Una tendenza alla deresponsabilizzazione che ha coinvolto anche la “macchina”
amministrativa: la complessità e la scarsa efficienza delle regole, combinate alla maggiore
visibilità che la lotta ai fenomeni di corruzione ha assunto nella prima metà degli anni ’90, ha
spesso prodotto nella PA fenomeni di irrigidimento e litigiosità amministrativa,
compromettendo l’efficacia della sua azione. Il nuovo PSM si inserisce in un quadro
nazionale in profonda trasformazione dal punto di vista istituzionale che, con il decentramento
dei poteri e più in generale la riforma amministrativa in corso, appare funzionale all’obiettivo
di rendere più effettivo ed esteso il principio di sussidiarietà, decentrando competenze e
funzioni e ponendo le condizioni per una maggiore partecipazione dei diversi soggetti al
processo di formulazione e attuazione dei programmi.
La drastica riduzione del numero e soprattutto della dimensione finanziaria dei Programmi
Operativi gestiti da amministrazioni centrali e più in generale la forte responsabilizzazione
delle amministrazioni regionali prevista sia a livello programmatico che procedurale,
costituiscono elementi qualificanti per la nuova fase di programmazione. In particolare:
•
•
il numero dei PO a gestione nazionale è passato dai 23 della precedente
programmazione (senza contare le Sovvenzioni Globali) ai 6 di quella attuale;
in termini di risorse, inoltre, i PO a gestione regionale assorbono nella nuova
programmazione una quota superiore al 70%, ovvero oltre 20 punti percentuali al
di sopra del dato relativo alla precedentemente programmazione.
40 Si tenga presente che non risultano al momento disponibili ulteriori materiali in versione definitiva circa la valutazione
finale del QCS 1994-99. Gli stessi rapporti ISFOL sono tuttora in corso di elaborazione e saranno presumibilmente
disponibili entro il mese di ottobre. Nel momento in cui sarà possibile disporre di ulteriori elaborazioni, ed ove emergessero
elementi significativi, si provvederà tempestivamente ad integrare tale parte del documento. Cfr. “Supporto all’attività di
valutazione ex-ante per la programmazione 2000-2006”, in “Valutazione intermedia del Quadro Comunitario di Sostegno
1994/1999 nelle regioni italiane dell’obiettivo 1”, ATI Ecosfera spa, Galgano & Associati srl, Reconta Ernest & Young spa,
Ernest & Young srl, giugno 1999.
180
B.
Partenariato
Soprattutto nella fase di programmazione, il partenariato e più in generale la partecipazione
dei soggetti locali dello sviluppo è stato, nella precedente programmazione, piuttosto debole e
non sufficientemente estesa sia per quanto riguarda le Autonomie locali (invece decisive in un
processo di sviluppo autopropulsivo), sia per quanto riguarda le parti economiche e sociali
(necessarie per interpretare i fabbisogni dei territori). Le trasformazioni intervenute negli
ultimi anni sul piano economico e istituzionale, sia a livello nazionale che comunitario, hanno
portato ad un ripensamento del ruolo della programmazione anche con riferimento ai
meccanismi di partecipazione delle parti sociali come dei soggetti pubblici. Il diffondersi della
prassi negoziale vede oggi le amministrazioni locali impegnate a valorizzare l’apporto di tutti
i soggetti, pubblici e privati, potenzialmente attivabili, sia in termini di risorse che di capacità
imprenditoriali.
In questo quadro, il modello di partenariato previsto nel nuovo PSM tende ad assicurare un
adeguato coinvolgimento delle parti durante tutte le fasi della programmazione: dalla
predisposizione del programma, all’elaborazione dei criteri di selezione e delle modalità di
presentazione dei progetti; dal finanziamento, fino alla sorveglianza ed alla valutazione degli
interventi. Il sistema dei tavoli di concertazione promosso dal DPS del MTBPE, non solo a
livello centrale come metodologia di lavoro tra amministrazioni centrali e periferiche, ma
anche a livello locale per la costruzione dei singoli Programmi Operativi Regionali,
costituisce un’esperienza indubbiamente innovativa che si sta già dimostrando di grande
efficacia, nonostante i rischi legati alla maggiore complessità dell’intero processo. Un
ulteriore contributo nella direzione di un sempre maggiore ruolo del partenariato nel processo
di programmazione è stato dato attraverso lo strumento delle Intese Istituzionali di
Programma, come strumento di programmazione territoriale unitaria, nel quale costruire le
strategie di sviluppo regionale in un ambito partenariale e concordato tra soggetti coinvolti dal
processo di programmazione.
C.
Valutazione
Nel corso del periodo di programmazione precedente le procedure di valutazione sono state
applicate con ritardo e senza la necessaria omogeneità e sistematicità, e quindi hanno fornito
un contributo minore del previsto alla corretta ed efficace realizzazione dei programmi. In
particolare, per quanto riguarda la valutazione ex-ante è risultata carente l’identificazione
degli obiettivi secondo indicatori quantificati e verificabili e la scelta degli interventi è
avvenuta senza una conoscenza e un giudizio precisi sul loro ritorno economico e sociale.
Nel nuovo PSM, la ricostruzione della struttura di programma, il collegamento operato tre le
strategie ed i risultati delle analisi SWOT, l’impostazione di un complesso modello di
valutazione macroeconomica, la stessa programmazione degli obiettivi specifici a livello di
asse, conseguono un progetto consistente ai fini della futura valutazione dei risultati e degli
effetti provocati dalla realizzazione degli interventi sul sistema socioeconomico, territoriale e
ambientale, nonché dell’impatto provocato sugli obiettivi di coesione economica e sociale e
degli altri obiettivi assunti dalle politiche strutturali e orizzontali della UE.
Sul piano istituzionale e organizzativo, rilevante appare l’iniziativa legislativa (L.144/98)
assunta dal Governo finalizzata a conferire maggiore qualità ed efficienza al processo di
programmazione delle politiche di sviluppo attraverso la previsione dell’istituzione, da parte
181
di tutte le amministrazioni centrali e regionali, di propri nuclei di valutazione e verifica degli
investimenti pubblici che, in raccordo tra loro e con il Nucleo di valutazione e verifica degli
investimenti pubblici del Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione
Economica, dovranno garantire il supporto tecnico nelle fasi di programmazione, valutazione,
attuazione e verifica di piani, programmi e politiche di intervento promossi e attuati da ogni
singola amministrazione.
D.
Programmazione integrata
Garantire un’effettiva discontinuità nel grado di efficacia della spesa significa innanzitutto
innalzare la qualità degli interventi programmati e del sistema complessivo della
programmazione, assumendo pienamente a tale scopo un approccio di tipo integrato. Scarso è
stato nel precedente periodo di programmazione il raccordo tra di diversi Fondi, così come
insufficiente si è rivelato il raccordo tra le politiche nazionali portate avanti attraverso i
Programmi Operativi Multiregionali e le strategie proposte, da un lato, nei Piani Operativi
Plurifondo regionali e, dall’altro, dai Programmi di Iniziativa Comunitaria. Il carattere
trasversale delle politiche attive del lavoro e formative cofinanziate FSE non ha in particolare
trovato un’adeguata integrazione con le politiche di sviluppo cofinanziate FESR e FEOGA.
Dal punto di vista finanziario, è mancato, inoltre, un piano finanziario di medio-lungo termine
che ricostruisse per l’intero Mezzogiorno e per le singole Regioni l’intero volume di risorse
disponibili, aggiuntive e ordinarie. Ne è derivata l’impossibilità di una programmazione
unitaria e la spinta a una ripetuta “contrattazione” da parte di singole istanze istituzionali del
territorio, senza vaglio trasparente, né di priorità né di qualità progettuale.
Attraverso l’assunzione del metodo delle Intese Istituzionali di Programma, oltre che definire
la cornice negoziale entro la quale valorizzare il contributo di tutti i soggetti coinvolti nel
processo di sviluppo locale, si è inteso dare sostanza e concretezza all’obiettivo di una
programmazione organica e integrata, convergente verso obiettivi condivisi e perseguiti
attraverso una molteplicità di strumenti di attuazione e di finanziamento. In questo senso, tutta
l’impostazione conferita al PSM tende a considerare le fonti di finanziamento offerte dai fondi
strutturali solo come una delle risorse disponibili in grado di concorrere, in un quadro di unità
di intenti e obiettivi, allo sviluppo sociale ed economico delle aree depresse.
E.
Semplificazione
Le difficoltà incontrate in passato nella predisposizione e gestione degli strumenti di selezione
dei progetti da ammettere ai finanziamenti, hanno portato ad un forte depotenziamento del
grado di efficienza ed efficacia della programmazione, anche in conseguenza dell’assenza,
soprattutto a livello locale, di una consolidata prassi amministrativa. Le nuove modalità di
gestione e la scelta di un approccio integrato alla programmazione degli interventi, richiedono
un adeguamento anche degli strumenti di gestione finanziaria dei programmi: non basta infatti
assumere l’integrazione degli interventi come principio guida nella fase di programmazione,
ma anche avviare un complesso processo di riorganizzazione e potenziamento della
“macchina” amministrativa, che consenta un’efficiente fase di attuazione e gestione degli
interventi secondo le modalità innovative che una programmazione integrata inevitabilmente
richiede.
A livello centrale, l’istituzione di un fondo unico per il finanziamento delle Intese Istituzionali
di Programma nell’ambito di ciascuno stato di previsione della spesa e la previsione di
modalità di riprogrammazione delle risorse mutuate dalla prassi comunitaria, rappresenta un
182
contributo importante in questa direzione. Considerato il ruolo prevalente esercitato dalle
Regioni nel processo di attuazione, un maggiore sforzo viene poi sollecitato, pur nel rispetto
delle competenze e dell’autonomia regionale, nell’esplorare possibili ipotesi di forte
semplificazione del processo decisionale e soprattutto attuativo della programmazione.
183
2.
2.1
INDIVIDUAZIONE DELLA STRATEGIA DI SVILUPPO, DEGLI
PRIORITARI DI INTERVENTO E DEGLI OBIETTIVI SPECIFICI
ASSI
Struttura del Programma, obiettivi e indicatori
2.1.1
Obiettivi ed indicatori nel sistema di relazioni logiche alla base del Programma
Uno dei principali obiettivi della valutazione ex ante consiste nell’individuazione di un
insieme articolato di indicatori che mettano in grado valutatori e programmatori di misurare lo
stato di realizzazione degli obiettivi formulati attraverso la definizione di strategie che, pur
soddisfacendo il vincolo della disponibilità finanziaria, abbiano tenuto conto: delle esperienze
maturate nel passato; della condizione attuale, e quindi dei vincoli e delle opportunità presenti
nel sistema socio-economico; dell’evoluzione attesa per il futuro.
Il sistema di indicatori, quindi, oltre a dover rispondere ad alcuni requisiti tecnici che
attengono a fattori quali la possibilità di misurazione, la capacità di rappresentare i fenomeni
che si intende rilevare ed altri che nel seguito verranno puntualmente esplicitati, deve anche
trovare una coerente collocazione all’interno della sequenza logica che caratterizza la struttura
di ogni Programma.
Diviene rilevante, perciò, prima di entrare nel dettaglio delle caratteristiche e del ruolo dei
singoli sistemi di indicatori, procedere ad una rappresentazione delle relazioni logiche che
sono alla base del PSM. A questo proposito il diagramma 2.1 che segue, illustra la struttura
delle relazioni esistenti tra la fase di definizione delle strategie (che è anche la fase delle
analisi) e le fasi di individuazione di obiettivi ed indicatori.
Gli elementi raffigurati con tratto continuo costituiscono parti del quadro logico, mentre quelli
con tratteggio rappresentano articolazioni o aspetti aggiuntivi (come nel caso degli “Altri
indicatori”) che sono state giudicate importanti al fine di sviluppare nel modo più coerente
l’impianto logico del Programma.
Complessivamente il sistema si articola su due soli livelli: il Programma nei suoi indirizzi
globali (livello di PSM) e gli Assi (livello di Asse). A loro volta gli Assi, al loro interno, ma
senza per questo modificare la semplice struttura di quadro logico ipotizzata, possono trovare
una ulteriore declinazione in settori e macro aree. Conseguentemente a tale struttura si ottiene
una gerarchia di tre tipologie di obiettivi:
- obiettivi generali. Sono quelli definiti attraverso la elaborazione delle strategie
macroeconomiche a livello di PSM e che attengono, in sostanza, alle variazioni sul reddito
e sull’occupazione. Tali obiettivi condizionano sia la definizione degli Assi che le
strategie all’interno di ciascun Asse;
-
obiettivi globali. Determinati dal complesso delle strategie elaborate a livello di Asse e la
cui realizzazione dovrebbe consentire di operare quella necessaria rottura nel sistema di
relazioni economiche sociali, tale da consentire di conseguire i risultati attesi al livello
superiore;
-
obiettivi specifici. Gli obiettivi globali di Asse si articolano in una pluralità di obiettivi
specifici che, per tipologie di effetti attesi, trovano nella chiave settoriale o in quella di
macro aree tematiche, percorsi possibili di aggregazione.
184
Diagramma 2.1: relazioni tra strategie, obiettivi ed indicatori
Strategie
Obiettivi
Indicatori e
quantificazione
Obiettivi
generali
Risultati
del modello
Obiettivi
globali
Variabili
di rottura
Obiettivi specifici
Indicatori chiave
di contesto
PSM
Assi
Settori
Macro aree
Altri
indicatori
Per ciascun livello di obiettivi deve essere individuato un corrispondente livello di indicatori e
quindi effettuato un primo tentativo di quantificazione. Come si evince dal diagramma, al
primo livello (obiettivi generali) è il modello econometrico, che verrà descritto in dettaglio nel
capitolo 4, a fornire gli indicatori e la loro quantificazione. I risultati del modello forniscono
infatti le indicazioni relative ai valori attesi del tasso di crescita del PIL pro capite e
dell’occupazione, per il periodo 2000-2006, sulla base di ipotesi adottate circa il
comportamento delle “variabili di rottura”.
Il secondo livello di obiettivi (obiettivi globali), può essere pertanto misurato molto
efficacemente dalle stesse variabili di rottura che divengono, quindi, gli indicatori a livello di
Asse. E’ da sottolineare che in questo caso non esiste alcuna corrispondenza biunivoca tra
indicatori e Assi, nel senso che l’insieme di indicatori costituito dalle variabili di rottura
fornirà il grado di realizzazione degli obiettivi globali per il complesso degli Assi. Del resto a
questo livello del Programma è di fatto impossibile riuscire ad operare una distinzione tra
effetti direttamente connessi alle strategie di un singolo Asse ed effetti indiretti generati
dall’attuazione delle strategie negli altri Assi. E’ sembrato pertanto più opportuno ed efficace
misurare il complesso degli effetti attraverso un complesso di indicatori.
Ciascun obiettivo globale, in ciascun Asse, si articola in un numero piuttosto ampio di
obiettivi specifici. Ne è derivato, per il PSM, un insieme di 80 obiettivi specifici che
dovrebbero essere in grado, per qualità e quantità, di rappresentare in modo piuttosto preciso
le diverse linee di azione scelte all’interno delle strategie. Anche in questo caso associare a
ciascun obiettivo uno o più indicatori da quantificare non avrebbe dato alcun contributo
185
positivo all’efficacia della valutazione. A questo livello di Programma è risultato molto più
efficace, infatti, individuare “grappoli” di obiettivi, sulla base di una loro articolazione per
Settori o Macro aree tematiche, e per ciascun “grappolo”, quindi Settore e Macro area,
proporre uno o più “indicatori di contesto”. La puntuale definizione di indicatori per singolo
obiettivo, e la conseguente quantificazione, è un’attività che viene lasciata alla fase di
redazione dei complementi di programma. In quella sede gli obiettivi specifici scelti nei POR
e nei PON diverranno obiettivi globali per le Misure e sarà allora possibile definire gli
indicatori e quantificarli con la massima coerenza rispetto a quanto le Misure stesse
indicheranno come azioni da realizzare.
Gli indicatori di contesto sono logicamente connessi con gli altri insiemi di obiettivi, tanto che
è sempre possibile ripercorrere la sequenza logica esposta nel diagramma, in senso inverso,
partendo proprio dall’ultimo elemento. In altri termini, seguendo il percorso inverso, e
risalendo la catena gerarchica di relazioni logiche, si enucleano almeno tre fasi:
-
L’indicatore di contesto misura il grado di realizzazione di “grappoli” di obiettivi specifici
aggregati per settori o macro aree, registrando le variazioni avvenute nelle variabili che
compongono l’indicatore.
-
Il conseguimento, parziale o totale, di questi “grappoli” di obiettivi, registrato dalla
variazione degli indicatori di contesto, si traduce nella realizzazione, anche qui parziale o
totale, di uno o più obiettivi globali e, quindi, nella variazione di valore di una o più
indicatori delle variabili di rottura.
- La realizzazione degli obiettivi globali e la connessa variazione nelle variabili di rottura,
determinano il conseguimento degli obiettivi generali misurato dai rispettivi indicatori
attraverso il sistema di relazioni funzionali quantificato nel modello econometrico.
Il processo esteso a tutta la struttura del PSM, nella sua articolazione in POR e PON, permette
di definire un sistema coerente di quantificazione e misurazione degli effetti attesi, utile tanto
in fase ex ante (l’attuale), quanto nelle fasi successive di valutazione in itinere ed ex post.
2.1.2
La individuazione degli indicatori per livelli di obiettivi
Il sistema di obiettivi sopra descritto è stato elaborato in modo approfondito nel documento di
Programma. In quel contesto sono state descritte in dettaglio le strategie per Asse, le linee di
intervento possibili e quindi individuati i relativi obiettivi per i tre livelli summenzionati. In
questa sede si procede alla individuazione degli indicatori per livello di obiettivo
sottolineando come l’elenco proposto non possa essere considerato definitivo in quanto
soggetto a possibili variazioni indotte sia dalle modifiche eventualmente operate in fase
negoziale, sia dalla redazione dei complementi di programma da parte delle Amministrazioni
regionali e centrali. In particolare per quest’ultimo punto si osserva che la redazione dei
complementi, definendo Misure, azioni e in taluni casi anche progetti, costituisce un momento
importante di verifica della struttura del Programma così come proposta e può portare come
conseguenza ad una sua, ancorché marginale, modifica. Nella fase attuale, quindi, l’esercizio
di individuazione degli indicatori ha più una valenza metodologica che formale, in altri
termini si è consapevoli che alcuni indicatori potranno cambiare ma sempre all’interno di un
principio logico di individuazione che rimane inalterato.
186
Gli indicatori degli obiettivi generali
Come già accennato, a livello di obiettivi generali si prevede di adottare un numero ridotto di
indicatori fortemente esplicativi degli impatti macroeconomici del Programma e che offrano
contestualmente la possibilità di una loro quantificazione attraverso metodi consolidati di
stima. Il modello econometrico fornisce l’opportunità di utilizzare in modo proficuo alcuni dei
principali risultati dell’esercizio di simulazione. In particolare si propongono:
- tasso di crescita del PIL pro capite;
- tasso di occupazione.
Entrambi risultano particolarmente efficaci nella valutazione del processo di convergenza che
il Programma avrebbe dovuto mettere in atto e nella sua misurazione.
Gli indicatori degli obiettivi globali
Seguendo la logica esposta in precedenza si è scelto di valutare gli obiettivi a livello di Asse
per il contributo che nel loro complesso sono in grado di offrire al conseguimento degli
obiettivi “a monte”. Ne è derivata la decisione di individuare un insieme di indicatori che
fosse coerente con quello di livello superiore e rappresentativo degli effetti attesi che, anche
per questo livello, sono ancora di carattere macroeconomico. Gli indicatori adottati nel
modello econometrico per introdurre le variabili di rottura rispondono ai requisiti indicati e
pertanto l’insieme proposto è il seguente:
Variabili di rottura
Capacità di esportare
Grado di indipendenza economica
Capacità di attrazione dei consumi
turistici
Intensità di accumulazione del capitale
Capacità di attrazione di investimenti
esteri
Partecipazione della popolazione al
mercato del lavoro
Capacità di offrire lavoro regolare
Capacità di sviluppo dei servizi sociali
Capacità di esportare prodotti a elevata o
crescente produttività
Capacità innovativa
Capacità di sviluppo dei servizi alle
imprese
Capacità di finanziamento
Condizioni di legalità e coesione sociale
Indicatore
Esportazioni/PIL
Importazioni nette/PIL
Indice di presenze turistiche per abitante
Investimenti fissi lordi/PIL
Investimenti diretti dall’estero / investimenti fissi lordi
Tasso di attività
Occupati irregolari/Totale occupati
Indice occupazione sociale
Indice di specializzazione in prodotti selezionati
ITS, indice di specializzazione tecnologica
Occupati nei servizi finanziari, alle imprese e alle persone/Totale occupati nei
servizi
Differenziale tassi di interesse sugli impieghi con il Centro Nord
Indice di criminalità
Gli indicatori degli obiettivi specifici
Come rilevato in precedenza, è stato adottata una metodologia di individuazione degli
obiettivi specifici che ha fatto riferimento ad aggregazioni, piuttosto che a singoli obiettivi. I
“grappoli” di obiettivi trovano omogeneità nella classificazione per Settore o macro aree
tematiche all’interno di ciascun Asse. Questi indicatori, scendendo dal livello
macroeconomico verso il microeconomico e territoriale, dovevano soddisfare requisiti più
stringenti dei precedenti. In particolare si è imposto che l’insieme:
-
fosse di numerosità contenuta;
-
consentisse una rappresentazione comune nel PSM, nei POR e nei PON;
-
permettesse un aggiornamento semplice e su basi ufficiali facilmente disponibili;
-
garantisse una rilevazione con periodicità annuale o comunque a scadenze certe.
187
Il soddisfacimento di questi requisiti ha portato ad individuare un numero ridotto di indicatori,
definiti indicatori chiave di contesto, riportati di seguito. Come spiegato in dettaglio nel
successivo capitolo 5, a tali indicatori, che non possono, proprio a causa della loro
numerosità, essere esaustivamente rappresentativi di tutti gli effetti attesi, se ne possono
aggiungere altri che, pur non rispondendo ai requisiti enunciati, consentono un’utile
integrazione ai fini della valutazione.
188
Assi
ASSE I Risorse
Naturali
Settori
Acqua e
suolo
Indicatori
1
2
3
Rifiuti e
inquinament
o
4
5
Rete
ecologica
7
8
Energia
9
Irregolarità nella distribuzione dell'acqua (percentuale Corretta gestione delle risorse
di famiglie che denunciano irregolarità
nell'erogazione dell'acqua)
Volume fatturato su volume immesso di risorse
Potenziamento R&S,
idriche (%)
innovazione e dotazione
infrastrutture
Km di coste non balneabili / km di coste totali (%)
Potenziamento R&S,
innovazione e dotazione
infrastrutture
Violazioni accertate su ispezioni effettuate dal NOE Sicurezza e difesa dal rischio
del Ministero dell'Ambiente (%)
Rifiuti urbani oggetto di raccolta differenziata/ rifiuti Corretta gestione delle risorse
urbani totali (%)
Superficie forestale percorsa dal fuoco/ superficie
Sviluppo di nuove attività
forestale totale (%)
Visitatori di parchi naturali (presenze turistiche
Sviluppo di nuove attività
montane e collinari per ettaro di area protetta)
Frequenza delle interruzioni accidentali lunghe del
servizio elettrico (numero medio per utente)
10 Grado di soddisfazione dell'utenza per i servizi di
erogazione di gas (%)
ASSE II Risorse
Culturali
Beni
culturali
Macroaree strategiche PSM
Potenziamento R&S,
innovazione e dotazione
infrastrutture
Potenziamento R&S,
innovazione e dotazione
infrastrutture
11 Visitatori di beni culturali per 1.000 abitanti
Innalzamento della domanda
12 Numero di istituti di antichità e d'arte, di biblioteche
pubbliche e di archivi per 100.000 abitanti
13 Visitatori paganti su visitatori totali degli istituti di
antichità e di arte con ingresso a pagamento (%)
14 Spesa media pro capite del pubblico per attività
teatrali e musicali (lire)
Innalzamento dell'offerta
189
Miglioramento della gestione e
qualità dell'offerta
Innalzamento [e qualificazione]
della domanda
ASSE III Risorse
Umane
Lavoro
Scuola
Ricerca
ASSE IV Sistemi
locali di
sviluppo
Sviluppo
locale
15 Tasso di disoccupazione giovani 15-24 anni
Inserimento nel mercato del
lavoro
16 Quota di persone in cerca di occupazione da oltre 12
mesi, sul totale delle persone in cerca di occupazione
(%)
17 Tasso di creazione lorda di imprese (imprese create in
percentuale delle imprese registrate)
18 Quota di persone di genere femminile in cerca di
occupazione da oltre 12 mesi, sul totale delle persone
di genere femminile in cerca di occupazione (%)
19 Tasso di disoccupazione giovani donne 15-24 anni
Inserimento nel mercato del
lavoro
Imprenditorialità e lavoro
regolare
Occupazione femminile
Occupazione femminile
20 Differenza fra tasso di occupazione maschile e tasso Occupazione femminile
di occupazione femminile
21 Adulti occupati che partecipano ad attività formative, Formazione per lo sviluppo
per 100 adulti
22 Tasso di scolarità nell'istruzione secondaria
Istruzione
23 Abbandoni su iscritti al primo anno della scuola
Istruzione
superiore (%)
24 Incassi per vendita di tecnologie nel Mezzogiorno sul Ricerca
totale nazionale (valori al netto degli importi non
ripartibili), per abitante (valori in lire)
25 Spese di R&S sul PIL (%)
Ricerca
26 Tasso di infrastrutturazione economica (Italia=100)
Miglioramento del contesto
27 Quota di addetti nei sistemi locali di PMI sul totale
degli addetti manifatturieri
28 Variazione su base triennale del valore aggiunto per
unità di lavoro nell'agricoltura
29 Valore aggiunto per addetto nel settore della pesca
30 Variazione su base triennale del valore aggiunto per
unità di lavoro nell'industria della trasformazione
31 Valore aggiunto per addetto nel settore del
commercio - milioni di lire
32 Valore aggiunto per addetto nel settore del turismo
(settore "alberghi e pubblici esercizi") - milioni di lire
33 Valore aggiunto per addetto nel settore dei servizi alle
imprese - milioni di lire
34 Quota di imprese industriali che ha introdotto
innovazioni di prodotto e di processo sul totale delle
imprese (%)
35 Tasso di natalità netta delle imprese (in percentuale
delle imprese registrate)
Sviluppo di cluster e relazioni di
filiera
Aumento della competitività
190
Aumento della competitività
Aumento della competitività
Aumento della competitività
Aumento della competitività
Aumento della competitività
Miglioramento del contesto
Sviluppo ed emersione di
iniziative imprenditoriali
ASSE V Città
Città
36 Quota di persone che usano l'autobus (%)
Migliore qualità urbana
37 Quota di popolazione che esercita pratica sportiva in
modo continuativo o saltuario (%)
38 Grado di soddisfazione sull'accessibilità ai servizi
(numero di persone che dichiarano difficoltà
nell'accesso ai servizi - media delle varie modalità)
39 Addetti di società cooperative nel settore dei servizi
sociali per 100.000 abitanti
40 Strutture socioriabilitative per 100.000 abitanti
Migliore qualità urbana
41 Tasso di scolarità nella scuola materna
ASSE VI Reti e
nodi di
servizio
Sicurezza
42 Attentati, estorsioni ed incendi dolosi per 100.000
abitanti
Trasporti
43 Tonnellate di merci in ingresso ed in uscita per
ferrovia, per 100 abitanti (media delle merci in
ingresso ed in uscita)
44 Tonnellate di merci in ingresso ed in uscita su strada,
per 100 abitanti (media delle merci in ingresso ed in
uscita)
45 Tonnellate di merci imbarcate e sbarcate in
navigazione di cabotaggio, per 100 abitanti (media
delle merci caricate e scaricate)
46 Passeggeri sbarcati ed imbarcati via aerea, per 100
abitanti
47 Grado di soddisfazione dell'utenza per i servizi di
trasporto ferroviario (media delle varie modalità)
48 Frequenza di utilizzazione dei treni (persone che
hanno utilizzato il mezzo di trasporto almeno una
volta nell'anno)
49 Collegamenti telefonici per 100 abitanti
Telecomuni
cazioni
Migliore articolazione funzioni
urbane
Rafforzamento del capitale
sociale
Rafforzamento del capitale
sociale
Rafforzamento del capitale
sociale
Sicurezza
Incremento del traffico
Incremento del traffico
Incremento del traffico
Incremento del traffico
Innalzamento della qualità
dell'esercizio
Innalzamento della qualità
dell'esercizio
Telecomunicazioni
50 Comuni informatizzati sul totale dei comuni (%)
Telecomunicazioni
51 Utenze di telefonia cellulare per 1.000 abitanti
Telecomunicazioni
191
2.2
Analisi di pertinenza della struttura programmatica rispetto agli obiettivi di
coesione economica e sociale
La costruzione della struttura di programma
La struttura programmatica costruita nell’ambito del PSM è il risultato di un processo di
ricerca e valutazione, che partendo dall’analisi dei punti di forza e di debolezza del sistema
sociale, economico e territoriale del Mezzogiorno ha progressivamente individuato le priorità
strategiche, gli obiettivi globali e specifici, le linee di intervento da adottare. La
determinazione di tale struttura richiede quindi l’applicazione di un processo logico “a
cascata”: nel quale, in ciascuna fase analitica, sono i risultati della fase precedente a costituire
l’input da cui partire per individuare le soluzioni più efficaci.
Il conferimento di un carattere di piena pertinenza fra i contenuti del programma, la strategia
ed il contesto di riferimento implica dunque — nell’ambito di un continuo confronto
dialettico fra programmatore e valutatore — la corretta impostazione di tale processo logico:
assicurandosi appunto che strategia, obiettivi specifici e linee di intervento siano
razionalmente e coerentemente collegati.
In sintonia con le indicazioni provenienti dalla Commissione, l’attività di valutazione che è
stata sviluppata contestualmente all’elaborazione del PSM è stata finalizzata al sostegno (sul
piano logico, metodologico ed analitico), piuttosto che ad una mera verifica, del processo di
programmazione, contribuendo a fare in modo: a) che fosse assicurata pertinenza fra la
situazione accertata, relativamente alla domanda sociale ed ai punti di forza e debolezza, gli
obiettivi generali e le strategie assunte; b) che sussistesse inoltre un’elevata coerenza fra le
scelte strategiche di fondo e gli obiettivi specifici individuati; c) che la linee ed i contenuti del
programma fossero sequenziali, sul piano logico ed economico, rispetto agli obiettivi assunti.
Di seguito, vengono quindi illustrati ed evidenziati i passaggi sviluppati nell’ambito di questo
processo logico integrato di programmazione, verifica e valutazione.
Dall’analisi delle disparità all’identificazione degli obiettivi generali di coesione economica
e sociale del PSM
In aggregato, i risultati generali delle analisi SWOT (queste ultime condotte per tutti gli
ambiti tematici riconosciuti di rilevanza primaria per la conoscenza del territorio e per lo
sviluppo) e dell’esame dei caratteri e dell’evoluzione delle variabili socioeconomiche nel Sud
evidenziano due aspetti basilari, determinanti ai fini della coesione economica e sociale del
territorio.
•
In primo luogo, il Mezzogiorno soffre di forti carenze strutturali, che si sostanziano nella
fragilità complessiva del tessuto produttivo, nella debolezza del mercato del lavoro e nella
sua incapacità di produrre occupazione regolare, nei gap consistenti di reddito e di
produttività, nel permanere di una modesta apertura economica verso l’estero, nei deficit
del sistema di infrastrutture, nella più forte sensibilità alle fasi di rallentamento del ciclo,
nella maggiore esposizione a mutamenti di segno della politica di bilancio. Il ritardo
strutturale del Mezzogiorno ha una precisa (e biunivoca) corrispondenza nelle variabili
della coesione sociale e civile, le quali esprimono un disagio diffuso: che ha la sua
manifestazione macroscopica nell’elevato livello dei tassi di disoccupazione, in
particolare giovanili, nella diffusione del lavoro irregolare, nell’estensione dei fenomeni
di illegalità.
192
•
Allo stesso tempo, l’economia meridionale esprime, soprattutto nelle fasi più recenti,
importanti tendenze di sviluppo, che divengono particolarmente evidenti quando si prende
in considerazione il rapido aumento del suo commercio con l’estero o la formazione di
aggregazioni produttive territoriali dinamiche e vitali. Essa può contare inoltre su risorse
rilevanti (naturali, culturali, umane, produttive, strutturali), strategiche per la crescita. Si
diffondono inoltre in segmenti importanti della società e del sistema imprenditoriale del
Mezzogiorno comportamenti progressivi ed innovatori.
Proprio i grandi punti di forza ora citati configurano gli elementi “da combinare”, in un
quadro di rapida trasformazione, per costruire un sistema di interventi che acceleri e diffonda
la crescita economica nel Sud, sconfiggendovi le condizioni di disagio sociale.
Quest’assunzione ed i risultati delle analisi sul territorio, di cui si è detto in precedenza,
motivano logicamente la scelta dell’obiettivo generale e della strategia generale del PSM:
•
da una parte, l’obiettivo generale del PSM — in sintonia con le finalità di coesione
economica e sociale dell’intervento strutturale nelle regioni dell’Obiettivo 1 — postula
infatti una forte accelerazione dello sviluppo economico meridionale, con tassi di crescita
(e di incremento dell’occupazione) superiori alla media delle regioni più avanzate
(“conseguire entro il quarto anno del settennio 2000-2006 un tasso di crescita del
Mezzogiorno significativamente superiore a quello dell’Unione Europea”) ed un
consistente miglioramento delle variabili della coesione sociale (“ridurre drasticamente il
disagio sociale [anche] attraverso un forte aumento dell’occupazione regolare [e con]
l’aumento dei tassi di attività, la riduzione del lavoro sommerso, la compressione della
disoccupazione)”.
•
Dall’altra parte, il sistema delle risorse del Mezzogiorno viene posto al centro della
strategia di sviluppo, la quale è finalizzata ad attirare e trattenere nell’area (aumentandone
la convenienza) le risorse mobili (capitale e lavoro specializzato e imprenditoriale),
attraverso la valorizzazione permanente delle risorse immobili (la terra, le tradizioni, il
patrimonio naturale e culturale, le risorse legate alla posizione geografica, il capitale
umano fortemente localizzato). L’adozione di tale strategia consente di introdurre, nella
politica di sviluppo per le aree obiettivo 1, quegli elementi di innovazione in grado di
indurre le discontinuità e le inversioni di tendenza (le “rotture”) necessarie a perseguire
l’obiettivo generale del PSM.
La pertinenza fra le grandi priorità e la struttura programmatica del PSM
Le scelte strategiche di fondo del PSM trovano una collocazione logica e razionale nei grandi
Assi prioritari individuati dal Programma: che si riferiscono, coerentemente con gli ambiti
tematici (settori) delimitati in fase di analisi del contesto, ai grandi sistemi di risorse del
Mezzogiorno (naturali, culturali, umane, produttive, urbane e di servizio) ed alle reti e nodi,
che quelle risorse devono integrare e rendere sinergiche; e negli obiettivi “globali” che a tali
Assi sono associati. Questi obiettivi globali vengono quindi declinati in un set di obiettivi
specifici.
La coerenza fra i risultati dell’analisi di contesto, le scelte strategiche di fondo ed il sistema
degli obiettivi individuati trova quindi una efficace evidenziazione nella costruzione di tavole
di interrelazione e di compatibilità tra i risultati dell’analisi SWOT e gli obiettivi specifici
prescelti (naturalmente, la tavola consente anche di apprezzare le corrispondenze fra i punti
SWOT e gli obiettivi globali “retrostanti” gli obiettivi specifici).
La tabella 2.1, collocata a fine capitolo, riporta lungo le righe i punti di forza, i punti di
debolezza e le opportunità, ordinati per asse e lungo le colonne gli obiettivi specifici rilevanti
(identificati attraverso titoli sintetici, oltre che con la numerazione loro assegnata nella tabella
193
allegata al PSM), che sono stati individuati e definiti proprio in relazione ai già rilevati punti
di forza e di debolezza del sistema.
Gli indicatori di corrispondenza mettono in evidenza come la rilevazione dei punti SWOT
(analisi) si traduca in scelte strategiche (obiettivi specifici) — la catena logica causale va
naturalmente dai primi ai secondi.
Molte delle corrispondenze, come è naturale, vengono a collocarsi fra i punti SWOT degli
ambiti riconosciuti rilevanti per l’analisi e la programmazione, e gli obiettivi specifici definiti
in relazione ai settori della programmazione, che a quegli ambiti tematici sono pienamente
agganciati. Numerose relazioni vengono però allacciate anche al di fuori di queste
corrispondenze primarie, ossia fra ambiti analitici e settori della programmazione non
corrispondenti (ad esempio, l’ambito delle risorse naturali e l’asse dello sviluppo locale). Ciò
dimostra l’integrazione tra obiettivi nelle strategie adottate: per quanto riguarda il sistema dei
punti di debolezza, le corrispondenze “non diagonali” nella matrice indicano l’assegnazione
alla risoluzione di deficit o ritardi strutturali, di strumenti associati ad obiettivi specifici
diversificati. Per quanto riguarda invece i punti di forza e le opportunità, tali corrispondenze
segnalano la capacità del programma di valorizzare in modo articolato risorse e fattori,
dedicandovi una pluralità di strumenti appartenenti a settori di programmazione diversi.
Rimandando all’esame delle tabelle per un’analisi di dettaglio delle corrispondenze, un breve
approfondimento può essere dedicato proprio alle intersezioni “non diagonali” fra punti
SWOT ed obiettivi specifici. In particolare, addensamenti significativi si determinano:
•
fra i punti di forza e le opportunità legate agli ambiti delle risorse naturali, delle risorse
culturali e delle risorse umane da una parte; e gli obiettivi specifici dello sviluppo locale,
dall’altra. Ciò deriva in primo luogo dal contributo che tali risorse (nella componente più
specificamente fattoriale, e quindi con riferimento all’acqua, all’energia, al suolo) danno
già oggi — o potrebbero dare attraverso un ulteriore rafforzamento — alle attività
economiche; nonché dalle opportunità di promozione delle attività produttive e del
turismo sostenibile, create dalla disponibilità di valori ambientali e culturali;
•
fra le debolezze identificate dall’analisi dell’ambito dello sviluppo locale e gli obiettivi
tendenti ad assicurare una migliore dotazione nei campi della sicurezza, dei trasporti e
della logistica, delle relazioni con l’esterno, della disponibilità di risorse umane e di
tecnologia. L’ambito dello sviluppo locale esprime infatti, soprattutto per la rilevanza dei
fattori di contesto su cui esso si basa, punti di crisi fortemente “intersettoriali”: ossia legati
a strumenti ed azioni programmatiche appartenenti ad altri ambiti;
•
fra i punti di forza delle città ed alcuni importanti obiettivi specifici legati al patrimonio
culturale, ai servizi in campo sociale ed alla ricerca scientifica; nonché fra i punti di
debolezza degli altri ambiti programmatici e gli obiettivi specifici di incremento delle
funzioni e dei servizi urbani. Ciò testimonia la centralità dello snodo programmatico
legato alle città: che costituiscono importanti centri di erogazione di funzioni e servizi a
vantaggio della valorizzazione del patrimonio produttivo, culturale, umano e tecnologico.
L’analisi delle corrispondenze fra punti SWOT ed obiettivi specifici ha condotto in sede di
programmazione ad un’azione rilevante di calibrazione e delimitazione del sistema degli
obiettivi specifici, conducendolo in definitiva a rispecchiare in modo coerente i risultati
dell’analisi su forze, debolezze, opportunità e rischi.
194
2.3
Analisi di coerenza interna
L’analisi di coerenza interna del PSM è stata sviluppata con la costruzione della tabella 2.2
(riportata a fine capitolo) che mostra le interrelazioni fra obiettivi specifici1 e va interpretata
in questo modo:
•
lungo le righe, vengono individuate le relazioni “serventi” (a valle) fra ciascun obiettivo e
tutti gli altri: ad esempio, garantire disponibilità idriche adeguate (Obiettivo specifico 1)
crea le condizioni necessarie ad un aumento di competitività nei settori dell’industria, del
commercio, dei servizi e dell’artigianato; analogamente, promuovere la ricerca e
l’innovazione per la valorizzazione di risorse naturali e storico-artistiche del territorio
meridionale (Obiettivo specifico 37) è un obiettivo servente rispetto, ad esempio,
all’obiettivo di decentramento di strutture ad alta specializzazione per il restauro di beni
culturali (Obiettivo specifico 19);
•
lungo le colonne, vengono invece individuate le relazioni “di fabbisogno” (a monte) di
ciascun Obiettivo specifico rispetto a tutti gli altri. Ad esempio, per la “crescita di nuove
realtà produttive locali intorno alla valorizzazione di risorse turistiche” (Obiettivo
specifico 47), è necessario perseguire “il consolidamento, l’estensione e la qualificazione
del patrimonio culturale” (Obiettivo specifico 17).
Nelle colonne dei totali, viene indicato il numero delle interrelazioni, a monte ed a valle,
individuate. Naturalmente, se per un Obiettivo specifico verrà individuato un numero di
corrispondenze “a monte” maggiore che “a valle”, si tratterà prevalentemente di un obiettivo
“servente”; nel caso contrario, si tratterà di un obiettivo “dipendente”.
Naturalmente, la tavola delle corrispondenze può essere letta anche considerando gli obiettivi
globali “retrostanti” gli obiettivi specifici: ovvero considerando, ad esempio, come per un
determinato obiettivo specifico si determinino relazioni più o meno numerose con un certo
obiettivo globale.
La distribuzione delle corrispondenze che è stata ottenuta individua negli assi legati alla
valorizzazione delle risorse immobili la maggior parte degli obiettivi serventi; mentre gli assi
dello sviluppo locale e delle città hanno caratteristiche più spiccate di “dipendenza”.
In particolare, dalla lettura della tabella e dalla stessa immagine che deriva dall’intersecazione
degli obiettivi fra di loro, si può evidenziare:
•
uno stretto legame fra obiettivi compresi all’interno dello stesso asse, che sul piano
“grafico” identifica dei blocchi “pieni” di indicatori di connessione, posti sulla diagonale
principale della matrice: ciò sta appunto a rappresentare l’esistenza di una forte
connessione ed interrelazione fra blocchi di obiettivi specifici riferiti allo stesso asse;
•
uno stretto legame di alcuni obiettivi specifici con quasi tutti gli altri obiettivi individuati:
ciò sta a rappresentare, come già indicato, la strumentalità dell’obiettivo rispetto a tutti gli
altri obiettivi formulati. È questo il caso degli obiettivi relativi alla ricerca scientifica, ai
trasporti, all’energia, alla formazione;
•
uno stretto legame degli obiettivi specifici di quasi tutti i settori con il blocco degli
1
Per facilitare la lettura della tavola, gli obiettivi specifici sono stati individuati, oltre che con il numero progressivo
attribuitogli nel documento di “Orientamenti”, da titoli sintetici, che naturalmente colgono solo in parte la ricchezza e
l’articolazione degli obiettivi stessi.
195
obiettivi relativi allo sviluppo locale: a dimostrazione del posizionamento di questo asse
“a valle” degli altri settori, ovvero del suo dipendere dalla disponibilità di risorse, strutture
e servizi, l’ampliamento della cui dotazione viene perseguita da altri assi.
Anche in questo caso, rimandando all’esame della tabella per una verifica dettagliata delle
corrispondenze, è interessante formulare un breve commento su alcuni aspetti di maggior
rilievo messi in luce dall’analisi di coerenza interna:
•
come si è detto in precedenza, spicca innanzitutto il carattere servente di molti obiettivi
nei confronti del settore di programmazione dello sviluppo locale, in cui le relazioni “a
monte” (ovvero i fabbisogni di azioni strumentali) superano largamente quelle “a valle”
(ovvero le funzioni serventi rispetto agli altri obiettivi). L’asse dello sviluppo locale
“assorbe” in modo prevalente dall’asse delle risorse naturali, quindi dall’asse delle risorse
umane ed infine dall’asse delle risorse culturali. Una situazione analoga, anche se meno
accentuata, riguarda il settore delle città, il cui sistema di obiettivi specifici ha componenti
che richiedono un forte contributo da altri settori (in particolare risorse umane, energia
nell’ambito delle risorse naturali, reti e nodi);
•
le città, come d’altra parte si è rilevato anche in precedenza, costituiscono uno snodo
centrale e polivalente della programmazione: gli obiettivi specifici dell’asse che le
riguarda danno infatti un contributo importante al conseguimento degli obiettivi specifici
riferiti agli altri assi, ed in particolare alle reti e nodi ed alle risorse umane;
•
esplorando la matrice delle corrispondenze dal lato dei fabbisogni (e calcolando a questo
scopo i coefficienti per colonna della matrice), spicca il grado relativamente elevato di
“autocontenimento” degli assi delle risorse umane ed in misura minore delle risorse
naturali. In questi settori, è quindi elevato il grado di infrasettorialità del sistema degli
obiettivi specifici: in altre parole, la soddisfazione dei fabbisogni richiesti per il
conseguimento degli obiettivi specifici in questi assi viene soddisfatto in modo
relativamente elevato da (altri) obiettivi specifici collocati nel medesimo asse;
•
l’asse delle reti e nodi è certamente composto in maggioranza da obiettivi specifici
serventi; ma è anche molto elevato il fabbisogno associato alla realizzazione di obiettivi
specifici di altri assi: in particolare delle risorse umane, delle risorse naturali e delle città.
Un’immagine sintetica delle relazioni fra obiettivi può essere ottenuta esaminando il prospetto
che segue.
1
2
3
4
5
6
ASSI
Risorse naturali
Risorse culturali
Risorse umane
Sviluppo locale
Città
Reti e nodi
1
2
7,3
0,7
2,6
0,3
0,9
0,7
3
2,2
1,5
0,7
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
3,6
0,1
0,6
0,7
4
19,1
5,7
11,7
4,1
3,9
7,9
5
6
2,5
3,4
4,5
0,0
3,6
1,2
2,2
0,9
3,1
1,3
1,6
1,0
Essa è costruito numerando le corrispondenze fra obiettivi specifici, per ciascun asse (a cui,
ricordiamo, è naturalmente associato un obiettivo globale); e rapportando il numero di
corrispondenze identificato per ciascun incrocio al totale delle corrispondenze contate. Ad
esempio, all’incrocio fra risorse naturali (servente) e sviluppo locale (dipendente) si colloca il
19,1% delle corrispondenze totali fra obiettivi specifici che sono state identificate.
196
In linea generale, si può concludere che esiste una forte integrazione nell’ambito del set degli
obiettivi specifici individuati a livello di asse; integrazione che sta a significare coerenza
interna fra quanto previsto in termini di obiettivi, e che dovrà trovare ulteriore conferma
quando si definiranno le misure — ossia le azioni operative da promuovere, anche sotto forma
di progetti integrati a livello territoriale.
Quest’analisi potrà comunque essere pienamente sviluppata a livello di ciascun POR e PON,
quando saranno definite più puntualmente le misure in sede di complemento di
programmazione.
197
2.4 Analisi di coerenza esterna
La Programmazione dei Fondi Strutturali 2000-2006 è parte di una più generale azione di
politica economica che, mirata a rilanciare la crescita ed a ridurre la disoccupazione in un
contesto di rafforzamento della coesione sociale, si inserisce all’interno delle priorità indicate
dalla Commissione (2) e , per quanto riguarda le linee programmatiche a livello nazionale nel
DPEF 2000–2003. La coerenza con le politiche comunitarie e nazionali è stata assunta come
base per l’elaborazione della strategia del PSM, tanto nella fase di definizione degli obiettivi
specifici e delle linee di intervento prioritarie per Asse, che nella successiva fase di
formulazione della programmazione operativa.
La coerenza rispetto agli orientamenti comunitari
Le linee direttrici della Commissione chiariscono le priorità a cui deve ispirarsi la
programmazione dei fondi strutturali. Stante l’obiettivo di riduzione dei divari di reddito e di
aumento della coesione sociale, vi è innanzitutto la necessità di accrescere, nel pieno rispetto
dei principi della libertà di impresa, la competitività delle regioni in ritardo. Le linee di
intervento suggerite riguardano le cosiddette misure di sostegno indiretto e la concessione di
aiuti finanziari.
Fra le misure di sostegno indiretto rientrano molti interventi di natura infrastrutturale, per i
quali si indicano come settori prioritari di intervento il trasporto, le telecomunicazioni, e
l’energia. Sono considerate misure di sostegno indiretto anche alcuni interventi di natura
ambientale, in particolare relativi alla gestione delle acque e dei rifiuti, nonché le politiche per
la ricerca e l’innovazione.
Con riferimento agli aiuti finanziari, questi dovrebbero essere indirizzati soprattutto alle PMI,
alle imprese di servizio ed alle attività legate all’ambiente, al turismo, alla cultura,
all’economia sociale.
Accanto agli interventi di sostegno indiretto e di aiuto finanziario alle imprese, la
Commissione indica come prioritarie le strategie per uno sviluppo urbano equilibrato e
l’aumento dell’occupazione.
Costituiscono infine criteri informatori di tutte le misure di politica economica i principi della
sostenibilità ambientale e delle pari opportunità.
Le indicazioni della Commissione sulle priorità di intervento hanno contribuito
all’identificazione dei sei Assi prioritari di intervento, nei quali si articola il Programma di
sviluppo del Mezzogiorno. In particolare: il rafforzamento del cosiddetto sostegno indiretto
trova attuazione nelle strategie relative agli Assi “Reti e nodi di servizio” e “Risorse naturali”,
nonché nei PON dedicati ai Trasporti, all’Energia, alla Ricerca; gli interventi di sostegno alle
imprese sono riflessi nelle strategie dell’Asse “Sviluppo locale”; quelli per le infrastrutture
ambientali nell’Asse “Risorse Naturali”; un’attenzione particolare è dedicata alle attività
culturali, alle quali è dedicata la strategia dell’Asse “Risorse culturali”, con ricadute sulle
politiche per il turismo trattate all’interno dell’Asse “Sviluppo locale”; le azioni per
l’abbattimento della disoccupazione trovano espressione, fra l’altro, nelle strategie dell’Asse
“Risorse umane”; le questioni dello sviluppo urbano sono affrontate dalle strategie dell’Asse
“Città”, all’interno del quale rientrano anche gli interventi per la crescita dei mercati di qualità
sociale.
Le strategie relative ai sei Assi prioritari costituiscono parti distinte, ma integrate, dell’azione
programmatica. Adottando appunto un approccio integrato e, dunque, considerando
esplicitamente le interazioni esistenti fra gli obiettivi specifici dei singoli assi (vedi PSM,
2 Commissione delle Comunità Europee, Linee direttrici per i programmi del periodo 2000 – 2006, luglio 1999
198
paragrafo 2.1.5), la Programmazione offre un importante valore aggiunto rispetto a politiche
pensate per agire separatamente sui fattori di priorità indicati dalla Commissione. Si considera
infatti che l’obiettivo generale della Programmazione, senz’altro ambizioso nella sua
enunciazione quantitativa, possa acquisire credibilità proprio in virtù degli effetti a cascata
che le strategie di ogni singolo Asse sono attese esercitare sugli altri Assi.
La coerenza e la compatibilità rispetto agli indirizzi generali definiti dagli linee direttrici della
Commissione sono invece elementi rilevabili, come già ricordato, a livello settoriale,
all’interno della strategia di Asse e dei relativi obiettivi specifici, nonché a livello di
programmazione operativa (coerente con la strategia di Asse del PSM).
Al di fuori degli interventi di carattere regionale, adeguata rilevanza viene assegnata agli
investimenti infrastrutturali nei settore dei trasporti, dell’energia e delle telecomunicazioni,
accogliendo gli indirizzi delle linee direttrici sulla priorità da assegnare alle interconnessioni
con le Reti transeuropee.
Nel settore dei trasporti, si tiene conto degli obiettivi di efficienza (ammodernamento delle
infrastrutture, miglioramento della gestione), equilibrio fra i diversi modi di trasporto
(realizzazione di sistemi coerenti di trasporti intermodali e combinati), accessibilità (garantire
una migliore accessibilità regionale) e sostenibilità (ridurre l’impatto ambientale dei trasporti).
Per quanto riguarda l’energia, si considerano prioritari gli obiettivi di completamento delle
reti, di efficienza dell’utilizzo, di riorientamento degli investimenti verso fonti di energia
rinnovabili.
Per quanto riguarda le telecomunicazioni, le proposte di intervento tengono conto, come
vincolo prioritario, delle caratteristiche di mercato del settore, con conseguente
concentrazione degli investimenti pubblici nelle aree nelle quali non esistono condizioni di
mercato adeguate.
Per quanto riguarda le infrastrutture ambientali, la programmazione fa propri integralmente ed
adatta alla realtà nazionale gli indirizzi delle linee direttrici ” in materia di gestione delle
risorse idriche e di gestione dei rifiuti.
Per ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione nel PSM si definisce una strategia articolata
nella quale si assegna priorità alla promozione dell’innovazione, alla cooperazione industriale,
allo sviluppo delle capacità umane, al rafforzamento delle azioni di RST.
La strategia del PSM in materia di aiuti alle imprese si basa sulla graduale riduzione delle
misure di compensazione, in favore di azioni volte a migliorare le condizioni di contesto. Si
tratta di una strategia del tutto coerente con gli indirizzi delle linee direttrici , incentrati sulla
riduzione delle sovvenzioni in conto capitale e, di converso, sul miglioramento dell’assistenza
per gli aspetti più qualitativi (compresi i servizi di sostegno aziendale) e organizzativi e
relativi all’intero ambiente produttivo in cui operano le PMI.
La programmazione tende inoltre a stimolare e sostenere il processo di internazionalizzazione
dell’economia delle regioni del Mezzogiorno, rafforzandone la posizione nell’ambito dei
processi di integrazione crescente dei mercati, sia a scala macro-regionale che mondiale. Essa
si propone di favorire la capacità delle istituzioni del Mezzogiorno (della politica, della
cultura, della società civile) di rispondere alle esigenze di dialogo ed interazione che
emergono a seguito dei processi di trasformazione dello scenario internazionale nella regione
geo-politica di riferimento.
Ambiente, cultura, economia sociale, turismo costituiscono i veri e propri pilastri della
strategia del PSM, rispondendo ad un’impostazione che mira in primo luogo alla
valorizzazione delle risorse immobili: da questo punto di vista la strategia del PSM non solo è
coerente con le linee direttrici, ma, basandosi sui caratteri specifici delle regioni meridionali,
definisce un approccio di sviluppo prevalentemente basato sulla valorizzazione di tali risorse.
199
Il PSM assegna priorità adeguata (è uno dei sei Assi prioritari) alle politiche per lo sviluppo
urbano e ai quattro obiettivi segnalati anche delle linee direttrici i: accrescere la prosperità e
l’occupazione nelle zone urbane; favorire l’integrazione sociale; proteggere e migliorare
l’ambiente urbano e la qualità della vita; migliorare la gestione urbana e locale.
Nelle zone rurali la strategia del PSM tende a promuovere nuove attività attraverso
programmi integrati volti al rafforzamento del settore agricolo; al miglioramento della
competitività nelle zone rurali; alla salvaguardia dell’ambiente e del patrimonio culturale.
Per quel che riguarda l’occupazione e il mercato del lavoro, il PSM, segnatamente nell’Asse
relativo alle “Risorse umane”, definisce i caratteri di coerenza e di complementarità fra
strategia generale di sviluppo e quadro di riferimento per lo sviluppo delle risorse umane e per
accrescere e migliorare l’occupazione (obiettivo 3), secondo la strategia europea per
l’occupazione e in coerenza con le politiche occupazionali del Piano d’azione nazionale per
l’occupazione. Una più completa analisi su questi aspetti è nel successivo paragrafo 2.4.
La coerenza rispetto alle priorità della politica economica nazionale
Passando all’esame delle compatibilità con l’impostazione della politica economica nazionale,
il PSM è parte integrante di una strategia che, avviato il processo di risanamento finanziario e
completato il rientro dell’inflazione, intende riportare l’Italia sui trend di crescita precedenti la
recessione degli anni novanta, perseguendo l’obiettivo prioritario di abbattere il tasso di
disoccupazione: facendo quindi propri gli obiettivi di rilancio della crescita e di riduzione
della disoccupazione.
Da questo punto di vista, il PSM costituisce la prima applicazione concreta degli indirizzi
espressi nei lavori parlamentari conclusisi lo scorso gennaio con la presentazione alla
Commissione Bilancio della Camera dei Deputati del cosiddetto Rapporto Amato (3). Questo
Rapporto indica nel Mezzogiorno “il punto più critico della politica economica nazionale
nella complessa fase di avvio dell’euro, e allo stesso tempo la più ampia riserva di potenzialità
di sviluppo per l’intero paese” e mette in primo piano l’adozione di una “politica di missione”
che riproponga, all’interno di una più generale strategia per la crescita, la concentrazione degli
strumenti su un obiettivo generale unificante, così come sperimentato con successo in
occasione del risanamento finanziario. Coerentemente con questa impostazione, gli interventi
del PSM devono essere considerati parte integrante di un insieme di politiche settoriali,
riguardanti:
il miglioramento permanente del contesto economico e sociale;
la promozione dello sviluppo locale;
il rafforzamento della concorrenza nei mercati dei beni e dei servizi;
le politiche per il lavoro;
l’ammodernamento della Pubblica Amministrazione.
Gli strumenti di cui dispone la Programmazione dei Fondi Strutturali 2000 – 2006 permettono
di agire direttamente sulle condizioni di contesto e di contribuire alla promozione dello
sviluppo locale. Tuttavia, l’obiettivo generale della Programmazione potrà essere raggiunto
solo nel caso in cui gli strumenti disponibili vengano utilizzati all’interno delle finalità
perseguite dalle altre politiche settoriali.
3Camera dei Deputati, Il Mezzogiorno nella politica generale del dopo- euro, Rapporto alla Commissione Bilancio, Roma,
febbraio 1999.
200
In particolare, il DPEF riafferma la strategia del governo volta all’aumento del grado di
concorrenza sui mercati, al più efficiente funzionamento del mercato del lavoro, al
miglioramento della qualità dei servizi offerti dalla Pubblica Amministrazione.
Con riferimento al primo punto, le politiche di liberalizzazione dei mercati coinvolgono
direttamente alcuni dei campi di intervento del PSM, quali le telecomunicazioni, i trasporti, il
settore idrico. Da questo punto di vista, l’intensificarsi della concorrenza nei grandi servizi di
rete, nei servizi locali di pubblica utilità, ma anche nei servizi privati alle imprese, viene
considerata come condizione necessaria affinché la politica di offerta che ispira la
Programmazione esplichi i suoi effetti. Dato il contesto particolarmente asfittico che si
riscontra nel mercato del credito nel Mezzogiorno, rilievo assumono inoltre le azioni volte a
promuovere un allargamento del mercato finanziario, attraverso il coinvolgimento delle
risorse private nella finanza di progetto.
Per quanto riguarda le strategie per il lavoro, queste trovano espressione a livello nazionale
nel Piano d’Azione per l’Occupazione (NAP), predisposto secondo le indicazioni del
Consiglio Europeo del dicembre 1997. Gli elementi portanti di queste strategie riguardano il
miglioramento dei meccanismi allocativi operanti sul mercato, l’accrescimento del livello
qualitativo del capitale umano, lo sviluppo di attività avanzate di ricerca e d’innovazione.
Queste ultime, oltre ad accrescere la produttività del Meridione e dunque ad agevolare la
conservazione dell’equilibrio fra dinamiche salariali e competitività esterna, portano a
rafforzare una domanda di lavoro per qualifiche più elevate e dotate di maggiore
specializzazione. Tali orientamenti sono ripresi negli interventi che il PSM dedica alla
formazione delle risorse umane, al rafforzamento dei percorsi educativi, al sostegno
dell’imprenditorialità e del lavoro regolare, all’innovazione, alla ricerca ed all’alta
formazione.
Infine, il processo di ammodernamento della Pubblica Amministrazione viene perseguito
come obiettivo nazionale attraverso i principi della semplificazione delle procedure, del
federalismo amministrativo, della responsabilizzazione della dirigenza, della diffusione di
tecnologie informatiche atte a facilitare ulteriormente i rapporti con i cittadini. Rispetto a
questi principi riformatori, la coerenza delle strategie del PSM non è solo nella scelta di
obiettivi specifici ispirati esplicitamente alla necessità di ammodernamento della PA, ma
anche nell’adozione delle procedure di decentramento e partenariato istituzionale che,
ponendo gli enti locali al centro dell’intera fase di programmazione, rafforzano il federalismo
ed il coinvolgimento delle amministrazioni decentrate nell’elaborazione delle politiche per lo
sviluppo. D’altronde, il miglioramento qualitativo dei servizi resi dalla Pubblica
Amministrazione è una componente imprescindibile per il rafforzamento del capitale sociale,
che il PSM individua come fattore chiave per le future dinamiche di sviluppo del
Mezzogiorno.
Un altro fattore portante della nuova politica di programmazione è l’attenzione posta alle
compatibilità fra l’accrescimento dei flussi pubblici destinati all’investimento ed il rispetto dei
vincoli di bilancio posti in sede europea. Il rispetto di tali vincoli viene riaffermato nel DPEF,
che prevede la riduzione del disavanzo dei conti pubblici dall’1,5 per cento del 2000 al
sostanziale pareggio nel 2003. Al conseguimento di tali obiettivi è orientata la manovra di
bilancio che il Governo si appresta a varare.
La presenza di vincoli stringenti sui saldi di finanza pubblica impone che l’intervento per il
Mezzogiorno sia inserito in un percorso di ulteriore contenimento del disavanzo. Inoltre,
poiché la partecipazione alla moneta unica implica la rinuncia definitiva allo strumento di
cambio, gli obiettivi di crescita della Programmazione non devono compromettere la
conservazione di un saldo attivo delle partite correnti.
201
La considerazione di tali vincoli contribuisce ad orientare le strategie programmatiche verso
interventi che da una parte non necessitino di flussi continui di spesa pubblica; e dall’altra
siano capaci di elevare la competitività estera del sistema meridionale. L’impostazione di una
strategia dal lato dell’offerta, di cui si trova puntuale riflesso nella tipologia di interventi
suggerita e di cui si dà rappresentazione nel modello di simulazione, risponde a queste
priorità. Perché, all’interno di una politica di offerta, gli effetti dell’intervento pubblico non
sono misurati in base alla dimensione della spesa, bensì in relazione al mantenimento di
condizioni di equilibrio finanziario di lungo periodo. Perché, inoltre, concentrandosi su azioni
che promuovono l’efficienza dei fattori produttivi, piuttosto che su interventi di mero
sostegno ai redditi, si compie la scelta di elevare la capacità produttiva di lungo periodo
dell’economia meridionale, aumentandone la proiezione potenziale sui mercati esteri e
contestualmente riducendone la dipendenza dai trasferimenti dal resto d’Italia, ed in
particolare dall’operatore pubblico. Al contenimento dello sforzo di bilancio nell’attuazione
delle strategie programmatiche contribuisce, infine, il coinvolgimento delle risorse private
nelle procedure di cofinanziamento nazionale.
202
2.5 Valutazione della strategia per lo sviluppo delle risorse umane e collegamenti con la
strategia nazionale per l’occupazione
Come è stato individuato dall’analisi SWOT nella gran parte dei mercati locali del lavoro
delle regioni dell’obiettivo 1, permangono gravi condizioni di disoccupazione strutturale (per
l’analisi di pertinenza della strategia del settore delle risorse umane rispetto all’analisi SWOT
si rimanda al paragrafo 2.1). Gli stessi scenari sul mercato del lavoro illustrati nel capito 4
indicano come il tasso di disoccupazione in assenza di interventi rimanga nel 2006 al di sopra
del 20%, con un tasso di occupazione – calcolato sulla popolazione 15-70 anni – di circa 15
punti percentuali al di sotto del dato medio delle regioni dell’Italia centrosettentrionale
(39,3% contro il 55,6%).
Strategie e coerenza interna del PSM
E’ opinione condivisa che nelle aree obiettivo 1 l’aumento dell’occupazione sia perseguibile
solo a condizione di conseguire una decisa accelerazione del processo di crescita e al tempo
stesso di realizzare una maggiore attenzione al contenuto di occupazione della crescita stessa.
Una visione ribadita a livello programmatico non solo a livello nazionale, ad esempio anche
attraverso il Piano Nazionale per l’Occupazione 1999, ma nello stesso regolamento generale
dei fondi comunitari. Nell’impostazione del PSM questo si traduce nella duplice esigenza di
verificare e valutare l’efficacia, in termini di crescita dell’occupazione nel breve e nel mediolungo periodo, dell’azione programmata nelle diverse strategie di asse e in quella di rafforzare
le caratteristiche di “intervento di accompagnamento” delle politiche attive del lavoro,
assicurando che gli interventi specifici in tema di risorse umane siano effettivamente collegati
alla realizzazione dell’obiettivo di aumentarne l’impiego produttivo.
Al primo aspetto sono dirette principalmente le politiche di contesto volte al ripristino della
legalità, al miglioramento della situazione infrastrutturale, alla tutela e alla valorizzazione del
patrimonio ambientale e culturale e al sostegno diretto al consolidamento e ampliamento della
base produttiva regionale, assicurando competitività e valorizzando il patrimonio di risorse
“immobili” esistente. L’analisi SWOT condotta nel capitolo 1 ha indicato la necessità di
politiche volte
al rafforzamento dei servizi offerti alla popolazione nell’attività di ricerca di lavoro
che contribuiscano a ridurre i gravi fenomeni di scoraggiamento che interessano
attualmente soprattutto la componente femminile;
all’innalzamento del grado di efficacia del sistema formativo nel fornire qualificazione
effettivamente rispondenti ai fabbisogni presenti nei diversi mercati locali del lavoro;
ad un potenziamento delle politiche di inclusione sociale e di pari opportunità
uomo/donna.
E’ apparso pertanto essenziale, nella definizione degli interventi, assicurare un elevato grado
di coerenza e concordanza tra le politiche formative e del lavoro ed il complesso delle
politiche messe in campo per favorire lo sviluppo regionale. Anche per questa ragione
nell’ambito del PSM le strategie di intervento nel campo delle politiche attive sono state
concepite in modo fortemente integrato, sia verticalmente, guardando all’insieme degli
obiettivi e degli strumenti disponibili, sia orizzontalmente, considerando i legami esistenti con
le altre linee di intervento settoriali identificate dalla programmazione generale. Nel valutare
l’impatto della strategia sulle risorse umane si è pertanto considerato, accanto alle linee
dell’asse III risorse umane, anche l’insieme complessivo degli obiettivi del PSM. A tal fine è
203
stata ricostruita, nella tavola seguente, una matrice delle interrelazioni fra gli obiettivi
specifici rispetto ai quattro principi guida della strategia europea per l’occupazione
(occupabilità, imprenditorialità, adattabilità e pari opportunità). In particolare si può osservare
come:
- sono ben 52 gli obiettivi specifici che esercitano un impatto positivo sull’occupabilità, sia
direttamente, agendo sulle politiche preventive della disoccupazione (obiettivi 21-22),
favorendo le politiche attive del lavoro (22), anche attraverso la riorganizzazione e
l’ammodernamento dei sistemi nazionali e regionali di incontro domanda e offerta,
riducendo il livello di dispersione scolastica (29) e migliorando in generale il sistema
dell’istruzione e della formazione, promuovendo una maggiore integrazione fra i percorsi
formativi e il mercato del lavoro (30-31-32), che indirettamente, dal lato della domanda,
attraverso la creazione di maggiori opportunità di impiego. Rientrano in quest’ultima
categoria tutti quegli obiettivi specifici che esercitano un impatto positivo sui livelli
occupazionali delle Regioni del Mezzogiorno ed in particolari gli obiettivi legati allo
sviluppo dei sistemi locali, agli interventi infrastrutturali ed alla valorizzazione del
patrimonio ambientale e culturale. Particolare rilevanza assumono anche quegli interventi
che nell’Asse città puntano ad un potenziamento di quei servizi alla persona in grado di
favorire l’ingresso sul mercato del lavoro dei gruppi e individui svantaggiati (64-65-67);
- per quanto riguarda il pilastro “imprenditorialità” sono 33 gli obiettivi specifici che
esercitano un impatto positivo attraverso il consolidamento del tessuto imprenditoriale
esistente e favorendone l’ulteriore sviluppo. In quest’ambito particolare attenzione è stata
posta alle politiche volte a fornire assistenza all’orientamento, alla progettazione e alla
formazione per la creazione di nuove imprese (25), alle politiche di sviluppo locale (3941-42-43-44-46-47), allo sviluppo dell’economia sociale (27-40-60-61-66) e al
rafforzamento del sistema della ricerca e dell’innovazione (33-35);
- un impatto positivo sull’adattabilità viene esercitato da 28 obiettivi specifici sia
direttamente (26, diretto alla promozione di modernizzazione nell’organizzazione
produttiva, ma anche a interventi diretti di accompagnamento all’emersione), che
indirettamente attraverso lo stimolo all’introduzione di innovazioni di processo e di
prodotto da parte del sistema produttivo (9-33-35-39-41);
- infine, un impatto positivo sulle pari opportunità tra uomini e donne viene esercitato da 19
obiettivi specifici sia rafforzando e valorizzando l’occupazione femminile (23), anche
attraverso la creazione di una rete di servizi integrati, che rimuovendo le difficoltà
all’accesso al mercato del lavoro, conciliando ad esempio il lavoro con la vita familiare:
particolare attenzione alla componente femminile viene dedicata nelle politiche dirette
allo sviluppo imprenditoriale nel campo dell’economia sociale (40-45-66); attenzione ai
bisogni delle donne lavoratrici viene prestata favorendo le dotazioni di servizi alla persona
sia in generale che funzionalmente collegate ai luoghi di lavoro (43-60); importanti
ricadute sono infine attese anche dalle politiche dirette in generale ai bisogni sociali di
base oltre che dal miglioramento delle condizioni di sicurezza (64-69). (Una valutazione
di maggior dettaglio sull’impatto di genere della strategia è presentata separatamente in
questo capitolo).
204
Tabella 2.3 Analisi di coerenza rispetto alle risorse umane: matrice sintetica degli impatti degli obiettivi specifici sui pilastri
Settori/
sottosettori
Acqua
Suolo
Protezione civile
Rifiuti e
inquinamento
Obiettivi specifici
Occupabilità Imprenditorialità Adattabilità
1 Garantire disponibilità idriche adeguate (sul piano della quantità, della qualità e dei costi) per la popolazione civile e le attività
produttive del Mezzogiorno, in accordo con le priorità definite dalla nuova politica comunitaria in materia di acque, creando le
condizioni per aumentare l'efficienza di acquedotti, fognature e depuratori, in un’ottica di tutela della risorsa idrica e di
economicità di gestione, favorendo un più ampio ingresso di imprese e capitali nel settore e un più esteso ruolo dei meccanismi
di mercato.
2 Migliorare le condizioni di fornitura delle infrastrutture incoraggiando il risparmio, risanamento e riuso della risorsa idrica,
introducendo e sviluppando tecnologie appropriate e migliorando le tecniche di gestione nel settore. Promuovere la tutela ed il
risanamento delle acque marine e salmastre.
3 Garantire un adeguato livello di sicurezza “fisica” delle funzioni insediativa, produttiva, turistica e infrastrutturale esistente,
attraverso la realizzazione della pianificazione di bacino, di un sistema di governo e presidio idrogeologico diffuso ed
efficiente, e di una pianificazione territoriale compatibile con la tutela delle risorse naturali.
4 Perseguire il recupero delle funzioni idrogeologiche dei sistemi naturali, forestali e delle aree agricole, a scala di bacino, anche
attraverso l’individuazione di fasce fluviali, promuovendo la manutenzione programmata del suolo e ricercando condizioni di
equilibrio tra ambienti fluviali ed ambiti urbani.
5 Accrescere la sicurezza attraverso la previsione e prevenzione degli eventi calamitosi nelle aree soggette a rischio idrogeologico
incombente ed elevato con prioritaria attenzione per i centri urbani, le infrastrutture e le aree produttive; nelle aree soggette a
rischio sismico con priorità per gli edifici "strategici" (ospedali, scuole, caserme, prefetture).
6 Migliorare il sistema di gestione dei rifiuti, promuovendo la raccolta differenziata, il riciclaggio, il recupero a fini di
produzione di energia dei rifiuti non riciclabili, nonché elevando la sicurezza dei siti per lo smaltimento e favorendo lo sviluppo
di un efficiente sistema di imprese.
7 Risanare le aree contaminate e migliorare le conoscenze, le tecnologie, le capacità di valutazione ed intervento dei soggetti
pubblici e privati, nonché la capacità di valutazione e controllo della Pubblica Amministrazione per la bonifica dei siti
inquinati.
205
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
Pari
opportunità
Settori/
sottosettori
Obiettivi specifici
Occupabilità Imprenditorialità Adattabilità
8 Promuovere la riduzione della quantità e pericolosità dei rifiuti mediante campagne informative .
+
+
9 Introdurre innovazioni di processo nello smaltimento dei rifiuti, tali da favorirne il riutilizzo, il riciclaggio e il recupero.
Rete ecologica
10 Favorire la riduzione dell'inquinamento atmosferico anche attraverso lo sviluppo di adeguati siatemi di monitoraggio e
prevenzione
11 Negli ambiti marginali con sottoutilizzazione delle risorse: migliorare la qualità del patrimonio naturalistico e culturale,
riducendone il degrado/abbandono ed accrescendone l’integrazione con le comunità locali in un’ottica di manutenzione, tutela,
sviluppo compatibile, migliore fruizione e sviluppo di attività connesse.
12 Negli ambiti con sovrautilizzo delle risorse: recuperare gli ambiti compromessi a seguito di usi impropri e conflittuali; regolare
gli usi e la pressione sulle risorse (anche attraverso sistemi di certificazione dell’equilibrio nell’uso delle risorse stesse);
accrescere l’offerta di beni e servizi finalizzati alla qualità ambientale ed alla corretta fruizione ambientale delle risorse.
+
+
+
+
+
+
13 In generale: promuovere la capacità della Pubblica amministrazione di intervenire per la conservazione e lo sviluppo;
promuovere la rete ecologica come infrastruttura di sostegno dello sviluppo compatibile e come sistema di offerta di beni,
risorse e valori.
Energia
14 Garantire disponibilità di energia adeguata (sul piano della quantità e della qualità) per la popolazione civile e le attività
produttive del Mezzogiorno, in un’ottica di economicità di gestione e di sostenibilità dell’uso di risorse non rinnovabili,
attraverso l’ottimizzazione degli usi e l’utilizzo di fonti alternative rinnovabili e di combustibili non convenzionali.
15 Aumentare la capacità, l’affidabilità e la qualità del servizio di erogazione di gas ed elettricità, attraverso l’estensione ed il
potenziamento delle reti.
16 Stimolare la produzione e l’impiego di fonti rinnovabili, e di combustibili non convenzionali, quale strumento per la riduzione
dell’impatto ambientale e per la valorizzazione delle risorse immobili, favorendo un più ampio ingresso di imprese e di capitali
nel settore e un più esteso ruolo dei meccanismi di mercato; limitare le emissioni di gas a effetto serra, dei gas che provocano la
riduzione dell'ozono atmosferico e quella delle emissioni acide in atmosfera
206
Pari
opportunità
+
+
+
+
+
+
Settori/
sottosettori
Patrimonio
culturale
Politiche del
lavoro
Obiettivi specifici
Occupabilità Imprenditorialità Adattabilità
17 Consolidare, estendere e qualificare il patrimonio archeologico, architettonico, storico-artistico, paesaggistico, archivistico e
bibliografico delle aree depresse, nonché quello relativo alle attività di spettacolo e di animazione culturale, quale strumento di
sviluppo qualificato ed equilibrato.
18 Migliorare la qualità dell’offerta di servizi culturali, per mol-tiplicare, qualificare e diversificare l’offerta di strutture e servizi
per i consumi culturali. Promuovere la più ampia conoscenza del patrimonio.
19 Dotare le aree depresse di strutture e sistemi per la gestione degli interventi di restauro e valorizzazione del patrimonio.
Decentrare strutture ad alta specializzazione (per il restauro) e creare le condizioni per la nascita di strutture e servizi privati.
Sviluppare attività di formazione per la riqualificazione la creazione di competenze legate al patrimonio e alle attività culturali.
20 Sviluppare l’imprenditorialità legata alla valorizzazione del patrimonio e sostenere la crescita delle organizzazioni, anche del
terzo settore e di economia sociale, nel settore culturale.
21 Formare la popolazione attiva in relazione a specifiche esigenze della domanda di mercato o in connessione con la domanda
che scaturisce dagli interventi nel territorio, promuovere la diffusione di competenze funzionali allo sviluppo, anche nelle
Pubbliche Amministrazioni, nelle organizzazioni che rappresentano le parti sociali, nel settore finanziario.
22 Rendere le forze di lavoro più competenti, informate e capaci di cogliere le esistenti e future occasioni di lavoro nell’area e
fuori dell’area con particolare attenzione alle diversità di genere (migliorare l’occupabilità).
23 Incrementare e valorizzare l’occupazione femminile. Creare una rete di servizi integrati per l’occupabilità femminile
+
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+
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+
24 Promuovere e adeguare alle nuove necessità le capacità di progettazione, implementazione, monitoraggio e valutazione degli
operatori della Pubblica Amministrazione
25 Fornire assistenza a orientamento, progettazione e formazione alla creazione d’impresa.
26 Incoraggiare l’adattabilità delle aziende e dei lavoratori nel mercato regolare. Promuovere l’emersione e la regolarizzazione di
lavoratori impegnati in attività non regolari
27 Definire e formare nuove figure professionali in ambito sociale (per servizi a immigrati, anziani, minori, disoccupati).
Estendere e irrobustire l'economia sociale.
207
Pari
opportunità
+
+
+
+
+
Settori/
sottosettori
Scuola
Obiettivi specifici
Occupabilità Imprenditorialità Adattabilità
28 Perseguire l’integrazione sociale degli immigrati e trasformare gli immigrati in risorsa per le imprese in cui operano, in
particolare valorizzandoli nel quadro di nuove relazioni economiche con le aree di provenienza.
29 Ridurre drasticamente la dispersione scolastica e l’analfabetismo di ritorno. Promuovere l’integrazione sociale e culturale di
gruppi svantaggiati.
30 Migliorare l’integrazione fra istruzione, formazione e ricerca con le necessità del mercato del lavoro.
31 Promuovere la cultura dell’adattabilità e dell’utilizzo dell’innovazione da parte della popolazione giovanile.
32 Migliorare la qualità dei servizi e le strutture del sistema formativo scolastico.
Ricerca e
Innovazione
33 Rafforzare il sistema della ricerca scientifico-tecnologica del Mezzogiorno, migliorando i collegamenti tra i sottosistemi
scientifici ed il sistema imprenditoriale, anche con la finalità di promuovere il trasferimento tecnologico, la nascita di imprese
sulla “frontiera” e l’attrazione di insediamenti high tech (cfr. anche Industria, commercio e servizi, agricoltura, artigianato,
turismo
34 Rafforzare e migliorare il sistema dell’alta formazione meridionale, generando nuovo capitale umano qualificato, anche per
rafforzare le relazioni con i paesi del Mediterraneo (cfr. Città e Lavoro e risorse umane).
35 Accrescere la propensione all’innovazione di prodotto, di processo ed organizzativa delle imprese meridionali (cfr. anche
agricoltura, industria, commercio e servizi, artigianato, turismo, rifiuti e inquinamento).
36 Inserire la comunità scientifica meridionale in reti di cooperazione internazionale.
37 Promuovere la ricerca e l’innovazione per la valorizzazione di risorse naturali e storico-artistiche del territorio meridionale (cfr.
anche Rete ecologica, Agricoltura e Patrimonio culturale)
38 Promuovere e soddisfare la domanda di innovazione dei soggetti collettivi (enti locali, sovrintendenze, Camere di Commercio,
etc.) del Mezzogiorno.
208
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+
+
Pari
opportunità
Settori/
sottosettori
Industria,
commercio,
servizi e
artigianato
Obiettivi specifici
Occupabilità Imprenditorialità Adattabilità
39 Favorire lo sviluppo, l’aumento di competitività - anche non di prezzo - e di produttività, di iniziative imprenditoriali nei settori
già presenti che hanno dimostrato buone capacità di sviluppo (anche agendo sul completamento e irrobustimento di filiere e
distretti) e sulle attività produttive connesse con l'uso di risorse naturali e culturali locali, favorendo la promozione delle
migliori tecnologie disponibili dal punto di vista ambientale, degli schemi EMAS e Ecolabel, di innovazioni di
processo/prodotto, prevenendo la formazione, riducendo le quantità e la pericolosità dei rifiuti generati dal ciclo produttivo,
nonchè la possibilità di riutilizzo, riciclaggio e recupero dei prodotti.
40 Favorire la nascita e/o la localizzazione di nuove attività e nuove imprese, specie in iniziative che assicurino buone prospettive
di crescita e di integrazione con il territorio, a basso impatto ambientale, anche nel Terzo settore e nell’economia sociale, in
collegamento con le azioni sul sociale, e con attenzione allo sviluppo dell'imprenditorialità e dell'occupazione femminile.
+
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41 Favorire la creazione e il rafforzamento dei servizi alle imprese ed in particolare la loro connessione all’interno delle logiche di
filiera, anche sostenendo forme di associazionismo tra imprese per rilanciare la produzione e commercializzazione di prodotti
locali, attraverso piattaforme logistiche e informatiche, anche al fine di ridurre il potenziale inquinante, il quantitativo di rifiuti
da smaltire, l'uso delle risorse naturali. Attivare e sostenere iniziative di animazione permanente delle imprese e dei territori
+
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+
42 Irrobustire e migliorare la dotazione di infrastrutture e di servizi per la localizzazione e la logistica, strettamente funzionali a
ridurre il livello delle diseconomie esterne, anche minimizzando il consumo di territorio.
43 Favorire le dotazioni di servizio e di supporto (asili nido, mense, ecc.) all’interno delle imprese o in prossimità di queste o in
localizzazioni di facile accesso per la conciliazione del lavoro femminile
44 Potenziare il ruolo dei mercati finanziari e degli operatori finanziari, migliorare l’informazione e l’assistenza tecnica alle
imprese per l’impiego dei sistemi di incentivazione, sviluppare pacchetti integrati di agevolazione per il contestuale
finanziamento di investimenti, sviluppo pre-competitivo e innovazione tecnologica, dal punto di vista produttivo e ambientale.
+
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45 Promuovere azioni di sensibilizzazione e formazione di operatori territoriali per la creazione di programmi orientati al genere
nell’ambito del credito alle imprese
209
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Pari
opportunità
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Settori/
sottosettori
Turismo
Agricoltura e
pesca
Obiettivi specifici
Occupabilità Imprenditorialità Adattabilità
Pari
opportunità
46 Accrescere e qualificare le presenze turistiche nel Mezzogiorno attraverso azioni di marketing dei sistemi turistici, rafforzando
gli strumenti di pianificazione territoriale in un’ottica di sostenibilità ambientale e diversificazione produttiva.
47 Favorire la crescita di nuove realtà produttive locali intorno alla valorizzazione innovativa di risorse e prodotti turistici
tradizionali ed al recupero di identità e culture locali.
48 Migliorare la qualità delle risorse umane operanti nel settore turistico, attraverso specifiche azioni di formazione, in
connessione con le azioni previste in Rete ecologica e Patrimonio culturale.
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49 Accrescere l’articolazione, l’efficienza e la compatibilità ambientale delle imprese turistiche attraverso la promozione
dell’innovazione di prodotto, di processo ed organizzativa, nonché agendo sulle condizioni di base (disponibilità di
infrastrutture, quali reti di approdi, servizi tecnologie, informazioni) del territorio. Accrescere l'integrazione produttiva del
sistema del turismo in un'ottica di filiera, anche al fine di ridurre il quantitativo di rifiuti prodotti, l'uso delle risorse naturali e il
potenziale inquinante.
50 Favorire la diversificazione e l'innovazione di prodotti turistici "maturi" in aree già sviluppate, promuovendo il prolungamento
della stagione turistica.
51 Migliorare la qualità della vita nelle località di destinazione turistica, attraverso interventi di contenimento della pressione sulle
risorse locali (cfr. anche i settori città, servizi alla persona ed alla comunità, acqua e rifiuti).
52 Migliorare la competitività dei sistemi agricoli ed agroindustriali in un contesto di filiera, attraverso l’introduzione di
innovazioni, il rafforzamento delle funzioni commerciali, la gestione integrata in tema di qualità, sicurezza ed ambiente, anche
al fine di ridurre il quantitativo di rifiuti da smaltire, l'uso delle risorse naturali e il potenziale inquinante.
53 Sostenere lo sviluppo dei territori rurali, valorizzandone le risorse ambientali e storico-culturali, nel quadro di progetti integrati
(Cfr. anche Rete ecologica e Patrimonio culturale).
54 Accrescere la dotazione di servizi e la propensione all’innovazione dell’agricoltura e della pesca.
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210
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Settori/
sottosettori
Obiettivi specifici
Occupabilità Imprenditorialità Adattabilità
55 Rafforzare la competitività dei sistemi locali della pesca in un’ottica di sviluppo so-stenibile. Ridurre il differenziale
socioeconomico nel settore della pesca.
56 Adeguare e potenziare, nonché valorizzare, la produzione ittica di allevamento in acqua marina, salmastra e dolce, anche
attraverso attività di riconversione degli addetti al settore, con il sostegno della ricerca, di strutture di servizio e di assistenza.
57 Prevenire i danni derivanti da uno sfruttamento non equilibrato delle risorse biologiche marine, delle acque salmastre e dolci.
Città
58 Rafforzare nei grandi centri urbani la disponibilità di funzioni rare e innovative e l’offerta di servizi urbani e metropoli-tani;
migliorare l’efficienza dell’Amministrazione, dei suoi processi decisionali e delle sue procedure.
59 Migliorare il sistema della mobilità interna ed esterna ai centri urbani riducendo la congestione e l'inquinamento.
60 Migliorare la qualità della vita nelle aree urbane, in particolare nelle aree periferiche e in quelle dismesse, incrementandone le
dotazioni infrastrutturali e i servizi con attenzione alla possibilità di fruizione dello spazio da parte dell’infanzia, nonché
promuovendo l’integrazione sociale e la lotta alla marginalità.
61 Promuovere la costruzione di reti di città piccole e medie, quale infrastruttura di supporto alla affermazione dei processi di
sviluppo e al territorio diffuso.
62 Messa a norma e infrastrutturazione del tessuto urbano autocostruito.
63 Riqualificare, rinnovare e rifunzionalizzare il tessuto edilizio urbano, nel rispetto delle tradizioni culturali e storiche con
particolare attenzione al recupero dei centri storici e dei centri minori.
211
Pari
opportunità
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Settori/
sottosettori
Servizi alla
persona ed alla
comunità
Sicurezza
Trasporti
Obiettivi specifici
Occupabilità Imprenditorialità Adattabilità
64 Soddisfare i bisogni sociali di base (tempo libero, aggregazione socioculturale, aggregazione sociale nei microterritori, cura
della persona, sostegno alle famiglie con priorità per aree e microaree ad alto tasso di povertà, disoccupazione, criminalità,
immigrazione e invecchiamento della popolazione) attraverso la crescita del sistema di infrastrutture e l’offerta di servizi
imprenditoriali e sociali per le persone e la comunità, e lo sviluppo dell’economia sociale.
+
65 Ridurre il “tasso di esclusione”, anche attraverso azioni formative e sul capitale umano finalizzate all’inserimento lavorativo e
sociale.
66 Promuovere e sviluppare l’economia sociale attraverso il sostegno finanziario all’avvio di imprese, incentivi
all’esternalizzazione dei servizi sociali degli EE.LL., e attraverso la formazione imprenditoriale e manageriale, nonché la
creazione di servizi territoriali alle imprese
67 Qualificare i servizi attraverso sistemi di certificazione degli standard e attraverso la qualificazione professionale. Definire e
formare nuove figure professionali in ambito sociale (v. servizi per immigrati, per anziani, e minori).
68 Rafforzare la capacità di spesa sociale degli EE.LL., e la qualificazione della P.A. per la progettazione, la gestione ed il
monitoraggio dei servizi.
69 Accrescere le condizioni di sicurezza per lo sviluppo (migliorare la fiducia sociale) attraverso il controllo del territorio, il
potenziamento ed il decentramento dei sistemi per la sicurezza, la sensibilizzazione ai valori della legalità.
70 Agevolare l’incremento e qualificare l’interscambio di merci e la mobilità delle persone fra il Mezzogiorno e l’esterno,
realizzando e/o migliorando la connessione tra reti locali e reti globali, attraverso l’innalzamento dei livelli di accessibilità,
degli standard di sicurezza e in materia di inquinamento atmosferico e acustico e della logistica, nel rispetto degli obiettivi di
riduzione delle emissioni di anidride carbonica (accordi di Kyoto) e di minimizzazione dell'impatto sulle aree naturali e sul
paesaggio.
71 Realizzare una rete di trasporto integrata ed interconnessa a livello locale basata sul potenziamento, l’ammodernamento e
l’integrazione delle singole configurazioni infrastrutturali mo-dali, sia a rete che puntuali, nel rispetto degli obiettivi di
riduzione delle emissioni di anidride carbonica (accordi di Kyoto) e di minimizzazione dell'impatto sulle aree naturali e sul
paesaggio.
+
212
+
Pari
opportunità
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+
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+
+
+
+
+
Settori/
sottosettori
Obiettivi specifici
Occupabilità Imprenditorialità Adattabilità
72 Innalzare, anche per il tramite dell’incremento dei livelli di concorrenza, la qualità dell’esercizio, l’efficienza della gestione,
anche dal punto di vista dell'impatto sull'ambiente, e la sicurezza (con riferimento ai servizi ferroviari ed al trasporto pubblico
locale, nonché in generale ai servizi di trasporto collettivo; ai porti; al servizio del traffico internazionale e di cabotaggio),
attraverso l'intensificazione della manutenzione (recupero di funzionalità delle reti esistenti) meno invasiva da punto di vista
ambientale, l'informatizzazione e il diretto coinvolgimento, anche finanziario, dei privati.
73 Riequilibrio modale anche attraverso una maggiore utilizzazione delle vie del mare, attrezzando al riguardo e innovando i
porti, i relativi nodi intermodali e le linee di accesso terrestri.
74 Ridurre i fenomeni di congestione e inquinamento, con particolare attenzione ai nodi urbani ed alle aree soggette ad una
particolare pressione turistica.
75 Crescita della capacità progettuale e della base di progetti per la formulazione di interventi proiettati nel lungo periodo, volti a
potenziare e adattare il sistema dei trasporti nel Mezzogiorno, in relazione alle specifiche prospettive di sviluppo che vanno
scaturendo, secondo verifiche da effettuare per gli effetti di domanda, dall’attuazione del PSM.
Telecomunicazio 76 Sostenere e diffondere l’uso delle reti telematiche da parte del sistema produttivo, in particolare da parte delle PMI industriali
ni
(per accrescere l’accesso ai mercati esteri) e di piccola distribuzione, artigianato e cooperazione (per mantenere assieme
competitività e specializzazione produttiva).
77 Sostenere e diffondere l’uso delle reti telematiche da parte delle Amministrazioni pubbliche, per semplificare e accelerare le
procedure, innalzare la qualità dei servizi a cittadini a imprese e incrementarne i livelli di efficienza.
Collegamenti 78 Internazionalizzare le imprese del Mezzogiorno e promuovere l’integrazione econo-mica transfrontaliera, anche attraverso la
promozione di relazioni partenariali con altri sistemi economici, culturali e civili.
79 Aprire il Mezzogiorno alle relazioni con l’esterno, accrescendo la presenza istituzio-nale di Regioni ed Enti locali nei processi
di costruzione ed ampliamento delle rela-zioni esterne del Mezzogiorno e estendendo la capacità della P.A. e dei suoi gruppi
dirigenti ad operare in tale contesto.
213
Pari
opportunità
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
Su questa base, rinviando al capitolo 4 per una trattazione più esauriente dei risultati e delle
metodologie seguite per la valutazione macroeconomica degli interventi previsti dal PSM, gli
obiettivi occupazionali e sui tassi di partecipazione assunti nell’ambito del piano appaiono di
assoluto rilievo4.
Scenario
tendenziale
Tasso di attività
Tasso di occupazione
Scenario
programmatico
di base
49.4%
39.3%
Scenario con
esternalità
basse
50.3%
40.8%
51.7%
43.7%
Scenario con
esternalità alte
52.9%
45.9%
Come si vede, mentre nello scenario tendenziale tutti i principali indicatori del mercato del
lavoro continuerebbero a presentare valori inferiori alla media nazionale, già nello scenario
con investimenti programmatici il tasso di attività supera il 50 per cento e il tasso di
occupazione il 40 per cento, segnando un riavvicinamento ai livelli prevalenti nel resto
d’Italia. Assai più robusti, come ovvio, sono gli effetti che si riscontrano nel caso di
esternalità dell’investimento pubblico, con un netto miglioramento sia del tasso di attività (52
e 53 per cento nei due scenari) che del tasso di occupazione (che raggiunge il 46 per cento nel
caso di esternalità alte).
Strategie del PSM e politiche nazionali
Il sistema di obiettivi proposto nel PSM, tende a ricostruire un sistema di coerenze anche con
riferimento al complesso degli strumenti di programmazione e pianificazione presenti nel
contesto nazionale. Come richiesto dalla Commissione Europea5, in questo paragrafo si
fornisce in primo luogo una breve descrizione dell’evoluzione delle principali politiche
nazionali in materia di occupazione e formazione professionale.
In Italia nell’ultimo triennio sono state realizzate importanti riforme nel campo delle politiche
del lavoro, dell’istruzione e della formazione professionale. Queste hanno avviato un processo
di rinnovamento profondo, ancora non pienamente compiuto, scandito da diversi
provvedimenti normativi e programmatici:
- la legge 59/97 (legge Bassanini bis) e i Decreti legislativi 469/97 e 112/98;
- l’Accordo per il Lavoro del 1996, la legge 196/97 e i suoi diversi provvedimenti attuativi ;
- il Patto sociale per lo sviluppo e l’occupazione del dicembre 1998;
- il Masterplan per la formazione, l’istruzione e la ricerca varato in questi giorni dal
governo.
Con il varo della Legge n. 59 è stato avviato il processo di riforma della Pubblica
Amministrazione secondo criteri di semplificazione, razionalizzazione e decentramento
amministrativo, dallo Stato alle Regioni e agli Enti locali.
L’aspetto più rilevante della legge, e dei successivi decreti legislativi, è sicuramente la
definizione di un nuovo quadro di competenze regionali fondato su una forma di federalismo
amministrativo che implica il progressivo ridimensionamento delle competenze delle
amministrazioni centrali ed il trasferimento delle stesse alle amministrazioni regionali e locali.
4 Per una più ampia illustrazione dei risultati della valutazione dell’impatto macroeconomico della strategia complessiva del
PSM sul mercato del lavoro si veda il capitolo 4.
5 Cfr. Commissione Europea “Valutazione ex ante degli interventi dei fondi strutturali”.
214
Per ciò che attiene direttamente alle politiche del lavoro e dell’istruzione e della formazione
uno speciale rilievo assumono:
• il Decreto legislativo n.469/97 che disciplina il conferimento di funzioni e compiti relativi
al collocamento, i criteri per la organizzazione del sistema regionale dell’impiego, i
contenuti e le attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro e la costruzione del
sistema informativo lavoro, nell’ambito di un ruolo generale di indirizzo, promozione e
coordinamento dello Stato. Alla Regione spetta la gestione delle funzioni di promozione,
programmazione, indirizzo e coordinamento in materia di servizi per l'impiego, di
politiche formative e delle politiche attive del lavoro e il raccordo tra il sistema scolastico
ed universitario. Alle Province sono invece conferite le funzioni ed i compiti in materia di
collocamento, la gestione e l'erogazione dei servizi in materia di politica attiva del lavoro.
Ai Comuni infine sono delegate le funzioni amministrative relative all'orientamento al
lavoro. Nell’ambito della riforma dei servizi per l’impiego, molto importante risulta la
revisione del sistema di collocamento pubblico che dovrà adottare una serie di innovazioni
quali l’istituzione dell’elenco anagrafico dei lavoratori, la definizione della scheda
professionale del lavoratore e la carta del lavoratore.
• il Decreto legislativo 112/98 che disegna e rafforza il modello di autonomia scolastica ed
innova la stessa definizione della formazione professionale. Sul versante dell’istruzione,
in particolare, si è in presenza di un’ampia serie di provvedimenti che prendono in
considerazione la natura e gli obiettivi dell’educazione, la struttura dei cicli scolastici, il
prolungamento della scolarità obbligatoria, la struttura degli esami di maturità, lo sviluppo
dell’istruzione professionale e tecnica, la creazione di un sistema di valutazione nazionale.
Sicuramente l’autonomia scolastica è l’elemento di maggior rilievo che modifica
radicalmente l’organizzazione del servizio pubblico dell’istruzione, ampliando l’offerta
formativa delle scuole e promuovendo la loro integrazione con il territorio. I punti
essenziali previsti nella sperimentazione dell’autonomia scolastica sono infatti la
flessibilità (di orario scolastico, di durata delle lezioni, di articolazione dei gruppi-classe),
l’individualizzazione (organizzazione di iniziative di orientamento, recupero e sostegno),
l’ampliamento dell’offerta (insegnamenti integrativi, seconda lingua), il raccordo con
l’esterno (integrazione con altre scuole o con altri soggetti del territorio), l’individuazione
di nuovi target di utenza (adulti e diplomati) e la qualificazione dell’offerta
(aggiornamento insegnanti, valutazione di efficienza ed efficacia).
Risulta quindi coerente con il processo di riforma illustrato precedentemente l’attribuzione
alle Regioni della competenza dell’intero settore relativo alle politiche del lavoro.
Con l’Accordo per il lavoro del 1996 e i numerosi provvedimenti legislativi assunti per la sua
attuazione6 l’Italia ha fatto proprie le indicazioni più avanzate in materia di politiche per il
lavoro.
Tra le principali innovazioni occorre ricordare:
• l’introduzione del “contratto di fornitura di lavoro temporaneo” (così detto lavoro
interinale);
• l’ampliamento dell’ambito di applicazione dei contratti di apprendistato e di formazione
lavoro (recepito dal PSM nell’ambito dell’obiettivo specifico 22);
6
Si ricordano tra i più importanti: la legge 196/97; il Decreto legislativo 468/97; il Decreto legislativo 469/97; il Decreto
legislativo 280/97; i Decreti relativi agli articoli 15, 16, 17, 18 della legge 196/97.
215
•
l’istituzione di importanti strumenti di inserimento lavorativo per i giovani quali le Borse
Lavoro, i Piani di Inserimento Professionale, i Tirocini formativi e di orientamento
(recepito dal PSM nell’ambito dell’obiettivo specifico 22) ;
• la riforma dei Lavori Socialmente Utili intesi sempre più come strumenti per la creazione
di nuove occasioni di lavoro stabili sotto forma di incentivi all’autoimprenditorialità.
Altre innovazioni introdotte per via normativa riguardano i contratti a termine (attenuandone
gli aspetti sanzionatori), la riduzione delle aliquote contributive per alcune particolari
tipologie di contratto di lavoro a tempo parziale, l'incentivazione dei contratti di
riallineamento retributivo (agevolazione contributive, fiscali e normative per favorire
l’applicazione delle retribuzioni previste dalla normativa di categoria), la regolamentazione
dei cosiddetti “lavori atipici” definendo una definitiva veste giuridica predisponendo le
opportune tutele e la definizione delle caratteristiche principali del “job-sharing”.
a) Ulteriori riforme hanno interessato il sistema di avviamento al lavoro (passaggio dalla
chiamata numerica alla diretta nominativa), l’abolizione del monopolio pubblico del
collocamento, la riforma del collocamento delle persone disabili, la regolamentazione del
“lavoro a distanza”. In questo quadro assume notevole importanza gli interventi previsti
nell’ambito dell’obiettivo specifico 22 che prevedono azioni volte al sostegno dei servizi
per l’impiego, attraverso l’avvio del Sistema informativo lavoro (SIL) ed interventi volti a
definire uno standard minimo, ad esempio, mediante la formazione e riqualificazione del
personale, la creazione di nuove figure professionali, progettazione e realizzazione di
prodotti di supporto, e così via.
Il quadro delle intese definito dal Patto sociale del 1998 - riprendendo ed ulteriormente
specificando i principi già sanciti dal Governo e dalle Parti Sociali nel 1996 - ha prospettato
ulteriori strategie per lo sviluppo delle risorse umane e di governo del mercato del lavoro,
estendendo i campi di applicazione della formazione alla concertazione territoriale e alle
forme di flessibilità lavorativa e mettendo a fuoco le priorità di riforma del sistema
dell’istruzione, della formazione professionale, della ricerca.
Uno degli aspetti più innovativi affrontati dal Patto riguarda l’introduzione dell’obbligo
formativo fino al 18 anno di età volto all’acquisizione di un diploma o di una qualifica
professionale attraverso il percorsi scolastico, nel sistema della formazione regionale, o
mediante l’inserimento in progetti di apprendistato. Le competenze acquisite mediante la
partecipazione ad attività formative saranno certificate e dovranno avere valore di crediti
formativi secondo quanto previsto dalla normativa (L196/97). A tale obiettivo concorrono gli
obiettivi specifici 21, 22 e 30 del PSM.
Questa innovazione si ritrova ed è strettamente intrecciata con l’innalzamento dell’obbligo
scolastico, anche se la legge n.9/99 che lo istituisce si può definire come un primo quadro
normativo di attuazione in attesa di una revisione più profonda legata al riordino dei cicli
scolastici, tra le cui finalità principali un posto di rilievo assume l’obiettivo di ridurre i
fenomeni di dispersione formativa che attualmente caratterizzano soprattutto il Mezzogiorno.
L’ultimo anno della scuola dell’obbligo - elevato fino al 15° anno d’età - presenta ora forti
finalità di orientamento, prevede attività per l’acquisizione di competenze trasversali, lascia
agli istituti autonomia nella identificazione delle tematiche e delle modalità di integrazione
con gli altri soggetti che operano sul territorio quali la formazione professionale e il mondo
del lavoro.
Le regioni e gli Enti locali sono in questo ambito chiamati a svolgere un compito importante,
dovendo stabilire le modalità e i tempi di attuazione dell’obbligo a 18 anni e contestualmente
realizzare la riforma complessiva dell’offerta del sistema formativo e dell’istruzione. Si tratta
in particolare di rafforzare l’impegno verso gli apprendisti, i tirocini che vanno estesi in tutti i
216
percorsi di istruzione e formazione, la costruzione di un sistema di formazione superiore
integrata. Il sostegno a queste politiche è espressamente previsto dal PSM nell’ambito
dell’obiettivo specifico numero 22.
Il raggiungimento di questi obiettivi è in larga misura derivante dalla piena attuazione della
riforma del sistema della formazione professionale, anch’essa ripresa nel Patto sociale come
principale direttrice strategica di impegno tra le parti sociali e il governo.
L’articolo 17 della legge 196/97 ha previsto il riordino del sistema della formazione
professionale attraverso l’emanazione di specifici regolamenti. Il Consiglio dei Ministri ha
approvato il decreto presidenziale che riordina la disciplina della formazione professionale,
avvia la semplificazione delle procedure di finanziamento delle attività formative e stabilisce
garanzie di trasparenza nelle procedure di affidamento ai privati delle attività di formazione
fissando gli orientamenti per il loro controllo.
Le aree di innovazione riguardano in primo luogo l’accreditamento delle strutture pubbliche e
private per lo svolgimento di attività di orientamento e formazione professionale finanziate
con risorse pubbliche7.
Un'altra area di intervento riguarda i criteri e le modalità (definiti dal Ministero del Lavoro
d’intesa con le parti sociali) di certificazione da parte delle Regioni delle competenze
acquisite a seguito della partecipazione ad attività di formazione professionale realizzate da
strutture accreditate, mediante attività di tirocinio o autoformazione, oppure attraverso lo
svolgimento di una attività lavorativa o di formazione continua6
Per quanto riguarda la formazione continua, viene istituito il “Fondo interprofessionale per la
formazione continua” (alimentato dal contributo dello 0,30% del monte salario versato dalle
imprese ai lavoratori dipendenti) che opererà attraverso una fondazione di diritto privato per il
finanziamento degli interventi di formazione professionale previsti dai piani formativi
aziendali o territoriali concordati tra le parti sociali. Anche la Disciplina Comunitaria (G.U.
343/10 del 1998), recante indicazioni sugli aiuti di Stato destinati alla formazione, introduce
un ambito normativo nuovo per la formazione aziendale e d’altra parte sottolinea l’importanza
di progetti di formazione permanente , in particolare in termini di effettivo conseguimento di
vantaggi da parte del lavoratore non rispondenti ai soli bisogni specifici dell’impresa.
La necessità di ampliare e diversificare l’offerta formativa post-secondaria, caratterizzata
dalla presenza di variegate tipologie formative, e di aumentare gli effetti occupazionali degli
interventi realizzati fornendo al tempo stesso una formazione altamente qualificata ed in linea
con le attuali esigenze del mondo del lavoro, ha portato a ridisegnare un sistema di
Formazione Integrata Superiore, basato sulla creazione di percorsi formativi da realizzarsi in
un contesto non universitario di alto livello tecnico. Risultano coerenti con questa
impostazione anche gli obiettivi 21 e 30 del PSM.
Questo obiettivo, che assume particolare risalto nel Patto sociale, consiste nel costruire un
nuovo canale di formazione superiore, autonomo rispetto ai diplomi universitari, non
sostitutivo dei percorsi secondari superiori, fortemente collegato alle dinamiche occupazionali
e mirato a formare tecnici altamente qualificati, i cosiddetti “lavoratori della conoscenza”.
Esso dovrà realizzarsi, così come già indicato nell’Accordo per il Lavoro e secondo gli
7
L’accreditamento viene concesso sulla base di requisiti minimi e criteri definiti dal Ministero del Lavoro d’intesa
con la Conferenza Stato-Regioni relativamente ai seguenti indicatori: capacità logistiche e strutturali; situazione economica;
disponibilità di competenze professionali; efficienza ed efficacia raggiunte nelle precedenti attività realizzate; interrelazioni
con il sistema produttivo e sociale presente sul territorio.
217
orientamenti e i suggerimenti del rapporto OCSE sulle politiche nazionali dell’istruzione, in
ambito non universitario.
La struttura dei percorsi formativi dovrebbe essere costituita da un rafforzamento della
formazione generale di tipo tecnico-scientifico, a differenza dei corsi di secondo livello legati
a specializzazioni specifiche e settoriali, e da un’alternanza con fasi di stage in azienda in
modo da permettere l’applicazione delle conoscenze acquisite.
I soggetti - statali e regionali - che opereranno nell’ambito di questa nuova offerta formativa
saranno tutti i diversi attori locali (scuole, università, centri di formazione, imprese) coinvolti
nel settore dell’istruzione e della formazione in sinergia tra loro, tramite accordi di progetto
che potranno avere configurazioni diverse in ogni regione e che dovranno essere caratterizzati
da una lettura attenta dei fabbisogni locali di professionalità.
Infine il “Patto sociale per lo sviluppo e l’occupazione” ripropone al centro dell’impegno del
governo la riforma degli incentivi per l’occupazione e degli ammortizzatori sociali.
Alcuni degli obiettivi posti dal Patto sono stati assunti nel collegato alla Finanziaria per il
1999, che affida al governo il compito di emanare entro il 31/12/1999 uno o più decreti
legislativi “intesi a ridefinire … il sistema degli incentivi all’occupazione … e degli
ammortizzatori sociali …”. Il governo dovrà innanzitutto definire un sistema di strumenti ed
incentivi coerenti con gli impegni e gli obiettivi posti dalla strategia europea per
l’occupazione, in particolare le prime due linee guida (rivolte ai giovani e agli adulti
disoccupati) e con la recente delega di competenze in materia di politiche del lavoro alle
Amministrazioni regionali. Tale revisione all’interno dell’ordinamento giuridico italiano
riguarderà pertanto gli incentivi all’assunzione, gli ammortizzatori sociali, le misure di
inserimento al lavoro ed i rapporti di lavoro con contenuto formativo.
La riforma per quanto riguarda gli strumenti di incentivazione all’assunzione, dovrà
“migliorare l’efficacia nelle aree del Mezzogiorno” mentre per gli ammortizzatori dovrà
“valorizzare il ruolo della formazione professionale”. Alcuni principi generali sono fissati dal
Disegno di legge come ad esempio: la valorizzazione delle convenzioni stipulate dalle
imprese, dal sistema formativo e dalla pubblica amministrazione per la promozione di misure
di inserimento lavorativo; la fissazione di una durata minima (3 mesi) e massima (12 mesi)
per le esperienze di lavoro non costituenti rapporto di lavoro; la corresponsione di un sussidio
che, a seconda delle competenze o del livello di istruzione, varia dalle 400 alle 800 mila lire
mensili; l’estensione ad alcune categorie escluse degli istituti di integrazione salariale o
dell’indennità di disoccupazione; la definizione di procedure e di soggetti beneficiari
rispondenti al criterio di automaticità; l’istituzione di criteri per il monitoraggio e valutazione
dei vari strumenti adottati.
Un altro importante atto di programmazione a livello nazionale riguarda il Piano pluriennale
del sistema integrato di istruzione, formazione, ricerca e trasferimento tecnologico (Master
Plan) che ha il compito di definire le attività, i tempi e le risorse necessari a realizzare gli
obiettivi di riforma e modernizzazione del sistemi. Il documento presentato dal governo nel
mese di luglio fornisce le linee guida attraverso cinque macro obiettivi generali (integrazione,
inclusione, qualificazione, infrastrutturazione, promozione) mentre rimanda alla
partecipazione attiva delle amministrazioni, delle Regioni e degli Enti locali la
programmazione degli interventi “in grado di realizzare gli obiettivi fissati nel Patto sociale”.
L’integrazione rappresenta l’obiettivo strategico indispensabile per l’attuazione del processo
di riforma previsto dal Master Plan e fa riferimento all’obbligo di frequenza ad attività
formative fino a 18 anni (previsto anche nell’obiettivo specifico 22 del PSM), all’istruzione e
formazione tecnico superiore (obiettivi 21-30 del PSM), all’educazione permanente dei
giovani e adulti (obiettivo 21), alla formazione continua (obiettivo 26) e ai patti formativi e di
218
innovazione locali per la valorizzazione della formazione e della ricerca (cui il PSM dedica
particolare attenzione, obiettivo 21).
L’inclusione costituisce un obiettivo morale e al tempo stesso vincolante per integrare i
sistemi; l’offerta integrata amplia infatti le possibilità per ciascuno di ricevere un’istruzione e
una formazione adeguata alle proprie abilità ma deve anche garantire un eguale diritto di
accesso al sistema, in particolare per i soggetti più svantaggiati (ridurre la dispersione
scolastica, garantire il diritto allo studio, garantire la frequenza alle attività formative, offrire
un reale orientamento scolastico e lavorativo). Il sostegno alla formazione delle categorie
svantaggiate viene espressamente previsto in coerenza con il Master Plan negli obiettivi 2228-29.
La realizzazione di azioni a sostegno dell’autonomia scolastica, dell’autonomia didattica degli
atenei, l’accreditamento delle strutture formative, la ristrutturazione degli enti di formazione,
la certificazione delle attività formative e la costituzione di un sistema di crediti formativi
rappresentano invece le linee di intervento per pervenire ad un’adeguata qualificazione dei
sistemi di istruzione e formazione.
La qualificazione del sistema integrato non è realizzabile senza un intervento consistente sulle
strutture e infrastrutture del sistema educativo e formativo. Il Master Plan si pone pertanto
anche l’obiettivo di riqualificare l’edilizia scolastica e delle strutture formative, di rifinanziare
il piano di investimenti nelle tecnologie informatiche, di sviluppare la formazione a distanza e
di finanziare l’adeguamento dell’Università.
Infine lo sviluppo e il sistema della ricerca del trasferimento tecnologico verrà perseguito
promuovendo la capacità progettuale delle imprese, in particolare delle piccole e medie,
attraverso un adeguato sostegno finanziario alle leggi di incentivazione. Anche in questo caso
gli obiettivi del PSM relativi al rafforzamento del sistema della ricerca scientifica (obiettivo
33) e alla promozione dell’innovazione di prodotto e di processo delle imprese meridionali
(obiettivo 35) risultano coerenti con l’impostazione del Master Plan.
Questi obiettivi saranno perseguibili solo attraverso momenti e sedi di programmazione,
pianificazione e implementazione delle varie azioni che vedano i vari attori coinvolti
integrarsi e cooperare tra loro. Il Master Plan sottolinea quindi l’importanza di un approccio
sistemico che eviti l’autoreferenzialità dei soggetti e sia dunque orientato ad una integrazione
dei sistemi.
Punti di riferimento essenziali per la definizione della strategia per le risorse umane e per
l’individuazione delle linee di intervento sono infine rappresentate sia dagli orientamenti
comunitari, che dalle strategie nazionali individuate nel nuovo Piano d’Azione Nazionale per
l’Occupazione 1999, organizzati, che come già ricordato, è basato sui quattro pilastri
dell’occupabilità, imprenditorialità, adattabilità e pari opportunità (nello schema seguente si
riportano le linee guida individuate nel NAP). Il nuovo piano adotta una strategia riferita in
particolare:
•
per quanto riguarda l’occupabilità, il piano favorisce una riallocazione delle
risorse a sostegno di un approccio di tipo preventivo concentrando gli sforzi verso
l’occupabilità di particolari segmenti dell’offerta di lavoro (giovani, donne e
adulti); un ruolo centrale in questo quadro assumono il sostegno al processo di
riforma dei servizi integrati per l’impiego e del sistema degli incentivi
all’occupazione. Il piano dà inoltre particolare enfasi al tema della riqualificazione
e dell’ampliamento dei percorsi formativi e di istruzione.
•
al fine di favorire la creazione e il consolidamento di nuove imprese, sia di tipo
industriale che terziario, particolare attenzione nel quadro del pilastro relativo
all’imprenditorialità viene dedicata all’obiettivo di riduzione delle spese generali e
219
degli oneri amministrativi, sia attraverso una valorizzazione dello strumento dello
sportello unico e più in generale una semplificazione delle procedure
amministrative, sia attraverso una riduzione del carico fiscale e della pressione
fiscale sul lavoro, in particolare quello meno qualificato;
•
sul tema dell’adattabilità, nel quadro di un valorizzazione del ruolo del
partenariato, si promuove un processo di ammodernamento dell’organizzazione
del lavoro, anche attraverso formule innovative di flessibilità del lavoro
(annualizzazione delle ore di lavoro, riduzione dell’orario di lavoro, sviluppo del
lavoro a tempo parziale, formazione lungo tutto l’arco della vita, ecc.);
•
sulle pari opportunità viene sottolineata la necessità di un approccio integrato,
promuovendo un’effettiva attuazione delle politiche di manistreaming e favorendo
anche un potenziamento di quelle particolari tipologie di servizi alla persona in
grado di favorire l’inserimento delle donne nel mercato del lavoro, conciliando il
lavoro/formazione e vita familiare.
Il PSM, raccogliendo l’indicazione del Piano di rafforzare nel Mezzogiorno i canali di
contatto tra forze di lavoro e mercato, nonché di prestare attenzione all’ancora elevato divario
in termini di istruzione, dedica (in paticolare nella strategia per l’asse III Risorse umane)
pertanto particolare attenzione al tema delle politiche attive del lavoro e a quello della lotta
alla dispersione scolastica, nonché al rafforzamento del legame tra tipologie formative e
intervento per lo sviluppo.
Il PSM in linea con le indicazioni della strategia europea di promuovere l’occupazione in
settori poco sfruttati, ma da alto potenziale occupazionale (ambiente e servizi) ha considerato
come prioritaria la valorizzazione delle risorse naturali e culturali. Nell’ambito dell’asse III,
in particolare, il consolidamento della competitività delle imprese è perseguito attraverso
un’ampia valorizzazione delle potenzialità derivanti dai programmi di trasferimento
tecnologico. Nell’ambito dell’asse III e dell’asse IV particolare attenzione è dedicata ai
programmi mirati per l’imprenditorialità, nella loro doppia funzione di attrazione verso il
mercato di potenzialità produttive individuali e nel loro veicolare verso l’attività regolare,
capacità sommerse.
Il PSM e in particolare la strategia dell’asse III prevedono accanto ad interventi specifici a
favore dell’occupabilità femminile e di promozione di strumenti per la conciliazione, modalità
attuative e di consultazione partenariale che possano orientare a un migliore impatto sul
genere del complesso degli interventi.
220
2.6 Analisi di incidenza e integrazione del principio di sostenibilità ambientale
La valutazione dell’incidenza del PSM sull’ambiente e l’analisi dell’integrazione del principio
della sostenibilità ambientale è avvenuta secondo le linee indicate dal documento della
Commissione “Manuale per la valutazione ambientale dei Piani di sviluppo regionale e dei
Programmi dei Fondi strutturali dell’Unione” e dalle “Linee guida per la valutazione
ambientale strategica” predisposto dal Ministero dell’Ambiente.
La valutazione effettuata tiene conto del livello di approfondimento proprio di questa fase
della programmazione e definisce le condizioni per le successive elaborazioni in modo da
assicurare un processo coerente alle esigenze dello sviluppo sostenibile.
Processo partenariale e attività di valutazione ambientale strategica
Il PSM è il risultato di un processo di partenariato istituzionale ed economico sociale ampio
che si è sviluppato sin dalle prime fasi del processo di programmazione dei fondi strutturali.
Con delibera del C.I.P.E del 22 Dicembre 1998 è stato istituito un sistema di tavoli di
programmazione a livello nazionale e regionale nei quali la partecipazione delle
amministrazioni rifletteva l’esigenza di integrare, sin dall’avvio della programmazione, le
linee di azione dei diversi fondi e il rispetto dei principi comunitari di sostenibilità ambientale
e pari opportunità. I diciassette Tavoli Settoriali hanno permesso di individuare fabbisogni,
nodi strutturali ed istituzionali, debolezze ed opportunità relative alle aree tematiche indicate
dalla delibera. A questo stesso stadio, è stato possibile fornire, quale risultato delle scelte
operate nell’ambito delle discussioni partenariali, le prime indicazioni circa gli obiettivi della
programmazione 2000-2006 e le strategie per perseguirli.
In questo processo al Ministero dell’Ambiente è stato assegnato un ruolo di rilievo: da un lato
quale Amministrazione pilota del Tavolo sui “Rifiuti e inquinamento” e sulla “Rete ecologica
nazionale”, e insieme al Ministero dei Lavori Pubblici, del Tavolo “Ciclo integrato
dell’Acqua” e “ Difesa del suolo”, e dall’altro, come amministrazione trasversale presente
nella totalità degli altri tavoli tematici. E’ stato così possibile dare vita ad uno scambio di
informazioni ampio fra partner istituzionali e sociali ed individuare, attraverso discussioni e
approfondimenti, i temi ambientali di maggior rilievo per il Mezzogiorno, isolare le incidenze
ambientali più rilevanti legate ai temi dello sviluppo produttivo, e formulare i primi obiettivi e
le strategie di intervento pubblico assumendo spesso quale condizione di contesto il rispetto
del principio della sostenibilità ambientale delle politiche di intervento pubblico.
Nella fase successiva all’approvazione del documento “Orientamenti per il programma di
sviluppo del Mezzogiorno 2000-2006”, il Ministero dell’Ambiente ha predisposto, quale
Amministrazione trasversale, le linee guida per la valutazione ambientale strategica che sono
state utilizzate quale strumento di riferimento nella predisposizione dei Programmi Operativi
Regionali e Nazionali. Inoltre, nella fase di redazione del PSM e dei programmi operativi, il
partenariato istituzionale si è concretizzato in forme di riflessione e lavoro di preparazione
comune tra il Ministero dell’Ambiente (affiancato dall’ANPA) e le autorità regionali alla
programmazione e all’ambiente.
Il processo di integrazione del principio di sostenibilità ambientale nelle strategie di asse del
PSM ha dunque origine già nella fase di definizione delle scelte strategiche e degli obiettivi
formulati dai Rapporti Interinali dei Tavoli settoriali e nel processo di predisposizione dei
programmi operativi. Esso ha così orientato la scelta di attribuire massima importanza al tema
221
della valorizzazione e della sostenibilità delle risorse naturali nella strategia di sviluppo del
PSM; ha condotto verso la definizione di strategie di ottimizzazione dell’uso delle risorse
idriche e energetiche e di incremento di efficienza nella fornitura dei servizi ambientali; ha
portato a dare rilievo al rafforzamento dei sistemi di conoscenza e monitoraggio
dell’evoluzione dello stato delle risorse e delle pressioni ambientali nel Mezzogiorno.
Esso ha inoltre contribuito, in modo talvolta più selettivo, a modulare le strategie di alcuni
assi, ad esempio con la scelta di incentivare l’uso delle migliori tecnologie disponibili per le
imprese e favorire la certificazione ambientale nell’Asse IV; di promuovere un maggiore
equilibrio modale nei mezzi di trasporto e favorire le vie del mare nell’Asse VI; di orientare la
ricerca verso tecnologie più efficienti nell’uso delle risorse e strumenti di monitoraggio e
prevenzione dei fenomeni erosivi e di rischio idrogeologico nell’Asse III.
La strategia del PSM è dunque il risultato finale di un processo interattivo intercorso fra le
autorità competenti alla programmazione e le amministrazioni di spesa con le autorità
ambientali, che ha permesso di orientare la costruzione del Programma al rispetto del
principio della sostenibilità dello sviluppo.
Promozione della sostenibilità
Sulla base dell’analisi degli elementi conoscitivi emersi dallo studio sulla situazione
ambientale ex-ante, della possibile incidenza delle politiche di settore, degli elementi di forza
e debolezza e delle criticità, sono stati individuati, secondo le modalità di interazione
sopradescritte, le linee di promozione dello sviluppo sostenibile.
Tali linee sono rappresentate nello schema che segue. Il PSM vi risulta come sub-insieme di
politiche e risposte che, contestualmente a obiettivi di sviluppo, persegue obiettivi di
riduzione delle pressioni o di diretto miglioramento della qualità ambientale, con lo scopo di
liberare le risorse necessarie al balzo dello sviluppo nel rispetto dei criteri di sostenibilità.
222
•agricoltura
•industria
•trasporti
•ecc.
ecc.
Interventi strutturali
gici i
o
l
o
i
nt
cn
mit
rve tivi/te lite, li
e
t
In scrit e pu
pre nologi )
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De
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ion
e, b
oni
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e, .
..
Cause generatrici
primarie
Pressioni
•emissioni atmosferiche
•produzione rifiuti
•scarichi industriali in
corpi idrici
•ecc.
ecc.
Risposte
•leggi
•piani
•prescrizioni
•ecc.
ecc.
Impatto
•sulla salute
•sugli ecosistemi
•danni economici
•ecc.
ecc.
Stato e Tendenze
•qualità dell’aria
• “
delle acque
• “
dei suoli
•biodiversità
•ecc.
ecc.
Modello DPSIR – Categorie e Relazioni di Causalità
La politica di sostenibilità si esprime quindi in due modi:
con interventi sui fattori di pressione, rivolti alle cause generatrici primarie ed alle
pressioni (industria, città, turismo, agricoltura, trasporti etc), al fine di una complessiva
riduzione della pressione di tali settori sull’ambiente, quale modifica del rapporto fra
carico inquinante- risorse utilizzate /unità di prodotto o servizio;
con interventi diretti sulla qualità ambientale, soprattutto di infrastrutturazione
ambientale (depurazione, adduzione acque, smaltimento rifiuti, sistemazioni
idrogeologiche, reti ecologiche, difesa delle coste etc.).
Articolazione dell’analisi
Nelle pagine che seguono si rende esplicito come l’attività di valutazione ambientale
sviluppata nel corso del processo di programmazione abbia inciso sulla definizione delle
strategie, degli obiettivi e delle linee di intervento del PSM: quali particolari criticità ed
esigenze di miglioramento delle condizioni ambientali del Mezzogiorno siano riconoscibili e
di fatto incluse nel modo in cui sono state disegnate le strategie di valorizzazione delle risorse
territoriali, quali ambiti di problemi siano stati considerati allo scopo di orientare e qualificare
le strategie di sviluppo così da evitare o contenere potenziali impatti negativi sull’ambiente.
Questa analisi è svolta per gli Assi la cui rilevanza sotto il profilo ambientale è maggiore: I
(risorse naturali), IV (sistemi locali), V (città) e VI (reti e nodi di servizio). Per ognuno di essi,
una introduzione sintetica pone attenzione ai punti salienti per le componenti di strategia più
significative in un’ottica di sostenibilità, quindi una tavola offre elementi puntuali per singoli
obiettivi.
In particolare le tavole si soffermano su quattro aspetti:
le principali problematiche ambientali connesse o sollevate da singoli obiettivi
specifici o gruppi di obiettivi;
223
i criteri di integrazione del principio di sostenibilità, di riferimento nell’affrontare le
problematiche messe in evidenza;
il modo nel quale all’interno delle strategie di Asse si è tenuto conto di tali criteri di
sostenibilità. In questa parte si mostra come specifiche criticità o esigenze di
miglioramento ambientale siano state prese in considerazione, e, di conseguenza, siano
state o incorporate nella stessa costruzione della strategia, così da caratterizzarla nella
sua impostazione, o assunte quali elementi di qualificazione di particolari obiettivi e
linee di intervento;
gli indicatori di riferimento per accertare in quale misura le azioni del Programma
saranno effettivamente in grado di contribuire al miglioramento del contesto
ambientale del Mezzogiorno, o saranno rispettose del criterio della sostenibilità dello
sviluppo (cfr. paragrafo che segue).
L’analisi che viene proposta punta, in sostanza, a mettere in evidenza dove e in quali termini
siano presenti, all’interno del Programma, le concrete ricadute dell’attività di valutazione
ambientale svolta durante la messa a punto del Programma stesso, e, più in dettaglio, quali
soluzioni, proposte, indicazioni siano state assunte trasversalmente a tutte le scelte strategiche
di maggiore rilevanza per quanto attiene alle ripercussioni e agli impatti sull’ambiente.
L’analisi non viene svolta nella forma dettagliata ora descritta, per quanto riguarda gli Assi II
(risorse culturali) e III (risorse naturali). La ragione è che tali componenti del Programma
riguardano aspetti meno rilevanti o problematici dal punto di vista della valutazione
ambientale strategica.
L’Asse II individua una strategia che punta a evidenziare e a stabilire programmaticamente un
legame stretto tra tutela e valorizzazione del patrimonio storico culturale, tra conservazione e
creazione di occasioni di sviluppo di attività produttive. Tale connessione fa sì che le linee di
intervento in cui essa si articola facciano comunque sempre salva, come tratto fondamentale,
l’esigenza della preservazione delle risorse.
L’Asse III individua una strategia rivolta da un lato ad accrescere la dotazione e la
qualificazione del capitale umano, dall’altro a migliorare i meccanismi allocativi del mercato
del lavoro, a realizzare politiche attive e preventive della disoccupazione, a ridurre le
discriminazioni di accesso alla vita sociale e produttiva. In particolare sul primo versante sono
individuati obiettivi (di istruzione, formazione, riqualificazione delle risorse umane nella
pubblica amministrazione, sostegno all’imprenditorialità, innovazione e ricerca scientifica),
da cui potranno discendere iniziative di accrescimento di capacità e competenze anche a fini
di migliore gestione delle risorse ambientali e riduzione degli impatti negativi sull’ambiente,
in connessione con gli obiettivi degli altri Assi che pongono specifica attenzione a tali aspetti.
Nota sugli indicatori
Gli indicatori ambientali di riferimento, individuati nel processo di valutazione e definizione
della strategia, sono diversi per natura e per livello di affidabilità. Si è constatato infatti che
solo un limitato numero di indicatori è attualmente quantificato a livello nazionale e regionale
e misurato con regolarità annuale, e dunque dotato dei requisiti identificati come necessari per
essere incluso nel set di “indicatori chiave” del PSM.
Il set di indicatori predisposto per il monitoraggio del PSM e dei Programmi Operativi è
formato da indicatori di contesto, istituzionali e di programma. Essi permetteranno di
apprezzare i cambiamenti di pressione sull’ambiente, la variazione dello stato delle
infrastrutture ambientali, gli incrementi di efficienza nell’uso delle risorse, i mutamenti
istituzionali e il livello di attuazione degli strumenti di programmazione che sono necessari al
raggiungimento effettivo della sostenibilità ambientale dell’intervento pubblico e che il
224
programma, sia attraverso specifiche linee di intervento sia per mezzo dei criteri di attuazione
o di premialità, intende favorire. In particolare, gli indicatori di programma saranno poi
dettagliati a livello dei Complementi di Programma in indicatori di realizzazione, risultato e
impatto che meglio si adatteranno a valutare gli avanzamenti del programma nelle singole
realtà regionali
Gli indicatori proposti nelle tavole di valutazione ambientale per Asse comprendono gli
indicatori ambientali identificati per il monitoraggio del PSM, e altri indicatori che saranno
oggetto del sistema di monitoraggio dell’Autorità ambientale. Per questi ultimi, non
misurabili attualmente con regolarità, sarà necessario predisporre un sistema di raccolta
sistematica di informazioni da parte della rete ANPA-ARPA che permetta di alimentare il
sistema di monitoraggio del PSM e ampliare e sistematizzare il sistema di informazione
ambientale.
.
225
Asse I – Risorse naturali
L’Asse Risorse naturali punta a rendere possibile un corretto, diffuso ed efficiente utilizzo del
patrimonio di risorse naturali del Mezzogiorno, a fini di riduzione del divario e di sviluppo. I
temi che vi sono considerati sono risorse idriche, suolo, rifiuti e siti contaminati, energia,
patrimonio naturalistico.
La strategia dell’Asse è costruita sulla base di un’analisi SWOT che considera non solo se e in
che misura l’offerta delle risorse naturali soddisfi la domanda attuale o sia in grado di
soddisfare un incremento di domanda sollecitato dall’innescarsi di processi di sviluppo, ma
anche quali elementi siano di ostacolo al necessario miglioramento delle condizioni di
salvaguardia e riproduzione delle risorse rinnovabili. L’analisi ha portato a sottolineare come
il governo delle risorse naturali nel Mezzogiorno sia oggi profondamente carente a entrambi i
livelli indicati: quello del corretto utilizzo e sfruttamento delle risorse nel breve e nel medio
periodo, e quello fondamentale della conservazione e della riproduzione delle risorse nel
lungo periodo.
La consapevolezza che sia indispensabile intervenire a entrambi questi livelli, ha guidato la
definizione della strategia complessiva di Asse; così che l’attenzione alle esigenze di
conservazione di lungo periodo e alla sostenibilità è presente in ciascuna delle quattro
principali componenti in cui tale strategia è articolata:
corretta gestione delle risorse
sviluppo di nuovi sistemi di impresa nella gestione ambientale
sicurezza e difesa dal rischio ambientale
sistemi informativi, know how, dotazione infrastrutturale
Le più rilevanti implicazioni positive di tali componenti in un’ottica di valutazione
ambientale, sono in termini di
riduzione degli sprechi di risorse e degli impatti negativi;
impulso a nuovi sistemi di attività che coniughino tutela e incremento di efficienza
nell’uso delle risorse naturali, e creazione di reddito e di occupazione.
Alla riduzione degli sprechi e degli impatti contribuiscono in prevalenza tre componenti della
strategia:
corretta gestione delle risorse (nei settori acqua, rifiuti ed energia). Si punta a
conseguire non solo un significativo incremento di efficienza che permetta un migliore
soddisfacimento della domanda nelle sue diverse articolazioni, ma anche più elevata
tutela, sicurezza, salubrità e sostenibilità nell’utilizzo del capitale naturale; si mira a
passare da un’ottica incentrata soprattutto sull’incremento dell’offerta a una che
privilegia una migliore gestione della domanda;
sicurezza e difesa dal rischio ambientale. La scelta di fondo consiste nel privilegiare un
indirizzo di pianificazione, prevenzione e regolazione degli usi, che avvii a superamento
la logica dell’intervento in emergenza;
sistemi informativi, know how e dotazione infrastrutturale. Gli investimenti previsti
incidono positivamente da un lato sulla conoscenza dello stato delle risorse e sul
controllo dei fattori di pressione, aspetti che risultano profondamente carenti nel
Mezzogiorno e richiedono uno sforzo consistente e rapido di adeguamento; dall’altro
sull’ottimizzazione dell’uso delle risorse: mediante l’ammodernamento degli impianti,
l’innovazione tecnologica, la ricerca.
All’impulso di nuove attività che colleghino cura delle risorse e produzione di reddito, punta
in modo diretto la quarta e ultima componente di strategia:
226
-
sviluppo di nuovi sistemi di impresa nella gestione ambientale. E’ questo un indirizzo
che potrebbe riguardare numerosi ambiti di gestione. Con riferimento al Mezzogiorno
sono considerati prioritari quelli del patrimonio naturalistico, dell’acqua e dei rifiuti.
Nelle grandi aree protette e nelle zone incluse nella rete europea Natura 2000, la
promozione di attività di valorizzazione capaci di generare reddito e occupazione,
permette di saldare l’interesse generale alla tutela della biodiversità con l’interesse
delle comunità locali a un maggiore benessere, connessione cruciale al fine di
assicurare la conservazione della natura nei territori al tempo stesso ricchi di valori
naturalistici e altamente antropizzati. Nel caso dell’acqua e dei rifiuti, la crescita di
articolate filiere di attività e di imprese - permessa e accompagnata dall’apertura di
nuovi spazi di mercato, e dal rafforzamento della competizione e
dell’industrializzazione dei servizi - favorisce il riconoscimento del valore economico
delle risorse naturali trasformate, rese fruibili, recuperate, reimmesse nel ciclo
produttivo, e di conseguenza anche il loro risparmio e la loro cura.
227
ASSE I – Risorse naturali
Obiettivi specifici
1 Garantire disponibilità idriche
adeguate (sul piano della quantità,
della qualità e dei costi) per la
popolazione civile e le attività
produttive del Mezzogiorno, in
accordo con le priorità definite dalla
nuova politica comunitaria in materia
di acque, creando le condizioni per
aumentare l'efficienza di acquedotti,
fognature e depuratori, in un’ottica di
tutela della risorsa idrica e di
economicità di gestione, favorendo un
più ampio ingresso di imprese e
capitali nel settore e un più esteso
ruolo dei meccanismi di mercato.
Principali problematiche
Incidenza ambientale
Criteri per l’integrazione del principio di
sostenibilità
Azioni positive di integrazione del principio di
sostenibilità nel PSM
Indicatori
Elevati sprechi di risorsa idrica a causa di
obsolescenza degli impianti
Programmazione dell’uso idrico per bacini
idrografici.
Sostegno organizzativo e finanziario alle autorità preposte
alla programmazione e gestione del ciclo delle acque
Depuratori funzionanti /
totale depuratori
Sovrasfruttamento delle acque sotterranee
(con fenomeni di salinizzazione delle falde)
Attivazione di sistemi di gestione integrata del
ciclo dell’acqua e rafforzamento dei criteri “chi
usa paga” e “chi inquina paga”
Realizzazione e implementazione di programmi e di
sistemi di monitoraggio sulla qualità e sulla disponibilità di
risorse idriche
Acque reflue trattate e
riutilizzate / totale acque
reflue trattate
Aumento di efficienza delle infrastrutture esistenti
(reti di adduzione, distribuzione e trattamento)
Impulso all’industrializzazione del settore e all’efficienza
nell’erogazione del servizio.
Aumento della quota di acque depurate derivanti
dai consumi civili e dai cicli produttivi anche ai
fini del riutilizzo
Introduzione di requisiti di attuazione degli interventi e di
criteri di premialità a sostegno della gestione integrata del
ciclo delle acque e dei criteri “chi usa paga” e “chi inquina
paga”
Volume fatturato su
volume immesso di
risorse idriche
Bassa qualità delle acque superficiali e di
falda
Bassa capacità di trattamento, scarsa qualità
delle acque depurate e limitata capacità di
riciclo delle acque nei cicli produttivi
Elevata artificializzazione del tessuto idrico
superficiale
Ridotta capacità di integrare la gestione della
qualità e della quantità della risorsa idrica
2 Migliorare le condizioni di
fornitura delle infrastrutture
incoraggiando il risparmio,
risanamento e riuso della risorsa
idrica, introducendo e sviluppando
tecnologie appropriate e migliorando
le tecniche di gestione nel settore.
Promuovere la tutela ed il risanamento
delle acque marine e salmastre.
Km di coste balneabili /
Km di coste totali
Completamento degli schemi idrici, razionalizzazione ed
ottimizzazione dell’uso della risorsa
Numero di Piani di
Ambito approvati / totale
ATO
Impulso all’innovazione tecnologica nelle imprese del
settore
Numero di gestori scelti /
totale ATO
Realizzazione di nuovi interventi previa valutazione di
impatto ambientale e/o con prescrizioni per la mitigazione
di impatto
Grado di copertura del
sistema depurativo
Qualità delle acque dolci
superficiali
Concentrazioni di azoto,
fosforo, nitrico, nitroso e
ammoniacale, O2 disciolto
e clorofilla a per la
valutazione dell’indice
trofico Trix nelle acque
costiere
228
Obiettivi specifici
Principali problematiche
Incidenza ambientale
3 Garantire un adeguato livello di
sicurezza “fisica” delle funzioni
insediativa, produttiva, turistica e
infrastrutturale esistente, attraverso la
realizzazione della pianificazione di
bacino, di un sistema di governo e
presidio idrogeologico diffuso ed
efficiente, e di una pianificazione
territoriale compatibile con la tutela
delle risorse naturali.
Elevato rischio idraulico e idrogeologico
4 Perseguire il recupero delle
funzioni idrogeologiche dei sistemi
naturali, forestali, a scala di bacino,
anche attraverso l’individuazione di
fasce fluviali, promuovendo la
manutenzione programmata del suolo
e ricercando condizioni di equilibrio
tra ambienti fluviali ed ambiti urbani.
Elevati squilibri nella distribuzione della
popolazione residente e della popolazione
fluttuante (turismo)
Elevato rischio sismico
Diffusi processi di degrado del suolo causati
da attività agricole e industriali
Diffusi inquinamenti causati da accumuli
abusivi di rifiuti pericolosi
Diffusi fenomeni di abusivismo edilizio in
aree a rischio e connessa carenza di
urbanizzazione primaria
Criteri per l’integrazione del principio di
sostenibilità
Rafforzamento degli strumenti di pianificazione
del territorio e del coordinamento delle politiche
di difesa del suolo con le politiche settoriali
Rafforzamento dell’approccio preventivo nella
programmazione degli interventi e riduzione della
pressione delle attività antropiche
Potenziamento delle attività di manutenzione del
territorio
Diffusione delle tecniche di rinaturalizzazione e
tutela degli habitat naturali
Alterazioni morfologiche e del deflusso dei
corsi d’acqua a causa di interventi di
regimazione delle acque (briglie,
canalizzazioni, argini)
Azioni positive di integrazione del principio di
sostenibilità nel PSM
Sostegno organizzativo e finanziario alle autorità preposte
alla programmazione e gestione dei bacini idrografici
Sostegno al coordinamento delle politiche di difesa del
suolo con le politiche settoriali
Numero di Piani di bacino
Numero di Piani di tutela
delle acque
Interventi per la protezione, la messa in sicurezza e il
consolidamento di centri abitati a partire dagli edifici
pubblici e di interesse pubblico
Densità di popolazione
residente in aree a rischio
idrogeologico
Interventi di rinaturalizzazione e recupero delle funzioni
dei sistemi fluviali
Popolazione residente in
aree a rischio
idrogeologico e sismico
posta in sicurezza
Potenziamento dei sistemi informativi e di monitoraggio
sullo stato dei suoli e sui rischi
229
Numero di Autorità di
Bacino insediate e
operanti
Interventi integrati di conservazione dei suoli soggetti ad
erosione e di suoli abbandonati e/o dismessi
Programmi informativi per la diffusione di conoscenze e
tecniche di intervento (manutenzione e rinaturalizzazione)
presso le istituzioni competenti
Carenza diffusa di manutenzione ordinaria del
5 Accrescere la sicurezza attraverso
territorio
la previsione e prevenzione degli
eventi calamitosi nelle aree soggette a
rischio idrogeologico incombente ed
elevato, con prioritaria attenzione per i
centri urbani, le infrastrutture e le aree
produttive; nelle aree soggette a
rischio sismico con priorità per gli
edifici ‘strategici’ (ospedali, scuole,
caserme, prefetture)
Indicatori
Estensione delle fasce
fluviali oggetto di
rinaturalizzazione
Obiettivi specifici
6 Migliorare il sistema di gestione
dei rifiuti, promuovendo la raccolta
differenziata, il riciclaggio, il recupero
a fini di produzione di energia dei
rifiuti non riciclabili, nonché elevando
la sicurezza dei siti per lo smaltimento
e favorendo lo sviluppo di un
efficiente sistema di imprese.
7 Risanare le aree contaminate e
migliorare le conoscenze, le
tecnologie, le capacità di intervento
dei soggetti pubblici e privati, nonché
la capacità di valutazione e controllo
della Pubblica Amministrazione per la
bonifica dei siti inquinati
Principali problematiche
Incidenza ambientale
Presenza diffusa di discariche abusive, o
comunque non a norma, di rifiuti urbani e di
rifiuti pericolosi, con gravi infiltrazioni
criminali nei sistemi di gestione dei rifiuti
Presenza diffusa di aree contaminate da rifiuti
urbani e da rifiuti pericolosi
Sottodimensionamento e arretratezza degli
impianti e dei sistemi di raccolta, trattamento
e smaltimento dei rifiuti
Criteri per l’integrazione del principio di
sostenibilità
Azioni positive di integrazione del principio di
sostenibilità nel PSM
Adeguato controllo del territorio, contrasto allo
smaltimento abusivo.
Sostegno allo sviluppo delle strutture pubbliche deputate al
monitoraggio e al controllo (ANPA, ARPA).
Incremento del riutilizzo o riciclaggio dei rifiuti.
Sostegno alle amministrazioni locali per l’attivazione degli
Ambiti Territoriali Ottimali e della gestione integrata dei
rifiuti.
Sicurezza nello stoccaggio, nel trattamento, nello
smaltimento dei rifiuti.
Ricorso a tecnologie più rispettose dell’ambiente.
Risanamento dei siti e delle aree contaminate
Applicazione del principio “chi inquina paga”
8 Promuovere la riduzione della
quantità e pericolosità dei rifiuti
mediante campagne informative
9 Introdurre innovazioni di processo
nello smaltimento dei rifiuti tali da
favorirne il riutilizzo, il riciclaggio e il
recupero
Sostegno allo sviluppo dell’offerta di riciclaggio/ recupero
per le frazioni raccolte separatamente
Indicatori
Rifiuti urbani oggetto di
raccolta differenziata /
rifiuti urbani totali
Rifiuti industriali avviati a
impianti di trattamento e
smaltimento dedicati /
totale rifiuti industriali
prodotti
Realizzazione di infrastrutture per la sicurezza del territorio
Popolazione interessata da
e per la riorganizzazione dei sistemi di stoccaggio e
ATO costituiti e con
trasporto delle merci pericolose.
servizio di gestione
Promozione e realizzazione di campagne informative
assegnato (ai sensi
mirate all’adeguamento dei processi produttivi e
dell’art. 23 DL 22/97) /
certificazione.
popolazione totale
Censimento dei siti contaminati, redazione di progetti di
Numero di discariche di
bonifica, realizzazione di interventi di messa in sicurezza,
piccole dimensioni a
bonifica e ripristino ambientale nel rispetto del principio
servizio di un solo
“chi inquina paga”
comune (o che
smaltiscono meno di
10.000 t/anno) / numero
totale delle discariche
Censimento dei siti
contaminati e
identificazione delle
priorità di intervento
10 Sviluppare sistemi di
monitoraggio e prevenzione
dell’inquinamento
Aree contaminate coperte
da progetti di bonifica /
totale aree
contaminateAree
contaminate in cui è
avviata la bonifica / totale
aree contaminate coperte
da progetto di bonifica.
230
Obiettivi specifici
11 Negli ambiti marginali con
sottoutilizzazione delle risorse:
migliorare la qualità del patrimonio
naturalistico e culturale, riducendone
il degrado/abbandono ed
accrescendone l’integrazione con le
comunità locali in un’ottica di
manutenzione, tutela, sviluppo
compatibile, migliore fruizione e
sviluppo di attività connesse
12 Negli ambiti con sovrautilizzo
delle risorse: recuperare gli ambiti
compromessi a seguito di usi impropri
e conflittuali; regolare gli usi e la
pressione sulle risorse (anche
attraverso sistemi di certificazione
dell’equilibrio nell’uso delle risorse
stesse); accrescere l’offerta di beni e
servizi finalizzati alla qualità
ambientale ed alla corretta fruizione
ambientale delle risorse.
Principali problematiche
Incidenza ambientale
Criteri per l’integrazione del principio di
sostenibilità
Azioni positive di integrazione del principio di
sostenibilità nel PSM
Difficoltà nell’assicurare la conservazione e
l’arricchimento della flora, della fauna, degli
habitat; la conservazione dei paesaggi; la
tutela e la manutenzione e del patrimonio
storico e culturale; una soddisfacente
fruizione - all’interno di parchi naturali,
riserve, zone di protezione, e altri ambiti a
elevata biodiversità.
Adeguata attenzione alla conservazione degli
ecosistemi, alla protezione delle specie
minacciate, alla tutela della biodiversità, nella
pianificazione del territorio e nella elaborazione di
piani di sviluppo locale.
Sostegno alle capacità di programmazione e progettazione
delle autorità locali.
Superficie totale di aree
protette
Realizzazione di progetti integrati di tutela, manutenzione,
ripristino, e valorizzazione delle risorse.
Numero di Piani
pluriennali dei sviluppo
dei parchi (ai sensi delle
leggi 394/91 e 426/98).
Particolare acuirsi di tali difficoltà in due tipi
di contesti territoriali:
Nelle aree marginali, integrazione della politica di
Sensibilizzazione e coinvolgimento delle comunità conservazione con le politiche di salvaguardia,
locali nelle azioni di conservazione e corretta
riattivazione, diversificazione di attività agricole
gestione del patrimonio naturale e culturale.
tradizionali, e di valorizzazione delle tipicità locali.
Incremento delle opportunità educative, di
Nelle aree soggette a forti pressioni antropiche,
ricreazione, di ricerca.
contenimento degli impatti, riequilibrio degli usi, impulso
aree marginali o in declino, arretrate, soggette
a spopolamento;
aree soggette a forti pressioni insediative
(zone periurbane, zone costiere)
Attivazione di efficienti sistemi di gestione e
manutenzione, e di ripristino degli ambienti e dei
beni in condizioni di degrado.
Sviluppo di capacità professionali e promozione di nuova
imprenditorialità, nel campo dell’organizzazione della
fruizione, del turismo verde, dell’educazione ambientale.
ad attività di fruizione ambientale, ricreative e di tempo
libero, sensibilizzazione e promozione della qualità
ambientale.
Realizzazione di reti di promozione dell’offerta di fruizione
ambientale, con coordinamento delle azioni di
informazione, divulgazione e commercializzazione dei beni
e dei servizi
13 In generale: promuovere la
capacità della Pubblica
amministrazione di intervenire per la
conservazione e lo sviluppo;
promuovere la rete ecologica come
infrastruttura di sostegno dello
sviluppo compatibile e come sistema
di offerta di beni, risorse e valori
231
Indicatori
Superficie forestale
percorsa dal fuoco/
superficie forestale totale
Obiettivi specifici
14 Garantire disponibilità di energia
adeguata (sul piano della quantità e
della qualità) per la popolazione civile
e le attività produttive del
Mezzogiorno, in un’ottica di
economicità di gestione e di
sostenibilità dell’uso di risorse non
rinnovabili, attraverso
l’ottimizzazione degli usi e l’utilizzo
di fonti alternative rinnovabili e di
combustibili non convenzionali
15 Aumentare la capacità,
l’affidabilità e la qualità del servizio
di erogazione di gas ed elettricità,
attraverso l’estensione ed il
potenziamento delle reti
Principali problematiche
Incidenza ambientale
Inquinamento atmosferico associato alla
produzione di energia termoelettrica, e al
consumo di energia in generale.
Ridotta estensione della rete di trasmissione e
di distribuzione di gas naturale
Modesto sviluppo delle fonti rinnovabili di
energia.
Criteri per l’integrazione del principio di
sostenibilità
Riduzione del ricorso a fonti energetiche non
rinnovabili, e parallelo sviluppo dell’impiego delle
fonti rinnovabili e dei combustibili non
convenzionali.
Risparmio energetico.
Controllo e riduzione delle emissioni in atmosfera
di gas a effetto serra e dannose per la fascia di
ozono.
Contenimento dell’impatto ambientale degli
impianti di produzione di energia e delle reti di
distribuzione
Azioni positive di integrazione del principio di
sostenibilità nel PSM
Sviluppo dell’utilizzo di fonti energetiche rinnovabili.
Completamento del Programma di metanizzazione del
Mezzogiorno con la costruzione di adduttori secondari e
collegamenti di bacino, e di reti urbane di distribuzione,
con l’intento di incrementare l’uso del metano come fonte
energetica pulita e di ristabilire un equilibrio fra le regioni
del Sud e del Centro-Nord in termini di accesso alla
convenienza di questa risorsa.
Ammodernamento delle centrali termoelettriche e
sostituzione di impianti di produzione obsoleti con altri a
tecnologia avanzata, più efficiente e meno inquinante (ciclo
combinato; cogenerazione; ecc.).
Ammodernamento delle reti di trasmissione e distribuzione
ad alta, media e bassa tensione, con riduzione dell’impatto
ambientale e delle perdite di energia.
Installazione di impianti di illuminazione pubblica nei
centri urbani, nei centri produttivi e nei nodi delle reti di
trasporti, atti alla valorizzazione delle risorse del territorio
16 Stimolare la produzione e
l’impiego di fonti rinnovabili, e di
combustibili non convenzionali, quale
strumento per la riduzione
dell’impatto ambientale e per la
valorizzazione delle risorse
rinnovabili , favorendo un più ampio
ingresso di imprese e di capitali nel
settore e un più esteso ruolo dei
meccanismi di mercato; limitare le
emissioni di gas a effetto serra, dei gas
che provocano la riduzione dell’ozono
atmosferico e quella delle emissioni
acide in atmosfera
232
Indicatori
Comuni serviti da rete di
distribuzione del metano
Emissioni di anidride
carbonica
Energia prodotta da fonti
rinnovabili
Asse IV – Sistemi locali di sviluppo
L’Asse Sistemi locali di sviluppo è volto a ridurre il divario socio-economico del
Mezzogiorno, promuovendo a livello locale,:
le connessioni di filiera e di territorio
la qualificazione dei processi aziendali
la crescita del capitale umano e relazionale.
La sostenibilità dello sviluppo dei sistemi locali, tanto nel settore industriale quanto in quello
agricolo e turistico, è perseguita principalmente nel contesto delle prime due componenti di
strategia.
Il rafforzamento delle connessioni di filiera e di territorio (irrobustimento di distretti
manifatturieri, di sistemi agroindustriali e della pesca, di aree a elevata vocazione turistica)
assume tra i propri obiettivi la creazione di servizi alle imprese che favoriscano l’introduzione
di innovazioni di processo/prodotto; una migliore gestione delle emissioni e dei rifiuti; la
diffusione della certificazione ambientale o dell’adesione volontaria a protocolli di
produzione a basso impatto ambientale, valorizzando tali strumenti nel contesto della
competizione tra aree e sistemi produttivi (si pensi ai marchi di qualità e biologici dei prodotti
agricoli, il cui impatto può essere significativo per territori rurali in via di diversificazione, o
alle certificazioni ecologiche di strutture ricettive, la cui densità può diventare tratto distintivo
di area).
Inoltre, in particolare nel caso del turismo, è prevista l’elaborazione di strumenti di
pianificazione che permettano di valutare le ripercussioni ambientali, territoriali e
paesaggistiche dell’espansione dell’ospitalità, e indirizzare e regolare le forme di sviluppo nel
rispetto delle capacità di carico delle risorse e delle caratteristiche che fondano la capacità
attrattiva dei luoghi.
La qualificazione dei processi aziendali – soprattutto nell’industria e in agricoltura – punta a
rispondere a una varietà di esigenze di miglioramento e innovazione dei processi produttivi,
tra cui l’innovazione tecnologica. In questo ambito è assegnato rilievo, per le attività
manifatturiere, alla promozione delle migliori tecnologie disponibili per la riduzione del
volume e della pericolosità dei rifiuti prodotti e il contenimento degli impatti; per le attività
agricole alla riduzione dell’impiego di sostanze ad alto impatto sulla fertilità dei suoli e sulle
acque (fertilizzanti di sintesi, fitofarmaci, antiparassitari), alla diffusione di tecniche di
coltivazione e di mix colturali che riducano l’uso e la dispersione di risorse idriche, alla
razionalizzazione del sistema di raccolta dei rifiuti, alla promozione del compostaggio di
qualità (in connessione con la più generale strategia di attuazione della gestione integrata dei
rifiuti, Asse I).
233
ASSE IV – Sistemi locali di sviluppo
Obiettivi specifici
39 Favorire lo sviluppo, l’aumento di
competitività anche non di prezzo e di
produttività, di iniziative
imprenditoriali nei settori già presenti
che hanno dimostrato buone capacità
di sviluppo (anche agendo sul
completamento e irrobustimento di
filiere e distretti) e sulle attività
produttive connesse con l’uso di
risorse naturali e culturali locali,
favorendo la promozione delle
migliori tecnologie disponibili dal
punto di vista ambientale, degli scheni
EMAS ed Ecolabel, di innovazioni di
processo/prodotto, prevenendo la
formazione, riducendo le quantità e la
pericolosità dei rifiuti generati dal
ciclo produttivo nonché la possibilità
di riutilizzo, riciclaggio e di recupero
dei prodotti.
Principali problematiche
Incidenza ambientale
Criteri per l’integrazione del principio di
sostenibilità
Elevata produzione di emissioni e rifiuti
derivanti dai cicli produttivi.
Controllo e riduzione delle emissioni dei gas a
effetto serra e dannose per la fascia di ozono.
Presenza di aree a forte concentrazione
industriale e ad alto rischio ambientale.
Riduzione dei rifiuti prodotti dai cicli produttivi
(innovazioni di processo)
Ridotta capacità di riciclo e recupero di
materie prime e semilavorati nei cicli
produttivi.
Sviluppo di sistemi di progettazione innovativi
volti alla minimizzazione della produzione di
rifiuti (innovazioni di prodotto/processo)
Scarsa offerta di infrastrutture, servizi,
competenze per la promozione dell’efficienza
ambientale dei cicli produttivi delle imprese,
in particolare di piccola dimensione.
Rafforzamento delle attività di riciclaggio di
materie prime e seconde dei cicli produttivi.
Azioni positive di integrazione del principio di
sostenibilità nel PSM
Indicatori
Miglioramento della compatibilità ambientale del sistema
industriale sotto il profilo dell’efficienza ambientale dei
processi (minimizzazione dei rifiuti e della loro
pericolosità, riduzione delle emissioni dei rilasci,
trattamento e recupero dei rifiuti), e dell’implementazione
di sistemi di gestione ambientale.
Produzione di rifiuti
industriale per addetto
Impulso alla diffusione della certificazione ambientale.
Emissioni di Co, Voc,
Nox
Sostegno allo sviluppo di servizi ambientali (smaltimento e
recupero, controllo, auditing, assistenza alla diffusione di
tecnologie pulite) per le piccole e medie imprese.
Emissioni di CO2
Emissioni di gas a effetto
serra
Produzione e consumo di
CFC e HCFC
Numero di aziende
certificate ISO 14001 e
EMAS
40 Favorire la nascita e/o la
localizzazione di nuove attività e
nuove imprese, specie in iniziative che
assicurino buone prospettive di
crescita e di integrazione con il
territorio, a basso impatto ambientale,
anche nel Terzo settore e
nell’economia sociale, in
collegamento con le azioni sul sociale,
e con attenzione allo sviluppo
dell’imprenditorialità e
dell’occupazione femminile.
234
Obiettivi specifici
46 Accrescere e qualificare le
presenze turistiche nel Mezzogiorno
attraverso azioni di marketing dei
sistemi turistici, rafforzando gli
strumenti di pianificazione territoriale
in un’ottica di sostenibilità ambientale
e diversificazione produttiva.
48 Migliorare la qualità delle risorse
umane operanti nel settore turistico,
attraverso specifiche azioni di
formazione, in connessione con le
azioni previste in Rete ecologica e
Patrimonio culturale.
Principali problematiche
Incidenza ambientale
Diffusa presenza di seconde case abusive
soprattutto lungo le coste, con alterazione
della morfologia originaria, danno agli
ecosistemi, distruzione del paesaggio
Criteri per l’integrazione del principio di
sostenibilità
Contenimento del consumo di suolo
nell’ampliamento dell’offerta ricettiva,
privilegiando il recupero e la valorizzazione di
edifici e strutture esistenti.
Inquinamento marino dovuto ad assenza o
carenza di adeguati impianti di collettamento
e depurazione
Adeguata considerazione delle capacità di carico
del territorio e delle caratteristiche paesaggistiche
nel pianificare e organizzare la nuova offerta
Elevati squilibri nella distribuzione territoriale turistica e nel riqualificare l’esistente.
dei flussi turistici ed elevata stagionalità delle Destagionalizzazione dei flussi turistici
presenze
Carenza o assenza di adeguata pianificazione
dei nuovi insediamenti turistici.
49 Accrescere l’articolazione,
l’efficienza e la compatibilità
ambientale delle imprese turistiche
attraverso la promozione
dell’innovazione di prodotto, di
processo ed organizzativa, nonché
agendo sulle condizioni di base
(disponibilità di infrastrutture, quali
reti di approdi, servizi, tecnologie,
informazione) del territorio.
Accrescere l’integrazione produttiva
del sistema del turismo in un’ottica di
filiera anche al fine di ridurre il
quantitativo di rifiuti da smaltire, l’uso
delle risorse naturali e il potenziale
inquinante.
235
Azioni positive di integrazione del principio di
sostenibilità nel PSM
Sostegno al processo di pianificazione per uno sviluppo
sostenibile del settore turistico
Sostegno alla promozione di aree di interesse ambientale e
culturale
Assistenza alle imprese turistiche nell’introduzione di
innovazioni che riducano l’impatto ambientale e il
consumo energetico
Indicatori
Obiettivi specifici
52 Migliorare la competitività dei
sistemi agricoli ed agroindustriali in
un contesto di filiera, attraverso
l’introduzione di innovazioni, il
rafforzamento delle funzioni
commerciali, la gestione integrata in
tema di qualità, sicurezza ed
ambiente, anche al fine di ridurre il
quantitativo di rifiuti da smaltire, l’uso
delle risorse naturali il potenziale
inquinante.
Principali problematiche
Incidenza ambientale
Elevato rilascio di sostanze chimiche e
nutrienti nel terreno e nelle falde (pesticidi,
composti organici persistenti)
Riduzione di contenuto organico e di fertilità
dei suoli, con conseguenti fenomeni di
inaridimento.
Criteri per l’integrazione del principio di
sostenibilità
Diffusione di pratiche colturali a basso impatto e
promozione dell’agricoltura biologica
Prevenzione dei fenomeni di desertificazione
connessi a un eccesso di sfruttamento del suolo
Fenomeni di abbandono di forme colturali che
costituivano un elemento d presidio del
territorio, con conseguente accentuazione dei
fenomeni di dissesto idrogeologico.
53 Sostenere lo sviluppo dei territori
rurali, valorizzandone le risorse
ambientali e storico-culturali, nel
quadro di progetti integrati.
Azioni positive di integrazione del principio di
sostenibilità nel PSM
Indicatori
Riqualificazione degli operatori del comparto agricoltura al
fine di introdurre e di diffondere tecniche di coltivazione a
basso impatto ambientale; pratiche agricole funzionali o
compatibili con la difesa del suolo e interventi di
integrazione della funzionalità dei sistemi naturali.
Distribuzione di pesticidi
per usi agricoli
Sostegno della silvicoltura da reddito e della forestazione a
scopo di protezione ambientale e idrogeologica.
Superficie agro-pastorale
per fascia altimetrica
Sostegno alle attività produttive agricole compatibili con il
recupero della funzionalità idrogeologica;
Superficie adibita ad
agricoltura intensiva
Limitazione dell’impiego di bromuro di metile in
agricoltura.
Cattura di pesce, per
specie.
Recupero e riattivazione di sistemi agricoli tradizionali
Riqualificazione degli addetti del settore della pesca, anche
al fine di garantire il rispetto degli ecosistemi marini e un
uso sostenibile delle specie marine.
55 Rafforzare la competitività dei
sistemi locali della pesca in un’ottica
di sviluppo sostenibile. Ridurre il
differenziale socioeconomico nel
settore della pesca.
Sostegno alla innovazione dei sistemi di pesca locali, a
scopo di difesa degli ecosistemi marini.
57 Prevenire i danni derivanti da uno
sfruttamento non equilibrato delle
risorse biologiche marine, delle acque
salmastre e dolci
236
Ettari di superficie ad
agricoltura biologica e in
conversione.
Asse V – Città
L’Asse Città punta al rafforzamento del sistema urbano del Mezzogiorno sotto tre profili:
miglioramento della qualità urbana
maggiore articolazione delle funzioni urbane
rafforzamento del capitale sociale.
Il primo profilo è motivato dall’esigenza di conseguire un deciso adeguamento degli standard
di vita nelle città del Mezzogiorno a quelli delle città del Centro Nord. Tra gli aspetti che oggi
contribuiscono a tale divario, sono numerosi e rilevanti quelli che si impongono all’attenzione
in un’ottica di sviluppo urbano sostenibile e di miglioramento della qualità ambientale nelle
città: dalla disponibilità di verde pubblico, all’inquinamento atmosferico e acustico, alla
fruibilità degli spazi, alla disponibilità di servizi di base che riducano le necessità di
spostamento, alla presenza ed efficienza delle infrastrutture, alla qualità, sicurezza ed
efficienza energetica del patrimonio edilizio. Questa prima componente della strategia di Asse
si occupa di questi aspetti, privilegiando le questioni della mobilità e della riqualificazione
urbanistica ed edilizia, e ponendo particolare attenzione a due tipi di emergenze diffuse a
molte aree urbane del Mezzogiorno: il disordine delle aree periferiche, spesso cresciute in
modo incontrollato, carenti o prive di infrastrutture e servizi; il degrado abitativo e il
sovraccarico di traffico nei centri storici.
Il secondo profilo – la migliore articolazione delle funzioni urbane – risponde principalmente
alla necessità di rendere l’armatura urbana del Mezzogiorno più forte, articolata e capace di
sostenere il processo di sviluppo, mediante: il potenziamento delle funzioni rare e qualificate
dei grandi poli urbani; il rafforzamento delle reti di città piccole e medie. Dal punto di vista
della sostenibilità ha rilievo soprattutto la seconda scelta. Come mostrano le regioni del
Centro Nord in cui il policentrismo storico si è molto rafforzato negli ultimi decenni (Emilia
Romagna, Veneto), l’espansione degli centri piccoli e medi può raggiungere soglie anche
molto critiche sotto il profilo del consumo di territorio, del degrado paesaggistico e della
mobilità, sino a porre l’esigenza di un deciso contenimento. Questo fenomeno, tuttavia, tipico
dei territori ormai considerati equipotenziali, o capaci di offrire uniformi opportunità
localizzative, è assai lontano dal manifestarsi nelle regioni del Mezzogiorno, ove al contrario
la struttura urbana è dominata dalle grandi concentrazioni. Qui appare auspicabile un
riequilibrio, anche per contenere gli spostamenti tra luoghi di residenza, di lavoro, di offerta di
servizi, e ridurre la pressione sui pochi grandi poli urbani caratterizzati da elevato degrado
ambientale e congestione.
Il terzo profilo – il rafforzamento del capitale sociale – è soprattutto motivato dall’esigenza di
migliorare l’integrazione sociale e ridurre le cause di disagio. Esso contribuisce allo sviluppo
urbano sostenibile con la previsione di iniziative di coinvolgimento e partecipazione dei
cittadini, tra cui la realizzazione di Agende 21 locali.
237
ASSE V –Città
Obiettivi specifici
Principali problematiche
Incidenza ambientale
Criteri per l’integrazione del principio di
sostenibilità
59 Migliorare il sistema della
mobilità interna ed esterna ai centri
urbani riducendo la congestione e
l’inquinamento.
Difficoltà nell’assicurare un’adeguata ed equa
offerta di servizi a tutti i cittadini, in particolar
modo nei centri di minore dimensione e nelle
periferie urbane.
Adeguata diffusione dell’offerta di servizi ai
cittadini e alle famiglie.
60 Migliorare la qualità della vita
nelle aree urbane, in particolare nelle
aree periferiche e in quelle dismesse,
incrementandone le dotazioni infrastrutturali e i servizi con attenzione
alla possibilità di fruizione dello
spazio da parte dell’infanzia, nonché
promuovendo l’integrazione sociale e
la lotta alla marginalità
Livelli insoddisfacenti di salubrità ambientale,
qualità della vita, sicurezza, nelle aree urbane
sorte abusivamente o cresciute in modo
disordinato e carenti o prive di
infrastrutturazione.
Miglioramento dei paesaggi urbani.
61 Promuovere la costruzione di reti
di città piccole e medie, quale
infrastruttura di supporto alla
affermazione dei processi di sviluppo
e al territorio diffuso.
Inquinamento atmosferico e acustico
Elevata presenza di aree dismesse non
utilizzate, e per contro forte crescita del
consumo di suolo pur in presenza di bassa
dinamica demografica.
Degrado urbanistico e edilizio nei centri
storici.
Congestione da eccesso di traffico privato.
Riduzione dell’inquinamento idrico e da
rifiuti, acustico e atmosferico.
Ampliamento della disponibilità di zone
pedonalizzate e di spazi verdi attrezzati per la
fruizione del pubblico, attività ricreative,
sportive, educative, culturali.
Conservazione e mantenimento del
patrimonio storico e culturale, recupero e
riadattamento degli edifici.
Mantenimento della compattezza dei centri
storici e della loro capacità di favorire contatti
e rapporti tra gli abitanti
Sviluppo di modelli di trasporto urbano che
riducano il ricorso al mezzo privato
62 Messa a norma e
infrastrutturazione del tessuto urbano
autocostruito.
63 Riqualificare, rinnovare e
rifunzionalizzare il tessuto edilizio
urbano, nel rispetto delle tradizioni
culturali e storiche con particolare
attenzione al recupero dei centri
storici e dei centri minori
Azioni positive di integrazione del principio di
sostenibilità nel PSM
Migliore articolazione delle funzioni urbane e
distribuzione dei servizi sul territorio, con
ampliamento della gamma e della qualità
dell’offerta nei piccoli centri.
Riqualificazione delle periferie urbane e
infrastrutturazione dei grandi insediamenti
residenziali abusivi ormai consolidati.
Recupero del patrimonio edilizio storico a
condizioni di maggiore salubrità ed efficienza
energetica.
Rilancio e rivitalizzazione dell’identità urbanistica
e culturale dei centri storici.
Razionalizzazione della rete urbana dei trasporti,
rafforzamento del trasporto pubblico.
Creazione di aree pedonali, piste ciclabili, spazi
verdi.
Sostegno alla realizzazione di Agende 21 locali
per lo sviluppo sostenibile e la qualità
dell’ambiente urbano
Indicatori
Quota di persone che
usano l’autobus
Quota di popolazione
che esercita pratica
sportiva in modo
continuativo o saltuario
Grado di soddisfazione
sull’accessibilità ai
servizi (numero di
persone che dichiarano
difficoltà nell’accesso
ai servizi)
Numero di Comuni che
hanno adottato il Piano
Urbano dei Trasporti /
numero di Comuni
obbligati
Posti - km su bus, tram,
metro / popolazione
Viaggiatori - km su bus,
tram, metro / posti – km
sui comuni capoluogo
di provincia
Qualità dell’aria urbana,
concentrazione di: SO2,
NO2, Pb, Benzene,
Ozono, Particolati,
fumo nero, Pm10/Pm
2,5, Ipa, CO, composti
del fluoro
238
Asse VI – “Reti e nodi di servizio”
L’Asse Reti e nodi di servizio punta a assicurare i collegamenti materiali e immateriali
necessari per lo sviluppo del Mezzogiorno, migliorando le reti di trasporto, dando impulso
alle telecomunicazioni e potenziando il sistema della sicurezza.
Per quanto riguarda i trasporti, la strategia punta a:
potenziare i sistemi di connessione tra reti locali e reti globali, e l’integrazione delle reti
a livello locale
migliorare la qualità dei servizi, l’efficienza gestionale, la sicurezza
favorire il riequilibrio modale
ridurre i fenomeni di congestione e inquinamento.
In termini di sostenibilità, l’indirizzo strategico più rilevante è quello per il riequilibrio
modale, o lo spostamento di quote rilevanti di traffico dal trasporto autostradale a quello
ferroviario e marittimo in particolare. Si tratta di un’opzione per sua natura trasversale, che
incide sia sulle scelte di sviluppo delle grandi reti sia sui progetti di integrazione delle reti
locali, e si collega all’obiettivo di ridurre le emissioni di anidride carbonica in attuazione degli
accordi di Kyoto.
La scelta di un riequilibrio modale in particolare a favore del traffico marittimo ha richiesto
che venissero contestualmente considerati, nell’ambito degli interventi previsti dal PSM,
azioni di rafforzamento del controllo dei traffici marittimi e dell’inquinamento da scarico di
rifiuti da navi e da inquinamento seguente ad incidenti.
Il riequilibrio modale non interessa soltanto i sistemi di connessione tra reti locali e reti
globali ma anche l’integrazione delle reti a livello locale a favore di mezzi di trasporto
passeggeri (pendolari, e studenti in particolare) alternativi al mezzo di trasporto privato. La
riduzione dei fenomeni di congestione nelle aree più densamente abitate o fruite, contribuisce
direttamente alla qualità dell’ambiente locale, in particolare per quanto riguarda il rumore e le
emissioni in atmosfera.
La scelta inoltre di favorire un più stretto legame fra i servizi logistici per le imprese e
l’infrasttrutturazione dei trasporti, attraverso la creazione di piattaforme logistiche quale
evoluzione degli interporti, potrà contribuire anch’essa alla riduzione della congestione
dovuto al trasporto di merci.
Più in generale, l’importanza che la strategia assegna ai temi della sicurezza nei trasporti,
attraverso la promozione di standard di sicurezza e standard ambientali più elevati, favorirà
un’azione di prevenzione sia degli incidenti stradali e dei relativi costi sociali sia del rischio di
inquinamento dovuto a cause accidentali (versamenti di materie inquinanti). Essa inoltre
contribuirà in modo significativo a ridurre la pressione sul contesto ambientale attraverso la
riduzione dell’inquinamento acustico e dell’aria e un più diffuso rispetto dei valori
paesaggistici e delle aree naturali di pregio.
Per quanto riguarda telecomunicazioni e sicurezza, due aspetti hanno rilievo in un’ottica di
sostenibilità dello sviluppo: la possibilità di espandere, mediante un più ampio ricorso alla
telematica, il decentramento dei servizi e il telelavoro (con benefici effetti sulla qualità della
vita, la mobilità, la qualità dell’aria); la possibilità di prevenire o reprimere le attività illegali
di smaltimento di rifiuti urbani e industriali, diffuse in numerose aree del Mezzogiorno,
mediante il rafforzamento delle capacità di controllo del territorio e della cultura della
legalità.
239
Asse VI – Reti e nodi di servizio
Obiettivi specifici
Principali problematiche
Incidenza ambientale
Criteri per l’integrazione del principio
di sostenibilità
70.Agevolare l’incremento e
qualificare l’interscambio di merci e la
mobilità delle persone fra il
Mezzogiorno e l’esterno, realizzando
e/o migliorando la connessione tra reti
locali e reti globali, attraverso
l’innalzamento dei livelli di
accessibilità, degli standard di
sicurezza e in materia di inquinamento
atmosferico e acustico e della logistica,
nel rispetto degli obiettivi di riduzione
delle emissioni di anidride carbonica
(accordi di Kyoto) e di minimizzazione
dell’impatto sulle aree naturali e sul
paesaggio.
Forte aumento del volume di emissioni di
CO2, gas serra e di inquinanti acidificanti
dovute al continuo incremento del trasporto su
strada, in particolare del traffico merci.
alla “Direttiva Seveso” (in particolare per
quanto riguarda il trasporto e alla
movimentazione delle sostanze pericolose).
Ottimizzazione dell’uso delle
infrastrutture esistenti e sviluppo della
logistica
71.Realizzare una rete di trasporto
integrata ed interconnessa a livello
locale basata sul potenziamento,
l’ammodernamento e l’integrazione
delle singole configurazioni
infrastrutturali modali, sia a rete che
puntuali, nel rispetto degli obiettivi di
riduzione delle emissioni di anidride
carbonica (accordi di Kyoto) e di
minimizzazione dell’impatto sulle aree
naturali e sul paesaggio
Costi umani e sociali elevati e crescenti
dovuti all’incremento degli incidenti e della
mortalità stradale
Promozione di standard di sicurezza e
ambientali più elevati ed adeguamento a
questi ultimi dell’infrastruttura esistente.
Frazionamento diffuso, consumo del territorio
e impatto sui beni paesaggistici di pregio
Promozione della società
dell’informazione e in particolare del
tele-lavoro e dell’uso della videoconferenza
Riequilibrio delle modalità di trasporto
nelle connessioni tra reti locali e globali
a favore del traffico marittimo e del
cabotaggio e contestuale rafforzamento
Crescita dell’inquinamento acustico da attività dei sistemi di prevenzione degli incidenti
in mare o degli atteggiamenti illeciti
aereoportuali, da traffico veicolare e
(scarichi di riuti da navi o incidenti)
ferroviario concentrato in particolare nelle
aree metropolitane e nei bacini produttivi ad
Riequilibrio modale, intermodalità ed
esse adiacenti.
incremento della qualità del servizio a
livello locale per favorire l’uso dei mezzi
Alta vulnerabilità di alcune aree del
di trasporto collettivo
Mezzogiorno al rischio di incidente in base
.
Rafforzamento dei metodi di
programmazione dei trasporti in grado di
assicurare la valutazione delle alternative
possibili dal punto di vista della
sostenibilità ambientale (grado di
reversibilità delle scelte, risparmio e
tutela del territorio)
Diffusione di tecniche di progettazione in
grado di tenere in adeguata
considerazione gli impatti ambientali.
240
Azioni positive di integrazione del principio
di sostenibilità nel PSM
Potenziamento della rete ferroviaria a lunga
percorrenza e delle connessioni con i sistemi
locali di trasporto
Sviluppo del cabotaggio concorrenziale
Sostegno alla realizzazione di piattaforme
logistiche
Adeguamento delle reti viarie, autostradali e
ferroviarie a più elevati standard di sicurezza
e di programmi di comunicazione, controllo
del traffico per la prevenzione degli incidenti
e la salvaguardia delle risorse marine
(G.M.D.S.S e V.T.S.)
Sostegno e diffusione delle reti tele-matiche.
Realizzazione della Rete unitaria della P.A.
per favorire il decentramento dei servizi.
Adeguamento delle infrastrutture dei trasporti
agli standard in materia di inquinamento
acustico
Introduzione di criteri di attuazione che
prevedono l’integrazione del principio di
sostenibilità ambientale nelle scelte di
programmazione e progettuali
Indicatori
Tonnellate di merci in ingresso ed
in uscita su strada per 100 abitanti
Tonnellate di merci imbarcate e
sbarcate in navigazione di
cabotaggio per 100 abitanti
Tonnellate di merci in ingresso ed
in uscita per ferrovia per 100
abitanti
Contributo alla riduzione nazionale
di 4 milioni di tonnellate di CO2
rispetto al 1990 nel settore dei
trasporti deliberato dal CIPE nel
novembre 1998 per il
conseguimento degli obiettivi di
Kyoto al 2006
Emissioni di CO2, CO, Nox,
particolato, metalli pesanti, VOC
Qualità dell’aria urbana:
concentrazioni di SO2, NO2,
PB,Benzene, Ozono, Particolati
PM10/PM2,5, IPA, CO, composti
del fluoro.
72. Innalzare, anche per il tramite
dell’incremento dei livelli di
concorrenza, la qualità dell’esercizio,
l’efficienza della gestione, anche dal
punto di vista dell’impatto
sull’ambiente, e la sicurezza (con
riferimento ai servizi ferroviari ed al
trasporto pubblico locale, nonché in
generale ai servizi di trasporto
collettivo; ai porti; al servizio del
traffico internazionale e di cabotaggio),
attraverso l’intensificazione della
manutenzione (recupero di funzionalità
delle reti esistenti) meno invasiva dal
punto di vista ambientale,
l’informatizzazione e il diretto
coinvolgimento, anche finanziario, dei
privati.
Ottimizzazione dell’uso delle infrastrutture
esistenti e sviluppo della logistica
Promozione di standard di sicurezza e
ambientali più elevati ed adeguamento a
questi ultimi dell’infrastruttura esistente
73 Ridurre i fenomeni di congestione
ed inquinamento, con particolare
attenzione ai nodi urbani ed alle aree
soggette ad una particolare pressione
turistica
241
2.7 Analisi dell’integrazione del principio di pari opportunità
La necessità di giungere a un deciso salto di qualità nelle politiche nazionali e comunitarie
sulle pari opportunità fra uomini e donne è stata chiaramente indicata dalle istituzioni
comunitarie nei regolamenti relativi ai Fondi strutturali. E’ opportuno sottolineare come nel
caso delle pari opportunità le indicazioni della Commissione tendono a non limitare le azioni
di promozione della parità alla realizzazione di misure dirette a favore delle donne, ma a
mobilitare esplicitamente sull’obiettivo della parità il complesso delle azioni politiche
generali. Un’impostazione che rappresenta un’indicazione di metodo assunta anche
nell’ambito del PSM.
Un caso emblematico di potenziale applicazione di questo tipo di approccio è costituito
dall’integrazione tra pari opportunità e politiche dei servizi alla persona, un’area di
fabbisogno che rappresenta anche un’opportunità di crescita dal punto di vista economico.
Conciliare un’occupazione retribuita con il lavoro richiesto dalla gestione del ménage
familiare costituisce infatti un obiettivo essenziale per un reale conseguimento delle pari
opportunità. Il recente rapporto prodotto dalla Comunità sul tema (“Riconciliare lavoro e
famiglia in Europa”), presenta un quadro sociale e demografico in forte cambiamento, in cui
un fabbisogno crescente di assistenza è richiesto dagli anziani più che dai bambini; mente la
dimensione complessiva del fabbisogno tende ad aumentare sensibilmente anche per
l’aspirazione delle donne a svolgere attività retribuite al di fuori dalla famiglia. Dare
soddisfazione a tale fabbisogno di assistenza rappresenta al tempo stesso anche un’occasione
per dare impulso ad un settore, come quello dei servizi alla persona, ad alta intensità
occupazionale.
Più in generale, un approccio integrato può essere perseguito anche con riferimento
all’insieme delle politiche di sviluppo e occupazione. Un modello di riferimento potrebbe
essere visto nell’integrazione del principio di pari opportunità nelle iniziative di sviluppo
locale, anche attraverso un’azione di sensibilizzazione metodologicamente definita nei
confronti degli attori pubblici, privati e del privato sociale impegnati nelle politiche di
sviluppo locale. In questi ambiti potrebbe essere promossa la diffusione della conoscenza
delle politiche di parità come strumento di promozione e non di vincolo allo sviluppo
economico; favorita la presenza di rappresentanza femminile adeguata, anche attraverso il
rafforzamento delle capacità negoziali delle istituzioni di parità e delle associazioni femminili
in campo economico, che possa dare peso all’obiettivo di favorire l’occupazione femminile
nelle iniziative di sviluppo locale, soprattutto di quelle promosse attraverso i patti territoriali.
Al fine di verificare la coerenza e a stabilire in che misura le azioni programmate tendono ad
incidere sulle disparità basate sul sesso è stata ricostruita la “Matrice di impatto in termini di
pari opportunità”, in cui sono stati posti in relazione i singoli obiettivi specifici individuati dal
PSM con le tipologie di impatto definite dal Dipartimento per le pari opportunità8, riferite in
particolare:
•
al miglioramento delle condizioni di vita (rispondenti ai bisogni delle donne);
8 Le tipologie d’impatto sono state tratte da “Linee guida per l’attuazione del principio di pari opportunità per uomini e
donne e per la valutazione dell’impatto equitativo di genere nella programmazione operativa” del Dipartimento per le pari
opportunità della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il documento, a sua volta, riprende, accorpandole, le finalità generali
contenute nelle proposte metodologiche della D.G. XVI – Politiche regionali e di coesione “ Valutare l’applicazione del
principio di pari opportunità negli interventi dei Fondi strutturali”.
242
•
•
•
al miglioramento dell’accessibilità al mercato del lavoro e della formazione;
al miglioramento della situazione lavorativa sul posto di lavoro;
alla promozione della partecipazione delle donne alla creazione di attività socioeconomiche.
Il miglioramento del “contesto di vita” nella maggior parte degli obiettivi considerati
rappresenta un primo fondamentale prerequisito per la riduzione del divario tra la condizione
dell’uomo e della donna sul mercato del lavoro.
Effetti positivi certi o probabili ricavabili a partire dagli obiettivi specifici si osservano, per
ciò che concerne la qualità della vita della condizione femminile, in oltre il 71 per cento dei
casi, concentrati soprattutto laddove le politiche sono tese a ridisegnare i sistemi territoriali
civili (città, servizi alla persona ed alla comunità) e particolari settori produttivi (patrimonio
culturale, turismo).
Tutti gli obiettivi sulle politiche del lavoro presentano un potenziale impatto positivo sul
“contesto di vita”, che trae benefici – sia pure in modo meno diretto - anche con riferimento
agli altri settori (scuola e della ricerca).
Dalla matrice d’impatto, inoltre, si ricava la stretta correlazione esistente tra miglioramento
del “contesto di vita” ed “accessibilità delle donne al mercato del lavoro”, soprattutto quando
gli obiettivi sono volti al miglioramento, alla qualificazione ed alla crescita di quelle attività
tradizionalmente caratterizzate da una maggiore presenza di manodopera femminile (filiera
del turismo-ambiente-beni culturali) e terzo settore.
L’attenuazione del divario sul mercato del lavoro - malgrado l’offerta di lavoro femminile
presenti livelli di qualificazione professionale non molto distanti dalla componente maschile e la promozione della partecipazione delle donne ad attività autonome ed imprenditoriali,
sono elementi considerati non solo negli obiettivi più espliciti in cui si promuove o si
favorisce la nascita/localizzazione di nuove attività, ma anche quando gli obiettivi si
rivolgono, come in quello n.64, al “soddisfacimento dei bisogni sociali di base (tempo libero,
aggregazione socioculturale, aggregazione sociale nei microterritori, cura della persona,
sostegno alle famiglie) attraverso la crescita del sistema di infrastrutture”.
Si tratta in quest’ultimo caso, di un terreno particolarmente importante per l’applicazione di
un approccio integrato alle politiche per le pari opportunità: l’integrazione tra pari opportunità
e politiche dei servizi alla persona, rappresenta infatti un’area di fabbisogno e al tempo stesso
un’opportunità di crescita dal punto di vista economico. Se conciliare un’occupazione
retribuita con il lavoro richiesto dalla gestione del ménage familiare costituisce infatti un
obiettivo essenziale per un reale conseguimento delle pari opportunità, dare soddisfazione a
tale fabbisogno di assistenza rappresenta al tempo stesso anche un’occasione per dare impulso
ad un settore, come quello dei servizi alla persona, ad alta intensità occupazionale.
Da ultimo, considerato come il rispetto del principio di pari opportunità richieda anche una
maggiore attenzione da parte del programmatore ad una verifica degli effetti delle azioni
programmate in termini di impatto, è da considerare positivamente la scelta, operata
nell’ambito del PSM, di assumere a tale scopo come riferimento le metodologie elaborate dal
Dipartimento per le pari opportunità nell’ambito delle “Linee-guida per l’attuazione del
principio di pari opportunità”.
Poiché le pari opportunità figurano, insieme all’ambiente, tra gli aspetti prioritari
maggiormente sottolineati dal regolamento dei Fondi Strutturali, gli indicatori di sorveglianza
e di valutazione dovrebbero prevedere, ove possibile in sede di definizione dei Complementi
di programmazione, una quantificazione distinta per sesso, sia per quanto riguarda gli
indicatori di realizzazione, che di risultato e di impatto specifico.
243
Se la ripartizione per sesso assume un carattere essenziale generale per la valutazione, per
misurare la rispondenza delle misure rispetto alle quattro finalità generali individuate dal
Dipartimento per le pari opportunità si ritiene opportuno che nella fase di monitoraggio e di
valutazione, agli indicatori specifici di ciascuna misura, siano associati anche degli indicatori
orizzontali in grado di tenere conto dell’impatto di ciascuna misura rispetto all’integrazione
degli aspetti relativi alle pari opportunità. In particolare, si riportano alcuni esempi di
possibili indicatori per le quattro finalità generali individuate dalle “Linee-guida per
l’attuazione del principio di pari opportunità”.
244
Pariopportunità:Ipotesidi indicatoridi sorveglianza edi monitoraggio
Indicatoridi
realizzazione
Indicatoridi
risultato
Indicatoridi
impatto
Numerodi persone
Numerodi organizzazioni a % delle organizzazioni a
(uomini/donne)attive in
caratteresociale eprogrammi caratteresociali
organizzazioni acarattere
sovvenzionati
sovvenzionate
socialesovvenzionate
% di persone
(uomini/donne)attivi in
organizzazioni acarattere
socialesovvenzionate
Numerodi abitanti
(uomini/donne)che
annualmentericorronoai
servizi sovvenzionati
Miglioramento del contesto di vita
Aumentodel tassodi
coperturadella
Numerodi beneficiariedelle
Aumento del tasso
popolazionedi riferimento
diversetipologiedi intervento
d'attività femminile (%)
delle diverse tipologie di
intervento (%)
Accesso al mercato del lavoro e
Aumento del tasso di
alla formazione
Numero di progetti avviati
occupazione femminile
(%)
Aumento del livello di
istruzione della
popolazione destinataria
dell'azione (%)
Aumento del tasso di
Aumento del tasso di
copertura della
Numero di beneficiarie delle
popolazione di riferimento occupazione femminile
diverse tipologie di intervento
delle diverse tipologie di (%)
intervento (%)
Miglioramento della situazione
lavorativa delle donne sul posto di
Numero di progetti avviati
lavoro
Promozione della
partecipazione
delle donne alla creazione di
attività socio-economiche
Aumento delle qualifiche
della popolazione
destinataria dell'azione
(%)
Aumento della
percentuale di donne in
settori ed occupazioni
prevalentemente maschili
(%)
Aumento del tasso di
copertura della
Numero di beneficiarie delle
Numero di nuove attività
popolazione di riferimento
diverse tipologie di intervento
socio economiche avviate
delle diverse tipologie di
intervento (%)
Numero di progetti avviati
Aumento del tasso di
occupazione femminile
(%)
Al fine di un corretto rispetto del principio delle pari opportunità fra uomini e donne,
particolare attenzione dovrà essere attribuita anche alla predisposizione di opportuni criteri di
selezione che consentano di controllare l’integrazione del principio delle pari opportunità
nella fase di selezione dei progetti. A tal fine, potrebbe essere utile, in conformità con le
indicazioni espresse dalla Commissione Europea, classificare tutti i progetti, durante la fase di
presentazione delle domande di contributo, in base alle seguenti considerazioni. Il progetto è:
• neutro dal punto di vista della parità;
• aperto ad una prospettiva di parità (con un limitato contenuto che interessa le pari
opportunità);
245
• impostato sulla parità (con un medio alto contenuto che interessa le pari opportunità).
Inoltre, come indicato dal Dipartimento per le pari opportunità, nell’ambito dei Complementi
di programmazione ciascuna misura dovrà indicare l’impatto atteso sulle finalità generali
sulla base della scheda seguente:
Scheda di una misura in rapporto all'impatto sulle pari opportunità
Impatto potenziale
Effetti
positivo dei progetti/azioni benefici
su:
significativi
Miglioramento delle
condizioni di vita al fine di
rispondere meglio ai
bisogni delle donne
Miglioramento
dell'accessibilità delle
donne al mercato del lavoro
e alla formazione
Miglioramento della
situazione lavorativa delle
donne sul posto di lavoro
Promozione della
partecipazione delle donne
alla creazione di attività
socio-economiche
TOTALE PUNTEGGIO
Effetti
Nessun
benefici
effetto
poco
significativo
significativi
Effetto
negativo
1
0.5
0
x
1
0.5
0
x
1
0.5
0
x
1
0.5
0
x
Con riferimento a questo schema, nel caso in cui la misura presenta un impatto diretto o
esplicito in tema di pari opportunità il punteggio dovrà essere moltiplicato per 1,5. Devono
essere inoltre motivati e dettagliati sinteticamente i due effetti, positivi o negativi, più
significativi.
In particolare, nell’ambito della selezione dei progetti, potrà essere utile una loro
classificazione, ove possibile, anche sulla base di una quantificazione degli indicatori
orizzontali per le pari opportunità precedentemente richiamati.
246
Tabella 2.5
ANALISI DEL PRINCIPIO DI PARI OPPORTUNITA': MATRICE SINTETICA DEGLI IMPATTI DEGLI OBIETTIVI SPECIFICI
Settori/
sottosettori
Obiettivi specifici
1
Acqua
2
3
Suolo
4
Protezione
civile
5
6
Rifiuti e
inquinamento
7
8
Garantire disponibilità idriche adeguate (sul piano della quantità, della qualità e dei costi) per la popolazione
civile e le attività produttive del Mezzogiorno, in accordo con le priorità definite dalla nuova politica
comunitaria in materia di acque, creando le condizioni per aumentare l'efficienza di acquedotti, fognature e
depuratori, in un’ottica di tutela della risorsa idrica e di economicità di gestione, favorendo un più ampio
ingresso di imprese e capitali nel settore e un più esteso ruolo dei meccanismi di mercato.
Migliorare le condizioni di fornitura delle infrastrutture incoraggiando il risparmio, risanamento e riuso della
risorsa idrica, introducendo e sviluppando tecnologie appropriate e migliorando le tecniche di gestione nel
settore. Promuovere la tutela ed il risanamento delle acque marine e salmastre.
Garantire un adeguato livello di sicurezza “fisica” delle funzioni insediativa, produttiva, turistica e
infrastrutturale esistente, attraverso la realizzazione della pianificazione di bacino, di un sistema di governo e
presidio idrogeologico diffuso ed efficiente, e di una pianificazione territoriale compatibile con la tutela delle
risorse naturali.
Perseguire il recupero delle funzioni idrogeologiche dei sistemi naturali, forestali e delle aree agricole, a scala
di bacino, anche attraverso l’individuazione di fasce fluviali, promuovendo la manutenzione programmata del
suolo e ricercando condizioni di equilibrio tra ambienti fluviali ed ambiti urbani
Accrescere la sicurezza attraverso la previsione e prevenzione degli eventi calamitosi nelle aree soggette a
rischio idrogeologico incombente ed elevato con prioritaria attenzione per i centri urbani, le infrastrutture e le
aree produttive; nelle aree soggette a rischio sismico con priorità per gli edifici "strategici" (ospedali, scuole,
caserme, prefetture).
Migliorare il sistema di gestione dei rifiuti, promuovendo la raccolta differenziata, il riciclaggio, il recupero a
fini di produzione di energia dei rifiuti non riciclabili, nonché elevando la sicurezza dei siti per lo smaltimento e
favorendo lo sviluppo di un efficiente sistema di imprese.
Risanare le aree contaminate e migliorare le conoscenze, le tecnologie, le capacità di valutazione ed intervento
dei soggetti pubblici e privati, nonché la capacità di valutazione e controllo della Pubblica Amministrazione per
la bonifica dei siti inquinati.
Promuovere la riduzione della quantità e pericolosità dei rifiuti mediante campagne informative .
247
Contesto
di vita
Accesso al
mercato del
lavoro
Partecipazione alla
Situazione
creazione di attività
occupazionale
socio-economiche
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Settori/
sottosettori
Rifiuti e
inquinamento
Obiettivi specifici
9
10
11
Rete ecologica
12
13
14
Energia
15
16
Patrimonio
culturale
17
Introdurre innovazioni di processo nello smaltimento dei rifiuti, tali da favorirne il riutilizzo, il riciclaggio e il
recupero.
Sviluppare sistemi di monitoraggio e prevenzione dell'inquinamento
Negli ambiti marginali con sottoutilizzazione delle risorse: migliorare la qualità del patrimonio naturalistico e
culturale, riducendone il degrado/abbandono ed accrescendone l’integrazione con le comunità locali in
un’ottica di manutenzione, tutela, sviluppo compatibile, migliore fruizione e sviluppo di attività connesse.
Negli ambiti con sovrautilizzo delle risorse: recuperare gli ambiti compromessi a seguito di usi impropri e
conflittuali; regolare gli usi e la pressione sulle risorse (anche attraverso sistemi di certificazione dell’equilibrio
nell’uso delle risorse stesse); accrescere l’offerta di beni e servizi finalizzati alla qualità ambientale ed alla
corretta fruizione ambientale delle risorse.
In generale: promuovere la capacità della Pubblica amministrazione di intervenire per la
conservazione e lo sviluppo; promuovere la rete ecologica come infrastruttura di sostegno dello
sviluppo compatibile e come sistema di offerta di beni, risorse e valori
Garantire disponibilità di energia adeguata (sul piano della quantità e della qualità) per la
popolazione civile e le attività produttive del Mezzogiorno, in un’ottica di economicità di gestione
e di sostenibilità dell’uso di risorse non rinnovabili, attraverso l’ottimizzazione degli usi e l’utilizzo
di fonti alternative rinnovabili e di combustibili non convenzionali
Aumentare la capacità, l’affidabilità e la qualità del servizio di erogazione di gas ed elettricità,
attraverso l’estensione ed il potenziamento delle reti.
Stimolare la produzione e l’impiego di fonti rinnovabili, e di combustibili non convenzionali,
quale strumento per la riduzione dell’impatto ambientale e per la valorizzazione delle risorse
immobili, favorendo un più ampio ingresso di imprese e di capitali nel settore e un più esteso ruolo
dei meccanismi di mercato; limitare le emissioni di gas a effetto serra, dei gas che provocano la
riduzione dell'ozono atmosferico e quella delle emissioni acide in atmosfera
Consolidare, estendere e qualificare il patrimonio archeologico, architettonico, storico-artistico,
paesaggistico, archivistico e bibliografico delle aree depresse, nonché quello relativo alle attività di
spettacolo e di animazione culturale, quale strumento di sviluppo qualificato ed equilibrato.
248
Contesto
di vita
Accesso al
mercato del
lavoro
Partecipazione alla
Situazione
creazione di attività
occupazionale
socio-economiche
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+
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=
(segue tabella 2.5)
Contesto
di vita
Accesso al
mercato del
lavoro
strutture e servizi per i consumi culturali. Promuovere la più ampia conoscenza del patrimonio.
Dotare le aree depresse di strutture e sistemi per la gestione degli interventi di restauro e valorizzazione del
patrimonio. Decentrare strutture ad alta specializzazione (per il restauro) e creare le condizioni per la nascita
di strutture e servizi privati. Sviluppare attività di formazione per la riqualificazione la creazione di
competenze legate al patrimonio e alle attività culturali.
Sviluppare l’imprenditorialità legata alla valorizzazione del patrimonio e sostenere la crescita delle
organizzazioni, anche del terzo settore e di economia sociale, nel settore culturale.
Formare la popolazione attiva in relazione a specifiche esigenze della domanda di mercato o in connessione
con la domanda che scaturisce dagli interventi nel territorio, promuovere la diffusione di competenze
funzionali allo sviluppo, anche nelle Pubbliche Amministrazioni, nelle organizzazioni che rappresentano le
parti sociali, nel settore finanziario.
Rendere le forze di lavoro più competenti, informate e capaci di cogliere le esistenti e future occasioni di
lavoro nell’area e fuori dell’area con particolare attenzione alle diversità di genere (migliorare
l’occupabilità).
Incrementare e valorizzare l’occupazione femminile. Creare una rete di servizi integrati per l’occupabilità
femminile
. Promuovere e adeguare alle nuove necessità le capacità di progettazione, implementazione, monitoraggio e
valutazione degli operatori della Pubblica Amministrazione.
++
++
+
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25
Fornire assistenza a orientamento, progettazione e formazione alla creazione d’impresa.
++
++
++
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26
Incoraggiare l’adattabilità delle aziende e dei lavoratori nel mercato regolare. Promuovere l’emersione e la
regolarizzazione di lavoratori impegnati in attività non regolari..
++
++
++
++
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++
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++
Settori/
sottosettori
Obiettivi specifici
18
Patrimonio
culturale
19
20
21
22
23
Politiche del
lavoro
24
27
28
Migliorare la qualità dell’offerta di servizi culturali, per moltiplicare, qualificare e diversificare l’offerta di
Definire e formare nuove figure professionali in ambito sociale (per servizi a immigrati,
anziani, minori, disoccupati). Estendere e irrobustire l'economia sociale.
Perseguire l’integrazione sociale degli immigrati e trasformare gli immigrati in risorsa per le
imprese in cui operano, in particolare valorizzandoli nel quadro di nuove relazioni economiche
con le aree di provenienza..
249
Partecipazione alla
Situazione
creazione di attività
occupazionale
socio-economiche
Settori/
sottosettori
Obiettivi specifici
29
Scuola
30
31
32
33
34
Ricerca e
Innovazione
35
36
37
38
Ridurre drasticamente la dispersione scolastica e l’analfabetismo di ritorno. Promuovere l’integrazione
sociale e culturale di gruppi svantaggiati.
Migliorare l’integrazione fra istruzione, formazione e ricerca con le necessità del mercato del lavoro..
Promuovere la cultura dell’adattabilità e dell’utilizzo dell’innovazione da parte della popolazione giovanile.
Migliorare la qualità dei servizi e le strutture del sistema formativo scolastico.
Rafforzare il sistema della ricerca scientifico-tecnologica del Mezzogiorno, migliorando i collegamenti tra
i sottosistemi scientifici ed il sistema imprenditoriale, anche con la finalità di promuovere il trasferimento
tecnologico, la nascita di imprese sulla “frontiera” e l’attrazione di insediamenti high tech.
Rafforzare e migliorare il sistema dell’alta formazione meridionale, generando nuovo capitale umano
qualificato, anche per rafforzare le relazioni con i paesi del Mediterraneo.
Accrescere la propensione all’innovazione di prodotto, di processo ed organizzativa delle imprese
meridionali
Inserire la comunità scientifica meridionale in reti di cooperazione internazionale.
Promuovere la ricerca e l’innovazione per la valorizzazione di risorse naturali e storico-artistiche del
territorio meridionale
Promuovere e soddisfare la domanda di innovazione dei soggetti collettivi (enti locali, sovrintendenze,
Camere di Commercio, etc.) del Mezzogiorno.
250
Contesto
di vita
Accesso al
mercato del
lavoro
Partecipazione alla
Situazione
creazione di attività
occupazionale
socio-economiche
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Settori/
sottosettori
Obiettivi specifici
39
40
Industria,
commercio,
servizi e
artigianato
41
42
43
44
45
Favorire lo sviluppo, l’aumento di competitività - anche non di prezzo - e di produttività, di iniziative
imprenditoriali nei settori già presenti che hanno dimostrato buone capacità di sviluppo (anche agendo sul
completamento e irrobustimento di filiere e distretti) e sulle attività produttive connesse con l'uso di risorse
naturali e culturali locali, favorendo la promozione delle migliori tecnologie disponibili dal punto di vista
ambientale, degli schemi EMAS e Ecolabel, di innovazioni di processo/prodotto, prevenendo la formazione,
riducendo le quantità e la pericolosità dei rifiuti generati dal ciclo produttivo, nonchè la possibilità di
riutilizzo, riciclaggio e recupero dei prodotti.
Favorire la nascita e/o la localizzazione di nuove attività e nuove imprese, specie in iniziative che
assicurino buone prospettive di crescita e di integrazione con il territorio, a basso impatto ambientale, anche
nel Terzo settore e nell’economia sociale, in collegamento con le azioni sul sociale, e con attenzione allo
sviluppo dell'imprenditorialità e dell'occupazione femminile.
Favorire la creazione e il rafforzamento dei servizi alle imprese ed in particolare la loro connessione
all’interno delle logiche di filiera, anche sostenendo forme di associazionismo tra imprese per rilanciare la
produzione e commercializzazione di prodotti locali, attraverso piattaforme logistiche e informatiche, anche
al fine di ridurre il potenziale inquinante, il quantitativo di rifiuti da smaltire, l'uso delle risorse naturali.
Attivare e sostenere iniziative di animazione permanente delle imprese e dei territori
Irrobustire e migliorare la dotazione di infrastrutture e di servizi per la localizzazione e la logistica,
strettamente funzionali a ridurre il livello delle diseconomie esterne, anche minimizzando il consumo di
territorio.
Favorire le dotazioni di servizio e di supporto (asili nido, mense, ecc.) all’interno delle imprese o in
prossimità di queste o in localizzazioni di facile accesso per la conciliazione del lavoro femminile
Potenziare il ruolo dei mercati finanziari e degli operatori finanziari, migliorare l’informazione e
l’assistenza tecnica alle imprese per l’impiego dei sistemi di incentivazione, sviluppare pacchetti integrati di
agevolazione per il contestuale finanziamento di investimenti, sviluppo pre-competitivo e innovazione
tecnologica, dal punto di vista produttivo e ambientale.
Promuovere azioni di sensibilizzazione e formazione di operatori territoriali per la creazione di programmi
orientati al genere nell’ambito del credito alle imprese
251
Contesto
di vita
Accesso al
mercato del
lavoro
Partecipazione alla
Situazione
creazione di attività
occupazionale
socio-economiche
+
+
+
+
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SWOT per il sottosettore Agricoltura e Pesca
Punti di forza
Elevata differenziazione e vocazionalità produttiva
Punti di debolezza
Inefficienti dimensioni competitive delle imprese
Presenza di sistemi locali di produzione “eccellenti”
Debolezza del tessuto imprenditoriale agricolo e
dell’ associazionismo
Ambiente favorevole alla diffusione di produzioni ecocompatibili
Fragilità finanziaria delle imprese
Sviluppo economico legato allo spazio rurale
Marginalità
femminile
Snodo strategico per il Mediterraneo
del
lavoro
e
dell’imprenditoria
Scarsa integrazione orizzontale e verticale
Bassa valorizzazione commerciale delle produzioni.
Debolezza dell’industria alimentare
Assenza di una cultura dell’innovazione
Scarsa dotazione infrastrutturale.
Scarsa integrazione intersettoriale
Scarsa dotazione di servizi di supporto alle imprese
agro-industriali
Opportunità
Rischi
Strumenti di indirizzo e di supporto finanziario allo Aumento della pressione competitiva
sviluppo
Riduzione del sostegno comunitario al settore
Aumento della domanda di prodotti tipici e a basso agricolo
impatto ambientale
Elevato costo del denaro
Potenzialità di sviluppo dell’agriturismo
Perdita di importanza del settore primario nella
Formazione alla cultura d’impresa
filiera agro-alimentare
Ricambio generazionale
Vincoli normativi ambientali
Potenzialità di affermazione sui mercati internazionali
Vincoli normativi sulla qualità
Opportunità di crescita in nuovi comparti ittici
Nuovi poli agroalimentari competitivi
Applicabilità della programmazione negoziata
Nuove logiche di marketing
Il sistema finanziario meridionale: tendenze e punti di forza
Punti di forza
Dagli inizi degli anni ’90 è in atto in Italia un processo di deregolamentazione del settore
finanziario, avviato con le due direttive comunitarie in materia creditizia (rispettivamente la
780 del 1977 e la 646 del 1989) e rafforzato con la promulgazione del Testo Unico delle leggi
in materia bancaria e creditizia (Decreto legge 385/93).
Queste innovazioni legislative hanno dato luogo a un processo di ristrutturazione del sistema
bancario, peraltro ancora in pieno svolgimento, caratterizzato da una ridefinizione degli assetti
proprietari, da incorporazioni e fusioni tra banche.
60
Settori/
sottosettori
Obiettivi specifici
46
47
48
Turismo
49
50
51
52
Agricoltura e
pesca
53
54
Accrescere e qualificare le presenze turistiche nel Mezzogiorno attraverso azioni di marketing dei sistemi
turistici, rafforzando gli strumenti di pianificazione territoriale in un’ottica di sostenibilità ambientale e
diversificazione produttiva.
Favorire la crescita di nuove realtà produttive locali intorno alla valorizzazione innovativa di risorse e
prodotti turistici tradizionali ed al recupero di identità e culture locali.
Migliorare la qualità delle risorse umane operanti nel settore turistico, attraverso specifiche azioni di
formazione, in connessione con le azioni previste in Rete ecologica e Patrimonio culturale.
Accrescere l’articolazione, l’efficienza e la compatibilità ambientale delle imprese turistiche attraverso la
promozione dell’innovazione di prodotto, di processo ed organizzativa, nonché agendo sulle condizioni di
base (disponibilità di infrastrutture, quali reti di approdi, servizi tecnologie, informazioni) del territorio.
Accrescere l'integrazione produttiva del sistema del turismo in un'ottica di filiera, anche al fine di ridurre il
quantitativo di rifiuti prodotti, l'uso delle risorse naturali e il potenziale inquinante.
Favorire la diversificazione e l'innovazione di prodotti turistici "maturi" in aree già sviluppate,
promuovendo il prolungamento della stagione turistica.
Migliorare la qualità della vita nelle località di destinazione turistica, attraverso interventi di contenimento
della pressione sulle risorse locali.
Migliorare la competitività dei sistemi agricoli ed agroindustriali in un contesto di filiera, attraverso
l’introduzione di innovazioni, il rafforzamento delle funzioni commerciali, la gestione integrata in tema di
qualità, sicurezza ed ambiente, anche al fine di ridurre il quantitativo di rifiuti da smaltire, l'uso delle risorse
naturali e il potenziale inquinante.
Sostenere lo sviluppo dei territori rurali, valorizzandone le risorse ambientali e storico-culturali, nel quadro
di progetti integrati.
Accrescere la dotazione di servizi e la propensione all’innovazione dell’agricoltura e della pesca.
252
Contesto
di vita
Accesso al
mercato del
lavoro
Partecipazione alla
Situazione
creazione di attività
occupazionale
socio-economiche
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+
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+
=
=
=
=
(segue tabella 2.5)
Settori/
sottosettori
Obiettivi specifici
55
Agricoltura e
pesca
56
57
58
59
Città
60
61
62
63
64
Servizi alla
persona ed alla
comunità
65
66
Rafforzare la competitività dei sistemi locali della pesca in un’ottica di sviluppo sostenibile. Ridurre il
differenziale socioeconomico nel settore della pesca.
Adeguare e potenziare, nonché valorizzare, la produzione ittica di allevamento in acqua marina, salmastra e
dolce, anche attraverso attività di riconversione degli addetti al settore, con il sostegno della ricerca, di
strutture di servizio e di assistenza
Prevenire i danni derivanti da uno sfruttamento non equilibrato delle risorse biologiche marine, delle acque
salmastre e dolci.
Rafforzare nei grandi centri urbani la disponibilità di funzioni rare e innovative e l’offerta di servizi urbani
e metropoli-tani; migliorare l’efficienza dell’Amministrazione, dei suoi processi decisionali e delle sue
procedure.
Migliorare il sistema della mobilità interna ed esterna ai centri urbani riducendo la congestione e
l'inquinamento.
Migliorare la qualità della vita nelle aree urbane, in particolare nelle aree periferiche e in quelle dismesse,
incrementandone le dotazioni infrastrutturali e i servizi con attenzione alla possibilità di fruizione dello
spazio da parte dell’infanzia, nonché promuovendo l’integrazione sociale e la lotta alla marginalità.
Promuovere la costruzione di reti di città piccole e medie, quale infrastruttura di supporto alla affermazione
dei processi di sviluppo e al territorio diffuso.
Messa a norma e infrastrutturazione del tessuto urbano autocostruito.
Riqualificare, rinnovare e rifunzionalizzare il tessuto edilizio urbano, nel rispetto delle tradizioni culturali e
storiche con particolare attenzione al recupero dei centri storici e dei centri minori.
Soddisfare i bisogni sociali di base (tempo libero, aggregazione socioculturale, aggregazione sociale nei
microterritori, cura della persona, sostegno alle famiglie con priorità per aree e microaree ad alto tasso di
povertà, disoccupazione, criminalità, immigrazione e invecchiamento della popolazione) attraverso la
crescita del sistema di infrastrutture e l’offerta di servizi imprenditoriali e sociali per le persone e la
comunità, e lo sviluppo dell’economia sociale.
Ridurre il “tasso di esclusione”, anche attraverso azioni formative e sul capitale umano finalizzate
all’inserimento lavorativo e sociale.
Promuovere e sviluppare l’economia sociale attraverso il sostegno finanziario all’avvio di imprese, incentivi
all’esternalizzazione dei servizi sociali degli EE.LL., e attraverso la formazione imprenditoriale e
manageriale, nonché la creazione di servizi territoriali alle imprese.
253
Contesto
di vita
Accesso al
mercato del
lavoro
=
+
=
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+
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++
++
++
Partecipazione alla
Situazione
creazione di attività
occupazionale
socio-economiche
(segue Tabella 2.5)
Settori/
sottosettori
.
Servizi alla
persona ed alla
comunità
67
Sicurezza
69
68
70
71
Trasporti
72
73
74
75
Obiettivi specifici
Qualificare i servizi attraverso sistemi di certificazione degli standard e attraverso la qualificazione
professionale. Definire e formare nuove figure professionali in ambito sociale (v. servizi per immigrati, per
anziani, e minori).
Rafforzare la capacità di spesa sociale degli EE.LL., e la qualificazione della P.A. per la progettazione, la
gestione ed il monitoraggio dei servizi.
Accrescere le condizioni di sicurezza per lo sviluppo (migliorare la fiducia sociale) attraverso il controllo
del territorio, il potenziamento ed il decentramento dei sistemi per la sicurezza, la sensibilizzazione ai valori
della legalità.
Agevolare l’incremento e qualificare l’interscambio di merci e la mobilità delle persone fra il Mezzogiorno
e l’esterno, realizzando e/o migliorando la connessione tra reti locali e reti globali, attraverso l’innalzamento
dei livelli di accessibilità, degli standard di sicurezza e in materia di inquinamento atmosferico e acustico e
della logistica, nel rispetto degli obiettivi di riduzione delle emissioni di anidride carbonica (accordi di
Kyoto) e di minimizzazione dell'impatto sulle aree naturali e sul paesaggio.
Realizzare una rete di trasporto integrata ed interconnessa a livello locale basata sul potenziamento,
l’ammodernamento e l’integrazione delle singole configurazioni infrastrutturali mo-dali, sia a rete che
puntuali, nel rispetto degli obiettivi di riduzione delle emissioni di anidride carbonica (accordi di Kyoto) e
di minimizzazione dell'impatto sulle aree naturali e sul paesaggio.
Innalzare, anche per il tramite dell’incremento dei livelli di concorrenza, la qualità dell’esercizio,
l’efficienza della gestione, anche dal punto di vista dell'impatto sull'ambiente, e la sicurezza (con
riferimento ai servizi ferroviari ed al trasporto pubblico locale, nonché in generale ai servizi di trasporto
collettivo; ai porti; al servizio del traffico internazionale e di cabotaggio), attraverso l'intensificazione della
manutenzione (recupero di funzionalità delle reti esistenti) meno invasiva da punto di vista ambientale,
l'informatizzazione e il diretto coinvolgimento, anche finanziario, dei privati.
Riequilibrio modale anche attraverso una maggiore utilizzazione delle vie del mare, attrezzando al riguardo
e innovando i porti, i relativi nodi intermodali e le linee di accesso terrestri.
Ridurre i fenomeni di congestione e inquinamento, con particolare attenzione ai nodi urbani ed alle aree
soggette ad una particolare pressione turistica.
Crescita della capacità progettuale e della base di progetti per la formulazione di interventi proiettati nel
lungo periodo, volti a potenziare e adattare il sistema dei trasporti nel Mezzogiorno, in relazione alle
specifiche prospettive di sviluppo che vanno scaturendo, secondo verifiche da effettuare per gli effetti di
domanda, dall’attuazione del PSM.
254
Contesto
di vita
Accesso al
mercato del
lavoro
++
+
+
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++
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=
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Partecipazione alla
Situazione
creazione di attività
occupazionale
socio-economiche
(segue tabella 2.5)
Settori/
sottosettori
Obiettivi specifici
Sostenere e diffondere l’uso delle reti telematiche da parte del sistema produttivo, in particolare da parte
delle PMI industriali (per accrescere l’accesso ai mercati esteri) e di piccola distribuzione, artigianato e
cooperazione.
Sostenere e diffondere l’uso delle reti telematiche da parte delle Amministrazioni pubbliche, per
77
semplificare e accelerare le procedure, innalzare la qualità dei servizi a cittadini a imprese e incrementarne i
livelli di efficienza.
Internazionalizzare le imprese del Mezzogiorno e promuovere l’integrazione econo-mica transfrontaliera,
78
anche attraverso la promozione di relazioni partenariali con altri sistemi economici, culturali e civili.
Collegamenti
Aprire il Mezzogiorno alle relazioni con l’esterno, accrescendo la presenza istituzio-nale di Regioni ed Enti
79
locali nei processi di costruzione ed ampliamento delle rela-zioni esterne del Mezzogiorno e estendendo la
capacità della P.A. e dei suoi gruppi dirigenti ad operare in tale contesto.
LEGENDA: Effetto positivo (++); Effetto positivo probabile (+); Nessun effetto rilevante (=); Effetto negativo (°).
Telecomunica
zioni
76
255
Contesto
di vita
Accesso al
mercato del
lavoro
++
+
+
+
++
+
+
+
=
+
=
+
+
+
=
=
Partecipazione alla
Situazione
creazione di attività
occupazionale
socio-economiche
Forze
Abbondanza quantitativa di alcune risorse (gas metano).
Presenza di sistemi e impianti che, pur se non completati o obsoleti, con
contenuti investimenti aggiuntivi possono divenire operativi e colmare così i
pesanti deficit infrastrutturali.
Potenzialità di sviluppo di nuove attività e sistemi produttivi nei settori acqua,
rifiuti ed energia, e nel campo della valorizzazione del patrimonio naturalistico.
Presenza di una normativa di riforma nei settori acqua, rifiuti e difesa del suolo,
che sollecita la razionalizzazione e l’ammodernamento dei servizi e introduce
elementi di concorrenzialità e di crescita dell’imprenditorialità.
Opportunità
Disponibilità di risorse finanziarie pubbliche per il completamento o la
realizzazione di interventi.
* *
Debolezze
28
29
30
31
Alta formazione e capitale umano
Cultura dell'adattabilità ed innovaz.
27
Qualità del sistema scolastico
Istruzione, formazione e ricerca
26
Rafforzamento sistema della ricerca
Riduzione dispersione scolastica
25
Integrazione sociale degli immigrati
24
Adattabilità ed emersione
23
Figure professionali nel sociale
22
Azioni per creazione di impresa
21
Occupazione femminile
20
Capacità degli operatori pubblici
19
Forze di lavoro più competenti
18
Sviluppo imprenditorialità culturale
17
Formazione ed esigenze di domanda
16
Offerta di servizi culturali
15
Restauro e valorizz. in aree depresse
Estensione del patrimonio culturale
14
*
* *
* * * *
* * *
* *
*
* * * *
* * * * * *
*
* * * * * * * * * *
* *
* * *
32
33
34
*
*
*
* * * *
Presenza di caratteristiche morfologiche, sismiche e meteorologiche sfavorevoli
alla stabilità del suolo e alla sicurezza degli insediamenti.
* * * * *
* * * *
*
* *
*
*
*
* * *
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
Basso livello di conoscenze tecnico gestionali (rilevanti soprattutto sul piano
della programmazione, dell’organizzazione e del controllo), e scarsa capacità di
progettare in modo integrato all’interno della PA.
*
* *
* * * * * * * * * * *
* *
Scarsa connessione delle azioni di tutela e manutenzione, da un lato, con le
azioni di promozione e valorizzazione dall’altro, per la difficoltà a percepire il
patrimonio ambientale come risorsa rilevante per lo sviluppo.
Basso livello di innovazione tecnologica, per tutti i principali settori di
erogazione di servizi ambientali e nel sistema produttivo (innovazione di
processo e di prodotto).
13
* * *
Crescente attenzione del pubblico per le tematiche ambientali, suscettibile di
esercitare una maggiore pressione sulle amministrazioni a fini di tutela e
prevenzione dell’inquinamento e del rischio.
Fragilità istituzionale e scarsa organizzazione delle amministrazioni locali, che
ha prodotto come conseguenza un forte ritardo nell’attuazione delle normative
settoriali, in materia sia di acqua, sia di difesa del suolo, sia di rifiuti e
inquinamento.
12
*
Aumento della domanda di servizi di qualità, di fruizione delle risorse e degli usi
ricreativi e naturalistici, associata a una maggiore sensibilità diffusa per il
patrimonio culturale, le tradizioni, le identità locali.
Possibile ampliamento dei mercati dell’impiantistica ambientale nella macroregione mediterranea, opportunità di partenariato tecnologico e finanziario con
imprese esterne.
11
Fonti rinnovabili
10
Disponibilità di energia adeguate
9
Migliore servizio di erogazione energia
8
Rete ecologica e P.A.
7
Rete ecologica in aree a sottoutilizzo
Monitoraggio e prevenzione
6
Elevata estensione delle aree protette e delle aree ad elevato valore ambientale.
Rete ecologica in aree a sovrautilizzo
Innovazioni per il riciclaggio
5
Rifiuti e ciclo produttivo
4
Migliore gestione rifiuti
3
Risanamento aree contaminate
Protezione civile
2
Sicurezza fisica e idrogeologica
1
Recupero funzioni idrogeologiche
Disponibilità idriche adeguate
Risorse Naturali
Migliori condizioni di fornitura
Tabella 2.1 - Matrice di relazioni tra punti di forza, punti di debolezza ed opportunità con gli obiettivi specifici a livello di assi prioritari
*
* *
*
*
*
Pag. 1/14
Forze
Abbondanza quantitativa di alcune risorse (gas metano).
Presenza di sistemi e impianti che, pur se non completati o obsoleti, con
contenuti investimenti aggiuntivi possono divenire operativi e colmare così i
pesanti deficit infrastrutturali.
Potenzialità di sviluppo di nuove attività e sistemi produttivi nei settori acqua,
rifiuti ed energia, e nel campo della valorizzazione del patrimonio naturalistico.
Internazionalizzazione delle imprese
72
Mezzogiorno e relazioni con l'esterno
71
Reti telematiche ed enti pubblici
70
Riequilibrio modale e vie del mare
69
Reti telematiche e sistemi produttivi
68
Qualità ed efficienza dei trasporti
67
Interscambio di merci e mobilità
65
Rete di trasporto integrata localmente
64
Sicurezza e legalità
63
Certificazione qualità dei servizi
62
Capacità e qualità della spesa sociale
61
Bisogni sociali di base
60
Riduzione del tasso di esclusione
59
Riqualificazione dell'edilizia urbana
58
Reti di città piccole e medie
56
Azioni tessuto urbano autocostruito
55
Mobilità nei centri urbani
53
Qualità della vita nelle aree urbane
52
Funzioni rare nei centri urbani
49
Produzione ittica
47
Sviluppo territori rurali
46
Competitività sistemi locali della pesca
44
Competitività sistemi agricoli
43
Turismo e nuove realtà locali
41
Efficienza delle imprese turistiche
40
Mercati ed operatori finanziari
39
Accrescere le presenze turistiche
Nuove attività ed imprese
37
Servizi alle imprese
Sviluppo ed efficienza delle imprese
35
Elevata estensione delle aree protette e delle aree ad elevato valore ambientale.
Servizi per il lavoro femminile
Propensione all'innovazione
Risorse Naturali
Ricerca per le risorse naturali
Tabella 2.1 - Matrice di relazioni tra punti di forza, punti di debolezza ed opportunità con gli obiettivi specifici a livello di assi prioritari
73
76
77
78
79
* *
*
*
*
Presenza di una normativa di riforma nei settori acqua, rifiuti e difesa del suolo,
che sollecita la razionalizzazione e l’ammodernamento dei servizi e introduce
elementi di concorrenzialità e di crescita dell’imprenditorialità.
Opportunità
Disponibilità di risorse finanziarie pubbliche per il completamento o la
realizzazione di interventi.
Aumento della domanda di servizi di qualità, di fruizione delle risorse e degli usi
ricreativi e naturalistici, associata a una maggiore sensibilità diffusa per il
patrimonio culturale, le tradizioni, le identità locali.
* *
Crescente attenzione del pubblico per le tematiche ambientali, suscettibile di
esercitare una maggiore pressione sulle amministrazioni a fini di tutela e
prevenzione dell’inquinamento e del rischio.
Possibile ampliamento dei mercati dell’impiantistica ambientale nella macroregione mediterranea, opportunità di partenariato tecnologico e finanziario con
imprese esterne.
*
*
*
*
*
*
*
*
* *
Presenza di caratteristiche morfologiche, sismiche e meteorologiche sfavorevoli
alla stabilità del suolo e alla sicurezza degli insediamenti.
Debolezze
Fragilità istituzionale e scarsa organizzazione delle amministrazioni locali, che
ha prodotto come conseguenza un forte ritardo nell’attuazione delle normative
settoriali, in materia sia di acqua, sia di difesa del suolo, sia di rifiuti e
inquinamento.
Scarsa connessione delle azioni di tutela e manutenzione, da un lato, con le
azioni di promozione e valorizzazione dall’altro, per la difficoltà a percepire il
patrimonio ambientale come risorsa rilevante per lo sviluppo.
Basso livello di conoscenze tecnico gestionali (rilevanti soprattutto sul piano
della programmazione, dell’organizzazione e del controllo), e scarsa capacità di
progettare in modo integrato all’interno della PA.
Basso livello di innovazione tecnologica, per tutti i principali settori di
erogazione di servizi ambientali e nel sistema produttivo (innovazione di
processo e di prodotto).
Pag. 2/14
Esistenza di nuclei e di segmenti di filiere produttive nel campo delle attività
culturali di antica tradizione e dotati di ampi mercati effettivi e potenziali, in
particolare nelle attività artigianali legate al restauro dei monumenti e nelle
attività e produzioni musicali, teatrali, editoriali, soprattutto nelle aree urbane.
*
*
* * * *
*
*
* *
29
30
31
Alta formazione e capitale umano
28
Qualità del sistema scolastico
Cultura dell'adattabilità ed innovaz.
27
Rafforzamento sistema della ricerca
Istruzione, formazione e ricerca
26
32
33
34
*
*
*
*
* *
* *
*
*
*
*
*
Maggiore capacità di attrazione di domanda culturale espresse dal turismo già
esistente, attratto da altre motivazioni (balneare).
Dinamicità di nuovi mercati nazionali e internazionali sul segmento del turismo
culturale.
*
*
* *
*
Occasioni di partecipazione delle istituzioni culturali del Mezzogiorno alle reti e
ai circuiti nazionali, europei e internazionali della produzione culturale.
*
*
*
*
*
Forte degrado dello stato di conservazione del patrimonio culturale e
ambientale.
Debolezza delle istituzioni preposte alla tutela, sotto il profilo organizzativo,
finanziario e manageriale.
*
* *
*
* *
*
*
Scarsa diffusione di una cultura industriale nell’offerta di servizi culturali.
*
* * *
*
Scarsa integrazione fra settore culturale e settore dell’accoglienza turistica.
*
*
*
* *
*
Andamento flettente della domanda.
Riduzione dispersione scolastica
25
Integrazione sociale degli immigrati
24
Adattabilità ed emersione
23
Figure professionali nel sociale
22
* *
Aumento della domanda da parte dei residenti e miglioramento della sua qualità.
Debolezze
21
*
*
Presenza di poli universitari dotati di un buon potenziale di ricerca nel settore e
capaci di formare forza lavoro qualificata.
Estesa propensione, specie giovanile, alla ricerca di opportunità nell’ambito
delle attività artistico-culturali.
Valorizzazione dell’identità storico-culturale delle popolazioni meridionali e
riduzione dei costi sociali del degrado.
Potenziamento e qualificazione di servizi di accoglienza turistica e maggior
incidenza del turismo di qualità.
Promozione di professionalità e di eccellenze artistiche nell’ambito dei circuiti
dello spettacolo e dell’arte nazionali e internazionali.
20
Azioni per creazione di impresa
19
Occupazione femminile
18
Capacità degli operatori pubblici
17
Forze di lavoro più competenti
16
Sviluppo imprenditorialità culturale
15
Formazione ed esigenze di domanda
14
Offerta di servizi culturali
13
Restauro e valorizz. in aree depresse
12
Estensione del patrimonio culturale
11
Fonti rinnovabili
10
Disponibilità di energia adeguate
9
Migliore servizio di erogazione energia
Monitoraggio e prevenzione
8
Rete ecologica e P.A.
Innovazioni per il riciclaggio
7
Rete ecologica in aree a sottoutilizzo
Rifiuti e ciclo produttivo
6
Rete ecologica in aree a sovrautilizzo
Migliore gestione rifiuti
5
Risanamento aree contaminate
4
*
Elevato potenziale di valorizzazione di siti e circuiti poco conosciuti dal turismo
nazionale e internazionale.
Forze
3
* * * *
Tradizionale specializzazione nel turismo culturale di alcuni siti e circuiti inseriti
da tempo nei mercati internazionali, soprattutto in Campania e in Sicilia.
Opportunità
Protezione civile
2
Sicurezza fisica e idrogeologica
1
Elevata dotazione di risorse nel campo del patrimonio storico-artistico,
archeologico e ambientale.
Recupero funzioni idrogeologiche
Disponibilità idriche adeguate
Risorse Culturali
Migliori condizioni di fornitura
Tabella 2.1 - Matrice di relazioni tra punti di forza, punti di debolezza ed opportunità con gli obiettivi specifici a livello di assi prioritari
*
Pag. 3/14
Forze
Opportunità
Aumento della domanda da parte dei residenti e miglioramento della sua qualità.
Maggiore capacità di attrazione di domanda culturale espresse dal turismo già
esistente, attratto da altre motivazioni (balneare).
Dinamicità di nuovi mercati nazionali e internazionali sul segmento del turismo
culturale.
Occasioni di partecipazione delle istituzioni culturali del Mezzogiorno alle reti e
ai circuiti nazionali, europei e internazionali della produzione culturale.
Debolezze
*
* * *
*
*
*
*
*
*
*
*
Internazionalizzazione delle imprese
Mezzogiorno e relazioni con l'esterno
72
Reti telematiche ed enti pubblici
71
Riequilibrio modale e vie del mare
70
Reti telematiche e sistemi produttivi
69
Qualità ed efficienza dei trasporti
68
73
76
77
78
79
*
*
*
* *
*
67
Interscambio di merci e mobilità
65
Rete di trasporto integrata localmente
64
Sicurezza e legalità
63
Certificazione qualità dei servizi
62
Capacità e qualità della spesa sociale
61
Bisogni sociali di base
60
Riduzione del tasso di esclusione
59
Riqualificazione dell'edilizia urbana
58
Reti di città piccole e medie
56
Azioni tessuto urbano autocostruito
55
Mobilità nei centri urbani
Funzioni rare nei centri urbani
53
Qualità della vita nelle aree urbane
Produzione ittica
52
Sviluppo territori rurali
Competitività sistemi agricoli
49
Competitività sistemi locali della pesca
Turismo e nuove realtà locali
47
*
*
*
*
*
* *
* * *
*
* *
*
*
*
*
*
* *
*
*
* *
*
*
*
*
Scarsa diffusione di una cultura industriale nell’offerta di servizi culturali.
*
*
Scarsa integrazione fra settore culturale e settore dell’accoglienza turistica.
*
*
*
* *
Andamento flettente della domanda.
46
*
Promozione di professionalità e di eccellenze artistiche nell’ambito dei circuiti
dello spettacolo e dell’arte nazionali e internazionali.
Forte degrado dello stato di conservazione del patrimonio culturale e
ambientale.
Debolezza delle istituzioni preposte alla tutela, sotto il profilo organizzativo,
finanziario e manageriale.
44
* * *
Elevato potenziale di valorizzazione di siti e circuiti poco conosciuti dal turismo
nazionale e internazionale.
Presenza di poli universitari dotati di un buon potenziale di ricerca nel settore e
capaci di formare forza lavoro qualificata.
Estesa propensione, specie giovanile, alla ricerca di opportunità nell’ambito
delle attività artistico-culturali.
Valorizzazione dell’identità storico-culturale delle popolazioni meridionali e
riduzione dei costi sociali del degrado.
Potenziamento e qualificazione di servizi di accoglienza turistica e maggior
incidenza del turismo di qualità.
43
*
Tradizionale specializzazione nel turismo culturale di alcuni siti e circuiti inseriti
da tempo nei mercati internazionali, soprattutto in Campania e in Sicilia.
Esistenza di nuclei e di segmenti di filiere produttive nel campo delle attività
culturali di antica tradizione e dotati di ampi mercati effettivi e potenziali, in
particolare nelle attività artigianali legate al restauro dei monumenti e nelle
attività e produzioni musicali, teatrali, editoriali, soprattutto nelle aree urbane.
41
Efficienza delle imprese turistiche
40
Mercati ed operatori finanziari
39
Accrescere le presenze turistiche
Nuove attività ed imprese
37
Servizi alle imprese
Sviluppo ed efficienza delle imprese
35
Elevata dotazione di risorse nel campo del patrimonio storico-artistico,
archeologico e ambientale.
Servizi per il lavoro femminile
Propensione all'innovazione
Risorse Culturali
Ricerca per le risorse naturali
Tabella 2.1 - Matrice di relazioni tra punti di forza, punti di debolezza ed opportunità con gli obiettivi specifici a livello di assi prioritari
*
*
* * *
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Opportunità
Forze
31
Alta formazione e capitale umano
30
Qualità del sistema scolastico
29
Rafforzamento sistema della ricerca
28
32
33
34
*
* *
* *
* *
*
* *
* *
*
* *
*
* * *
*
*
* *
*
*
*
*
*
*
* *
*
Elevati livelli di disoccupazione e modesti tassi di attività, che riguardano in
modo particolare i giovani e le donne. Forte incidenza della disoccupazione di
lungo periodo.
*
*
*
Presenza di una quota strutturale della forza lavoro con un livello di
scolarizzazione ancora basso.
Modestia del livello dei servizi strategici per l’occupazione e le pari
opportunità. Minore qualità del sistema dell’istruzione e della formazione
professionale.
*
* * * *
*
* * *
* *
*
*
*
*
*
*
* *
* *
Elevata incidenza dell’economia sommersa e del lavoro irregolare.
Debolezze
27
* *
Caratterizzazione degli immigrati come “agenti di sviluppo” nell’ambito di una
politica di cooperazione e di integrazione trasfrontaliera.
Scarsa integrazione internazionale dei processi di alta formazione.
26
*
Buone prospettive di crescita dei nuovi bacini d’impiego.
Potenzialità di crescita dell’economia sociale derivante dalla crescente
sensibilità per le tematiche di inclusione e di parità.
Tendenziale incremento della domanda di scambio culturale e di nuove
metodologie di apprendimento nel contesto internazionale, specie in ambito
mediterraneo ed europeo-orientale.
Scarsa propensione all’innovazione ed al trasferimento tecnologico del sistema
produttivo meridionale, che penalizza i giovani in possesso di qualificazioni
elevate e spinge all’emigrazione intellettuale. Scarse interrelazioni fra sistema
della RS&T e mondo produttivo.
Cultura dell'adattabilità ed innovaz.
25
Istruzione, formazione e ricerca
24
Riduzione dispersione scolastica
23
Integrazione sociale degli immigrati
22
Adattabilità ed emersione
21
Figure professionali nel sociale
20
Azioni per creazione di impresa
19
Occupazione femminile
18
Qualità e stratificazione di conoscenze ed abilità tecniche in forze di lavoro
preparate ed esperte, nonché in risorse imprenditoriali (in particolare in alcuni
settori e territori) vitali ed innovatrici.
Preesistenze di rilievo nel campo dell’innovazione, dell’alta formazione e della
ricerca scientifica e tecnologica.
Dinamica demografica più accentuata rispetto al resto del Paese, in grado di
garantire anche nel prossimo futuro una crescita dell’offerta di lavoro
potenziale.
Un capitale umano di lavoro manuale fortemente specializzato (lavorazione
minerali non metalliferi oro, tessile calzature, meccanica), per larga parte
operante nel sommerso e che costituisce comunque una grande riserva di
produttività.
Maturazione di nuovi processi di sviluppo e di innovazione nel Mezzogiorno, in
particolare a livello locale.
Emersione del lavoro specializzato e della riserva di produttività.
Capacità degli operatori pubblici
17
Forze di lavoro più competenti
16
Sviluppo imprenditorialità culturale
15
Formazione ed esigenze di domanda
14
Offerta di servizi culturali
13
Restauro e valorizz. in aree depresse
12
Estensione del patrimonio culturale
11
Fonti rinnovabili
10
Disponibilità di energia adeguate
9
Migliore servizio di erogazione energia
8
Rete ecologica e P.A.
7
Rete ecologica in aree a sottoutilizzo
Monitoraggio e prevenzione
6
Rete ecologica in aree a sovrautilizzo
Innovazioni per il riciclaggio
5
Rifiuti e ciclo produttivo
4
Migliore gestione rifiuti
3
Risanamento aree contaminate
Protezione civile
2
Sicurezza fisica e idrogeologica
1
Recupero funzioni idrogeologiche
Disponibilità idriche adeguate
Risorse Umane
Migliori condizioni di fornitura
Tabella 2.1 - Matrice di relazioni tra punti di forza, punti di debolezza ed opportunità con gli obiettivi specifici a livello di assi prioritari
* *
*
*
*
*
*
* *
* *
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Opportunità
Forze
Qualità e stratificazione di conoscenze ed abilità tecniche in forze di lavoro
preparate ed esperte, nonché in risorse imprenditoriali (in particolare in alcuni
settori e territori) vitali ed innovatrici.
Preesistenze di rilievo nel campo dell’innovazione, dell’alta formazione e della
ricerca scientifica e tecnologica.
Dinamica demografica più accentuata rispetto al resto del Paese, in grado di
garantire anche nel prossimo futuro una crescita dell’offerta di lavoro
potenziale.
Un capitale umano di lavoro manuale fortemente specializzato (lavorazione
minerali non metalliferi oro, tessile calzature, meccanica), per larga parte
operante nel sommerso e che costituisce comunque una grande riserva di
produttività.
Maturazione di nuovi processi di sviluppo e di innovazione nel Mezzogiorno, in
particolare a livello locale.
Emersione del lavoro specializzato e della riserva di produttività.
Buone prospettive di crescita dei nuovi bacini d’impiego.
Potenzialità di crescita dell’economia sociale derivante dalla crescente
sensibilità per le tematiche di inclusione e di parità.
Tendenziale incremento della domanda di scambio culturale e di nuove
metodologie di apprendimento nel contesto internazionale, specie in ambito
mediterraneo ed europeo-orientale.
Caratterizzazione degli immigrati come “agenti di sviluppo” nell’ambito di una
politica di cooperazione e di integrazione trasfrontaliera.
Elevati livelli di disoccupazione e modesti tassi di attività, che riguardano in
modo particolare i giovani e le donne. Forte incidenza della disoccupazione di
lungo periodo.
Debolezze
Elevata incidenza dell’economia sommersa e del lavoro irregolare.
Presenza di una quota strutturale della forza lavoro con un livello di
scolarizzazione ancora basso.
Modestia del livello dei servizi strategici per l’occupazione e le pari
opportunità. Minore qualità del sistema dell’istruzione e della formazione
professionale.
Scarsa propensione all’innovazione ed al trasferimento tecnologico del sistema
produttivo meridionale, che penalizza i giovani in possesso di qualificazioni
elevate e spinge all’emigrazione intellettuale. Scarse interrelazioni fra sistema
della RS&T e mondo produttivo.
Scarsa integrazione internazionale dei processi di alta formazione.
Internazionalizzazione delle imprese
72
Mezzogiorno e relazioni con l'esterno
71
Reti telematiche ed enti pubblici
70
Riequilibrio modale e vie del mare
69
Reti telematiche e sistemi produttivi
68
Qualità ed efficienza dei trasporti
67
Interscambio di merci e mobilità
65
Rete di trasporto integrata localmente
64
Sicurezza e legalità
63
Certificazione qualità dei servizi
62
Capacità e qualità della spesa sociale
61
Bisogni sociali di base
60
Riduzione del tasso di esclusione
59
Riqualificazione dell'edilizia urbana
58
Reti di città piccole e medie
56
Azioni tessuto urbano autocostruito
55
Mobilità nei centri urbani
53
Qualità della vita nelle aree urbane
52
Funzioni rare nei centri urbani
49
Produzione ittica
47
Sviluppo territori rurali
46
Competitività sistemi locali della pesca
44
Competitività sistemi agricoli
43
Turismo e nuove realtà locali
41
Efficienza delle imprese turistiche
40
Mercati ed operatori finanziari
39
Accrescere le presenze turistiche
Nuove attività ed imprese
37
Servizi alle imprese
Sviluppo ed efficienza delle imprese
35
Servizi per il lavoro femminile
Propensione all'innovazione
Risorse Umane
Ricerca per le risorse naturali
Tabella 2.1 - Matrice di relazioni tra punti di forza, punti di debolezza ed opportunità con gli obiettivi specifici a livello di assi prioritari
73
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31
Alta formazione e capitale umano
27
Qualità del sistema scolastico
26
Rafforzamento sistema della ricerca
Cultura dell'adattabilità ed innovaz.
25
Istruzione, formazione e ricerca
24
Riduzione dispersione scolastica
23
Integrazione sociale degli immigrati
22
Adattabilità ed emersione
21
Figure professionali nel sociale
20
Azioni per creazione di impresa
19
Occupazione femminile
18
Capacità degli operatori pubblici
17
Forze di lavoro più competenti
16
Sviluppo imprenditorialità culturale
15
Formazione ed esigenze di domanda
14
Offerta di servizi culturali
13
Restauro e valorizz. in aree depresse
12
Estensione del patrimonio culturale
11
Fonti rinnovabili
10
Disponibilità di energia adeguate
9
Migliore servizio di erogazione energia
8
Rete ecologica e P.A.
7
Rete ecologica in aree a sottoutilizzo
Monitoraggio e prevenzione
6
Rete ecologica in aree a sovrautilizzo
Innovazioni per il riciclaggio
5
Rifiuti e ciclo produttivo
4
Migliore gestione rifiuti
3
Risanamento aree contaminate
Protezione civile
2
Sicurezza fisica e idrogeologica
1
Recupero funzioni idrogeologiche
Disponibilità idriche adeguate
Sistemi Locali di Sviluppo
Migliori condizioni di fornitura
Tabella 2.1 - Matrice di relazioni tra punti di forza, punti di debolezza ed opportunità con gli obiettivi specifici a livello di assi prioritari
32
33
34
Saldo positivo della demografia industriale.
Positivo andamento degli investimenti fissi lordi.
Buone performance relative in termini di evoluzione dell'export.
Forze
Elevata differenziazione e vocazionalità produttiva.
Presenza di sistemi locali di produzione “eccellenti”.
Crescente disponibilità a creare relazioni fiduciarie e a sviluppare capitale
relazionale tra attori privati e pubblici (vedi esperienza dei Patti territoriali).
Ampio patrimonio naturale e storico-culturale.
Ambiente favorevole alla diffusione di produzioni eco-compatibili.
Opportunità
Snodo strategico per il Mediterraneo.
Potenzialità di crescita dell'area del Mediterraneo ed i conseguenti vantaggi
localizzativi per il Sud.
Crescita della politica di cooperazione mediterranea, in particolare nel campo
dei servizi per l’agroindustria.
Aumento della domanda di prodotti tipici e a basso impatto ambientale, in
particolare nei segmenti più alti dei mercati mondiali.
Forti opportunità di sviluppo del settore turistico a livello mondiale. Potenzialità
di sviluppo nel turismo archeologico-culturale.
Potenzialità di sviluppo nell’agriturismo.
Disponibilità di tecnologie dell’informazione e della comunicazione.
Attenzione alle politiche per il lavoro.
Emersione di una nuova classe dirigente locale con forte capacità di iniziativa e
propensione al cambiamento e all’innovazione.
Opportunità di sviluppo degli assetti produttivi e tecnologici, in connessione con
l’orientamento delle politiche comunitarie e nazionali alla sostenibilità
ambientale.
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Positivo andamento degli investimenti fissi lordi.
*
*
*
*
Presenza di sistemi locali di produzione “eccellenti”.
*
*
*
Crescente disponibilità a creare relazioni fiduciarie e a sviluppare capitale
relazionale tra attori privati e pubblici (vedi esperienza dei Patti territoriali).
*
*
*
Internazionalizzazione delle imprese
Mezzogiorno e relazioni con l'esterno
72
Reti telematiche ed enti pubblici
71
Riequilibrio modale e vie del mare
70
Reti telematiche e sistemi produttivi
69
Qualità ed efficienza dei trasporti
68
73
76
77
78
79
Ambiente favorevole alla diffusione di produzioni eco-compatibili.
*
*
*
* * *
*
* *
*
Ampio patrimonio naturale e storico-culturale.
*
*
*
Snodo strategico per il Mediterraneo.
Potenzialità di crescita dell'area del Mediterraneo ed i conseguenti vantaggi
localizzativi per il Sud.
Crescita della politica di cooperazione mediterranea, in particolare nel campo
dei servizi per l’agroindustria.
Aumento della domanda di prodotti tipici e a basso impatto ambientale, in
particolare nei segmenti più alti dei mercati mondiali.
*
* *
*
* *
*
* *
*
*
Forti opportunità di sviluppo del settore turistico a livello mondiale. Potenzialità
di sviluppo nel turismo archeologico-culturale.
Potenzialità di sviluppo nell’agriturismo.
*
* *
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*
*
*
Disponibilità di tecnologie dell’informazione e della comunicazione.
Attenzione alle politiche per il lavoro.
Emersione di una nuova classe dirigente locale con forte capacità di iniziativa e
propensione al cambiamento e all’innovazione.
Opportunità di sviluppo degli assetti produttivi e tecnologici, in connessione con
l’orientamento delle politiche comunitarie e nazionali alla sostenibilità
ambientale.
67
Interscambio di merci e mobilità
65
Rete di trasporto integrata localmente
64
Sicurezza e legalità
63
Certificazione qualità dei servizi
62
Capacità e qualità della spesa sociale
61
Bisogni sociali di base
60
Riduzione del tasso di esclusione
59
Riqualificazione dell'edilizia urbana
58
Reti di città piccole e medie
56
Azioni tessuto urbano autocostruito
55
Mobilità nei centri urbani
53
Qualità della vita nelle aree urbane
Funzioni rare nei centri urbani
52
Produzione ittica
49
Sviluppo territori rurali
47
Competitività sistemi locali della pesca
Competitività sistemi agricoli
46
*
*
Elevata differenziazione e vocazionalità produttiva.
Opportunità
44
Turismo e nuove realtà locali
43
*
Buone performance relative in termini di evoluzione dell'export.
Forze
41
Efficienza delle imprese turistiche
40
Mercati ed operatori finanziari
39
Accrescere le presenze turistiche
Nuove attività ed imprese
37
Servizi alle imprese
Sviluppo ed efficienza delle imprese
35
Saldo positivo della demografia industriale.
Servizi per il lavoro femminile
Propensione all'innovazione
Sistemi Locali di Sviluppo
Ricerca per le risorse naturali
Tabella 2.1 - Matrice di relazioni tra punti di forza, punti di debolezza ed opportunità con gli obiettivi specifici a livello di assi prioritari
* *
*
*
*
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Debolezze
28
29
30
31
Alta formazione e capitale umano
27
Qualità del sistema scolastico
26
Rafforzamento sistema della ricerca
Cultura dell'adattabilità ed innovaz.
25
Istruzione, formazione e ricerca
24
Riduzione dispersione scolastica
23
Integrazione sociale degli immigrati
22
Adattabilità ed emersione
21
Densità imprenditoriale inferiore a quella del Centro-Nord, con forte
disomogeneità tra le regioni meridionali.
Inefficienti dimensioni di scala e/o competitive delle imprese.
Figure professionali nel sociale
20
Azioni per creazione di impresa
19
Occupazione femminile
18
Capacità degli operatori pubblici
17
Forze di lavoro più competenti
16
Sviluppo imprenditorialità culturale
15
Formazione ed esigenze di domanda
14
Offerta di servizi culturali
13
Restauro e valorizz. in aree depresse
12
Estensione del patrimonio culturale
11
Fonti rinnovabili
10
Disponibilità di energia adeguate
9
Migliore servizio di erogazione energia
8
Rete ecologica e P.A.
7
Rete ecologica in aree a sottoutilizzo
Monitoraggio e prevenzione
6
Rete ecologica in aree a sovrautilizzo
Innovazioni per il riciclaggio
5
Rifiuti e ciclo produttivo
4
Migliore gestione rifiuti
3
Risanamento aree contaminate
Protezione civile
2
Sicurezza fisica e idrogeologica
1
Recupero funzioni idrogeologiche
Disponibilità idriche adeguate
Sistemi Locali di Sviluppo
Migliori condizioni di fornitura
Tabella 2.1 - Matrice di relazioni tra punti di forza, punti di debolezza ed opportunità con gli obiettivi specifici a livello di assi prioritari
32
33
34
*
Difficoltà di accesso al credito.
Relativamente bassa apertura delle piccole e medie imprese ai mercati più
ampi. Bassa propensione media all’export.
Bassa propensione all’investimento in innovazione da parte delle imprese e
significativa arretratezza tecnologica.
Alta presenza di attività sommerse.
*
*
*
Deboli integrazioni di filiera.
Rilevanti carenze infrastrutturali e di servizi di supporto alle imprese.
*
Scarsa efficienza della pubblica amministrazione, con specifico riferimento agli
adempimenti che influiscono sulle scelte di localizzazione.
Marginalizzazione del comparto turistico meridionale rispetto ai grandi circuiti
del turismo mondiale e scarsità quali-quantitativa dell’offerta di ricettività
turistica nel Sud.
Bassa valorizzazione commerciale delle produzioni agricole.
Marginalità del lavoro e dell’imprenditoria femminile.
* *
*
*
*
Pag. 9/14
Debolezze
Densità imprenditoriale inferiore a quella del Centro-Nord, con forte
disomogeneità tra le regioni meridionali.
Inefficienti dimensioni di scala e/o competitive delle imprese.
Difficoltà di accesso al credito.
Relativamente bassa apertura delle piccole e medie imprese ai mercati più
ampi. Bassa propensione media all’export.
Bassa propensione all’investimento in innovazione da parte delle imprese e
significativa arretratezza tecnologica.
Alta presenza di attività sommerse.
Deboli integrazioni di filiera.
Rilevanti carenze infrastrutturali e di servizi di supporto alle imprese.
* *
*
*
*
*
*
*
Internazionalizzazione delle imprese
Mezzogiorno e relazioni con l'esterno
72
Reti telematiche ed enti pubblici
71
Riequilibrio modale e vie del mare
70
Reti telematiche e sistemi produttivi
69
Qualità ed efficienza dei trasporti
68
Interscambio di merci e mobilità
67
Rete di trasporto integrata localmente
65
Sicurezza e legalità
64
Certificazione qualità dei servizi
63
Capacità e qualità della spesa sociale
62
Bisogni sociali di base
61
Riduzione del tasso di esclusione
60
73
76
77
78
79
*
*
*
*
*
* *
* *
*
*
*
*
*
*
*
Scarsa efficienza della pubblica amministrazione, con specifico riferimento agli
adempimenti che influiscono sulle scelte di localizzazione.
Marginalizzazione del comparto turistico meridionale rispetto ai grandi circuiti
del turismo mondiale e scarsità quali-quantitativa dell’offerta di ricettività
turistica nel Sud.
Bassa valorizzazione commerciale delle produzioni agricole.
59
Riqualificazione dell'edilizia urbana
58
Reti di città piccole e medie
56
Azioni tessuto urbano autocostruito
55
Mobilità nei centri urbani
53
Qualità della vita nelle aree urbane
52
Funzioni rare nei centri urbani
49
Produzione ittica
47
Sviluppo territori rurali
46
Competitività sistemi locali della pesca
44
Competitività sistemi agricoli
43
Turismo e nuove realtà locali
41
Efficienza delle imprese turistiche
40
Mercati ed operatori finanziari
39
Accrescere le presenze turistiche
Nuove attività ed imprese
37
Servizi alle imprese
Sviluppo ed efficienza delle imprese
35
Servizi per il lavoro femminile
Propensione all'innovazione
Sistemi Locali di Sviluppo
Ricerca per le risorse naturali
Tabella 2.1 - Matrice di relazioni tra punti di forza, punti di debolezza ed opportunità con gli obiettivi specifici a livello di assi prioritari
*
*
*
*
*
* * *
* *
Marginalità del lavoro e dell’imprenditoria femminile.
Pag. 10/14
28
29
30
31
Alta formazione e capitale umano
27
Qualità del sistema scolastico
26
Rafforzamento sistema della ricerca
Cultura dell'adattabilità ed innovaz.
25
Istruzione, formazione e ricerca
24
Riduzione dispersione scolastica
23
Integrazione sociale degli immigrati
22
Adattabilità ed emersione
21
Figure professionali nel sociale
20
Azioni per creazione di impresa
19
Occupazione femminile
18
Capacità degli operatori pubblici
17
Forze di lavoro più competenti
16
Sviluppo imprenditorialità culturale
15
Formazione ed esigenze di domanda
14
Offerta di servizi culturali
13
Restauro e valorizz. in aree depresse
12
Estensione del patrimonio culturale
11
Fonti rinnovabili
10
Disponibilità di energia adeguate
9
Migliore servizio di erogazione energia
8
Rete ecologica e P.A.
7
Rete ecologica in aree a sottoutilizzo
Monitoraggio e prevenzione
6
Rete ecologica in aree a sovrautilizzo
Innovazioni per il riciclaggio
5
Rifiuti e ciclo produttivo
4
Migliore gestione rifiuti
3
Risanamento aree contaminate
Protezione civile
2
Sicurezza fisica e idrogeologica
1
Recupero funzioni idrogeologiche
Disponibilità idriche adeguate
Città
Migliori condizioni di fornitura
Tabella 2.1 - Matrice di relazioni tra punti di forza, punti di debolezza ed opportunità con gli obiettivi specifici a livello di assi prioritari
32
33
34
Localizzazione delle città meridionali al centro del Mediterraneo.
Forze
Segnali di vitalità e di rinascita culturale di molte città sia metropolitane che di
medie dimensioni (Salerno, Palermo, Cosenza).
Risorse ambientali e culturali da valorizzare a fini turistici, anche attraverso lo
sviluppo dell’economia sociale.
Centri di eccellenza post-universitaria in alcune città (Napoli, Catania, Bari,
Lecce).
*
*
*
*
*
Disponibilità di strutture e spazi dismessi o inutilizzati da recuperare e utilizzare
come contenitori di iniziative produttive, terziarie, sociali, culturali.
Rendita fondiaria urbana elevata, può costituire un canale di cofinanziamento
privato dei progetti di riqualificazione urbana.
Opportunità offerte dallo sviluppo dell’economia sociale in termini di maggiore
coesione sociale, nuova occupazione, pari opportunità.
Opportunità
Opportunità offerte dall’elezione diretta del sindaco, in termini di maggiore
stabilità politica e leadership.
Affermazione dell’economia dell’informazione e accelerazione dei processi di
globalizzazione che comportano una crescente mobilità di capitali, servizi,
competenze specializzate all’innovazione e nuove opportunità per le metropoli
del Mezzogiorno nell’ambito del sistema di relazioni internazionali, con
capacità di erogare servizi di rango superiore.
*
Fenomeni di dinamismo imprenditoriale di alcune aree e nuove opportunità per
le città di medie dimensioni di sviluppare funzioni urbane a sostegno di tali
processi.
Presenza di bisogni sociali non soddisfatti da un’offerta organizzata.
Opportunità offerte dalle nuove tecnologie (telelavoro, teleassistenza) che
consentono uno sviluppo territoriale più equilibrato.
Debolezze
Scarsa qualità urbana (inquinamento, congestione, disordine e degrado urbano,
mancanza di spazi di aggregazione), soprattutto nelle metropoli.
Criminalità (in particolare nelle aree metropolitane e nelle aree tradizionali).
Inadeguata dotazione di infrastrutture.
Inefficienza della pubblica amministrazione locale nell’offerta di servizi alle
imprese e ai cittadini.
Amministrazioni locali poco sensibili alla domanda di servizi sociali.
Limitato capitale sociale.
*
*
Pag. 11/14
Internazionalizzazione delle imprese
72
Mezzogiorno e relazioni con l'esterno
71
Reti telematiche ed enti pubblici
70
Riequilibrio modale e vie del mare
69
Reti telematiche e sistemi produttivi
68
Qualità ed efficienza dei trasporti
67
Interscambio di merci e mobilità
65
Rete di trasporto integrata localmente
64
Sicurezza e legalità
63
Certificazione qualità dei servizi
62
Capacità e qualità della spesa sociale
61
Bisogni sociali di base
60
Riduzione del tasso di esclusione
59
Riqualificazione dell'edilizia urbana
58
Reti di città piccole e medie
56
Azioni tessuto urbano autocostruito
55
Mobilità nei centri urbani
53
Qualità della vita nelle aree urbane
52
Funzioni rare nei centri urbani
49
Produzione ittica
47
Sviluppo territori rurali
46
Competitività sistemi locali della pesca
44
Competitività sistemi agricoli
43
Turismo e nuove realtà locali
41
Efficienza delle imprese turistiche
40
Mercati ed operatori finanziari
39
Accrescere le presenze turistiche
Nuove attività ed imprese
37
Servizi alle imprese
Sviluppo ed efficienza delle imprese
35
Servizi per il lavoro femminile
Propensione all'innovazione
Città
Ricerca per le risorse naturali
Tabella 2.1 - Matrice di relazioni tra punti di forza, punti di debolezza ed opportunità con gli obiettivi specifici a livello di assi prioritari
73
76
77
78
79
*
Localizzazione delle città meridionali al centro del Mediterraneo.
Forze
Segnali di vitalità e di rinascita culturale di molte città sia metropolitane che di
medie dimensioni (Salerno, Palermo, Cosenza).
Risorse ambientali e culturali da valorizzare a fini turistici, anche attraverso lo
sviluppo dell’economia sociale.
Centri di eccellenza post-universitaria in alcune città (Napoli, Catania, Bari,
Lecce).
Disponibilità di strutture e spazi dismessi o inutilizzati da recuperare e utilizzare
come contenitori di iniziative produttive, terziarie, sociali, culturali.
*
*
Rendita fondiaria urbana elevata, può costituire un canale di cofinanziamento
privato dei progetti di riqualificazione urbana.
Opportunità offerte dallo sviluppo dell’economia sociale in termini di maggiore
coesione sociale, nuova occupazione, pari opportunità.
*
*
Opportunità
Opportunità offerte dall’elezione diretta del sindaco, in termini di maggiore
stabilità politica e leadership.
*
*
Affermazione dell’economia dell’informazione e accelerazione dei processi di
globalizzazione che comportano una crescente mobilità di capitali, servizi,
competenze specializzate all’innovazione e nuove opportunità per le metropoli
del Mezzogiorno nell’ambito del sistema di relazioni internazionali, con
capacità di erogare servizi di rango superiore.
Fenomeni di dinamismo imprenditoriale di alcune aree e nuove opportunità per
le città di medie dimensioni di sviluppare funzioni urbane a sostegno di tali
processi.
Presenza di bisogni sociali non soddisfatti da un’offerta organizzata.
*
*
*
*
*
*
*
Opportunità offerte dalle nuove tecnologie (telelavoro, teleassistenza) che
consentono uno sviluppo territoriale più equilibrato.
*
Debolezze
Scarsa qualità urbana (inquinamento, congestione, disordine e degrado urbano,
mancanza di spazi di aggregazione), soprattutto nelle metropoli.
*
Criminalità (in particolare nelle aree metropolitane e nelle aree tradizionali).
Inadeguata dotazione di infrastrutture.
Inefficienza della pubblica amministrazione locale nell’offerta di servizi alle
imprese e ai cittadini.
Amministrazioni locali poco sensibili alla domanda di servizi sociali.
Limitato capitale sociale.
*
* *
*
* *
*
*
*
* *
*
Pag. 12/14
28
29
30
31
Alta formazione e capitale umano
27
Qualità del sistema scolastico
26
Rafforzamento sistema della ricerca
Cultura dell'adattabilità ed innovaz.
25
Istruzione, formazione e ricerca
24
Riduzione dispersione scolastica
23
Integrazione sociale degli immigrati
22
Adattabilità ed emersione
21
Figure professionali nel sociale
20
Azioni per creazione di impresa
19
Occupazione femminile
18
Capacità degli operatori pubblici
17
Forze di lavoro più competenti
16
Sviluppo imprenditorialità culturale
15
Formazione ed esigenze di domanda
14
Offerta di servizi culturali
13
Restauro e valorizz. in aree depresse
12
Estensione del patrimonio culturale
11
Fonti rinnovabili
10
Disponibilità di energia adeguate
9
Migliore servizio di erogazione energia
8
Rete ecologica e P.A.
7
Rete ecologica in aree a sottoutilizzo
Monitoraggio e prevenzione
6
Rete ecologica in aree a sovrautilizzo
Innovazioni per il riciclaggio
5
Rifiuti e ciclo produttivo
4
Migliore gestione rifiuti
3
Risanamento aree contaminate
Protezione civile
2
Sicurezza fisica e idrogeologica
1
Recupero funzioni idrogeologiche
Disponibilità idriche adeguate
Reti e Nodi di Servixio
Migliori condizioni di fornitura
Tabella 2.1 - Matrice di relazioni tra punti di forza, punti di debolezza ed opportunità con gli obiettivi specifici a livello di assi prioritari
32
33
34
Forze
Infrastrutture a rete e puntuali di cui dispone il sistema dei trasporti del
Mezzogiorno complessivamente ampie (anche se lacunose e non
sufficientemente integrate).
Condizione (ed in parte anche dotazione) di relativo vantaggio nel sistema della
portualità.
Infrastrutture aeroportuali e portuali disponibili, (con miglioramenti da apportare
alle attrezzature e all’accessibilità), idonee a sostenere lo sviluppo del turismo.
Situazione infrastrutturale nelle telecomunicazioni adeguata, (a fronte della
debole domanda di servizi di telecomunicazioni finora espressa in prospettiva
essa è insufficiente).
Impegno massiccio condotto dallo Stato contro le organizzazioni criminali.
Crescente consapevolezza degli effetti distruttivi della criminalità da parte
dell’opinione pubblica meridionale.
Opportunità
Apertura di nuovi mercati e di nuove opportunità di integrazione transfrontaliera
verso i Paesi del Nord-Africa e del Sud Est Europeo.
Avvio dei processi di liberalizzazione e affermazione di un quadro
maggiormente concorrenziale nei trasporti portatori di condizioni di maggiore
efficienza.
Potenziali miglioramenti decisivi nel sistema produttivo, nelle altre “reti”,
nell’Amministrazione Pubblica per l’introduzione delle tecnologie di TLC.
Diffusione di nuove tecnologie, che agevolano le attività investigative e di
monitoraggio come potenziamento della capacità di contrasto alla criminalità.
Disomogeneità nelle caratteristiche di base delle reti primarie stradali e
ferroviarie.
Debolezze
Livelli di accesso ai nodi e alle reti primarie del sistema dei trasporti in molte
situazioni modesti a causa della qualità delle reti di collegamento minori e dei
servizi offerti dal trasporto ferroviario.
Sistema dei trasporti nel suo insieme scarsamente affidabile per cause strutturali
(mancanza di “ridondanza” nei sistemi, cioè mancanza di alternative modali o di
percorso).
Prevalenza del trasporto stradale anche su relazioni per le quali sussistono le
condizioni per la competitività di altre modalità (ferrovia, mare).
Basso grado di integrazione fra le diverse modalità, anche per la carenza di
strutture logistiche appropriate.
Percezione dei vantaggi potenziali dell’uso delle TLC nel sistema produttivo
modesta.
Permanenza di una criminalità forte e pervasiva.
Pag. 13/14
Forze
* *
Internazionalizzazione delle imprese
72
Mezzogiorno e relazioni con l'esterno
71
Reti telematiche ed enti pubblici
70
Riequilibrio modale e vie del mare
69
Reti telematiche e sistemi produttivi
68
Qualità ed efficienza dei trasporti
67
Interscambio di merci e mobilità
65
Infrastrutture a rete e puntuali di cui dispone il sistema dei trasporti del
Mezzogiorno complessivamente ampie (anche se lacunose e non
sufficientemente integrate).
Condizione (ed in parte anche dotazione) di relativo vantaggio nel sistema della
portualità.
Rete di trasporto integrata localmente
64
Sicurezza e legalità
63
Certificazione qualità dei servizi
62
Capacità e qualità della spesa sociale
61
Bisogni sociali di base
60
Riduzione del tasso di esclusione
59
Riqualificazione dell'edilizia urbana
58
Reti di città piccole e medie
56
Azioni tessuto urbano autocostruito
55
Mobilità nei centri urbani
53
Qualità della vita nelle aree urbane
52
Funzioni rare nei centri urbani
49
Produzione ittica
47
Sviluppo territori rurali
46
Competitività sistemi locali della pesca
44
Competitività sistemi agricoli
43
Turismo e nuove realtà locali
41
Efficienza delle imprese turistiche
40
Mercati ed operatori finanziari
39
Accrescere le presenze turistiche
Nuove attività ed imprese
37
Servizi alle imprese
Sviluppo ed efficienza delle imprese
35
Servizi per il lavoro femminile
Propensione all'innovazione
Reti e Nodi di Servixio
Ricerca per le risorse naturali
Tabella 2.1 - Matrice di relazioni tra punti di forza, punti di debolezza ed opportunità con gli obiettivi specifici a livello di assi prioritari
73
76
77
78
79
*
*
Infrastrutture aeroportuali e portuali disponibili, (con miglioramenti da apportare
alle attrezzature e all’accessibilità), idonee a sostenere lo sviluppo del turismo.
*
Situazione infrastrutturale nelle telecomunicazioni adeguata, (a fronte della
debole domanda di servizi di telecomunicazioni finora espressa in prospettiva
essa è insufficiente).
* *
Impegno massiccio condotto dallo Stato contro le organizzazioni criminali.
*
Crescente consapevolezza degli effetti distruttivi della criminalità da parte
dell’opinione pubblica meridionale.
*
Opportunità
Apertura di nuovi mercati e di nuove opportunità di integrazione transfrontaliera
verso i Paesi del Nord-Africa e del Sud Est Europeo.
* *
Avvio dei processi di liberalizzazione e affermazione di un quadro
maggiormente concorrenziale nei trasporti portatori di condizioni di maggiore
efficienza.
*
Potenziali miglioramenti decisivi nel sistema produttivo, nelle altre “reti”,
nell’Amministrazione Pubblica per l’introduzione delle tecnologie di TLC.
Diffusione di nuove tecnologie, che agevolano le attività investigative e di
monitoraggio come potenziamento della capacità di contrasto alla criminalità.
*
* *
Disomogeneità nelle caratteristiche di base delle reti primarie stradali e
ferroviarie.
*
Debolezze
Livelli di accesso ai nodi e alle reti primarie del sistema dei trasporti in molte
situazioni modesti a causa della qualità delle reti di collegamento minori e dei
servizi offerti dal trasporto ferroviario.
*
Sistema dei trasporti nel suo insieme scarsamente affidabile per cause strutturali
(mancanza di “ridondanza” nei sistemi, cioè mancanza di alternative modali o di
percorso).
*
Prevalenza del trasporto stradale anche su relazioni per le quali sussistono le
condizioni per la competitività di altre modalità (ferrovia, mare).
Basso grado di integrazione fra le diverse modalità, anche per la carenza di
strutture logistiche appropriate.
Percezione dei vantaggi potenziali dell’uso delle TLC nel sistema produttivo
modesta.
Permanenza di una criminalità forte e pervasiva.
*
*
* *
* *
*
Pag. 14/14
Tabella 2.2 - analisi di coerenza: tavola delle interrelazioni fra obiettivi specifici
I
II
AC AC SU SU PC RI RI RI RI RI RE RE RE EN EN EN PA PA PA PA
I
II
III
IV
V
VI
AC
AC
SU
SU
PC
RI
RI
RI
RI
RI
RE
RE
RE
EN
EN
EN
PA
PA
PA
PA
PL
PL
PL
PL
PL
PL
PL
Co
SC
SC
SC
SC
RN
RN
RN
RN
IN
IN
IN
IN
IN
TU
TU
TU
AG
AG
AG
AG
CI
CI
CI
CI
CI
CI
SE
SE
SE
SE
SI
TR
TR
TR
TR
TE
TE
CL
CL
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2
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13
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15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
37
39
40
41
43
44
46
47
49
52
53
55
56
58
59
60
61
62
63
64
65
67
68
69
70
71
72
73
76
77
78
79
Disponibilità idriche adeguate
Migliori condizioni di fornitura
Sicurezza fisica e idrogeologica
Recupero funzioni idrogeologiche
Protezione civile
Migliore gestione rifiuti
Risanamento aree contaminate
Rifiuti e ciclo produttivo
Innovazioni per il riciclaggio
Monitoraggio e prevenzione
Rete ecologica in aree a sottoutilizzo
Rete ecologica in aree a sovrautilizzo
Rete ecologica e P.A.
Disponibilità di energia adeguate
Migliore servizio di erogazione energia
Fonti rinnovabili
Estensione del patrimonio culturale
Offerta di servizi culturali
Restauro e valorizz. in aree depresse
Sviluppo imprenditorialità culturale
Formazione ed esigenze di domanda
Forze di lavoro più competenti
Occupazione femminile
Capacità degli operatori pubblici
Azioni per creazione di impresa
Adattabilità ed emersione
Figure professionali nel sociale
Integrazione sociale degli immigrati
Riduzione dispersione scolastica
Istruzione, formazione e ricerca
Cultura dell'adattabilità ed innovaz.
Qualità del sistema scolastico
Rafforzamento sistema della ricerca
Alta formazione e capitale umano
Propensione all'innovazione
Ricerca per le risorse naturali
Sviluppo ed efficienza delle imprese
Nuove attività ed imprese
Servizi alle imprese
Servizi per il lavoro femminile
Mercati ed operatori finanziari
Accrescere le presenze turistiche
Turismo e nuove realtà locali
Efficienza delle imprese turistiche
Competitività sistemi agricoli
Sviluppo territori rurali
Competitività sistemi locali della pesca
Produzione ittica
Funzioni rare nei centri urbani
Mobilità nei centri urbani
Qualità della vita nelle aree urbane
Reti di città piccole e medie
Azioni tessuto urbano autocostruito
Riqualificazione dell'edilizia urbana
Bisogni sociali di base
Riduzione del tasso di esclusione
Certificazione qualità dei servizi
Capacità e qualità della spesa sociale
Sicurezza e legalità
Interscambio di merci e mobilità
Rete di trasporto integrata localmente
Qualità ed efficienza dei trasporti
Riequilibrio modale e vie del mare
Reti telematiche e sistemi produttivi
Reti telematiche ed enti pubblici
Internazionalizzazione delle imprese
Mezzogiorno e relazioni con l'esterno
Totale corrispondenze
Differenze riga-colonna
1
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9
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12
2
13 14 15 16 17 18 19 20
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0 0 0 0 0 0 0 0
2 1 0 2 10 6 7 9
12 17 18 16 6 10 9 8
Pag. 15/4
Tabella 2.2 - analisi di coerenza: tavola delle interrelazioni fra obiettivi specifici
III
PL PL PL PL PL PL PL Co SC SC SC SC RN RN RN RN
I
II
III
IV
V
VI
AC
AC
SU
SU
PC
RI
RI
RI
RI
RI
RE
RE
RE
EN
EN
EN
PA
PA
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PL
PL
PL
PL
PL
PL
PL
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SC
SC
SC
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AG
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CI
CI
CI
CI
CI
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SE
SE
SE
SI
TR
TR
TR
TR
TE
TE
CL
CL
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
37
39
40
41
43
44
46
47
49
52
53
55
56
58
59
60
61
62
63
64
65
67
68
69
70
71
72
73
76
77
78
79
Disponibilità idriche adeguate
Migliori condizioni di fornitura
Sicurezza fisica e idrogeologica
Recupero funzioni idrogeologiche
Protezione civile
Migliore gestione rifiuti
Risanamento aree contaminate
Rifiuti e ciclo produttivo
Innovazioni per il riciclaggio
Monitoraggio e prevenzione
Rete ecologica in aree a sottoutilizzo
Rete ecologica in aree a sovrautilizzo
Rete ecologica e P.A.
Disponibilità di energia adeguate
Migliore servizio di erogazione energia
Fonti rinnovabili
Estensione del patrimonio culturale
Offerta di servizi culturali
Restauro e valorizz. in aree depresse
Sviluppo imprenditorialità culturale
Formazione ed esigenze di domanda
Forze di lavoro più competenti
Occupazione femminile
Capacità degli operatori pubblici
Azioni per creazione di impresa
Adattabilità ed emersione
Figure professionali nel sociale
Integrazione sociale degli immigrati
Riduzione dispersione scolastica
Istruzione, formazione e ricerca
Cultura dell'adattabilità ed innovaz.
Qualità del sistema scolastico
Rafforzamento sistema della ricerca
Alta formazione e capitale umano
Propensione all'innovazione
Ricerca per le risorse naturali
Sviluppo ed efficienza delle imprese
Nuove attività ed imprese
Servizi alle imprese
Servizi per il lavoro femminile
Mercati ed operatori finanziari
Accrescere le presenze turistiche
Turismo e nuove realtà locali
Efficienza delle imprese turistiche
Competitività sistemi agricoli
Sviluppo territori rurali
Competitività sistemi locali della pesca
Produzione ittica
Funzioni rare nei centri urbani
Mobilità nei centri urbani
Qualità della vita nelle aree urbane
Reti di città piccole e medie
Azioni tessuto urbano autocostruito
Riqualificazione dell'edilizia urbana
Bisogni sociali di base
Riduzione del tasso di esclusione
Certificazione qualità dei servizi
Capacità e qualità della spesa sociale
Sicurezza e legalità
Interscambio di merci e mobilità
Rete di trasporto integrata localmente
Qualità ed efficienza dei trasporti
Riequilibrio modale e vie del mare
Reti telematiche e sistemi produttivi
Reti telematiche ed enti pubblici
Internazionalizzazione delle imprese
Mezzogiorno e relazioni con l'esterno
Totale corrispondenze
Differenze riga-colonna
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2
10
23
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3
32 33 34 35 37
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0 0 0 0 0
0 0 0 0 0
0 1 1 1 1
0 11 12 10 11
Pag. 16/4
Tabella 2.2 - analisi di coerenza: tavola delle interrelazioni fra obiettivi specifici
IV
IN IN IN IN IN TU TU TU AG AG AG AG
I
II
III
IV
V
VI
AC
AC
SU
SU
PC
RI
RI
RI
RI
RI
RE
RE
RE
EN
EN
EN
PA
PA
PA
PA
PL
PL
PL
PL
PL
PL
PL
Co
SC
SC
SC
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68
69
70
71
72
73
76
77
78
79
Disponibilità idriche adeguate
Migliori condizioni di fornitura
Sicurezza fisica e idrogeologica
Recupero funzioni idrogeologiche
Protezione civile
Migliore gestione rifiuti
Risanamento aree contaminate
Rifiuti e ciclo produttivo
Innovazioni per il riciclaggio
Monitoraggio e prevenzione
Rete ecologica in aree a sottoutilizzo
Rete ecologica in aree a sovrautilizzo
Rete ecologica e P.A.
Disponibilità di energia adeguate
Migliore servizio di erogazione energia
Fonti rinnovabili
Estensione del patrimonio culturale
Offerta di servizi culturali
Restauro e valorizz. in aree depresse
Sviluppo imprenditorialità culturale
Formazione ed esigenze di domanda
Forze di lavoro più competenti
Occupazione femminile
Capacità degli operatori pubblici
Azioni per creazione di impresa
Adattabilità ed emersione
Figure professionali nel sociale
Integrazione sociale degli immigrati
Riduzione dispersione scolastica
Istruzione, formazione e ricerca
Cultura dell'adattabilità ed innovaz.
Qualità del sistema scolastico
Rafforzamento sistema della ricerca
Alta formazione e capitale umano
Propensione all'innovazione
Ricerca per le risorse naturali
Sviluppo ed efficienza delle imprese
Nuove attività ed imprese
Servizi alle imprese
Servizi per il lavoro femminile
Mercati ed operatori finanziari
Accrescere le presenze turistiche
Turismo e nuove realtà locali
Efficienza delle imprese turistiche
Competitività sistemi agricoli
Sviluppo territori rurali
Competitività sistemi locali della pesca
Produzione ittica
Funzioni rare nei centri urbani
Mobilità nei centri urbani
Qualità della vita nelle aree urbane
Reti di città piccole e medie
Azioni tessuto urbano autocostruito
Riqualificazione dell'edilizia urbana
Bisogni sociali di base
Riduzione del tasso di esclusione
Certificazione qualità dei servizi
Capacità e qualità della spesa sociale
Sicurezza e legalità
Interscambio di merci e mobilità
Rete di trasporto integrata localmente
Qualità ed efficienza dei trasporti
Riequilibrio modale e vie del mare
Reti telematiche e sistemi produttivi
Reti telematiche ed enti pubblici
Internazionalizzazione delle imprese
Mezzogiorno e relazioni con l'esterno
Totale corrispondenze
Differenze riga-colonna
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* 0 0
29 23 24 12 14
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Pag. 17/4
Tabella 2.2 - analisi di coerenza: tavola delle interrelazioni fra obiettivi specifici
V
VI
CI CI CI CI CI CI SE SE SE SE SI TR TR TR TR TE TE CL CL Totale
I
II
III
IV
V
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AC
AC
SU
SU
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RI
RI
RI
RI
RI
RE
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TE
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30
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32
33
34
35
37
39
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41
43
44
46
47
49
52
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55
56
58
59
60
61
62
63
64
65
67
68
69
70
71
72
73
76
77
78
79
Disponibilità idriche adeguate
Migliori condizioni di fornitura
Sicurezza fisica e idrogeologica
Recupero funzioni idrogeologiche
Protezione civile
Migliore gestione rifiuti
Risanamento aree contaminate
Rifiuti e ciclo produttivo
Innovazioni per il riciclaggio
Monitoraggio e prevenzione
Rete ecologica in aree a sottoutilizzo
Rete ecologica in aree a sovrautilizzo
Rete ecologica e P.A.
Disponibilità di energia adeguate
Migliore servizio di erogazione energia
Fonti rinnovabili
Estensione del patrimonio culturale
Offerta di servizi culturali
Restauro e valorizz. in aree depresse
Sviluppo imprenditorialità culturale
Formazione ed esigenze di domanda
Forze di lavoro più competenti
Occupazione femminile
Capacità degli operatori pubblici
Azioni per creazione di impresa
Adattabilità ed emersione
Figure professionali nel sociale
Integrazione sociale degli immigrati
Riduzione dispersione scolastica
Istruzione, formazione e ricerca
Cultura dell'adattabilità ed innovaz.
Qualità del sistema scolastico
Rafforzamento sistema della ricerca
Alta formazione e capitale umano
Propensione all'innovazione
Ricerca per le risorse naturali
Sviluppo ed efficienza delle imprese
Nuove attività ed imprese
Servizi alle imprese
Servizi per il lavoro femminile
Mercati ed operatori finanziari
Accrescere le presenze turistiche
Turismo e nuove realtà locali
Efficienza delle imprese turistiche
Competitività sistemi agricoli
Sviluppo territori rurali
Competitività sistemi locali della pesca
Produzione ittica
Funzioni rare nei centri urbani
Mobilità nei centri urbani
Qualità della vita nelle aree urbane
Reti di città piccole e medie
Azioni tessuto urbano autocostruito
Riqualificazione dell'edilizia urbana
Bisogni sociali di base
Riduzione del tasso di esclusione
Certificazione qualità dei servizi
Capacità e qualità della spesa sociale
Sicurezza e legalità
Interscambio di merci e mobilità
Rete di trasporto integrata localmente
Qualità ed efficienza dei trasporti
Riequilibrio modale e vie del mare
Reti telematiche e sistemi produttivi
Reti telematiche ed enti pubblici
Internazionalizzazione delle imprese
Mezzogiorno e relazioni con l'esterno
Totale corrispondenze
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0 0 0 0 0 0 0 0
0 0 0 0 0 0 0 0
7 4 9 4 5 5 12 8
3 7 1 3 9 0 -7 -3
8
10
9
10
11
9
8
11
6
13
15
14
14
18
18
18
16
16
16
17
12
12
9
6
16
11
6
9
6
6
5
3
12
13
11
12
2
0
2
3
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6
7
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3
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10
3
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6
5
2
1
2
2
7
10
11
10
7
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5
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5
Pag. 18/4
3.
3.1
PIANO FINANZIARIO
Analisi di pertinenza e di coerenza del piano finanziario rispetto alla strategia
Il piano finanziario contenuto nel PSM, prevede, come richiesto, l’articolazione delle risorse
disponibili per asse, settore e sottosettore, nonché la ripartizione per anno relativamente al
periodo 2000-2006. Quest’ultima assume i vincoli dettati dal vertice di Berlino e pertanto
riflette l’articolazione temporale prevista per l’insieme dei fondi attribuiti alle regioni
eleggibili per l’obiettivo 1.
Le scelte contenute nel Piano finanziario sono scaturite da un processo integrato di
valutazione e programmazione, relativo ai seguenti aspetti:
-
-
la pertinenza e coerenza della struttura delle assegnazioni finanziarie ai vari assi/settori
rispetto alla strategia delineata ed all’impatto provocato da tale ripartizione sulle variabili
di rottura prima; e quindi sugli obiettivi di crescita programmata per il sistema economico
delle regioni meridionali;
la plausibilità e la rispondenza del profilo temporale delle risorse programmate nel
periodo 2000-2006 con il quadro delle scelte assunte in termini di strategia ed obiettivi
specifici per tale arco temporale.
Piano finanziario e strategie
La pertinenza e coerenza del piano finanziario rispetto alla strategia sono state assicurate,
nell’ambito del “processo integrato” stabilito tra le fasi della programmazione e della
valutazione ex ante, di cui si è detto al paragrafo 2.1, dall’applicazione di una metodologia
multicriteriale, descritta successivamente nel paragrafo 4.6.
Il profilo temporale
L’articolazione per anno delle risorse programmabili prevede quote più rilevanti nei primi
quattro anni (dal 2000 al 2003) che si aggirano tra il 15,0 ed il 15,9%; per discendere a quote
più modeste, comprese tra il 12,4 ed il 13,0% negli ultimi tre anni (dal 2004 al 2006).
Ciò tuttavia — dovendo considerare le regole contenute nei nuovi regolamenti comunitari
(Reg. 1260/99 art. 31) circa i meccanismi di cancellazione automatica delle risorse in assenza
di domanda di pagamento ammissibile alla scadenza del secondo anno successivo a quello
dell’impegno — ha messo in luce talune preoccupazioni circa la possibilità di avviare fin dai
primi anni quell’innovazione auspicata e programmata nella strategia adottata con il PSM.
Tabella 3.1
Articolazione temporale delle risorse comunitarie
Anni
MEURO
%
2000
3.229,242
15,0
2001
3.291,178
15,3
2002
3.355,405
15,6
2003
3.419,941
15,9
2004
2.669,237
12,5
2005
2.722,140
12,7
2006
2.784,800
13,0
Totale
21.471,943
100,0
259
La coniugazione tra l’esigenza di erogare quote rilevanti di risorse nei primi anni del
periodo 2000-2006 e l’obiettivo di introdurre un modello innovativo nell’utilizzo di tali
risorse, che riesca a creare elementi di discontinuità nei riguardi della crescita registrata nel
passato, ha condotto il PSM ad individuare una fase di transizione, nella quale realizzare
azioni/interventi secondo un approccio di “trascinamento” delle esperienze e procedure
realizzare nel passato più recente.
La coerenza e rispondenza dell’articolazione temporale delle risorse programmate con la
strategia ed obiettivi specifici assunti a base del PSM possono pertanto realizzarsi assumendo
un processo di implementazione del programma che preveda per i primi anni l’utilizzo di
larga parte delle risorse finanziarie in attività similari e già sperimentate nel passato; in questi
primi anni viene avviata contestualmente la progettazione delle azioni più innovative la cui
realizzazione potrà effettuarsi negli anni che vanno dal 2002 fino a conclusione del
programma stesso. Ciò determina, come verificato nella valutazione dell’impatto macro
economico, una potenzialità di crescita molto più sostenuta dopo il 2003.
260
3.2 Analisi dei criteri e modalità per il controllo dell’addizionalità
Tra i principi generali che governano il funzionamento dei Fondi strutturali assume
particolare rilievo quello dell’“addizionalità”, la cui finalità è quella di evitare che gli
stanziamenti delle risorse comunitarie erogate ad ogni Stato membro si vadano semplicemente
a sostituire agli aiuti nazionali, perdendo il carattere di aggiuntività alla spesa “ordinaria”
destinata nei bilanci pubblici nazionali alle politiche di sviluppo socio-economico.
Come previsto nel regolamento comunitario 1260/99 (art. 11), ciascuno Stato membro vigila
affinché nei territori interessati venga mantenuto un livello della spesa pubblica a finalità
strutturale almeno uguale a quello che era stato raggiunto nel periodo di programmazione
precedente. Al fine di agevolare il riscontro da parte della Commissione, gli Stati membri si
impegnano a fornire alla Commissione le opportune informazioni finanziarie durante tutto il
periodo di attuazione dei programmi operativi (P.O.).
Nel precedente periodo di programmazione in Italia tale verifica, anche se regolarmente
sviluppata, ha incontrato diverse difficoltà e problemi da superare.
Infatti, per controllare che il principio di addizionalità sia stato rispettato dallo Stato membro
è necessario accertare l’entità dell’impegno finanziario che l’Amministrazione pubblica
(Stato, Enti territoriali, Enti pubblici non economici ed economici, cioè l’aggregato pubblico
di riferimento) destina autonomamente, secondo la propria programmazione di bilancio, a
finalità strutturali, cioè a quelle stesse che sono oggetto delle erogazioni a carico del bilancio
comunitario per la realizzazione degli obiettivi di sviluppo e coesione economico-sociale, cui
ogni Stato membro partecipa con un proprio cofinanziamento.
Si tratta in pratica di accertare, attraverso i bilanci delle istituzioni pubbliche, le spese a fini
strutturali sostenute autonomamente rispetto agli interventi realizzati con il concorso
comunitario.
Ciò ovviamente presenta notevoli difficoltà, legate alla mancanza di conti pubblici
regionalizzati, cioè di documenti contabili che raccolgono i flussi finanziari destinati alle zone
del territorio nazionale interessate all’obiettivo comunitario. Per raggiungere un aggregato di
spesa omogeneo è necessario, pertanto, estrarre i valori rilevanti dai bilanci delle regioni in
cui si attuino politiche strutturali: compito non agevole, se si pensa che nei bilanci delle
regioni appartenenti all’obiettivo di riferimento non vi sono appostazioni di somme destinate
a fini strutturali distinte per singolo obiettivo comunitario. La stessa difficoltà di
disaggregazione si ritrova anche nel bilancio statale e in quelli degli enti pubblici.
Ma per operare concretamente il confronto con quanto realizzato attraverso il concorso
comunitario, è necessario procedere all’aggregazione dei dati contabili secondo la
classificazione stabilita dalla Commissione U.E.: ciò in quanto, mentre il bilancio dello Stato
e degli enti territoriali è strutturato per funzioni-obiettivo, la Commissione ha previsto una
tipologia di aggregato che corrisponde agli assi prioritari del Q.C.S.
Così come risulta necessario trasformare in valori a prezzi costanti, le spese strutturali
sostenute nei vari anni dalle amministrazioni pubbliche.
261
Quanto sopra indicato richiederebbe dunque per una corretta esposizione di dati contabili
relativamente alla spesa sostenuta dalle Amministrazioni pubbliche di un approccio
metodologico comune a tutte le fonti di spesa.
L’omogeneizzazione strutturale dei bilanci dello Stato e degli altri enti territoriali costituisce
un passaggio fondamentale per il conseguimento di conti pubblici trasparenti e soprattutto
“leggibili” da un punto di vista economico-funzionale. Conti pubblici che dimostrino, cioè,
non solo che le risorse finanziarie sono state impiegate, ma in particolare come sono state
spese: non più strumenti di mero controllo contabile, ma di analisi per l’ottimizzazione della
spesa pubblica.
La difficoltà di calcolo dell’addizionalità nella contabilità nazionale deriva proprio dalla
mancanza di omogeneità nella struttura dei bilanci pubblici e nell’appostazione degli
stanziamenti di provenienza comunitaria destinate alle politiche di sviluppo, spesso confusi
con stanziamenti relativi a normative di settore compatibili con le comuni finalità strutturali,
che rendono complessa l’individuazione della “spesa ordinaria” di sviluppo e coesione che
ogni Stato membro è tenuto a mantenere al livello del precedente ciclo di programmazione.
Omogeneizzazione dei conti pubblici significa disaggregare il dato contabile e quindi creare
capitoli di spesa riservati agli stanziamenti finalizzati alla realizzazione degli obiettivi che
ispirano l’azione socio-economica dell’U.E. Il compito, apparentemente non insormontabile, e
peraltro complicato dal fatto che i regolamenti comunitari pretendono i rispetto del principio
di addizionalità per ogni obiettivo e non per la spesa totale nazionale, per cui l’appostazione
in differenti capitoli di bilancio non deve rispondere solo all’esigenza di distinguere le risorse
comunitarie e nazionali, ma anche a quella di evidenziare la diversa provenienza dei
contributi per singoli obiettivi.
Una metodologia di verifica del principio di addizionalità, e che, basata su una logica
incrementale (dell’aiuto comunitario rispetto agli ordinari investimenti nazionali), non si
concentri solo su una comparazione “statistica” della spesa considerata nella singola annualità
di bilancio o nel breve periodo, ma tenga conto dell’evoluzione della stessa nel suo profilo
dinamico nel lungo periodo e degli aspetti congiunturali delle politiche di bilancio nazionali.
Ma c’è un altro aspetto che nel calcolo dell’addizionalità riveste un ruolo non trascurabile ed è
quello delle privatizzazioni di enti appartenenti al settore pubblico, definito aggregato “extrabilancio” (ENEL, FF.SS, Ente Poste, IRI, ENI, ANAS). Tali enti economici o aziende
autonome, trasformati ora in S.p.A., sono ancora considerati ai fini del calcolo
dell’addizionalità per il periodo 94-99, ma tale soluzione non appare più coerente nella
comparazione dei livelli di spesa mantenuti dall’Italia fra diversi periodi di programmazione
262
(così come prescrive l’art. 9 del citato Reg.to n° 2082/93), atteso che gli stessi non potranno
essere più destinatari di finanziamenti pubblici1.
Quanto qui prospettato evidenzia il rilievo dato dall’Autorità responsabile della gestione, al
problema della verifica dell’addizionalità.
Come indicato nel PSM, tutti questi problemi sono stati tenuti in particolare considerazione
nella formulazione ed impostazione delle attività di costruzione di conti pubblici
regionalizzati (per l’intera ripartizione Mezzogiorno eleggibile all’obiettivo 1); conti che
opportunamente aggiornati nel periodo di programmazione 2000-2006, potranno permettere
di sorvegliare e verificare il rispetto dell’addizionalità nei riguardi della spesa comunitaria.
È giusto infine sottolineare, come l’Italia sia il Paese aderente all’U.E. che ha maggiormente
curato le problematiche legate alla verifica del principio di addizionalità, dimostrando di aver
raggiunto, perlomeno per l’obiettivo 1, una metodologia — frutto di notevoli sforzi di
omogeneizzazione contabile capace di garantire con chiarezza e trasparenza il riscontro dei
dati estratti dai conti pubblici. Una metodologia che l’Italia è stata chiamata ad illustrare —
come modello da seguire anche dalle altre nazioni — al Forum sulla Coesione a Bruxelles
nell’aprile del 1997, ricevendo anche il plauso della Commissione europea.
1
In sede di compilazione del nuovo Reg.to dei Fondi strutturali, l’Italia ha sottolineato le difficoltà metodologiche
connesse alla verifica dell’addizionalità proponendo misure correttive all’operatività del principio. Le proposte, che erano
dirette a salvaguardare la particolare situazione della finanza pubblica italiana, influenzata da aspetti strutturali e
congiunturali di rilievo, quale quello delle “privatizzazioni”, hanno avuto pieno successo; si legge infatti nell’art. 11, che il
livello delle spese sul quale confrontare il rispetto del principio di addizionalità fra due periodi di programmazione “è
determinato in funzione delle condizioni macroeconomiche generali in cui si effettuano i finanziamenti, e tenendo però conto
di talune situazioni economiche specifiche, quali le privatizzazioni, il livello straordinario dello sforzo pubblico a finalità
strutturale o assimilabile dello Stato membro durante il precedente periodo di programmazione e le evoluzioni congiunturali
nazionali”.
263
3.3
Analisi delle modalità di coinvolgimento di risorse private e di attivazione di
finanza di progetto
Le indicazioni derivanti dalla regolamentazione e dagli orientamenti comunitari nonché da
quanto suggerito negli orientamenti del PSM sono state ampiamente recepite nella prima
formulazione dei programmi operativi regionali e nazionali.
Il coinvolgimento di risorse private è infatti previsto oltre che ovviamente nel finanziamento
delle iniziative produttive (regimi di aiuti per il sostegno al sistema imprenditoriale) anche
nella realizzazione e finanziamento di infrastrutture pubbliche gestionali a tariffazione dei
servizi erogabili.
Nella tavola di seguito riportata viene fornita una rapida sintesi delle iniziative avviabili
attraverso finanza di progetto a livello di asse/settore e sottosettore di intervento. Come è
chiaramente rilevabile, fatta eccezione per qualche sottosettore, gran parte delle iniziative che
potranno essere attivate con il concorso dei fondi comunitari, nelle indicazioni delle Regioni e
delle Amministrazioni centrali risultano finanziabili con le modalità previste dalla finanza di
progetto.
Nello stesso piano finanziario del PSM, risulta infatti un apporto medio di risorse private che
si aggira intorno al 20% della spesa complessiva (includendo in tale percentuale anche il
finanziamento dei privati delle iniziative produttive). Si tratta di una quota rilevante, che va
però conseguita attraverso la messa in funzione di criteri e modalità che rendano
concretamente operativa tale forma di finanziamento.
Innovazioni normative, amministrative ed istituzionali vanno introdotte tempestivamente per
realizzare un elevato coefficiente moltiplicativo delle risorse pubbliche dei singoli Programmi
operativi (regionali e nazionali).
Tali innovazioni, tuttavia dovranno essere puntualmente definite nell’ambito dei complementi
di programmazione; e cioè a livello di singola misura si dovranno definire le procedure e le
modalità operative attraverso le quali individuare le opere, sviluppare la progettazione,
attivare il concorso dei privati, realizzare e gestire gli interventi nel rispetto dei principi della
trasparenza e della tutela della concorrenza.
264
Tabella 3.2
Prima indicazione dell’applicabilità della finanza di progetto nei vari settori/sottosettori
Asse
I.
Applicabilità
Risorse naturali
I.1.1
Acqua
Il servizio idrico integrato presenta una ampio potenziale di utilizzo della
finanza di progetto in quanto servizio pubblico a tariffa.
La finanza di progetto risulta applicabile con modalità differenti:
I.1.2
Suolo
- per gli interventi sui grandi schemi idrici di interesse regionale è possibile
strutturare operazioni finanziarie su singoli interventi di grandi dimensioni,
da individuare nell’ambito dell’Accordo di Programma Quadro per le
Risorse Idriche
- per la realizzazione dei piani di investimento individuati dagli ATO, in
applicazione della Legge Galli, il soggetto gestore per ottenere
l’affidamento del servizio idrico dovrà garantire una quota consistente di
finanziamento con risorse reperite sul mercato.
La finanza di progetto è non applicabile a questo settore, salvo casi particolari.
È possibile assumere che una quota del finanziamento venga posta a carico
degli Enti Locali che risultano essere i principali beneficiari della Misura.
I.2.1
Rifiuti e inquinamento
Le attrezzature per raccolta differenziata che in molte regioni è
prevalentemente effettuata di consorzi di Comuni, non presentano
caratteristiche tali da permettere il finanziamento privato.
Gli impianti di trattamento e termovalorizzazione degli RSU e dei rifiuti
industriali costituiscono invece un caso tipico di utilizzo della finanza di
progetto.
La finanza di progetto può essere applicata in taluni casi anche agli impianti di
trattamento e depurazione delle acque.
II.
I.2.2
Rete ecologica
La finanza di progetto non è applicabile a questo settore
I.3.1
Energia
La produzione e la distribuzione di energia sono servizi a tariffa nei quali è
tipicamente attivabile la finanza di progetto.
Risorse culturali
II.1
III.
Patrimonio culturale
La finanza di progetto nel settore dei beni culturali è applicabile solo in casi
molto particolari, in cui il bene trova una nuova funzioni economica in grado
di produrre redditi consistenti.
Risorse Umane
La finanza di progetto non è applicabile a questo settore.
III.1.1
Politiche del lavoro
La finanza di progetto non è applicabile a questo settore.
III.1.2
Scuola
La finanza di progetto non è applicabile a questo settore.
III.2.1
Ricerca e innovazione
La finanza di progetto non è applicabile a questo settore.
265
4. IL MODELLO MACROECONOMETRICO PER LA VALUTAZIONE DI
IMPATTO DEL PROGRAMMA
4.1 Il modello per la valutazione macroeconomica
In questo capitolo viene presentata la metodologia utilizzata per compiere alcuni esercizi di
simulazione che valutano l’impatto del Programma sull’intensità e la composizione della
crescita nel Mezzogiorno, precisando e confermando le indicazioni programmatiche anticipate
nel Documento di Programmazione Economico-Finanziaria (Dpef) 2000-2003 (cap. V).
Non si tratta di una previsione. Essendo il Programma volto a generare e promuovere "rotture"
nei comportamenti di offerta e di domanda dei soggetti economici, non può essere misurato
nei suoi effetti da modelli i cui parametri colgono comportamenti passati. Gli esercizi
rappresentano piuttosto una verifica di coerenza degli obiettivi programmatici del PSM:
coerenza rispetto al quadro delle compatibilità macroeconomiche; coerenza rispetto all’entità
e ai canali di trasmissione delle esternalità ipotizzate; coerenza rispetto alla misura e alla
dinamica degli effetti di tali esternalità sulla produttività e quindi sulla crescita del sistema
economico e sociale del Mezzogiorno.
Le simulazioni sono effettuate con l’ausilio di un modello econometrico, appositamente
costruito per descrivere i meccanismi di sviluppo endogeno che l’azione programmatica
intende attivare. Esse incorporano il quadro previsivo dell’economia italiana descritto dal
Dpef 2000-2003.
Dal momento che il Programma mira a sospingere la crescita attraverso l’effetto delle sue
azioni di contesto sulla produttività del sistema, il modello è costruito attorno ad una
specificazione della dinamica di tale produttività. In particolare, la produttività totale dei
fattori è espressa in funzione di un insieme di variabili dette di "rottura" alle quali il
Programma di investimenti è mirato (cfr. Cap. 1). Il modello descrive così un percorso di
“crescita endogena”, innescato dalle esternalità sviluppate dall’intervento pubblico e
alimentato dagli investimenti che il settore privato prende a fare grazie a questo innesco.
Delle variabili di rottura elencate nella tabella 1.10.a (capitolo 1, paragrafo 1.1.2), quattro
sono endogene al modello e quindi costituiscono un suo risultato (esportazioni con il Resto
del Mondo, investimenti, importazioni nette, tasso di attività). Le restanti variabili di rottura
entrano nel modello come componenti esogene. Attraverso di esse si sintetizzano - e vengono
misurate sotto ipotesi alternative - le esternalità positive sull'economia del Mezzogiorno
attivate dall’azione programmatica.
Il modello è completato da equazioni e identità contabili che descrivono il conto delle risorse
e degli impieghi, il mercato del lavoro, l’interscambio con l’estero ed il conto del risparmio,
sia per il Mezzogiorno, che per il Centro-Nord e l’Italia intera. Questo consente di valutare
l’intero spettro degli effetti della programmazione e di verificarne la coerenza con gli obiettivi
di equilibrio del saldo delle partite correnti e di indebitamento della Pubblica
Amministrazione.
Il modello non contiene invece una specificazione delle dinamiche inflazionistiche ed è
dunque espresso unicamente a prezzi costanti. Ciò significa che gli schemi di crescita descritti
dal modello non prevedono nè un effetto di sostituzione fra fattori di produzione legato a
266
variazioni dei prezzi relativi, nè l’emergere di pressioni inflazionistiche legate
all’accelerazione della domanda e alla riduzione della disoccupazione.
Con riferimento a quest’ultimo aspetto, un’eventuale eccesso di crescita salariale nel
Mezzogiorno ha effetti reali e non nominali. Si determina infatti un rallentamento dello
sviluppo, a causa della modifica delle posizioni competitive. Nell’ipotesi di costanza dei
cambi nominali nei confronti del resto del mondo, una più rapida crescita dei salari o del costo
del lavoro determina una perdita di posizioni sui mercati esteri ed una maggiore dipendenza
dalle importazioni dal resto d’Italia e del mondo.
L’utilizzo di un modello econometrico impostato dal lato dell’offerta costituisce
un’innovazione radicale nei metodi di valutazione ex-ante seguiti dall’Italia.
Nei precedenti cicli di programmazione, la verifica macroeconomica era infatti affidata ai più
diffusi strumenti dell’analisi input-output e dell’approccio di domanda di tipo keynesiano.
Entrambi gli strumenti sono adatti a cogliere gli impatti di breve termine di una politica degli
investimenti pubblici, ma non gli effetti che questa esercita sui fattori dello sviluppo (capitale
fisico, umano, sociale).
In particolare, nell’ambito degli approcci dal lato della domanda, gli effetti di lungo periodo
non vengono esplicitati o sono al più approssimati attraverso un trend lineare, attribuito
all’andamento esogeno della produttività ed insensibile alle variazioni degli investimenti
pubblici. Impostando la valutazione dal lato dell’offerta, si pongono invece al centro
dell’analisi proprio gli effetti indotti sul prodotto di lungo periodo da una modifica, non solo
quantitativa ma soprattutto qualitativa, degli investimenti pubblici.
Negli esercizi di simulazione vengono costruiti quattro scenari. Uno scenario tendenziale in
assenza di Programma; un secondo scenario che stima il solo impatto degli investimenti
pubblici, (nella misura programmata nel Dpef), senza esternalità positive attraverso le
variabili di rottura. Il terzo ed il quarto scenario sono invece costruiti attribuendo alle variabili
di rottura un andamento programmatico, con ipotesi più o meno ottimistiche che distinguono
tra loro i due scenari.
Per la costruzione degli scenari di simulazione, il modello macroeconomico viene affiancato
da un modello demografico, attraverso il quale vengono tracciate le dinamiche di crescita
della popolazione, distinta per sesso e regioni di appartenenza. Tali dinamiche sono
incorporate nel modello macroeconomico al momento del calcolo dei tassi di attività e di
disoccupazione.
Inoltre, è stato predisposto un quadro di sviluppo prudente delle variabili esogene
internazionali, coerente con le assunzioni accolte nel Dpef.
Il resto del capitolo è così impostato. Nel prossimo paragrafo si costruisce il quadro esogeno
che viene poi utilizzato per gli esercizi di simulazione presentati nel PSM. Nel paragrafo 4.3
si descrivono le equazioni del modello, mirate ad esplicitare i canali di trasmissione attraverso
i quali la quantità e qualità degli investimenti pubblici influisce sulla crescita del
Mezzogiorno. Nel paragrafo 4.4 si considerano i dati utilizzati e gli indicatori scelti per le
variabili di rottura. Nel paragrafo 4.5 si analizza la capacità di stima del modello,
verificandone l’adattamento ai dati storici. Nel paragrafo 4.6, infine, viene presentata l’analisi
mirata alla verifica della coerenza tra piano finanziario, strategie proposte e risultati attesi
dall’azione programmatica.
267
Il capitolo contiene anche due Appendici. La prima contiene l’elenco delle variabili del
modello, completata dalle fonti utilizzate e dall’indicazione del periodo di disponibilità dei
dati. La seconda illustra il modello utilizzato per le previsioni demografiche e la
disaggregazione per macroaree e per regioni del Mezzogiorno degli scenari demografici e
dell’offerta di lavoro.
4.2. La costruzione del quadro esogeno per gli esercizi di simulazione
4.2.1. L’economia internazionale ed italiana
Negli esercizi di simulazione, il quadro esogeno relativo agli andamenti dell’economia
internazionale ed italiana è derivato dal Dpef.
Secondo le valutazioni espresse in questo documento, i fattori di crisi che hanno penalizzato
la crescita dell’economia internazionale nell’ultimo biennio sono destinati ad esaurirsi. Il
commercio mondiale tornerebbe dunque a segnare tassi di incremento superiori al 6 per cento
nel 2001 ed al 7 per cento nel 2002 – 2003. Si stima contestualmente un’accelerazione della
crescita nei paesi industrializzati, con saggi di espansione che salgono progressivamente dal
2,2 al 2,8 per cento; in Europa, l’inversione dell’attuale fase di debolezza congiunturale
consente di raggiungere incrementi del prodotto del 3 per cento. Nel modello, per mantenere
la coerenza con lo scenario ipotizzato nel Dpef, si è misurata la domanda mondiale tramite la
crescita del prodotto nell'UE. Questa è un'ipotesi cauta: in realtà, negli ultimi cinque anni
(1994-98) non solo il commercio mondiale ha mostrato tassi di crescita anche di molto
superiori a quelli registrati dal prodotto europeo, ma le stesse importazioni dei paesi UE sono
aumentate in media di circa l'8 per cento annuo.
Per l’Italia, il Dpef delinea un sentiero di progressivo, ma incompleto recupero dei tassi di
crescita rispetto alla media europea. Passando da un incremento del prodotto dell’1,3 per
cento nel 1999 ad uno del 2,9 nel 2003, si conserva nella media del periodo un differenziale
cumulato di crescita di circa mezzo punto. La permanenza di un differenziale di crescita è
spiegata da uno sfavorevole andamento delle esportazioni nette. Per tutto il periodo di
previsione, le importazioni conservano infatti saggi di incremento superiori a quelli delle
esportazioni. L’avanzo commerciale si riduce di conseguenza.
Migliori sono gli andamenti attesi per la domanda interna. In particolare, i tassi di crescita si
attesterebbero al di sopra del 6 per cento per gli investimenti, intorno al 2,5 per cento per i
consumi delle famiglie; per entrambe le variabili si tratta di valori al di sopra della media
degli anni novanta.
Il recupero della domanda induce un considerevole aumento dell’occupazione, sempre
superiore allo 0,5 per cento. Il risultato, anch’esso superiore a quello registrato nella media
degli anni novanta, riflette l’aumento apparente dell’elasticità occupazione/reddito,
osservatasi lo scorso anno in coincidenza con la diffusione di forme di flessibilità
nell’impiego di lavoro.
Il Dpef non esplicita la disaggregazione territoriale del risultato di crescita. Esso enuncia
tuttavia gli impegni programmatici per il Mezzogiorno. In tale contesto si ipotizza un tasso di
sviluppo del Centro-Nord inferiore alla media nazionale. Tale tasso è stato assunto nello
scenario tendenziale, mentre negli altri scenari dipende anche dalla maggiore crescita del
Mezzogiorno.
268
In tutti gli scenari si è inoltre tenuto conto della prevista interruzione degli sgravi contributivi
a partire dal 2002.
4.2.2 La crescita programmatica degli investimenti pubblici
All’interno di un percorso di rientro dell’indebitamento, il Dpef programma un aumento della
spesa in conto capitale e una sua redistribuzione a favore del Mezzogiorno. Vengono in tal
modo corretti gli andamenti osservati negli anni novanta, di cui si è fornita una descrizione nel
capitolo 1.
L’aumento del flusso annuale di spesa in conto capitale destinato al Mezzogiorno è di circa 17
mila miliardi tra il 2000 ed il 2007: il 60 per cento di questo incremento è concentrato nei
primi tre anni. La quota sul totale nazionale sale a un massimo del 46,8 per cento nel 2002,
per poi scendere al 44,6 per cento nel 2007, un valore comunque superiore di circa due punti e
mezzo rispetto alla media del periodo 1983- 19921.
Il contributo dei Fondi strutturali comunitari a tale accelerazione è particolarmente rilevante
già a partire dal 1999. Comprendendo il cofinanziamento nazionale, la quota di queste risorse
sul totale delle spese in conto capitale raggiunge il 33 per cento nel 2001, ultimo anno di
impiego dei Fondi 1994-99; resta al di sopra del 30 per cento fino al 2003.
Le variazioni della spesa in conto capitale per il Mezzogiorno negli anni 1999 – 2007 sono
riportate nel grafico 4.1, che illustra l’impulso assai significativo atteso rispetto agli
andamenti tendenziali. L’incremento programmatico è di circa il 10 per cento per quattro anni
consecutivi, per poi scendere progressivamente verso il 4 per cento. Queste variazioni,
opportunamente deflazionate, approssimano nel modello la dinamica degli investimenti
pubblici lungo il periodo di simulazione.
Grafico 4.1 Spesa in conto capitale nel Mezzogiorno nel
periodo 2000-2006
(mld a prezzi 90)
11000
10500
10000
9500
9000
8500
8000
7500
7000
6500
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
anni
Investimenti Programmatici
1
Investimenti Tendenziali
Cfr. Ministero del Tesoro, “Il quadro finanziario della spesa per investimenti nel Mezzogiorno 2000 – 2006”,
tabella 16. Il documento ricostruisce gli andamenti storici e la distribuzione della spesa in conto capitale solo per
il periodo 1983- 92. Sono questi gli unici valori pienamente confrontabili con quelli riportati nella tabella V.4.2
del Dpef.
269
4.2.3. Il quadro demografico
Lo scenario demografico è stato appositamente ricostruito sulla base di ipotesi circa
l’evoluzione tendenziale delle componenti naturali e migratorie della popolazione (per un
approfondimento delle quali si rimanda all'Appendice 2 del capitolo). Questo prefigura nel
prossimo decennio una stabilizzazione della popolazione italiana sui livelli attuali. Fino al
2001, la popolazione residente del Mezzogiorno è tuttavia crescente con tassi anche superiori
a quelli sperimentati nel corso degli anni ottanta (0,26 per cento contro 0,23); solo
successivamente si registrerebbe una tendenza alla diminuzione, addirittura più pronunciata
che nella media italiana (Tabella 4.1).
Tab.4.1 - Proiezioni demografiche per macroaree della popolazione
(residenti, tassi medi annui di variazione)
1991-1998
1998-2001
2001-2006
1998-2006
MEZZOGIORNO
0,23
0,26
-0,08
0,40
CENTRO-NORD
0,16
0,01
-0,05
-0,20
ITALIA
0,18
0,10
-0,06
0,00
La ragione di questi andamenti è da ricercarsi nelle modifiche attese per gli andamenti del
saldo naturale e dei flussi migratori. Nel Mezzogiorno infatti i saldi naturali cesserebbero di
compensare il flusso migratorio netto in uscita. Nel resto del paese continuerebbe invece la
tendenza già in atto, per cui i flussi migratori in entrata non compenserebbero il saldo naturale
negativo (grafico 4.2).
Graf. 4.2 - Proiezioni della popolazione residente al 2006 (var. % 1998-2006)
ITALIA
CENTRO NORD
MEZZOGIORNO
Sardegna
Sicilia
Calabria
Basilicata
Puglia
Campania
Molise
Abruzzo
-3.0%
-2.5%
-2.0%
-1.5%
-1.0%
-0.5%
270
0.0%
0.5%
1.0%
1.5%
2.0%
Le dinamiche demografiche influenzano la struttura per età della popolazione e determinano
un’accelerazione del processo di invecchiamento già in corso. Per il Mezzogiorno le
proiezioni mostrano un netto aumento dell’indice di vecchiaia - quota degli
ultrasessantacinquenni sulla popolazione - e dell’età media, accompagnato da una riduzione
degli indici di ricambio (Tab. 4.2).
Tab.4.2 - Principali indicatori demografici al 2006
1991
MEZZOGIORNO
Indice di vecchiaia
Età media
Indice di dipendenza
Indice di ricambio
Indice di ricambio congiunturale
12,9
36,0
49,4
156,5
171,4
1998
2001
14,8
37,8
49,2
123,1
139,7
15,7
38,8
49,2
110,0
124,6
2006
16,7
40,2
48,5
95,6
119,0
Definizioni:
Indice di vecchiaia: rapporto tra popolazione di 65 anni e più sulla
popolazione complessiva
Indice di dipendenza: rapporto fra la popolazione fino ai 14 anni e
quella di 65 anni e più sulla popolazione in età da 15 a 64 anni
Indice di ricambio: rapporto fra la popolazione fino ai 14 anni e la
popolazione con 65 anni e più
Indice di ricambio congiunturale: rapporto fra la popolazione in età 1519 anni sulla popolazione in età 60-64 anni
In questo quadro, la popolazione in età lavorativa (15 -70 anni) del Mezzogiorno rallenterebbe
il suo tasso di crescita dopo il 2001 (Tab. 4.3). Ciò implica che nel Mezzogiorno è necessario
considerare un aumento delle forze di lavoro lungo tutto il periodo di programmazione, anche
in presenza di tassi di attività costanti. Tale circostanza acuisce, per dati andamenti tendenziali
dell’economia, i problemi occupazionali delle regioni meridionali. Assai diverso è, invece,
l’andamento nel resto del paese, dove si stima una continua contrazione della popolazione in
età lavorativa.
Tab.4.3 - Proiezioni per macroaree della popolazione in età lavorativa
(tassi medi annui di variazione)
1991-1998
1998-2001
2001-2006
MEZZOGIORNO
CENTRO-NORD
ITALIA
0,37
0,02
0,14
0,28
-0,41
-0,17
271
0,04
-0,30
-0,17
1998-2006
0,72
-0,53
-0,08
4.3 Le equazioni del modello
Il modello è costituito da quattro blocchi di equazioni, ciascuna delle quali viene stimata con
il metodo dei minimi quadrati ordinari. La valutazione dell’impatto del programma è invece
effettuata attraverso la simulazione dinamica del modello negli anni 2000- 2006.
I primi tre blocchi contengono una suddivisione territoriale. Il primo di essi (equazioni 1-12)
descrive in dettaglio l’economia del Mezzogiorno adottando un approccio dal lato dell’offerta,
centrato su una funzione di produzione e sulla specificazione della TFP (produttività globale
dei fattori) in funzione degli investimenti pubblici e di un vettore di variabili di rottura che
sintetizzano gli obiettivi della Programmazione. Il secondo blocco (equazioni 13-20) collega
la crescita del Mezzogiorno all’economia del Centro-nord. Il canale di trasmissione è
rappresentato dalle variazioni delle importazioni nette del Mezzogiorno, che influiscono
direttamente sul Pil del Centro-nord. Questo blocco è specificato solo dal lato della domanda,
un limite che potrà essere corretto nel corso di successive elaborazioni, ma che trova
comunque giustificazione nel fatto che gli impulsi provenienti dal Sud non modificano le
condizioni di contesto, e quindi le potenzialità di sviluppo di lungo periodo del Centro- nord. I
parametri delle equazioni di questo secondo blocco, non sono stimati direttamente, bensì
calibrati sui valori del modello macroeconometrico del Cer2.
Il terzo blocco contiene un insieme di identità (21-30) che definiscono gli aggregati nazionali
come somma delle componenti meridionali e del Centro-nord. Questo blocco è utilizzato per
verificare la coerenza tra l’azione programmatica per il Mezzogiorno e i vincoli complessivi
di bilancia dei pagamenti e di finanza pubblica dell’Italia.
Il quarto blocco (equazioni 31-35) contiene le equazioni che definiscono gli andamenti
dell’offerta di lavoro, dei tassi di attività e dei tassi di disoccupazione. All’interno di questo
blocco confluiscono i risultati del modello demografico.
Di seguito si fornisce una descrizione delle equazioni e delle identità del modello mirata
innanzitutto a esplicitare i canali di trasmissione ipotizzati. Per le equazioni, presentate
secondo la specificazione econometrica utilizzata in fase di stima3, si riportano il valore
stimato dei parametri e dei principali test econometrici effettuati4.
Nell’Appendice 1 è riportato l’elenco delle variabili del modello, completato dalle fonti
utilizzate e dall’indicazione del periodo di disponibilità dei dati.
2
Centro Europa Ricerche.
Le variabili indicate in grassetto sono esogene. D indica l’operatore differenze prime. (-1,-2…) fanno
riferimento a valori ritardati della variabile considerata.
3
4
I valori della t di Student calcolata per i coefficienti stimati sono riportati in parentesi. R2C è il valore di dell’R2
corretto. LM(i) : Moltiplicatori di Lagrange di ordine i per il test sull’autocorrelazione dei residui .Il test di
Lagrange verifica l’assenza di autocorrelazione fra i residui. L’autocorrelazione è assente quando al valore della
F di Fischer del test corrispondono probabilità superiori al 5 per cento. I livelli di probabilità sono riportati fra
parentesi quadre.
272
Il blocco Mezzogiorno
(1) Prodotto Interno Lordo
LOG ( PIL90 S ) = C (1) + C (2) * LOG ( LUS ) + (1 − (C (2)) * LOG ( K 90 PRS ) + C (3) * TREND
C(1) = 1.5202
C(2) =0.5708
C(3) = 0.0044
(1.96)
(3.68)
(1.51)
R2C = 0.98
LM(1) = 3.89 [0.07]
LM(2) = 3.53 [0.06]
Il Pil (PIL90S) viene determinato tramite una funzione di produzione – equazione (1)- che
scompone la crescita del prodotto nella componente spiegata dal capitale privato (K90PRS) e
dal lavoro (LUS) e nella parte "non spiegata", che cattura tutte le esternalità attribuibili ad
altri fattori, e che indica la TFP (produttività globale dei fattori). Quest'ultima – equazione
(2)- è a sua volta funzione sia di variabili relative direttamente al processo di accumulazione
del capitale fisico e umano - ovvero la quota di investimenti pubblici sul totale delle risorse
interne [IFL90PUS/(PIL90S+SB90S)] e dei lavoratori specializzati sul totale dei lavoratori
[LSSU/LUS]- sia di un insieme di variabili economiche e socio-istituzionali che colgono i
canali attraverso i quali si può manifestare la trasformazione del contesto economico-sociale
che è condizione di sviluppo: si tratta, come più volte sottolineato, delle "variabili di rottura",
il cui cambiamento induce - e testimonia - un balzo della produttività e quindi della crescita.
(2) Total Factor Productivity

 LSSU −1 
IFLPUS −1
 + C (3) * 
TFP = C (1) + C (2) * 

 LUS −1 
 PIL90S −1 + SB90S −1)
+ C (5) * LOG ( DEL−1 ) + C (6) * LOG ( REGIOTOTSER−1 )

 + C (4) * LOG ( IRRTOT )


C(1)= 1.9226; C(2) = 0.9545; C(3) = 0.0761; C(4) = -0.2458; C(5) = -0.0566; C(6) = 0.1211; C(7) = -0.0146
(15.78)
2
R C = 0.98
(13.84)
(6.98)
(-7.57)
LM(1) = 0.14 [0.72]
(-4.64)
(3.77)
(-8.55)
LM(2) = 0.96 [0.44]
Gli effetti delle variabili di rottura su TFP vengono colti in due maniere differenti. Le variabili
di rottura per le quali si dispone di serie storiche (attività sommersa (IRRTOT), servizi alle
imprese (REGIOTOTSER) e delittuosità (DEL)) sono inserite direttamente nell’equazione (2).
Nei restanti casi l’elasticità della TFP alle variabili di rottura è "calibrata", ovvero stimata
esternamente e poi aggiunta all'equazione della TFP.
Il modello non distingue quindi, nell’aggregato degli investimenti pubblici, tra la componente
di infrastrutture, di capitale umano e di capitale sociale. Il diverso effetto dell’azione pubblica
viene piuttosto colto attraverso dei termini aggiuntivi che mirano a descrivere il supplemento
di esternalità che la Programmazione ritiene di poter attivare concentrandosi su determinate
tipologie di intervento.
Il meccanismo della crescita è innescato dagli shock su TFP. Si hanno due effetti: il primo,
immediato, è sul prodotto, che aumenta di un ammontare uguale alla variazione di TFP. Il
273
secondo effetto passa invece per l’accumulazione del settore privato ed è descritto dalle
equazioni degli investimenti -equazione (3)- e dello stock di capitale -equazione (4).
(3) Investimenti fissi lordi del settore privato
LOG ( IFL90 PRS ) = C (1) + C (2) * D[ LOG ( PIL90 S −1 ) + LOG ( PIL90 S )] + C (3) * TFP− 2 +
 WPRS * LUS 
+ C (4) * LOG ( IFL90 PRS −1 ) + C (5) * LOG 

 PIL90 S 
C(1) = -0.3686;
C(2) = 2.6954
(0.16)
R2C = 0.82
C(3) = 2.2490
(5.11)
(3.15)
LM(1) = 8.55 [0.02]
C(4) = 0.6997
(3.27)
C(5) = -0.1044
(-2.25)
LM(2) = 4.63 [0.05]
(4) Stock di capitale privato
K 90 PRS = K 90 PRS −1 (1 − δ pr ) + IFL90 PRS
Nel breve periodo, l’andamento degli investimenti (IFL90PRS) è modellato secondo un tipico
meccanismo accelerativo. Nel lungo periodo influiscono sugli investimenti, ad indicare
l’effetto positivo sulle aspettative degli imprenditori, i valori ritardati della TFP che sintetizza
le migliorate condizioni di profittabilità derivanti dall’aumento dell’efficienza generale del
contesto socio-economico. Di segno opposto è invece l’effetto sulla profittabilità delle
imprese meridionali e quindi sul livello degli investimenti, di variazioni del costo del lavoro
per unità di prodotto (WPRS*LUS/PIL90S). Il nuovo investimento rimpiazza il capitale che si
deprezza con il tasso δPR.(equazione 4)
(5) Esportazioni verso il Resto del Mondo
 X 90 S 
 K 90 PRS 
LOG 
 = C (1) + C (2) * LOG (TCR −1 ) + C (3) * LOG 

 PIL90 S 
 POPS 
C(1) = 1.4452
C(2) =- 1.4752
(1.16)
(-5.44)
2
R C = 0.71
C(3) = 0.6841
(4.17)
LM(1) = 1.47 [0.24]
LM(2) = 0.72 [0.51]
Il processo di accumulazione ha effetti positivi sulle esportazioni verso il resto del mondo
(X90S), che sono espresse in funzione della dotazione di capitale del settore privato,
normalizzato per la popolazione, (K90PRS/POPS) e di un indice di cambio reale (TCR).
L’equazione (5) descrive quindi un meccanismo di tipo “investment-led”, per cui all’aumento
della dotazione di capitale, (indotto dalla crescita degli investimenti del settore privato),
corrisponde un’accelerazione delle esportazioni. Si tratta inoltre di un meccanismo che,
proprio perché espresso in funzione dello stock di capitale, ha caratteristiche di lungo periodo.
274
(6) Importazioni del Mezzogiorno dal Resto del Mondo, (Italia esclusa)

 WPRCN * LUCN 
 WPRS * LUS 
 M 90 S 
LOG 
 +
 − LOG 
 = C (1) + C (2) *  LOG 
PIL90CN


 PIL90 S 
 PIL90 S 

 WPRS * LUS ) 
 X 90 S 
C (3) * D( LOG 
 + C (4) * LOG 

 PIL90 S 
 PIL90 S 
C(1) = -1.0082
(-3.75)
R2C = 0.69
C(2) = 1.7091
C(3) = 1.2729
C(4) = 0.5020
(4.24)
(4.25)
(1.32)
LM(1) = 0.54 [0.48]
LM(2) = 0.26 [0.77]
L’equazione (6) esprime le importazioni del Mezzogiorno dal resto del mondo, (M90S) in
funzione, nel breve periodo, delle variazioni del costo del lavoro per unità di prodotto. Nel
lungo periodo, il clup relativo Sud/Centro-nord [LOG(WPRS*LUS/PIL90S)LOG(WPRCN*LUCN/PIL90CN)] coglie l’andamento della competitività del Mezzogiorno,
mentre l’inserimento del livello delle esportazioni (X90S), come determinante del livello delle
importazioni, consente di modellare il processo di internazionalizzazione dell’economia
meridionale, caratterizzato da un aumento congiunto di entrambe le componenti di commercio
con l’estero.
(7) Importazioni nette dal Centro-Nord
 SBI 90S −1 
 SBI 90S 
 +

 = C (1) * C (2) * 
 PIL90S 
 PIL90S −1 

 WPRS −1 * LUS −1 
 WPRCN −1 * LUCN −1 
IFL90 S 
 − LOG 
 + C (4) * 
+ C (3) *  LOG 

PIL90CN −1
PIL90 S −1
 IFL90CN 





C(1) = 0.0063
C(2) = 0.8267
C(3) = 0.4579
C(4) = 0.1056
(0.24)
(6.04)
(1.51)
(2.29)
R2C = 0.62
LM(1) = 0.69 [0.42]
LM(2) = 0.40 [0.68]
L’equazione (7) esprime le importazioni nette del Mezzogiorno nei confronti del resto del
Paese (SBI90S) -secondo la definizione della Contabilità Nazionale Regionale - come
funzione diretta del clup relativo Sud/Centro-nord e del rapporto fra investimenti fissi lordi
del Sud e del Centro-nord (IFL90S/IFL90CN). Nella Contabilità Regionale, le importazioni
nette definiscono infatti il passaggio di risorse da un’area all’altra del paese. In particolare, nel
caso del Mezzogiorno il valore delle importazioni nette è sempre stato positivo, a indicare un
costante afflusso di risorse dal resto d’Italia. L’esperienza storica indica inoltre che la
dipendenza del Mezzogiorno dal resto del paese è aumentata nelle fasi di accelerazione del
processo di accumulazione.
275
La riduzione del grado di dipendenza dal resto del paese rappresenta uno degli elementi
qualificanti dell’azione programmatica. A questa riduzione si può giungere in primo luogo
aumentando i livelli di produttività e dunque attraverso gli effetti di esternalità positive. Oltre
a questi elementi, si è voluto considerare un ulteriore strumento di politica economica,
rappresentato dalla politica salariale. Nel contesto di una ripresa di qualità degli investimenti
pubblici e privati e al cui disegno le parti sociali abbiano – come è nella logica del
partenariato – partecipato attivamente, è ragionevole ritenere che possano operare, entro il
sistema di contrattazione esistente, le leve dei contratti aziendali e che il trasferimento degli
incrementi di produttività sui salari possa essere limitato. Ciò consentirebbe di ridurre il grado
di dipendenza dell’economia meridionale attraverso un effetto competitività, ossia
diminuendo il clup relativo. Si noti che, poiché all’interno di uno stesso paese non esistono
tassi di cambio ed è possibile adottare l’ipotesi del prezzo unico, i differenziali di clup non si
traducono in diversi tassi di inflazione alla produzione, bensì nell’emergere di convenienze
localizzative. Ciò significa che, all’interno del modello, la riduzione della dipendenza del
Mezzogiorno dal resto del paese esprime uno spostamento di quote di produzione.
(8) Importazioni nette totali
SB90S = M90S + SBI90S – X90S
L’identità (8) definisce le importazioni nette totali (SB90S) come somma dei saldi
commerciali verso il resto del mondo (M90S – X90S ) ed il resto d’Italia (SBI90S). Questa
ricostruzione è resa possibile dalle elaborazioni sulla Contabilità Regionale compiute in
Prometeia Calcolo (1995) 5.
(9) Variazione delle scorte
V90S = q1 PIL90S
(10)
Consumi
C90S = PIL90S + SBI90S + M90S – X90S – IFL90S – V90S
Esprimendo le scorte (V90S) come variabile esogena, posta in percentuale del Pil -equazione
(9), il Conto delle Risorse e degli Impieghi del Sud è chiuso a residuo dai consumi (C90S),
equazione (10). Questa particolare specificazione è coerente con la finalità specifica del
modello che si concentra sugli elementi in grado di modificare il potenziale produttivo (gli
investimenti) o rispondenti alle condizioni di offerta (esportazioni ed importazioni verso il
resto del mondo), determinando residualmente le variabili riconducibili ad una sola logica di
domanda. L’idea sottostante è che la propensione al consumo (e al risparmio) sia una variabile
di controllo sulla quale sia possibile intervenire per garantire risorse all’accumulazione.
Nessuna della componenti della domanda, oltre agli investimenti, è in grado di influenzare il
tasso di crescita. Attraverso le equazioni ed identità (6)- (10), il modello si limita a ripartire,
per singola componente di domanda, gli incrementi del prodotto già determinati dal processo
5
Prometeia Calcolo, Scenari Regionali, Appendice B, “La ricostruzione della Contabilità Regionale, 19631994”, Bologna, 1995.
276
di accumulazione. Ne possono derivare modifiche nella composizione, ma non nella
dinamica, della crescita.
(11)
Occupazione
 K 90 PRS 
LOG ( LUS ) = C (1) + C (2) * LOG ( IFL90 S ) + C (3) * TFP−1 + C (4) * LOG 

 PIL90 S 
C(1) = 4.8761
C(2) = 0.3675
(21.76)
(20.06)
2
R C = 0.93
C(3) =-0.4621
(-3.16)
LM(1) = 0.51 [0.49]
C(4) = 0.4042
(7.79)
LM(2) = 2.83 [0.11]
L’equazione (11) esprime la domanda di lavoro in funzione degli investimenti, dell’attività di
accumulazione (K90PRS/PIL90S) e della TFP. In particolare, con quest’ultimo termine si è
cercato di cogliere gli effetti di sostituzione fra capitale e lavoro. Più correttamente, gli effetti
di sostituzione dovrebbero essere modellati dalla dinamica dei prezzi relativi, che, tuttavia,
non sono considerati nel modello espresso unicamente a prezzi costanti. La domanda di lavoro
è utilizzata per definire i tassi di attività e di disoccupazione (si veda oltre, blocco lavoro).
(12)
Costo del lavoro unitario
LOG (WPRS ) = C1) * LOG (WPRS −1 * LUS −1 ) + C (2) * LOG ( PIL90 S ) + C (3) * D( LOG ( LUS )) −
− LOG ( LUS )
C(1) = 0.9
(60.93)
2
R C = 0.99
C(2) = 0.1
C(3) =0.98
(9.38)
(3.92)
LM(1) = 4.61 [0.05]
LM(2) = 3.02 [0.09]
Nell’equazione 12, il costo del lavoro unitario è modellato secondo meccanismi distinti. Nel
breve periodo opera innanzitutto un meccanismo legato alla variazione dell’occupazione
(D(LOG(LUS))), del tipo curva di Phillips. Sempre nel breve periodo, al fine di cogliere la
ciclicità della quota dei profitti, si pone il costo del lavoro in funzione del Pil. Il coefficiente
stimato è, come nelle attese, inferiore all’unità. Nel lungo periodo si assume la costanza delle
quote distributive attraverso una specificazione che include la variabile dipendente ritardata
(WPRS(-1)*LUS(-1)). Tale ipotesi risulta verificata in sede di stima, dal momento che
l’elasticità di lungo periodo del costo del lavoro rispetto al Pil è pari all’unità.
277
Il Blocco Centro- Nord6
(13)
PIL
PIL90CN = PIL90CN + SBI90S + X90CN - M90CN
Il blocco del Centro-nord quantifica gli effetti su quest’area di un’accelerazione della crescita
nel Mezzogiorno. L’equazione di spill-over è la 13, dove il Pil del Centro-nord (PIL90CN) è
definito da una componente tendenziale esogena (PIL90CN) a cui si sommano le
importazioni nette del Meridione dal resto d’Italia (SBI90S) ed il saldo commerciale della
Contabilità Regionale con il resto del mondo (X90CN - M90CN).
(14)
Esportazioni
D(X90CN) = c1 PIL Ue + c2 D(X90CN(-1))
(15)
Importazioni
D(M90CN) = a + c4 D(PIL90CN)
(16)
Importazioni nette totali
SB90CN = M90CN – X90CN – SBI90S
Le equazioni (14) e (15) sono le consuete funzioni di esportazioni ed importazioni, mentre
l’identità (16) definisce il valore delle importazioni nette totali. Queste tre relazioni
definiscono l’aggiustamento del quadro tendenziale del Centro-nord alle variazioni della
crescita nel Mezzogiorno. Maggiori importazioni nette del Mezzogiorno si risolvono in un
impulso aggiuntivo di domanda, che favorisce un aumento del Pil, in parte assorbito da una
crescita delle importazioni dal resto del mondo, che sono funzione diretta del Pil. Eventuali
modifiche nelle ipotesi relative alla crescita europea si traducono invece in una domanda
aggiuntiva di esportazioni.
(17)
Investimenti fissi lordi
IFL90CN=IFL90CN
Gli investimenti del Centro-nord (identità 17) sono considerati una variabile esogena al
modello, per la quale non si fornisce la disaggregazione fra componente privata e pubblica.
(18)
Variazione delle scorte
V90CN = V90CN
(19)
Consumi
C90CN = PIL90CN - SBI90S + M90CN - X90CN - IFL90CN - V90CN
6
I parametri per le equazioni relative al Centro-Nord sono stati ottenuti calibrando i parametri del
modello Cer.
278
Le identità 18 e 19 (scorte e consumi) chiudono il Conto delle Risorse e degli Impieghi per il
Centro-nord.
(20)
Occupazione
D(LUCN) = c5D(LUCN(-1)) + c6D(IFL90CN)
L’equazione 20 esprime la domanda di lavoro in funzione degli investimenti fissi lordi e
contribuisce anch’essa alla definizione dei tassi di disoccupazione ed attività ricavati dal
blocco lavoro.
Il blocco Italia
Questo blocco chiude il Conto delle Risorse e degli Impieghi a livello nazionale. Tutte le
identità di Contabilità Nazionale sono espresse come somma delle componenti del
Mezzogiorno e del Centro-nord. All’interno di questo blocco si valutano le compatibilità
macroeconomiche della Programmazione. In particolare, l’identità (25) verifica gli effetti
finali del Programma sul saldo estero. Le identità (28) e (29) definiscono il risparmio
nazionale (S) ed il risparmio del settore privato (SPR). Quest’ultimo è ricostruito dopo aver
assegnato un valore in linea con gli impegni europei all’indebitamento della Pubblica
Amministrazione (Indnet) (di azzeramento a partire dal 2004), identità (30). Dunque,
imponendo un dato livello di indebitamento pubblico e derivando il saldo con l’estero come
somma delle importazioni nette del Sud e del Centro- nord, il modello definisce l’ammontare
di risparmio privato necessario a finanziare l’aumento programmatico degli investimenti.
(21)
PIL
PIL90 = PIL90S + PIL90CN
(22)
Investimenti fissi lordi
IFL90 = IFL90S + IFL90CN
(23)
Esportazioni
X90 = X90S + X90CN
(24)
Importazioni
M90 = M90S + M90CN
(25)
Importazioni nette
SB90 = SB90CN + SB90S
(26)
Variazione delle scorte
V90 = V90S + V90CN
(27)
Consumi
C90 = C90S + C90CN
(28)
Risparmio nazionale
279
S = IFL + X – M
(29)
Risparmio privato
SPR = S + indnet
(30)
Indebitamento della PA
Indnet = q2*PIL
Il blocco lavoro
Il blocco lavoro è centrato sull'ipotesi tradizionale del "lavoratore scoraggiato", secondo la
quale al crescere della domanda di lavoro (colta dal tasso di occupazione) aumenta anche
l’offerta di lavoro. Quest’ipotesi è giustificata teoricamente dall’esistenza di elevati costi di
ricerca – monetari, psicologici o legati agli stessi tempi di ricerca – che spingono alcune
categorie di individui ad abbandonare il mercato del lavoro in presenza di un basso livello
della domanda7. In particolare, l'effetto di trascinamento della domanda sull'offerta è stimato
in circa il 70 per cento nel primo anno, per poi quasi dimezzarsi al termine del periodo di
programmazione. La conseguenza principale di questa ipotesi è che l’andamento del tasso di
disoccupazione è molto più vischioso di quello della domanda di lavoro.
(31)
Occupazione
LU = LUS + LUCN
(32)
Non Forze di Lavoro
 NFL 
 OCC 
 1 
LOG 
 = C (1) + C (2) * 
 + C (3) * 

 FL 
 POP 
 POP 
La specificazione utilizzata per esprimere l’andamento dell’offerta di lavoro (equazione 32)
pone il rapporto fra non forze lavoro (NFL) e forze lavoro (FL) in relazione inversa rispetto
alla quota di occupati sulla popolazione. L’equazione è stata stimata, con metodologia crosssection, per due distinti periodi campionari: il periodo 1990-92, all’interno del quale sono stati
utilizzati dati relativi alle 20 regioni italiane, per un totale di 60 osservazioni; per il periodo
1993-98 utilizzando come base le nuove serie delle forze di lavoro relativa alle 8 regioni del
Mezzogiorno.
Nelle simulazioni si è inoltre imposto un vincolo generale per impedire ai tassi di attività delle
regioni del Mezzogiorno di superare il corrispondente livello stimato per il Centro-Nord.
(33)
Tasso di attività
TATT=FL/POP
7
La bibliografia essenziale di riferimento utilizzata è la seguente: Bulgarelli A. e Ranieri A., “Vocational
Training, employment and labour participation: an analysis of a panel of Italian Regions, Evaluation, Vol.3,
Num.3, aprile 1997; Giannini C., “L’offerta di lavoro in Italia: tendenze recenti e previsioni per il periodo 198493”, Temi di discussione n.45, Banca d’Italia, Roma, 1985; Leon P. e Marocchi M., “Sviluppo economico
italiano e forza lavoro, Marsilio”, Venezia, 1973. Saracino A., “L’offerta di lavoro: una verifica empirica sul
panel delle regioni italiane (1967-79)”, Economia & Lavoro XVIII(1), 1984.
280
(34)
Disoccupati
DIS=FL-OCC
(35)
Tasso di disoccupazione
TDIS=DIS/FL
Il blocco è chiuso da tre identità, relative al tasso di attività, al numero di disoccupati ed al
tasso di disoccupazione. Per assegnare un valore a queste identità, è necessario disporre di dati
sulla popolazione. Questi sono tratti, per il periodo di simulazione, dal modello demografico
descritto nell’Appendice 2.
281
4.4 La banca dati del modello e gli indicatori per le variabili di rottura
La banca dati del modello utilizza la Contabilità Regionale elaborata dall’Istat, ad eccezione
di alcune variabili specificate nel seguito. I dati di questa fonte sono disponibili solo fino al
1995. Il modello è dunque stimato all’interno di un periodo campionario piuttosto breve:
1980-95. L’elenco completo delle variabili del modello, l’indicazione delle fonti e del periodo
di disponibilità dei dati è riportato nell’Appendice 1.
La predisposizione della banca dati ha dato luogo a due difficoltà principali, riguardanti la
ricostruzione dello stock di capitale per macro-aree e la scelta della variabile di investimenti
pubblici da utilizzare.
4.4.1 La ricostruzione dello stock di capitale
Le pubblicazioni ufficiali forniscono una ricostruzione dello stock di capitale limitata
all'aggregato nazionale. Si è dunque posto il problema di ripartire per macro-aree questa
variabile, assicurandone al contempo la coerenza con i dati relativi ai flussi di investimento,
sia pubblici che privati. Dalla pubblicazione “Investimenti, stock di capitale e produttività dei
fattori” (Istat, 1995) sono stati tratti i dati nazionali sullo stock di capitale e sui flussi degli
investimenti, ripartiti per branca proprietaria. Allo stock di capitale sono poi stati applicati dei
coefficienti di ripartizione regionale derivati dall’analisi di Annunziato e altri (1992)8. Poiché
tale studio ricostruisce la dotazione regionale di capitale solo per il settore della
trasformazione industriale, si è applicato un ulteriore fattore di correzione (pari ad 1,25) per
tenere conto del fatto che la quota complessiva degli investimenti nel Mezzogiorno (sul totale
italiano) è superiore a quella riferita al solo settore industriale in senso stretto.
Per quanto riguarda i flussi di investimento, questi sono stati ripartiti sulla base della
disaggregazione regionale contenuta nei Conti economici regionali (Istat, 1998).
4.4.2 Gli investimenti pubblici del modello
La metodologia utilizzata per ricostruire lo stock di capitale e i flussi di investimento ha
influenzato la scelta della variabile di investimenti pubblici da inserire nel modello. E’ stato
infatti utilizzato l’aggregato contenuto nella Contabilità regionale. Tale aggregato non
coincide, nelle dimensioni e nelle dinamiche, con la spesa in conto capitale della Pubblica
Amministrazione (Conto Consolidato, voce Investimenti lordi). Per questa grandezza esiste
d’altronde un tentativo di disaggregazione regionale solo relativamente ad alcuni anni9. Il
confronto fra la serie della Contabilità regionale e la serie tratta dai conti della PA è illustrato
nei grafici 4.3 e 4.4.
Le differenze esistenti fra le due serie di investimenti pubblici si risolvono in una possibile
incoerenza nel periodo di simulazione. Per gli anni 2000 – 2006, agli investimenti pubblici del
modello, che fanno riferimento alla Contabilità Regionale, sono infatti applicate le variazioni
programmatiche tratte dal Dpef (vedi il paragrafo 4.2.2.c. del Psm), che invece si riferiscono
8
Annunziato P., Manfroni P., Rosa G., “La stima del capitale per settore e area geografica e alcuni indici di
produttività”, CSC Ricerche, n.66, novembre, 1992.
9
Manieri L. e M.Volpe (1999): “ Il quadro finanziario della spesa per investimenti nel Mezzogiorno” ,
Ministero del Tesoro, Roma.
282
alla spesa in conto capitale delle Amministrazioni Pubbliche. In una prossima fase di
revisione del modello, sarà pertanto opportuno riportare a coerenza le diverse definizioni che
le statistiche ufficiali danno degli investimenti pubblici.
Graf 4.3. Gli investimenti pubblici nel Mezzogiorno: confronto tra Contabilità
Regionale e Conto Consolidato delle P.A.
(quota % sul Pil)
10
8
6
4
2
0
1983
1985
1987
Contabilità Regionale
1989
1991
Conto consolidato delle P.A.
Graf 4.4. Gli investimenti pubblici nel Mezzogiorno: confronto tra Contabilità
Regionale e Conto Consolidato delle P.A.
(var% delle quote sul Pil)
30
20
10
0
-10
-20
-30
1984
1986
Contabilità Regionale
1988
1990
Conto Consolidato delle P.A.
1992
4.4.3 La scelta degli indicatori relativi alle variabili di rottura
La scelta degli indicatori, con riferimento alle variabili di rottura, risponde a esigenze di
trasparenza, semplicità e monitoraggio continuato nel tempo richieste per la verifica dei
risultati delle politiche, oltre ad essere naturalmente condizionata dalla disponibilità di
informazioni statistiche disaggregate territorialmente.
Alcune delle variabili di rottura - quali capacità di esportare, indipendenza economica,
accumulazione di capitale e partecipazione della popolazione al mercato del lavoro –
rappresentano variabili endogene del modello; le prime tre sono tratte dalla contabilità
economica regionale, mentre la partecipazione al mercato del lavoro è misurata con il tasso di
attività calcolato con i dati provenienti dall'indagine Istat sulle forze di lavoro.
Per le altre variabili, di natura esogena, si dà di seguito la descrizione delle fonti e la
metodologia di costruzione degli indicatori.
283
La variabile di rottura relativa alla quota di attività sommersa è stata quantificata con il
rapporto tra unità di lavoro irregolari (in senso stretto) e quelle totali.
Non esiste, però, una serie storica che ricostruisca l’andamento nel tempo dell’occupazione
irregolare del Mezzogiorno. L’unica serie ufficiale di cui si dispone si limita, infatti, a
ricostruire la dinamica degli irregolari per l’intero territorio nazionale10. Nell’impossibilità di
disporre di una serie storica per il solo Mezzogiorno, nel modello sono utilizzati i dati
nazionali. Si tratta di un’approssimazione che sottintende la costanza del rapporto fra il tasso
di irregolarità del Mezzogiorno e dell’Italia. Nella specificazione dell’equazione della TFP è
utilizzato il dato relativo al solo settore della trasformazione industriale, la cui serie storica
sembra offrire un maggior grado di affidabilità.
L'indicatore scelto coglie solo in parte il fenomeno del sommerso: infatti, date le procedure
utilizzate dall'Istat, esso quantifica prevalentemente i lavoratori che dichiarano di lavorare,
sebbene non siano denunciati dalle imprese. Non rileva invece i lavoratori "completamente"
sommersi, ovvero che non si dichiarano nelle rilevazioni statistiche ufficiali, né sono
dichiarati dalle imprese dove lavorano. D'altronde, la serie Istat è l'unica rilevata con regolarità
e confrontabile nel tempo. L'ipotesi che quindi viene posta alla base del suo utilizzo è che le
modifiche nello stock di lavoratori "completamente" sommersi indotte dal Programma, siano
analoghe a quelle dei lavoratori irregolari.
Nell’ultima edizione del Rapporto annuale della Svimez11, viene riportata la quota di
lavoratori irregolari (in senso stretto) sul totale degli occupati per l’intera economia, distinta
per macro-aree. Questo dato consente un immediato confronto tra il Mezzogiorno e la media
nazionale ed è quindi riportato nella tabella 4.4 come valore dell’indicatore complessivo, (non
solo del settore della trasformazione industriale come nel modello), dell’attività sommersa.
Le variazioni nei consumi turistici, in assenza di una stima affidabile e continuativa della
spesa in loco dei turisti, vengono approssimate dalle modifiche nelle presenze turistiche,
calcolate come prodotto tra gli arrivi e i giorni medi di presenza. Queste vengono
normalizzate nel modello sulla base degli abitanti residenti. Le statistiche vengono rilevate
dagli enti locali.
Gli investimenti diretti dall'estero nel Mezzogiorno, sono misurati ripartendo per macroaree le statistiche degli investimenti diretti esteri, (al netto dei disinvestimenti e calcolati a
prezzi correnti), per l’intero Paese elaborate dall’Ufficio Italiano Cambi12.
Il coefficiente, attraverso il quale si passa dal dato nazionale a quello relativo al Mezzogiorno,
è ottenuto come rapporto tra il numero di acquisizioni da parte di imprese straniere nel
Mezzogiorno e il numero totale di acquisizioni da parte di imprese straniere in Italia. La fonte
per il calcolo di tale coefficiente è la rilevazione periodica di Nomisma13. La serie, utilizzata
nel modello, è stata ricostruita per gli anni 1983-1998.
Quindi la dinamica di questa variabile di rottura ipotizzata nel modello, è riferita alla
variazione assoluta degli investimenti diretti dall’estero.
10
Istat, “L’occupazione non regolare nelle nuove stime di contabilità nazionale”, 1997. La ricostruzione è
effettuata attraverso un’interpolazione dei dati censuari relativi agli anni 1981 e 1991.
11
Svimez, Rapporto sull’economia del Mezzogiorno, 1999 (tabella 18, pag. 26).
12
Banca d’Italia, Relazione Annuale 1998, tab. aB50, pag. 97
13
Nomisma, Banca Dati Acquisizioni
284
L’indicatore riportato nella tabella 4.4 è, invece, ottenuto dividendo il valore degli
investimenti diretti dall’estero con il totale degli investimenti fissi lordi (a prezzi correnti),
secondo la definizione della Contabilità Regionale.
Lo sviluppo dei servizi sociali, in mancanza di un indicatore di prodotto di questi settori,
viene approssimato dal numero degli occupati dediti a queste attività.
Sulla base dei dati Istat14 è stato calcolato il rapporto tra la quota dei volontari, sulla
popolazione residente, nel Mezzogiorno e la quota dei volontari, sulla popolazione residente,
nell’intero Paese. L’indicatore è riferito al 1995, ultimo anno per cui sono disponibili i dati sul
numero di volontari. Il valore di tale indicatore è riportato nella tabella 4.4.
L'indicatore, valutando solo i lavoratori volontari, non copre l'intero spettro del fenomeno dei
servizi sociali. I recenti cambiamenti nella classificazione delle attività produttive introdotti
dall'Istat permetteranno nei prossimi anni una migliore valutazione del complesso dei servizi
sociali.
All’interno del modello, la dinamica dell’occupazione sociale contribuisce a determinare il
numero totale dei lavoratori impiegati. Per l’utilizzo in sede di simulazione, è stato pertanto
necessario definire un numero iniziale di occupati nel settore dell’economia sociale, che fosse
confrontabile con l’occupazione complessiva. A tal fine, la quota percentuale dei lavoratori
volontari nel Mezzogiorno, risultante dal calcolo dell’indicatore sopra descritto, è stata
applicata al numero di unità di lavoro operanti nella branca di Contabilità Nazionale “servizi
domestici presso famiglie e convivenze”15. Si è infatti ipotizzato che questa branca possa
meglio approssimare la dimensione dei servizi sociali in Italia.
La capacità di esportare prodotti in settori a elevata crescita della domanda mondiale,
(che in questa fase approssima i settori a crescente produttività), è misurata sulla base di un
indicatore di specializzazione. I dati di base sono tratti dalle statistiche sul Commercio con
l’estero dell’Istat16, che disaggregano per regione e per settore, (classificazione Ateco a due
cifre), le esportazioni a prezzi correnti dell’Italia. Gli ultimi dati disponibili si riferiscono al
1996.
I settori a crescente produttività sono approssimati con quelli per i quali l’andamento del
commercio internazionale nell’area OCSE17 risulta più dinamico. In base a tali andamenti
sono stati selezionati cinque settori: alimentare, tessile, macchine, metalmeccanica e
manifatture varie. Con riferimento all’insieme di tali settori è stato calcolato l’indice di
Balassa per ciascuna regione, che è un indice di “vantaggio comparato rivelato”. L’indice di
specializzazione relativo ad una regione è, quindi, definito come il rapporto tra la quota, (sul
totale delle esportazioni della regione), delle esportazioni regionali nei cinque settori da noi
selezionati e la quota, (sul totale delle esportazioni italiane), delle esportazioni nazionali negli
stessi settori. Quando l’indice è maggiore di uno, la regione è specializzata nei prodotti
selezionati.
Ovviamente, quest'indicatore è soggetto alle modifiche derivanti da mutamenti non prevedibili
nella composizione settoriale della domanda e dei gusti dei consumatori.
14
Istat, “Le organizzazioni di volontariato in Italia”, 1999. Istat, Forze di lavoro, 1996.
Banca d’Italia, Relazione Annuale 1998, tab. aB20, pag. 61. Si è considerato il dato del 1998.
16
Istat, Commercio con l’estero, 1999
17
Quaderno Cer, Occupazione e crescita nell’Europa della moneta unica, 1999, tavola 3, pag. 66. I dati utilizzati
si riferiscono al periodo 1970-1994.
15
285
Il valore dell’indice di specializzazione, aggregato per l’intero Mezzogiorno, è riportato nella
Tabella 4.4.
La capacità innovativa viene misurata sulla base di un indice di specializzazione tecnologica
elaborato dalla Commissione Europea sulla base dei dati Eurostat18 relativi all’anno 1991.
Tale indice, definito IST, è costruito utilizzando una combinazione della quota, (sugli
occupati), di spesa per ricerca e sviluppo (R&S) e della quota, (sugli occupati), di brevetti
registrati (BREV). Queste variabili sono solo un’approssimazione del fenomeno, in quanto
non tengono conto dei processi innovativi che si basano su innovazioni incrementali di
prodotto o di processo che sono particolarmente presenti nei settori del made in Italy.
In termini analitici l’indice IST può essere espresso, con riferimento alla regione i-esima, nel
modo seguente:
ISTi=α*(R&S)i+(1-α)*(BREV)i
con:
R&Si=(SRSi/OCCi)/Σi(SRSi/OCCi)
BREVi=(BRi/OCCi)/Σi(BRi/OCCi)
α=std(BR)/[std(SRS)+std(BR)]
SRS:spesa per ricerca e sviluppo; BR: numero di brevetti registrati; OCC:occupati;
std:deviazione standard
Lo sviluppo dei servizi alle imprese è approssimato sulla base degli occupati in questi
settori. Utilizzando la Contabilità Regionale, l'indicatore viene costruito come rapporto tra le
unità di lavoro totali nei settori dei servizi finanziari, alle imprese e personali rispetto al totale
delle unità di lavoro nei servizi destinabili alla vendita. E' implicito quindi, pur nei limiti posti
dalla disponibilità di disaggregazione settoriale, un processo positivo di sostituzione tra
servizi tradizionali e servizi a valenza più innovativa.
La capacità di finanziamento viene misurata da un indicatore di rischiosità relativa, quale il
differenziale dei tassi medi sugli impieghi bancari, rilevato dalla Banca d'Italia.
Le condizioni di legalità e coesione sociale sono valutate attraverso un indicatore di
criminalità. Nella tabella 4.4 l’indicatore è costruito come media del numero di estorsioni,
omicidi volontari, rapine e sequestri19 nelle quattro regioni meridionali con il più elevato tasso
di criminalità (Calabria, Campania, Puglia, Sicilia). Per ottenere un confronto su base
nazionale, questi valori sono normalizzati rispetto alla popolazione residente. L’ultimo dato
disponibile per la costruzione di questo indice si riferisce al 1997.
All’interno del modello l’influsso della delittuosità sulla TFP è valutato in base ad un
indicatore leggermente diverso, per il quale sono più agevolmente disponibili serie storiche.
Sulla base dei dati forniti dal Ministero degli Interni è stato infatti scelto, per le stesse quattro
regioni a più elevato tasso di criminalità e per l’Italia, un insieme più ampio di delitti (oltre a
estorsioni, omicidi volontari, rapine e sequestri anche attentati, furti, rapine gravi e scippi).
Per ogni tipologia di delitto si è calcolato un indice su base 1987. La serie utilizzata per la
18
19
Eurostat, Banca Dati Regio Nuts 2, vari anni
Istat, Statistiche giudiziarie penali, 1998
286
stima econometrica è la media semplice dei suddetti indici. Tale serie è riferita al periodo
1987-1998 ed entra nella stima in valore assoluto e non in rapporto alla popolazione.
La scelta dei singoli indicatori, nonostante il lavoro di selezione effettuato, è certamente
suscettibile di miglioramenti a cui potranno contribuire il confronto sul modello e sul
contenuto dei Programmi Operativi. Rimane ferma comunque, la scelta generale di
rappresentare le variabili di rottura attraverso un gruppo ristretto, visibile e facilmente
misurabile, di indicatori, e di tradurre l’obiettivo generale di crescita del Programma,
misurabile solo con ritardo e lontano dalla diretta responsabilità di ogni livello di governo, in
obiettivi quantitativi relativi agli indicatori che ogni misura del Programma dovrà individuare
e attraverso i quali il Programma stesso potrà essere monitorato.
Gli effetti delle variabili di rottura sulla TFP sono misurati secondo le modalità descritte nel
paragrafo precedente. La misura delle elasticità del prodotto alle variabili di rottura,
l'indicazione del metodo di stima ed eventualmente della descrizione sintetica della procedura
di calibrazione vengono presentate nella Tab. 4.4.
Le elasticità non sono immediatamente comparabili, in quanto fanno riferimento a variabili in
valore assoluto oppure in differenza o in quota. Ad esempio, all'elasticità pari a 0,51 relativa
alla quota di irregolari sul totale corrisponde un'elasticità pari circa a 0,2 rispetto al livello
degli irregolari. Nel complesso, particolarmente elevate risultano le elasticità relative alla
capacità di offrire lavoro regolare, di sviluppo dei servizi alle imprese, di coesione sociale. La
stessa Tabella 4.4 mostra per tutti gli indicatori i valori relativi al Mezzogiorno e all’Italia,
dando così un’indicazione circa i forti miglioramenti a cui è possibile mirare con la
Programmazione dei Fondi Strutturali 2000 - 2006
.
287
Tabella 4.4: Elasticità del PIL alle variabili di rottura e valori degli indicatori
Variabili di rottura
Capacità di esportare
Grado di indipendenza economica
Capacità di attrazione dei consumi turistici
Intensità di accumulazione del capitale
Indicatore
Valori dell'indicatore all'ultimo anno disponibile
Anno di
riferimento
Fonte
Mezzogiorno
Italia
Elasticità (a)
Esportazioni/PIL
10,8%
25,8%
1998
Istat (1999)
variabile endogena
Importazioni nette/PIL
16,5%
-1,8%
1998
SVIMEZ (1999)
variabile endogena
Indice di presenze turistiche per
abitante
2,8
5,2
1998
SVIMEZ (1999)
0,0273
Investimenti fissi lordi/PIL
16,6%
18,0%
1998
SVIMEZ (1999)
variabile endogena
0,0104
(2)
variabile endogena
(3)
0,5057
(4)
0,0411
(5)
0,053
(6)
(7)
Capacità di attrazione di investimenti esteri
Investimenti diretti
dall'estero/Investimenti fissi lordi
0,34%
1,30%
1997
Elaborazioni CER su
dati UIC
Partecipazione della popolazione al mercato
del lavoro
Tasso di attività
49,0%
53,9%
1998
Istat, Rilevazione sulle
Forze di Lavoro
Occupati Irregolari/Totale occupati
20,60%
9,90%
1998
Indice occupazione sociale
0,3
1
1995
Indice di specializzazione in prodotti
selezionati
0,83
1
1996
IST, Indice di specializzazione
tecnologica
17,4
35,3
1991
Elaborazioni CER su
dati Eurostat Regio
(1998)
0,0199
33,70%
36,50%
1996
Istat, Conti Economici
Regionali (1999)
0,163
_
1998
Banca d'Italia
0,0299
1997
Statistiche penali Istat
(1998)
0,1569
Capacità di offrire lavoro regolare
Capacità di sviluppo dei servizi sociali
Capacità di esportare prodotti a elevata o
crescente produttività
Capacità innovativa
Occupati nei servizi finanziari, alle
Capacità di sviluppo dei servizi alle imprese imprese e alle persone/Totale occupati
nei servizi
Differenziale tassi di interesse sugli
Capacità di finanziamento
impieghi con il Centro nord
Condizioni di legalità e coesione sociale
Indice di criminalità
2,1
169
100
SVIMEZ (1999)
Organizzazioni di
volontariato in Italia
Istat (1999)
Elaborazioni CER su
dati Istat (1999)
Note:
(a) media 2000-2006
(1) L'elasticità è calibrata, nell'equazione dell'occupazione e in quella della TFP, tramite la stima di una relazione di offerta tra aumento dei flussi turistici e aumento degli occupati.
(2) L'elasticità è stata stimata, nell'equazione degli investimenti, tramite il valore degli investimenti diretti dall'estero.
(3) Il tasso di attività è pari al rapporto tra le forze di lavoro e la popolazione in età lavorativa (15-70).
(4) L'elasticità, stimata nell'equazione della total factor productivity si riferisce alla quota di occupati irregolari sul totale degli occupati nel settore della trasformazione industriale.
(5) L'elasticità è calibrata, nell'equazione dell'occupazione, sulla base della relazione tra spesa pubblica per occupazione sociale e incremento dell'occupazione, stimata in DeVincenti, G.
(1999).
(6) L'elasticità è calibrata in base ad una stima cross section relativa alle regioni del Sud, per il periodo 1990-96, che mette in relazione la variazione misurata dell'indice di specializzazione
288
delle esportazioni (indice di Balassa) con il prodotto per occupato.
(7) L'elasticità è calibrata in base ad una stima cross section , relativa alla totalità delle regioni europee (NUTSII), dell'impatto dell'indice sulla produttività procapite.
(8) L'elasticità è calibrata sulla base del coefficiente contenuto nel modello macroeconomico CER.
(1)
(8)
4.5 La verifica sulle capacità di stima del modello
In questo paragrafo, il funzionamento del modello viene valutato effettuando una simulazione
all’interno del campione di dati utilizzato e confrontando i valori stimati con quelli storici.
Sulla base di tale simulazione sono stati elaborati alcuni dei test abitualmente utilizzati per
verificare la capacità di stima dei modelli econometrici (Tabella 4.5). Si considerano il Pil ed i
due fattori di produzione (capitale e lavoro). I risultati ottenuti sono soddisfacenti. Nel
dettaglio:
•
per il Pil si compie un errore medio dello 0,6 per cento sui livelli dello 0,3 per cento sui
tassi di variazione. L’errore standard della stima è pari, nei due casi, allo 0,3 e 0,8 per
cento. Il valore dell’indice di Theil è molto basso per i livelli, più alto per le variazioni, ma
comunque quasi interamente determinato dalla componente di covarianza;
•
per il capitale, si osservano errori del medesimo ordine di grandezza, anche se con un più
elevato valore dell’indice di Theil ed un maggiore contributo, nella determinazione di
quest’ultimo, dell’errore sulla media;
•
per l’occupazione, vi è un errore più rilevante sui livelli (4,1 per cento lo standard error)
ed ancora un forte rilievo della componente della media nel determinare il valore
dell’indice di Theil.
Tabella 4.5
MODELLO DI SIMULAZIONE MACROECONOMICA PER I FONDI STRUTTURALI 2000-2006:
VERIFICA DELLA CAPACITA' DI ADATTAMENTO AI VALORI STORICI
(simulazioni dentro il campione, anni 1985-95, scarti fra valori stimati e valori storici)
Pil
Capitale privato
Livelli Variazioni
Errore medio
Errore quadratico medio
Indice di Theil
- componente della media
- componente dell'errore quadratico medio
- componente della covarianza
0,6
1,7
0,8
14,4
35,0
50,6
0,3
0,8
18,2
18,7
5,9
80,0
Livelli Variazioni
0,6
1,1
0,5
27,4
48,4
24,2
0,2
0,4
6,2
36,3
61,9
1,8
Occupazione
Livelli
Variazioni
3,3
4,1
2,0
65,6
6,6
27,9
0,8
1,2
44,8
38,5
23,7
37,9
La soddisfacente capacità di stima del modello può essere illustrata anche graficamente. A tale
scopo, i grafici 4.5 - 4.8 offrono un confronto fra valori stimati e storici per le variazioni ed i
livelli del Pil, del capitale privato, dell’occupazione e degli investimenti privati. L’analisi
grafica mostra la presenza di un persistente errore di stima successivamente alla recessione del
1993. In soli tre anni, l’errore sui livelli del capitale e del prodotto, che ovviamente cumula gli
errori sulle rispettive variazioni, passa da circa zero ad oltre il 2 e 3 per cento. Anche la stima
dei livelli di occupazione segna un netto peggioramento, con uno scarto fra valori stimati ed
effettivi che raggiunge il 9 per cento circa.
289
Grafico 4.5 - TASSI DI CRESCITA DEL PRODOTTO
confronto tra valori effettivi e valori
stimati
4
3
2
1
0
-1
-2
84
85
86
87
88
89
90
valori effettivi
91
92
93
94
95
93
94
95
valori stimati
Grafico 4.6 - TASSI DI CRESCITA DEL CAPITALE PRIVATO
confronto tra valori effettivi e valori stimati
4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
84
85
86
87
88
89
Valori effettivi
90
91
valori stimati
290
92
Grafico 4.7 - TASSI DI CRESCITA DELL'OCCUPAZIONE
confronto tra valori effettivi e valori stimati
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
84
85
86
87
88
89
90
valori effettivi
91
92
93
94
95
94
95
valori stimati
Grafico 4.8 - TASSI DI CRESCITA DEGLI INVESTIMENTI PRIVATI
confronto tra valori effettivi e valori stimati
10
5
0
-5
-10
-15
-20
84
85
86
87
88
89
valori effettivi
291
90
91
valori stimati
92
93
Gli errori di stima del modello sembrano quindi riferisi principalmente alla difficoltà nel
cogliere la profondità e la persistenza della recessione degli anni novanta. Si tratta di un
problema condiviso anche da modelli macroeconomici di maggiori dimensioni, abitualmente
utilizzati per prevedere gli andamenti dell’economia nazionale, che tendono ad un sistematico
errore di sovrastima dopo la recessione del 1993 non riuscendo a cogliere pienamente
l’andamento dei primi anni novanta particolarmente negativo rispetto all’esperienza storica
del decennio precedente.
Le dimensioni dell’errore compiuto dal nostro modello possono essere significativamente
ridotte proprio introducendo una dummy riferita all’anno 199320. Come si osserva dalla
Tabella 4.6, questo semplice espediente consente quasi di annullare l’errore medio nelle
variazioni del prodotto e dei due fattori di produzione, abbassando significativamente gli
stessi errori sui livelli. Si dovrà valutare se, conducendo gli esercizi di simulazione tenendo
conto di questa correzione, i risultati siano significativamente diversi.
Tabella 4.6
MODELLO DI SIMULAZIONE MACROECONOMICA PER I FONDI STRUTTURALI 2000-2006:
VERIFICA DELLA CAPACITA' DI ADATTAMENTO AI VALORI STORICI
MODELLO CON DUMMY 1993 (*)
(simulazioni dentro il campione, anni 1985-95, scarti fra valori stimati e valori storici)
Pil
Occupazione
Livelli Variazioni
Errore medio
Errore quadratico medio
Indice di Theil
- componente della media
- componente dell'errore quadratico medio
- componente della covarianza
-0,4
0,7
0,4
35,7
0,9
63,3
-0,1
0,7
15,1
4,3
20,1
75,6
Livelli Variazioni
1,8
1,9
1,0
82,8
7,2
10,0
0,1
0,8
21,1
0,4
25,3
76,9
Capitale privato
Livelli Variazioni
0,1
0,3
0,1
30,3
50,6
19,0
0,0
0,1
1,9
14,9
82,9
11,6
(*) Gli investimenti privati sono vincolati al loro valore storico nel 1993.
Un’ulteriore verifica sul funzionamento del modello può essere effettuata considerando, anche
soltanto mediante analisi grafica, l’andamento stimato dei consumi. Poichè nel modello questa
variabile chiude a residuo il Conto delle Risorse e degli Impieghi, su di essa si cumulano gli
errori delle singole equazioni. Tanto maggiori sono gli errori di stima nelle singole equazioni,
dunque, tanto maggiore risulterà lo scostamento della nostra variabile residuale dai suoi valori
storici.
Il grafico 4.9 conferma le difficoltà del modello a cogliere gli andamenti della parte centrale
degli anni novanta. Un errore di importanti dimensioni si osserva anche nel 1985, ma in
20
In particolare, la dummy è stata inserita nell’equazione degli investimenti fissi lordi del settore privato.
292
questo caso non vi è la componente sistematica che invece caratterizza l’ultimo triennio di
stima. L’errore del 1985 è infatti interamente recuperato nei due anni successivi.
Grafico 4.9 - TASSI DI CRESCITA DEI CONSUMI
confronto tra valori effettivi e valori stimati
5
4
3
2
1
0
-1
-2
83
84
85
86
87
88
89
valori effettivi
293
90
91
valori stimati
92
93
94
95
4.6
Analisi di coerenza tra piano finanziario, strategie proposte e risultati attesi
4.6.1 Aspetti generali e metodologici
Il circuito logico di interazioni su cui si basa il PSM, costituisce il punto di partenza per la
verifica della coerenza tra piano finanziario, strategie proposte e risultati attesi in termini di
crescita economica dell’area.
Il diagramma 4.1 mostra una rappresentazione schematica e semplificata di tale circuito
logico. L’impianto proposto risulta strutturato in cinque sezioni:
a.
nella prima sezione si perviene alla individuazione dei vincoli e delle opportunità allo
sviluppo attraverso la redazione di una approfondita analisi sui più significativi aspetti
socio-economici che hanno caratterizzato il Mezzogiorno in questi ultimi anni;
b.
la seconda sezione, che si propone come perno centrale di tutto il circuito, avvalendosi
dei risultati ottenuti nel corso dell’analisi socio-economica, perviene alla definizione di
un numero ridotto di “variabili di rottura” (nove esogene, quattro endogene), da
intendersi come quel complesso di aspetti, economici e sociali, su cui è indispensabile
intervenire per rendere massima la probabilità di successo nel conseguimento
dell’obiettivo generale perseguito dal Programma;
Diagramma 4.1: Il circuito logico delle interazioni alla base del PSM
Analisi dei principali aspetti
socio-economici del Mezzogiorno
A
Individuazione di vincoli e opportunità
allo sviluppo
E
B
Definizione delle variabili di rottura
su cui intervenire per avviare il
processo di sviluppo
F
Ripartizione finanziaria
tra Assi e Settori
Individuazione di Assi e Settori
attraverso cui articolare il PSM
C
Formulazione delle strategie di
Asse per conseguire i risultati
Formulazione degli obiettivi
generali e specifici
294
Costruzione di un modello
di crescita dell’economia
del Mezzogiorno
Stima della crescita ottenibile
attraverso gli interventi sulle
variabili di rottura
c.
la individuazione delle variabili chiave per l’attivazione di un processo virtuoso di
accumulazione e sviluppo, consente una più accurata scelta di assi e settori su cui
concentrare gli interventi e una maggiore efficacia nella formulazione delle strategie,
con i relativi obiettivi e risultati attesi;
d.
l’attività di cui al punto C) rende possibile, inoltre, una prima valutazione delle
modifiche conseguibili in quelle variabili;
e.
parimenti, le variabili di rottura partecipano alla definizione di un modello
econometrico di crescita dell’economia del Mezzogiorno che ha come finalità la stima
della crescita ottenibile a seguito di determinati interventi di politica economica sulle
variabili stesse;
f.
infine, la scelta di Assi e strategie in funzione di un obiettivo di forte modificazione
strutturale degli elementi maggiormente significativi del tessuto economico e sociale
del Mezzogiorno (le variabili di rottura), si riflette sul piano finanziario in termini di
ripartizione delle risorse tra Assi.
Il circuito si completa con le interazioni, da un lato, tra momento di formulazione delle
strategie e momento di stima della crescita e, dall’altro, tra articolazione del Programma negli
Assi, ripartizione finanziaria ed effetti che l’attuazione presumibilmente avrà sul
comportamento strutturale delle variabili di rottura.
La catena di coerenza logica presuppone pertanto che gli interventi previsti all’interno delle
strategie di Asse, con il loro peso finanziario, condizionino il comportamento delle variabili di
rottura, le quali, a loro volta, determinano il livello del tasso di crescita dell’area (diagramma
4.2).
Diagramma 4.2: Catena di coerenza logica tra elementi del Programma
Strategie di
Asse e Settore
Ripartizione finanziaria
Dinamica attesa delle
variabili di rottura
Tassi di crescita attesi
del PIL pro-capite nel
Mezzogiorno
Alla luce di quanto analizzato, la verifica di coerenza, dal punto di vista metodologico, si basa
sullo studio delle relazioni che intercorrono tra quattro elementi costituenti il Programma:
1.
il riparto finanziario tra Assi e tra settori;
2.
le strategie di Asse e Settore;
295
3.
le variabili di rottura e le loro modificazioni;
4.
il modello di crescita.
La metodologia di valutazione scelta è qualitativa di tipo multicriteriale e le fasi di analisi,
riassunte schematicamente nel diagramma 4.3, consentono di verificare il grado di coerenza in
termini di confronto tra effetti attesi delle strategie sulle variabili di rottura ed effetti attesi
delle variabili di rottura sul tasso di crescita. Più in dettaglio si evidenziano almeno quattro
passi metodologici:
a.
costruzione di una matrice di intensità degli effetti, a livello di Settore – variabile di
rottura;
b.
costruzione di un vettore di contributi alla crescita i cui elementi siano le variabili di
rottura;
c.
ponderazione della matrice degli effetti di cui al punto a) con un vettore che
rappresenti il riparto finanziario tra Settori;
d.
confronto tra i risultati della ponderazione, di cui al punto c), e il vettore dei contributi
alla crescita, di cui al punto b).
E’ opportuno procedere ad una breve descrizione del contenuto specifico di ciascuno dei
quattro passi metodologici individuati.
Diagramma 4.3: Schema dell’approccio metodologico per la valutazione di coerenza del
PSM
296
Strategia di Asse
e Settore
Riparto finanziario
Variabili di
rottura
Assegnazione di
punteggi relativi al
contributo degli Assi/
Settori alle variabili
di rottura
Ponderazione
A
Modello di
crescita
Stima del contributo delle
variabili di rottura al
conseguimento del tasso
di crescita
Matrice di intensità
degli effetti
Vettore delle
preferenze implicite
C
B
Risultati attesi
pesati
Vettore delle
preferenze rivelate
Confronto
Verifica della coerenza
A.
D
la matrice di intensità degli effetti
Come detto in precedenza, ogni strategia di Asse e Settore si riflette, con diverso grado di
intensità, sulle variabili di rottura. La definizione di questo grado di intensità non può che
avvenire attraverso un procedimento di tipo qualitativo nel quale sono coinvolti i singoli
esperti di Asse e Settore che, nel corso della costruzione del PSM, hanno preso parte alla
definizione delle strategie.
In un processo collettivo e iterativo tipo Delphi, a ciascun esperto è stato chiesto di assegnare,
e successivamente di discutere, un punteggio (da zero a dieci) per ogni coppia di casi
Settore/variabile di rottura: ossia per ogni settore è stato richiesto di fornire una graduazione
dell’intensità con cui gli interventi previsti per quel Settore possano riflettersi sulle singole
variabili di rottura. I punteggi sono stati pertanto frutto sia della conoscenza del Settore da
parte del singolo esperto, sia del confronto e del contributo degli altri esperti nell’ambito delle
discussioni collegiali.
B.
il vettore dei contributi alla crescita (le preferenze implicite)
Dato che le variabili di rottura, come descritto nei paragrafi precedenti, costituiscono parte
determinante del modello econometrico, è stato possibile calcolare, partendo dalle elasticità
stimate nelle equazioni, il contributo che ciascuna di esse offre al conseguimento del tasso di
crescita previsto (contributo percentuale della modifica di ognuna di esse alla modifica del
residuo di produttività). Il modello presenta due scenari alternativi (alto e basso tasso di
crescita) e pertanto entrambi i vettori sono stati presi in considerazione. In questo esercizio di
297
valutazione, ma più in generale anche per l’intero PSM, i contributi alla crescita sono
considerati come una prima rappresentazione indiretta delle preferenze implicite che il
decisore politico può riporre, a partire dai riscontri oggettivi forniti dal modello, sulle diverse
variabili di rottura per ottenere il balzo di crescita del Mezzogiorno.
C.
il vettore di riparto finanziario e la ponderazione (le preferenze rivelate)
La ripartizione finanziaria per Asse e Settore costituisce una esplicita manifestazione delle
scelte di azioni di politica economica da parte del decisore. L’allocazione delle risorse, in altre
parole, “deve” essere rivelatrice delle preferenze che il decisore politico ha circa i probabili
effetti sulle variabili di rottura e dunque i risultati attesi dalle realizzazioni. Pesare le intensità
qualitativamente misurate nella matrice sub A) con l’allocazione finanziaria, conduce alla
costruzione di un vettore delle preferenze rivelate del decisore politico.
D.
il confronto di coerenza
La coerenza è valutata attraverso un confronto tra i due sistemi di preferenze individuati. Da
un lato le preferenze implicite di politica economica così come emergono dal modello,
dall’altro le preferenze rivelate che esprimono le scelte di policy effettivamente adottate. In
condizioni di assoluta coerenza si vorrebbe che i due sistemi di preferenze concordino
perfettamente. Più operativamente, il grado di “somiglianza” dei due vettori esprime anche il
grado di coerenza interna dell’intero impianto del PSM e consente, altresì, alcune utili
riflessioni sia in termini di correzione delle strategie, sia in termini di modifica
dell’allocazione delle risorse.
Da un punto di vista formale il percorso descritto può essere rappresentato come segue:
P = F^ x E
pr = f x E
pr ⇔ m
dove:
E
è una matrice (Settori, variabili di rottura) in cui il generico elemento Eij rappresenta, in termini di
punteggio (da uno a dieci) assegnato con la procedure esposta, l’effetto della strategia del Settore iesimo sulla variabile di rottura j-esima;
f
è un vettore i-dimensionale di riparto finanziario dove il generico elemento fi rappresenta la quota di
fondi assegnata al Settore i-esimo sul totale dei fondi disponibili.
P
è la matrice di ponderazione ottenuta attraverso la premoltiplicazione del vettore f diagonalizzato (F^)
per la matrice E. In questo caso il generico elemento Pij rappresenta la rilevanza che il decisore
accorda all’effetto della strategia del Settore i-esimo sulla variabile di rottura j-esima.
La somma per colonna degli elementi della matrice P origina un vettore j-dimensionale pr di
preferenze rivelate per variabile di rottura, vettore che verrà confrontato con l’analogo vettore
j-dimensionale m rappresentante i contributi al tasso di crescita di ognuna delle variabili di
rottura considerate.
298
Ottenuta una prima soluzione iniziale sulla base dell’impianto metodologico sin qui descritto,
si è proceduto a ricercare i sentieri di aggiustamento delle strategie, delle politiche di
ripartizione dei fondi, delle ipotesi alla base del modello di sviluppo, in un’ottica di
ottimizzazione dell’indicatore di coerenza utilizzato, rappresentato, nella fattispecie, dal
valore dell’indice di correlazione tra preferenze implicite e rivelate.
La ricerca dei sentieri di ottimo (scenari) è stata condotta su ciascuno dei tre elementi che
partecipano all’analisi (matrice di intensità degli effetti, vettore dei contributi alla crescita,
vettore di riparto finanziario), assumendo ogni volta i rimanenti due come vincoli del
procedimento di ricerca dell’ottimo.
Da un punto di vista strettamente applicativo per ciascuno scenario si individua la soluzione di
ottimo che permette, dati i vincoli anzidetti, di ottenere il valore più alto possibile del
coefficiente di correlazione.
Tale procedimento fornisce indicazioni utili sulla direzione degli aggiustamenti da apportare
alle variabili che costituiscono i tre elementi summenzionati, consentendo di realizzare
quell’effettiva azione di retroazione che rappresenta uno degli obiettivi determinanti della
valutazione ex-ante.
Come si avrà modo di verificare nel paragrafo successivo, gli aggiustamenti sono stati
apportati prevalentemente alle strategie di Asse, ossia si è agito sulla direzione che gli
interventi devono assumere per ogni Asse e, quindi, sulla gerarchia delle variabili di rottura
cui devono puntare. In particolare sono stati interessati quegli Assi che più degli altri
contribuiscono per intensità degli effetti e per valore degli stanziamenti alla formazione del
vettore di preferenze rivelate.
La struttura dell’impianto metodologico per la valutazione di coerenza, quindi, si articola,
rispetto a quanto presentato nel diagramma 4.3 dando vita al sistema circolare che viene
proposto nel diagramma 4.4.
Diagramma 4.4: Metodologia del sistema di valutazione-retroazione del PSM
299
RETROAZIONE
RETROAZIONE
Riparto finanziario
Strategia di Asse
e Settore
Variabili di
rottura
Modello di
crescita
Assegnazione di
punteggi relativi al
contributo degli Assi/
Settori alle variabili
di rottura
Ponderazione
Matrice di intensità
degli effetti
Stima del contributo delle
variabili di rottura al
conseguimento del tasso
di crescita
A
C
Vettore delle
preferenze implicite
B
Risultati attesi
pesati
Vettore delle
preferenze rivelate
Confronto
Verifica della coerenza
D
Individuazione dei
percorsi di ottimizzazione
RETROAZIONE
RETROAZIONE
E’ ben evidente che il ricorso a metodi di ricerca dell’ottimo non ha come scopo l’ottenimento
di valori puntuali da far assumere alle singole variabili, bensì la conoscenza della direzione (in
aumento o diminuzione) degli aggiustamenti e una indicazione sulla possibile entità degli
aggiustamenti stessi. In altre parole obiettivo del procedimento di retroazione non è
necessariamente conseguire il massimo valore dell’indicatore di coerenza, ma di ottenere il
massimo valore considerati i vincoli esistenti di natura politica, economica, amministrativa e
territoriale, come si avrà modo di vedere nel paragrafo successivo che descrive i risultati
conseguiti.
4.6.2 I risultati della metodologia
Nella prima fase di lavoro sono state raccolte le informazioni disponibili e costruite le
variabili mancanti. In particolare:
1.
attraverso l’attività di partenariato svolta in tutto il percorso di costruzione del PSM, è
stato possibile definire il vettore di ripartizione finanziaria tra Assi e Settori;
300
2.
attraverso la definizione e realizzazione del modello econometrico è stato possibile
ottenere il vettore dei contributi alla crescita, altrimenti definito delle preferenze
implicite;
3.
attraverso l’applicazione di un metodo tipo Delphi con gli esperti delle strategie di
ciascun Settore, si è reso possibile ottenere la matrice di intensità degli effetti, che
costituisce il luogo dove mettere in relazione la struttura di programma con la struttura
di modello.
La tabella 4.7 riporta i tre elementi come risultanti dalle rispettive elaborazioni. I sedici
settori, considerando che si è adottata una ripartizione dell’ambiente nelle due componenti di
“ambiente grigio” e “ambiente verde”, possono essere raggruppati in quattro classi, in
funzione dei livelli di punteggio totale conseguiti:
Classe oltre i 50 punti
Sviluppo dell’imprenditoria locale
Sicurezza
Beni culturali
Città
Telecomunicazioni
Classe tra i 40 e i 50 p.ti
Ricerca
Trasporti
Ambiente grigio
Agricoltura
Acqua e suolo
Classe tra i 30 e i 40 p.ti
Infrastrutture sanitarie e servizi alle persone
Lavoro
Classe inferiore ai 30 p.ti
Pesca
Ambiente verde
Energia
Scuola
Una valutazione così differenziata della capacità delle strategie di settore di agire sulle
variabili esogene non deve sorprendere: alcuni dei settori (come la scuola) hanno effetti
grandissimi sulle variabili della coesione sociale ma determinano un impatto più indiretto e
“sfuggente” sulle variabili misurate della crescita economica; altri settori (come l’ambiente
verde) hanno una forte relazione con una o due delle variabili di rottura esogene e relazioni
modeste con le altre variabili; infine, altri settori esercitano effetti di intensità non elevata su
variabili di rottura esogene, che però hanno a loro volta un’elasticità molto elevata nei
confronti delle variabili endogene. In definitiva, un punteggio modesto non va interpretato
come diminutivo del ruolo delle strategie di un settore nella strategia complessiva del PSM.La
fase successiva ha riguardato la stima del vettore delle preferenze rivelate, ottenuta pesando i
punteggi riportati nella matrice per Settore con i valori del riparto finanziario, sempre per
Settore. I risultati di tale attività sono riportati nella tabella 4.8. L’operazione di ponderazione
si è resa indispensabile al fine di poter ottenere un vettore (le preferenze rivelate)
confrontabile con i vettori di intensità dei contributi delle variabili di rottura, così come
proposti dal modello nei due scenari di “ipotesi alta” e “ipotesi bassa”.
301
Tabella 4.7: Matrice di intensità degli effetti, vettore di contributi alla crescita e vettore di ripartizione finanziaria
Vettore dei contributi alla
crescita
Matrice di intensità degli effetti
Acqua e
suolo
Ambiente
grigio 0,7
Ambiente
verde 0,3
Energia
Beni
culturali
Lavoro
Scuola
Ricerca
Sviluppo
imprenditoria
locale
Agricoltura
Pesca
Città
Infr.
Sanitarie e
serv.
Persona
Sicurezza
Trasporti
Telecom.
IMPATTI
Alto
IMPATTI
Basso
6
4
8
1
10
6
1
2
10
6
2
8
2
8
9
9
7,1
6,7
6
4
2
3
6
5
1
6
8
4
2
10
4
8
6
8
8,5
8,9
4
5
2
2
7
3
2
3
7
5
4
5
6
7
2
7
9,5
8,9
1
1
1
4
3
4
1
9
8
5
1
6
1
6
8
6
5,7
4,4
8
8
2
5
8
3
4
10
9
5
2
5
1
4
7
8
10,9
7,4
4
4
2
2
9
2
1
7
9
7
6
8
3
2
7
8
10,9
9,6
1
1
1
1
3
5
3
4
2
2
4
5
10
4
1
2
4,7
3,7
Capacità di finanziamento
8
8
2
4
1
2
1
3
8
6
4
3
1
7
3
5
4,7
3,0
Condizioni di legalità e
coesione sociale
2
9
4
1
8
6
8
2
2
2
1
5
9
10
1
2
6,2
6,7
Totale
40
44
24
23
55
36
22
46
63
26
55
37
56
44
Media
4,444
4,889
2,667
2,556
6,111
4,000
2,444
5,111
7,000
4,667
2,889
6,111
4,111
6,222
4,889
6,111
Varianza
2,744
2,934
2,179
1,509
3,100
1,581
2,351
3,018
2,958
1,732
1,691
2,147
3,480
2,489
3,140
2,619
9,69
5,44
2,33
2,52
6,87
7,67
Vettore di ripartizione finanziaria
3,07
7,57
16,66
13,93
1,21
3,84
0,50
2,73
13,23
2,73
Variabili di rottura
Capacità di attrazione dei
consumi turistici
Capacità di attrazione di
investimenti esteri
Capacità di offrire lavoro
regolare
Capacità di esportare
prodotti ad elevata o
crescente produttività
Capacità innovativa
Capacità di sviluppo dei
servizi alle imprese
Capacità di sviluppo dei
servizi sociali
Ripartizione risorse (%)
302
42
55
100,00
Tabella 4.8: Matrice delle intensità pesata con la ripartizione finanziaria
Variabili di rottura
Capacità di attrazione
dei consumi turistici
Capacità di attrazione di
investimenti esteri
Capacità di offrire
lavoro regolare
Capacità
di esportare
prodotti ad elevata o
crescente produttività
Capacità innovativa
Capacità di sviluppo dei
servizi alle imprese
Capacità di sviluppo dei
servizi sociali
Capacità di
finanziamento
Condizioni di legalità e
coesione sociale
Somma
Medie
Acqua e
suolo
Ambiente
grigio 0,7
Ambiente
verde 0,3
Energia
Beni
culturali
Lavoro
Scuola
Ricerca
Sviluppo
imprenditoria
locale
Agricoltura
Pesca
Città
Infr.
Sanitarie e
serv.
Persona
Sicurezza
Trasporti
Telecom.
Vettore delle
preferenze
rivelate
IMPATTI
Alto
IMPATTI
Basso
58,2
21,8
18,7
2,5
68,7
46,0
3,1
15,1
166,6
83,6
2,4
30,7
1,0
21,8
119,0
24,5
683,7
7,1
6,7
58,2
21,8
4,7
7,6
41,2
38,4
3,1
45,4
133,3
55,7
2,4
38,4
2,0
21,8
79,4
21,8
575,0
8,5
8,9
38,8
27,2
4,7
5,0
48,1
23,0
6,1
22,7
116,6
69,7
4,8
19,2
3,0
19,1
26,5
19,1
453,6
9,5
8,9
9,7
5,4
2,3
10,1
20,6
30,7
3,1
68,2
133,3
69,7
1,2
23,0
0,5
16,4
105,8
16,4
516,3
5,7
4,4
77,5
43,5
4,7
12,6
54,9
23,0
12,3
75,7
149,9
69,7
2,4
19,2
0,5
10,9
92,6
21,8
671,3
10,9
7,4
38,8
21,8
4,7
5,0
61,8
15,3
3,1
53,0
149,9
97,5
7,3
30,7
1,5
5,5
92,6
21,8
610,3
10,9
9,6
3,7
9,7
5,4
2,3
2,5
20,6
38,4
9,2
30,3
33,3
27,9
4,8
19,2
5,0
10,9
13,2
5,5
238,3
4,7
77,5
43,5
4,7
10,1
6,9
15,3
3,1
22,7
133,3
83,6
4,8
11,5
0,5
19,1
39,7
13,6
490,0
4,7
3,0
19,4
49,0
9,3
2,5
54,9
46,0
24,6
15,1
33,3
27,9
1,2
19,2
4,5
27,3
13,2
5,5
353,0
6,2
6,7
23945,6
2660,6
5597,7
622,0
5805,7
645,1
37762,0
4195,8
1867,9
207,5
15266,4
1696,3
58197,9
6466,4
14993,7
1666,0
38771,7
4308,0
27624,8
3069,4
6755,7
750,6
34833,9
3870,4
104956,2
11661,8
303
58521,0
6502,3
3150,2
350,0
21102,3
2344,7
459152,7
51017,0
68,2
7,6
59,3
6,6
Premoltiplicando dunque il vettore diagonalizzato delle percentuali delle risorse per settore, per la
matrice delle intensità qualitative, si ottiene una misurazione delle intensità ponderate con cui le
strategie di settore possono influire sulle variabili di rottura: in altre parole, l’effettiva intensità
dell’impatto di una strategia deriva non solo dalla forza con cui, in astratto, essa può agire sulle
variabili di rottura (rispecchiata dai punteggi); ma anche dalla quantità (relativa) di risorse che essa
ha a disposizione. Ad esempio, a parità di punteggio, l’effetto sulle presenze turistiche della
strategia del settore dello sviluppo locale è maggiore dell’effetto sulla stessa variabile di rottura
esercitata dalla strategia del settore dei beni culturali: per la maggiore disponibilità di risorse che al
settore dello sviluppo locale viene riconosciuta.
In termini formali, il risultato dell’operazione è una matrice di ponderazione, in cui il
confronto fra i valori permette di identificare la maggiore o minore capacità complessiva di
impatto delle strategie di un determinato settore sulle variabili esogene, tenendo conto anche
della sua dotazione relativa di risorse; ed un vettore che esprime in aggregato l’intensità
dell’impatto su ciascuna variabile di rottura.
L’analisi della matrice pesata delle intensità fornisce lo spunto per alcune riflessioni sulle
caratteristiche del Programma. Il grafico 4.10 mette in relazione la distribuzione dei
finanziamenti per Settore con il totale dei punteggi pesati calcolato ugualmente per ciascun
Settore, entrambi espressi come percentuali del rispettivo totale generale. La diagonale
principale rappresenta, per il generico settore, il luogo dei punti in cui si verifica una identità
tra la quota di finanziamento prevista ed il contributo all’impatto socio-economico atteso.
Graf. 4.10: Relazioni tra intensità e finanziamenti
0,18
Contributo all'impatto < Quota di finanziamento
Sviluppo locale
0,16
Agricoltura
0,14
Trasporti
0,12
0,1
Acqua
Ricerca
0,08
Lavoro
Beni culturali
0,06
Ambiente
Città
0,04
Scuola
Contributo all'impatto > Quota di finanziamento
Sicurezza
Telecomunicazioni
0,02
0
0
0,02
0,04
0,06
0,08
0,1
0,12
0,14
0,16
0,18
0,2
0,22
0,24
0,26
Intensità
Da una pur sommaria analisi del grafico emergono tre considerazioni:
1.
tutti i Settori, con eccezione dello sviluppo dell’imprenditoria locale, si addensano in
prossimità della diagonale;
2.
i cinque Settori, che compongono la classe con più di 50 punti, sono collocati tutti a
destra della diagonale;
304
3.
il Settore dello sviluppo dell’imprenditoria locale si colloca ad una distanza dalla
diagonale di molto superiore a quella degli altri Settori.
In termini di Programma, non solo si conferma la centralità dei cinque Settori indicati nel
conseguimento degli obiettivi, ma si evidenzia molto chiaramente il ruolo determinante che
assume lo sviluppo locale come fattore cruciale di impulso alla crescita.
Per quanto riguarda, più specificamente, l’analisi della coerenza, anche il semplice raffronto
qualitativo sulle gerarchie assunte dalle variabili di rottura in ciascuno dei tre vettori presenti
nella matrice, come proposto nel prospetto che segue, mostra l’esistenza di un certo grado di
coerenza tra le attese di programma e le modalità previste per l’attuazione del programma
stesso.
In particolare, le variabili di rottura ordinate secondo l’intensità dell’impatto, data la struttura
strategica prescelta, sono quelle della capacità di attrazione di consumi turistici (con un
punteggio complessivo ponderato pari a 683,8); della capacità innovativa (671,3); della
capacità di sviluppo dei servizi alle imprese (610,3); della capacità di attrazione di
investimenti esteri (575,1); della capacità di esportare prodotti ad elevata o crescente
produttività (516,3); della capacità di finanziamento (489,9); della capacità di offrire lavoro
regolare (453,6); delle condizioni di legalità e coesione sociale (352,9); con la capacità di
sviluppo dei servizi sociali.
La maggiore discrepanza nei confronti sulle gerarchie si registra per la variabile “Capacità di
offrire lavoro regolare” che risulta al terzo posto per i due vettori di preferenze implicite,
mentre si colloca solo al settimo nel vettore delle preferenze rivelate. Una tale divergenza è
giustificabile, probabilmente, con la difficoltà che hanno avuto gli esperti a quantificare gli
effetti su una variabile per la quale, nella maggioranza dei casi, non si evidenziano strategie
specifiche, ma che invece è fortemente condizionata dal conseguimento degli obiettivi da
parte di un insieme ampio delle strategie descritte.
Confronto tra le posizioni gerarchiche assunte dalle variabili di rottura nei vettori delle
preferenze rivelate e delle preferenze implicite
L’analisi grafica (v. grafico 4.11) conferma quanto osservato e permette di formulare alcune
Vettore delle preferenze
rivelate
Capacità di attrazione dei
consumi turistici
Vettore delle preferenze
implicite (Ip. Alta)
Capacità innovativa
Vettore delle preferenze
implicite (Ip. Bassa)
Capacità di sviluppo dei
servizi alle imprese
Capacità di attrazione di
investimenti esteri
Capacità di offrire lavoro
regolare
Capacità di sviluppo dei
servizi alle imprese
Capacità di sviluppo dei
servizi alle imprese
Capacità di offrire lavoro
regolare
Capacità di attrazione di
investimenti esteri
Capacità di attrazione di
investimenti esteri
Capacità innovativa
Capacità di esportare
prodotti ad elevata o
crescente produttività
Capacità di attrazione dei
consumi turistici
Capacità di attrazione dei
consumi turistici
Condizioni di legalità e
coesione sociale
Capacità di esportare
prodotti ad elevata o
crescente produttività
Capacità di sviluppo dei
servizi sociali
Condizioni di legalità e
coesione sociale
Capacità di esportare
prodotti ad elevata o
crescente produttività
Capacità di sviluppo dei
servizi sociali
305
Capacità di finanziamento
Capacità di finanziamento
Capacità innovativa
Capacità di finanziamento
Capacità di offrire lavoro
regolare
Condizioni di legalità e
coesione sociale
Capacità di sviluppo dei
servizi sociali
considerazioni più approfondite.
Sei delle variabili esogene si concentrano nei quadranti “giusti” del grafico (alto contributo
alla crescita, alta intensità degli effetti; basso contributo alla crescita, bassa intensità degli
effetti). Due delle variabili, quelle relative al “lavoro regolare” ed al “turismo”, stanno
sicuramente nei quadranti “sbagliati”. Una variabile (relativa alle “esportazioni”) è infine al
limite fra due quadranti. Questa collocazione delle variabili non sembra comunque inficiare la
coerenza fra i due sistemi delle preferenze rivelate e dei contributi alla crescita: in particolare,
il “lavoro regolare” dà un alto contributo alla crescita ma gli viene attribuita una bassa
intensità, probabilmente per l’ampiezza delle interdipendenze che la stimolazione di questa
variabile è in grado di attivare; dall’altra parte, al “turismo” viene attribuita un’intensità di
effetti molto elevata rispetto alla sua capacità di contribuire alla crescita, probabilmente per la
forte associazione di questa variabile di rottura alla strategia di molteplici settori, che può
condurre ad un difetto di percezione dei suoi reali impatti cumulati.
Graf. 4.11 Valutazione della coerenza - Relazioni tra preferenze rivelate e implicite
(ipotesi alta)
12,0
Servizi alle imprese
11,0
Innovazione
10,0
Lavoro regolare
9,0
Investimenti esteri
8,0
7,0
media
Legalità
Turismo
6,0
Esportazioni
5,0
Servizi sociali
Capacità di
finanziamento
4,0
3,0
2,0
1,0
media
0,0
0,0
100,0
200,0
300,0
400,0
500,0
600,0
700,0
800,0
Preferenze rivelate (intensità sotto-assi variabili di rottura)
La coerenza fra questi sistemi di preferenze, misurata attraverso indici di correlazione, appare
più ampia considerando l’ipotesi alta dei contributi alla crescita (l’indice è pari a 0,61) e più
modesta prendendo invece in esame l’ipotesi bassa (l’indice è pari a 0,46). Ciò può essere
spiegato, in prima approssimazione, con le maggiori aspettative che i policy maker ripongono
sugli scenari di crescita alta, esprimendo quindi percezioni (attraverso i punteggi) e decisioni
(sulla composizione delle risorse) che conducono a preferenze rivelate più vicine alle ipotesi
maggiormente favorevoli sull’evoluzione della crescita.
I risultati sintetici dell’analisi svolta vengono proposti di seguito. Ai valori dei due indici di
correlazione tra il vettore delle preferenze rivelate e i due vettori di preferenze implicite, nelle
due ipotesi Alta e Bassa, si è aggiunto, per completezza, il valore della correlazione tra le due
ipotesi di modello.
306
CORRELAZIONI
Correlazione Ip. Correlazione Ip.
ALTA
BASSA
0,613701182
Correlazione
ALTA/BASSA
0,458279144
0,878021639
Il valore dell’indice conferma, quantificando, quanto prima espresso sulla base delle semplici
analisi delle gerarchie e grafiche. Esiste una correlazione, positiva e abbastanza elevata, tra i
due sistemi di preferenze e, quindi, esiste un grado di coerenza sufficientemente alto
all’interno dello schema di PSM. Tale grado di coerenza può essere ulteriormente rafforzato
attraverso la ricerca di sentieri di ottimizzazione.
L’applicazione, al sistema proposto, di metodi di ricerca dell’ottimo, ha condotto, infatti, alla
definizione di possibili sentieri di aggiustamento di strategie, ripartizioni e contributi alla
crescita. In realtà, per quanto riguarda le variabili di rottura, sin dalla fase di elaborazione del
modello e del processo di valutazione di coerenza, sono stati effettuati numerosi
aggiustamenti, sicché si è rinunciato a retroagire ulteriormente su questa componente.
Per la ripartizione finanziaria, la lunga e intensa attività di partenariato ha condotto ad una
definizione delle risorse per Assi e Settori parzialmente differente da quella utilizzata nella
soluzione iniziale e non necessariamente concorde con le direzioni suggerite dall’analisi dei
sentieri ottimali. Su questa nuova distribuzione è opportuno, quindi, svolgere alcune
considerazioni con riguardo ai riflessi in termini di coerenza.
Una simulazione condotta sullo scenario iniziale mostra un leggero peggioramento dell’indice
di correlazione, nel momento in cui si adotta la nuova ripartizione dei fondi comunitari, con
una corrispondente riduzione del grado di coerenza del Programma.
Il quadro di confronto che segue, mostra come le aspettative di variazione, ottenute sulla base
della individuazione di percorsi di ottimo con riferimento alla ripartizione iniziale, vengano
disattese in tre Assi (Risorse Culturali, Sistemi locali, Reti e nodi di servizio), parzialmente
disattese in un quarto (Risorse Umane) e soddisfatte per l’Asse Risorse Naturali e l’Asse Città
(per quest’ultimo solo in parte).
Giudizio di coerenza sulle variazioni nella ripartizione finanziaria
Ipotesi / Assi
Indicazioni da simulazioni
sulla Ip. base
Variazioni rispetto alla Ip.
base
ASSE 1
ASSE 2
ASSE 3
ASSE 4
ASSE 5
ASSE 6
-
+
=
-
=+
-
-
-
-
+
+
+
Giudizio
Coerente
Incoerente
Parzialmente
incoerente
Incoerente
Parzialmente
coerente
Incoerente
Data la contenuta entità delle variazioni nelle ripartizioni, comunque, gli effetti di riduzione
del grado di coerenza sono, come detto, piuttosto ridotti. Si stima che, rispetto al valore
iniziale dell’indice di correlazione pari a 0,62, il nuovo valore risulti pari a 0.59.
307
Da quanto detto emerge che una effettiva attività di retroazione è stata svolta soltanto sui
profili di strategie proposte, sebbene, anche in questo caso, gli aggiustamenti hanno dovuto
tenere conto dei numerosi vincoli di natura politica, economica, tecnica, amministrativa e
territoriale, presenti. Il risultato ottenuto è consistito in aggiustamenti che, per quanto
marginali, hanno comunque rafforzato in misura consistente il grado di coerenza del
Programma.
Il prospetto che segue illustra le direzioni che dovrebbero essere associate a ciascuna strategia
per percorre un sentiero di ottimo, con una prima indicazione delle intensità. Si constata la
necessità di contenere le linee di intervento degli Assi e dei Settori per quanto riguarda i
consumi turistici, la capacità di finanziamento e la capacità di esportare prodotti ad elevata o
crescente produttività. Al contempo emerge una necessità di ampliamento e maggiore
attenzione per la capacità di offrire lavoro regolare, la capacità di sviluppo dei servizi alle
imprese e la capacità di sviluppo dei servizi sociali. Possono rimanere, nella sostanza,
invariate le altre variabili di rottura.
Indicazione della direzione e della intensità di cambiamento delle strategie in funzione
delle variabili di rottura
Direzione e intensità
della variazione
Variabili di rottura
Capacità di attrazione dei
consumi turistici
Capacità di attrazione di
investimenti esteri
Capacità di offrire lavoro
regolare
Capacità di esportare
prodotti ad elevata o
crescente produttività
--Indifferente
+++
Indifferente
Capacità innovativa
Capacità di sviluppo dei
servizi alle imprese
Capacità di sviluppo dei
servizi sociali
++
+
Capacità di finanziamento
Condizioni di legalità e
coesione sociale
-Indifferente
E’ importante sottolineare che l’aver segnalato direzioni ed intensità degli eventuali
aggiustamenti, non necessariamente implica, a questo livello della programmazione, l’aver poi
svolto una effettiva modifica delle strategie. In molti casi questo è avvenuto, tenendo quindi
conto delle segnalazioni che provenivano dalla valutazione, ma più in generale l’esercizio ha
come obiettivo quello di fornire segnali univoci a chi dovrà affrontare la fase più operativa
della programmazione e cioè la redazione dei complementi di programma nei POR e nei PON.
E’ solo in quella sede che le osservazioni maturate da queste analisi potranno trovare una
adeguata risposta consentendo la realizzazione più funzionale possibile delle ipotesi
programmatiche espresse nel PSM.
Le indicazioni sintetiche fornite dal prospetto sono state, poi, articolate per Settore e, quindi, è
stata formulata una proposta di aggiustamento delle strategie come mostrato dalle tabelle 4.9
308
(valori degli aggiustamenti sui punteggi, proposti per Asse) e 4.10 (valori dei nuovi punteggi
delle intensità).
La nuova valutazione di coerenza, riproposta sempre con il calcolo dell’indice di correlazione
tra preferenze rivelate e i due vettori di preferenze implicite (per le due ipotesi alta e bassa),
mostra il conseguimento di un sensibile miglioramento dell’indice e, quindi, un notevole
avvicinamento delle attese di programma alle attese di modello.
CORRELAZIONI
Correlazione Ip. Correlazione Ip.
ALTA
BASSA
0,829196305
0,692496564
Correlazione
ALTA/BASSA
0,878021639
L’introduzione delle modifiche suggerite dai percorsi ottimali, modifica sostanzialmente il
valore dell’indicatore di coerenza segnalando che, attraverso opportune ancorché marginali
“correzioni”, è stato possibile ottenere un livello di coerenza interna del PSM sensibilmente
migliore
.
309
Tabella 4.9: Ipotesi di aggiustamento delle strategie di Settore
Variabili di rottura
Acqua e
suolo
Capacità di attrazione dei consumi turistici
-1
Ambiente
grigio 0,7
Ambiente
verde 0,3
Energia
Beni
culturali
1
Lavoro
Scuola
-1
Ricerca
Sviluppo
imprenditoria
locale
Agricoltura
-1
-2
Infr.
Sanitarie e
serv.
Persona
Trasporti
Telecom.
-2
-1
-1
1
1
1
-2
-1
-3
Pesca
Città
Sicurezza
Capacità di attrazione di investimenti esteri
Capacità di offrire lavoro regolare
1
Capacità di esportare prodotti ad elevata o
crescente produttività
2
2
Capacità innovativa
Capacità di sviluppo dei servizi alle imprese
1
1
-2
-2
2
Capacità di sviluppo dei servizi sociali
Capacità di finanziamento
-1
Condizioni di legalità e coesione sociale
1
-1
-2
310
-1
-1
1
Tabella 4.10: Aggiustamenti delle strategie a seguito del criterio di ottimizzazione
Vettore dei contributi
alla crescita
Nuova matrice di intensità degli effetti
Acqua e
suolo
Ambiente
grigio 0,7
Ambiente
verde 0,3
Energia
Beni
culturali
Lavoro
Scuola
Ricerca
Sviluppo
imprenditoria
locale
Agricoltura
Pesca
Città
Infr. Sanitarie e
serv. Persona
Sicurezza
Trasporti
Telecom.
IMPATTI
Alto
IMPATTI
Basso
Capacità di attrazione dei consumi
turistici
5
4
9
1
10
5
1
1
8
4
2
8
2
8
8
8
7,1
6,7
Capacità di attrazione di investimenti
esteri
6
4
2
3
6
5
1
6
8
4
2
10
4
8
6
8
8,5
8,9
Capacità di offrire lavoro regolare
5
5
2
2
7
3
2
3
8
6
4
5
6
7
3
7
9,5
8,9
Capacità di esportare prodotti ad
elevata o crescente produttività
3
3
1
4
3
4
1
9
6
4
1
6
1
6
5
6
5,7
4,4
Capacità innovativa
8
8
2
5
8
3
4
10
10
5
2
5
1
4
5
8
10,9
7,4
Capacità di sviluppo dei servizi alle
imprese
5
4
2
2
7
2
1
7
9
7
6
8
3
2
9
9
10,9
9,6
Capacità di sviluppo dei servizi
sociali
1
1
1
1
3
5
3
4
2
2
4
5
10
4
1
2
4,7
3,7
Capacità di finanziamento
7
7
2
4
1
2
1
3
6
5
4
3
1
7
2
5
4,7
3,0
Condizioni di legalità e coesione
sociale
3
9
4
1
8
6
8
2
2
2
1
5
9
10
1
2
6,2
6,7
Totale
41
44
24
23
55
35
22
45
61
39
26
55
37
56
44
55
Variabili di rottura
Nuova ripartizione risorse (%)
9,56
5,37
2,30
2,49
5,56
Nuovo vettore di ripartizione finanziaria
5,76
2,30
5,68
19,12
311
15,99
1,39
4,36
0,53
2,86
13,87
2,86
100,00
Appendice 1
La banca dati del modello; legenda delle variabili utilizzate
Variabile
Definizione
Fonte
Serie
DEL
Indice di criminalità
Ministero degli Interni
(media indici relativi al
numero di attentati,
estorsioni,furti, omicidi
volontari, rapine stupri,
sequestri) in Calabria,
Campania, Puglia e
Sicilia
δPR
Tasso di
Istat, “Investimenti, stock di capitale e produttività dei
1980-95
deprezzamento del
fattori”; il tasso di deprezzamento viene calcolato
capitale privato nel Sud implicitamente, per il totale nazionale, secondo il metodo
dell’inventario permanente e differenziato per aree
territoriali in base alla ripartizione geografica del capitale
del settore della trasformazione industriale (Annunziato ed
al., 1992); estesa al 1998 applicando il trend storico
FL
Forze di lavoro
1987-98
Istat, Forze di lavoro
IFL90PRS Investimenti fissi lordi
privati per branca
proprietaria, Sud,
prezzi 90
1980-95
Istat, “Investimenti, stock di capitale e produttività dei
fattori”; estesi al 1998 come differenza tra gli investimenti
totali e quelli pubblici
IFL90PUS Investimenti fissi lordi
pubblici per branca
proprietaria, Sud,
prezzi 90
Istat, “Investimenti, stock di capitale e produttività dei
fattori”; estesi al 1998 in base alla variazione degli
investimenti della PA del totale nazionale
IFL90S
Investimenti fissi lordi
totali Sud, prezzi 90
Istat, Conti economici regionali; estesi al 1998 in base alle 1980-98
stime SVIMEZ
IFL90CN
Investimenti fissi lordi
totali Centro-Nord,
prezzi 90
Istat, Conti economici regionali; estesi al 1998 in base alle 1980-96
stime SVIMEZ
IFL90
Investimenti fissi lordi Istat, Contabilità nazionale
totali Italia, prezzi 90
IRRTOT
Occupati
irregolari/occupati
totali,settore
trasformazione
industriale
1980-95
1980-98
Istat, “L’occupazione non regolare nelle nuove stime di 1980-97
contabilità nazionale”.
312
K90PRS
Stock
di
capitale Istat, “Investimenti, stock di capitale e produttività dei 1970-98
privato, Sud, prezzi 90 fattori”; lo stock di capitale viene calcolato secondo il
metodo dell’inventario permanente applicando il tasso di
deprezzamento di cui sopra
LSU
Unità di lavoro non
specializzate, Sud (si
considerano
specializzati i lavoratori
che abbiano conseguito
almeno il diploma di
scuola superiore)
Istat, Forze di Lavoro.
1980-98
Si attribuiscono alle unità di lavoro le quote di lavoratori
specializzati e non, calcolate a partire dalla serie degli
occupati per titolo di studio della rilevazione sulle Forze di
Lavoro.
LUCN
Unità
di
lavoro Istat, Conti economici regionali e Forze lavoro
complessive Centro –
Nord
1980-98
LUS
Unità di lavoro
Istat, Conti economici regionali e Forze lavoro
complessive, Sud
Unità
di
lavoro Istat, Contabilità nazionale
complessive, Italia
1980-98
LU
1980-98
M90CN
Importazioni
centro Prometeia Calcolo (1995). La serie è stata estesa al 1998 in 1980-96
nord dal resto del base ai dati Istat, Commercio Estero
mondo (non comprende
quindi i flussi dal sud),
prezzi 90
M90S
Importazioni sud dal Istat, Commercio Estero; estese al 1998
resto del mondo (non
comprende quindi i
flussi dal centro nord),
prezzi 90
1980-96
M90
Importazioni dal resto Istat, Contabilità nazionale
del mondo dell ‘Italia,
prezzi 90
1970-98
NFL
Non Forze di Lavoro in Istat, Forze di Lavoro
età lavorativa
OCC
Occupati
PIL Ue
PIL Unione Europea, Eurostat
15 paesi
PIL90CN
Prodotto Interno Lordo Istat, Conti economici regionali; estese al 1998 in base alle 1980-96
Centro- nord, prezzi 90 stime Simez
PIL90S
Prodotto Interno Lordo Istat, Conti economici regionali; estese al 1998 in base alle 1980-96
Sud a prezzi 90
stime Svimez
PIL90
Prodotto Interno Lordo Istat, Contabilità nazionale
Italia a prezzi 90
Istat, Forze di Lavoro
1980-98
313
1980-98
POP
Popolazione in
lavorativa (15-70)
POPS
Popolazione sud
età Istat, Forze di Lavoro
Istat, Forze lavoro
REGIOTO Occupati nel settore dei Istat, Conti economici regionali
TSER
servizi finanziari alle
imprese
e
alle
persone/totale occupati
nei servizi
1980-98
1980-96
SB90CN
Importazioni
nette Istat, Conti economici regionali; estese al 1998 come 1980-96
totali
Centro-nord differenza tra il saldo complessivo e il commercio con
(verso il Sud il resto del l’estero
mondo) prezzi 90
SB90S
Importazioni
nette Istat, Conti economici regionali; estese al 1998 in base alle 1980-96
totali Sud, (verso il stime Svimez
Centro-nord e il Resto
del Mondo) prezzi 90
SB90
Importazioni
nette Istat, Contabilità nazionale
totali Italia, prezzi 90
1980-98
SBI90S
Saldo
bilancia Istat, Contabilità regionale
commerciale del Sud
rispetto al Centro-nord
1980-96
TCR
Tasso di cambio reale
Banca d’Italia, Relazione 1998, Indicatori di competitività: 1980-98
prezzi alla produzione dei manufatti.
TREND
Trend lineare
Modello
1980-98
V90S
Variazione delle scorte
Istat, Conti economici regionali
1980-96
WPRS
Redditi unitari settore Istat, Conti economici regionali; esteso al 1998 applicando 1980-96
privato , Sud
lo stesso tasso di crescita del totale nazionale
WPRCN
Redditi unitari settore
privato , Centro-nord
X90CN
Esportazioni CentroIstat, Commercio Estero
Nord verso il Resto del
Mondo (non
comprende quindi i
flussi verso il sud),
prezzi 90
Istat, Conti economici regionali; esteso al 1998 applicando 1980-96
lo stesso tasso di crescita del totale nazionale
314
1980-96
Appendice 2
A.2.1 La metodologia utilizzata per le previsioni demografiche
1.
Lo schema di calcolo
La struttura analitica utilizzata per la proiezione della popolazione residente ai diversi livelli
territoriali, è quella comunemente definita come "schema analitico-generazionale" e fa
riferimento alle metodologie comunemente utilizzate dall'ISTAT. Esso consiste nel proiettare,
in corrispondenza di successivi intervalli temporali della stessa durata (5 anni nel nostro caso),
contingenti di popolazione distinti per sesso ed appartenenti tutti a classi di età della stessa
ampiezza. Lo schema consente il calcolo del contingente di individui in età x+5, x+9 all'inizio
dell'anno t+5 sulla base dell'analogo contingente riferito all'età x, x+4 ed all'anno t detraendovi
il numero dei decessi ed aggiungendovi - in senso algebrico - il saldo migratorio, entrambi
relativi alla specifica classe di età ed al periodo in esame (t, t+4).
La stima previsiva viene ottenuta, in forma iterativa, applicando separatamente a ciascuno dei
due sessi la relazione funzionale del tipo seguente:
(1)
Px +5; x + 9 ( t + 5) = Px; x + 4 ( t ) − mx ; x + 4 ( t , t + 4 ) + S x; x + 4 ( t , t + 4 )
dove:
=
Px; x +4 ( t )
popolazione appartenente alla classe di età x, x+4 al 31 dicembre
dell'anno t;
mx ; x + 4 ( t , t + 4 )
=
numero di decessi, riferiti all'intervallo di tempo quinquennale (t, t+4)
relativi ad individui appartenenti alla classe di età x, x+4 al 31 dicembre dell'anno t;
S x; x + 4 ( t , t + 4 ) =
saldo migratorio, riferito all'intervallo di tempo quinquennale (t, t+4)
relativo ad individui appartenenti alla medesima classe di età del punto precedente.
Con riguardo alla prima classe di età (0,4) si è applicata la formula:
(2)
P0,4 ( t + 5) = n ( t , t + 4 ) − mn ( t , t − 4 ) + sn ( t , t + 4 )
dove:
n ( t , t + 4)
=
contingente di nati nel quinquennio t, t+4
mn ( t , t + 4 )
=
numerosità dei decessi sui nati nel periodo t, t+4
Sn ( t , t + 4 )
=
saldo migratorio dei nati nel medesimo periodo
Allo stesso modo il contingente di popolazione della classe di età 75 e oltre è stato ottenuto
dalla relazione seguente:
(3)
P75+ ( t + 5) = P70;74 ( t + 5) + P75+ ( t , t + 4 ) − M 75+ + S75+ ( t , t + 4 )
Nei successivi tre paragrafi verranno illustrate le ipotesi adottate per la previsione del
contingente di nati, morti ed i saldi migratori, cioè delle quantità n(t, t+4), m/t, t+4) e S(t, t+4)
figuranti nello schema sino ad ora descritto.
315
2.
La previsione della natalità
L'ammontare delle nascite n (t, t+4) si ottiene attraverso la formula seguente:
n ( t , t + 4 ) = ∑ Pxf, x + 4 ( t ) f x , x + 4 ( t , t + 4 )
(4)
x = 15, 20 .... 45
avendo indicato con Pfx,x+4(t) la popolazione femminile in età x, x+4 al 31 dicembre
dell'anno t nell'anno t nelle classi di età feconde, con f x , x +4 una serie di quozienti specifici di
fecondità relativi ad ogni singola classe di età x, x+4 e ad un determinato intervallo (t, t+4).
In particolare, per la serie dei quozienti f si è assunto:
per le regioni meridionali che prosegua anche nel prossimo futuro l’attuale tendenza alla
riduzione dei tassi di fecondità per classi d’età, fino a convergere in alcuni casi agli attuali
livelli registrati nella media delle regioni del Centro-Nord;
per il Centro-Nord che si mantengono costanti sui livelli attuali.
3.
La previsione della mortalità
La stima dell'ammontare quinquennale (t, t+4) dei morti delle diverse classi di età è stato
ottenuto utilizzando le probabilità di decesso di durata quinquennale desunte dalle tavole di
mortalità approntate dall'ISTAT.
Si è pertanto assunto che i tassi di mortalità si mantengano costanti sui livelli attuali per tutto
il periodo assunto come riferimento per la proiezione, per cui i contingenti di decessi per
classi di età di ogni quinquennio ( mx , x+4 ) si ottengono attraverso la relazione:
mx , x + 4 ( t , t + 4 ) = Px , x + 4 ( t ) 5 q x , x + 4
(5)
mn ( t ,t + 4 ) = n ( t , t + 4 ) 5 q x , x + 4
dove:
5q x , x + 4
5q n
= probabilità di decesso di durata quinquennale = 1 −
= 1−
4.
Lx +5 + Lx + 6 + ... Lx + 9
Lx + Lx +1 + ... Lx + 4
L0 + L1 +... L4
5 L0
La previsione sui saldi migratori
Per la previsione dei saldi migratori della popolazione per classi di età si è utilizzata la
seguente relazione:
(6)
S x , x + 4 ( t , t + 4 ) = Px , x + 4 ( t , t + 4 ) rx , x + 4 σ
dove:
rx , x +4 è il tasso specifico di migrazione.
316
Si è deciso, al fine di fornire uno scenario demografico di tipo tendenziale, di mantenere la
componente migratoria, sia per le diverse regioni meridionali che per il Centro-Nord, sui
livelli registrati durante l’ultimo quinquennio.
A.2.2 Scenari demografici e offerta di lavoro: disaggregazioni per macroaree e regioni del
Mezzogiorno
Lo scenario base formulato per le proiezioni della popolazione, costruito su ipotesi di tipo
tendenziale circa l’evoluzione delle componenti naturali e migratorie della popolazione,
prefigura per il prossimo decennio una sostanziale stabilizzazione dei livelli attuali della
popolazione nel complesso dell’Italia. Tuttavia, mentre nel Mezzogiorno la popolazione
residente continuerebbe a crescere, anche se in misura contenuta, avvicinandosi ai 21 milioni
di unità , nel Centro-Nord si registrerebbe una lieve contrazione, con la popolazione residente
che scenderebbe a circa 36 milioni e 600 mila unità.
Tab. A.1 - Proiezioni della popolazione residente al 2006
1991
1998
2001
2006
1 249 054
330 900
5 630 280
4 031 885
610 528
2 070 203
4 966 386
1 648 248
1 277 330
328 980
5 792 580
4 086 422
607 853
2 064 718
5 098 234
1 654 470
1 286 879
326 580
5 880 219
4 114 077
605 349
2 057 946
5 137 960
1 668 155
1 293 226
319 469
5 894 714
4 095 313
596 281
2 019 392
5 113 250
1 664 181
1.2%
-2.9%
1.8%
0.2%
-1.9%
-2.2%
0.3%
0.6%
MEZZOGIORNO
CENTRO NORD
20 537 484
36 240 547
20 910 587
36 702 028
21 077 164
36 710 702
20 995 827
36 617 301
0.4%
-0.2%
ITALIA
56 778 031
57 612 615
57 787 866
57 613 128
0.0%
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
Var. %
1998-2006
Nel Mezzogiorno, la presenza di un saldo naturale positivo viene compensata dal flusso
migratorio netto in uscita, quantificabile nel periodo considerato in poco meno di 140.000
unità21. Il progressivo invecchiamento della popolazione meridionale e la riduzione dei tassi
specifici di fecondità favoriranno, oltretutto, a partire dal 2001 un tendenziale declino del
numero dei residenti. Nel quinquennio 2001-2006, i saldi naturali cesserebbero, a causa della
loro contrazione, di compensare i flussi migratori in uscita, determinando una riduzione della
popolazione residente pari a circa 80.000 unità. Una situazione comunque opposta a quella del
Centro-Nord, dove il saldo naturale negativo viene controbilanciato, parzialmente, da un
flusso migratorio in entrata.
21
L’ipotesi “tendenziale” relativa ai flussi migratori è stata costruita tenendo conto dell’evoluzione registrata nel
quinquennio 1994-98, con un saldo Sud/Nord negativo e pari mediamente a 30 mila unità annue. Si tenga
presente che i dati disponibili tendono a sottostimare i fenomeni migratori, sia per la tendenza dei lavoratori
migranti a conservare la residenza originaria, sia per problemi di efficienza delle anagrafi comunali soprattutto
nel Mezzogiorno.
317
L’evoluzione demografica presenta differenze notevoli da regione a regione. Si può infatti
osservare come:
in Molise verrebbe registrata una contrazione della popolazione residente di quasi 3 punti
percentuali (passando dalle 328.980 unità del 1998 alle 319.464 unità nel 2006). Il negativo
saldo migratorio si associa in questa regione ad un più accentuato processo di invecchiamento;
un forte declino della popolazione si registrerebbe anche in Calabria e in Basilicata, con
riduzioni della popolazione rispettivamente del -2,2% e del -1,9% fra il 1998 e il 2006;
sostanzialmente costante si manterrebbe la popolazione in Puglia, Sicilia e Sardegna;
una dinamica positiva si registrerebbe infine in Abruzzo (+1,2%), per via di un saldo
migratorio positivo, ed in Campania (+1,8%), a motivo di un saldo naturale positivo
particolarmente consistente.
Le dinamiche demografiche eserciteranno una forte influenza anche sulla struttura per età
della popolazione, accentuando significativamente il fenomeno di invecchiamento della
popolazione. In particolare si può osservare come nelle regioni meridionali (Tabella A.2) :
l’indice di vecchiaia, misurato dal rapporto tra la popolazione di 65 anni e più e la
popolazione complessiva, raggiungerebbe nel 2006 il 16,7%, a fronte del 12,9% registrato nel
1991 e del 14,8% del 1998. A livello regionale la quota degli ultra sessantacinquenni
supererebbe il 20% della popolazione complessiva sia in Abruzzo che in Molise;
il fenomeno dell'invecchiamento della popolazione verrebbe confermato dal costante aumento
dell'età media della popolazione che passa dai 37,8 anni del 1998 ai 40,2 del 2006. Anche in
questo caso l’invecchiamento della popolazione risulterebbe più marcato in Abruzzo e Molise
(rispettivamente 43,7 e 44,5 anni), mentre l’età media della popolazione non raggiungerebbe i
39 anni in Campania;
l’indice di ricambio, che misura il rapporto tra la popolazione fino ai 14 anni e quella ai 65
anni e più, risulterebbe inferiore a 100 nel 2006, passando da 123,1 del 1998 al 95,6 del 2006;
l’indice congiunturale di ricambio della popolazione in età lavorativa, che limita il confronto
tra la classe di età appena entrata in età lavorativa (15-19) e quella che ha appena raggiunto
l'età da pensione (60-64) infine, raggiungerebbe il 119% rispetto al 139,7% del 1998.
318
T a b e lla A .2 -
P r in c ip a li in d ic a to r i d e m o g r a fic i a l 2 0 0 6
1991
M E Z Z O G IO R N O
I n d ic e d i v e c c h ia ia
E tà m e d ia
I n d ic e d i d ip e n d e n z a
I n d ic e d i ric a m b io
I n d ic e d i ric a m b io c o
A B R U Z Z O
I n d ic e d i v e c c h ia ia
E tà m e d ia
I n d ic e d i d ip e n d e n z a
I n d ic e d i ric a m b io
I n d ic e d i ric a m b io c o
M O L ISE
I n d ic e d i v e c c h ia ia
E tà m e d ia
I n d ic e d i d ip e n d e n z a
I n d ic e d i ric a m b io
I n d ic e d i ric a m b io c o
C A M P A N IA
I n d ic e d i v e c c h ia ia
E tà m e d ia
I n d ic e d i d ip e n d e n z a
I n d ic e d i ric a m b io
I n d ic e d i ric a m b io c o
P U G L IA
I n d ic e d i v e c c h ia ia
E tà m e d ia
I n d ic e d i d ip e n d e n z a
I n d ic e d i ric a m b io
I n d ic e d i ric a m b io c o
B A S IL IC A T A
I n d ic e d i v e c c h ia ia
E tà m e d ia
I n d ic e d i d ip e n d e n z a
I n d ic e d i ric a m b io
I n d ic e d i ric a m b io c o
C A L A B R IA
I n d ic e d i v e c c h ia ia
E tà m e d ia
I n d ic e d i d ip e n d e n z a
I n d ic e d i ric a m b io
I n d ic e d i ric a m b io c o
S IC IL IA
I n d ic e d i v e c c h ia ia
E tà m e d ia
I n d ic e d i d ip e n d e n z a
I n d ic e d i ric a m b io
I n d ic e d i ric a m b io c o
S A R D E G N A
I n d ic e d i v e c c h ia ia
E tà m e d ia
I n d ic e d i d ip e n d e n z a
I n d ic e d i ric a m b io
I n d ic e d i ric a m b io c o
1998
2001
2006
n g iu n tu r a le
12
36
49
156
171
,9
,0
,4
,5
,4
14
37
49
123
139
,8
,8
,2
,1
,7
1
3
4
11
12
5
8
9
0
4
,7
,8
,2
,0
,6
1
4
4
9
11
6
0
8
5
9
,7
,2
,5
,6
,0
n g iu n tu r a le
16
39
50
97
118
,9
,6
,0
,0
,1
19
41
51
77
100
,1
,3
,3
,3
,8
1
4
5
7
9
9
2
1
1
4
,8
,0
,5
,6
,6
2
4
5
6
9
0
2
2
6
5
,5
,9
,0
,6
,0
n g iu n tu r a le
17
39
53
96
116
,6
,7
,0
,6
,7
19
41
54
76
103
,9
,3
,1
,4
,4
2
4
5
7
10
0
2
4
0
1
,8
,1
,6
,0
,1
2
4
5
6
10
1
3
3
2
9
,6
,3
,8
,3
,3
n g iu n tu r a le
11
34
48
193
194
,1
,5
,4
,4
,8
13
36
48
150
153
,1
,4
,8
,8
,0
1
3
4
13
14
3
7
8
9
2
,7
,2
,6
,5
,1
1
3
4
12
13
4
8
7
1
3
,5
,6
,3
,4
,1
n g iu n tu r a le
12
35
48
164
179
,4
,7
,5
,3
,9
14
37
47
120
138
,7
,9
,8
,1
,7
1
3
4
10
12
5
8
8
8
1
,6
,9
,1
,6
,0
1
4
4
9
11
6
0
8
2
1
,9
,6
,3
,3
,0
n g iu n tu r a le
14
37
50
134
142
,2
,2
,1
,7
,1
17
39
51
98
118
,1
,3
,4
,5
,1
1
4
5
8
11
8
0
1
8
4
,1
,2
,8
,1
,6
1
4
5
7
12
9
1
1
6
6
,2
,6
,0
,1
,7
n g iu n tu r a le
13
35
51
156
174
,3
,9
,8
,7
,5
15
38
50
113
137
,8
,3
,9
,5
,5
1
3
5
10
13
6
9
0
0
1
,7
,3
,5
,6
,9
1
4
4
8
12
7
0
8
4
8
,8
,9
,8
,3
,0
n g iu n tu r a le
13
36
51
146
160
,8
,5
,3
,0
,2
15
38
51
118
131
,5
,2
,2
,5
,0
1
3
5
11
12
6
8
1
0
2
,1
,9
,3
,4
,4
1
4
5
9
12
6
0
0
7
2
,9
,1
,2
,6
,3
n g iu n tu r a le
12
36
44
147
182
,5
,4
,9
,3
,0
14
39
42
102
128
,7
,0
,6
,4
,2
1
4
4
9
10
5
0
2
0
9
,6
,1
,5
,7
,7
1
4
4
7
9
7
1
3
7
3
,1
,8
,7
,4
,1
Definizioni - Indice di vecchiaia: rapporto fra la popolazione di 65 anni e oltre e la
popolazione totale. Indice di dipendenza: rapporto fra popolazione fino a 14 anni +
popolazione di 65 anni e oltre e popolazione tra 15 e 64 anni. Indice di ricambio: rapporto fra
la popolazione fino a 14 anni e al popolazione con 65 anni e oltre. Indice di ricambio
congiunturale: rapporto fra la popolazione tra 15 e 19 anni e la popolazione tra 60 e 64 anni.
319
In questo quadro, la popolazione in età lavorativa (ovvero con età compresa tra i 15 e i 70
anni), continuerebbe a crescere nel Mezzogiorno, sia nel triennio 1998-2001 che nel
quinquennio successivo (sebbene ad un tasso inferiore), raggiungendo un totale di 15,4
milioni di persone nel 2006, registrando un aumento complessivo di circa 150.000 unità. Di
conseguenza nel Mezzogiorno anche nel caso di tassi di attività costanti, le forze di lavoro
tenderebbero a crescere nel periodo di programmazione.
Nel Centro-Nord, invece, la popolazione in età lavorativa segnerebbe una contrazione di oltre
2 punti e mezzo percentuali fra il 1998 e il 2006 passando da 27,7 milioni di unità del 1998 a
26,9 milioni di unità del 2006.
Tab. A.3 - Proiezioni della popolazione in età lavorativa (15-70) al 2006
1991
1998
2001
2006
915 071
238 198
4 060 108
2 917 348
441 818
1 473 462
3 557 574
1 218 029
931 297
236 857
4 193 578
2 995 160
441 093
1 487 855
3 669 596
1 251 256
935 097
233 976
4 262 226
3 011 176
438 924
1 490 440
3 696 138
1 265 983
936 520
228 935
4 316 136
3 005 402
433 141
1 476 536
3 707 043
1 260 676
0.6%
-3.3%
2.9%
0.3%
-1.8%
-0.8%
1.0%
0.8%
MEZZOGIORNO
CENTRO NORD
14 821 608
27 653 101
15 206 691
27 683 550
15 333 961
27 343 920
15 364 391
26 932 186
1.0%
-2.7%
ITALIA
42 474 709
42 890 241
42 677 881
42 296 576
-1.4%
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
Var. %
1998-2006
Come prevedibile le dinamiche stimate nelle diverse regioni meridionali risulterebbero
notevolmente differenziate. Mentre, infatti, in Campania la popolazione in età lavorativa
registrerebbe un incremento di quasi 3 punti percentuali, variazioni negative dovrebbero
verificarsi in Molise (-3,3%), Basilicata (-1,8%) e in Calabria (-0,8%).
Graf. A.1 - Proiezioni della popolazione in età lavorativa al 2006 (var. % 19982006)
ITALIA
CENTRO NORD
MEZZOGIORNO
Sardegna
Sicilia
Calabria
Basilicata
Puglia
Campania
Molise
Abruzzo
-4.0%
-3.0%
-2.0%
-1.0%
320
0.0%
1.0%
2.0%
3.0%
Per quanto riguarda la partecipazione della popolazione residente al mercato del lavoro, è noto
che i comportamenti di offerta tendono a modificarsi, sia in connessione ai mutamenti che
investono il quadro economico, sia sulla base dei modelli socioculturali delle popolazioni
interessate. Dal punto di vista economico, il fenomeno più rilevante è rappresentato
dall’influenza che l’andamento della domanda di lavoro esercita sui livelli di offerta:
l’esistenza di elevati costi di ricerca – monetari, psicologici o legati agli stessi tempi di ricerca
- generano una forte correlazione tra tassi di occupazione e livelli di partecipazione al lavoro.
Una più forte crescita economica rispetto a quella del recente passato, come prevista negli
scenari elaborati nel PSM, porta pertanto a prevedere aumenti dei tassi di attività rispetto ai
livelli attuali.
Sulla base, quindi, di un effetto “trascinamento” che la maggiore domanda tenderà ad
esercitare sulle forze di lavoro22, l’offerta di lavoro nel complesso del Mezzogiorno dovrebbe
crescere fra il 1998 e il 2006 di 233 mila unità nello scenario tendenziale (cfr. tab.A.4), di 371
mila in quello con investimenti programmatici, mentre per quelli con esternalità di 587 mila
nell’ipotesi con esternalità basse e di quasi 759 mila nell’ipotesi con esternalità alte. Le forze
di lavoro passerebbero così dai 7 milioni 364 mila unità del 1998, ai 7 milioni 735 mila
unità, ai 7milioni 951 mila unità e agli 8 milioni 123 mila unità rispettivamente nei quattro
diversi scenari considerati (cfr. tabb. A.7, A.10, A.13). Nel Centro-Nord l’offerta di lavoro
rimarrebbe pressocchè costante passando da 15 milioni 669 mila unità del 1998 a 15 milioni
684 mila unità del 2006. In questo caso, infatti, sia la contrazione della popolazione in età
lavorativa che la minore crescita della domanda di lavoro attenuerebbero l’impatto sulle forze
di lavoro.
Anche in presenza di una dinamica demografica ancora positiva della popolazione in età attiva
la crescita dell’offerta di lavoro nel Mezzogiorno si rispecchierebbe sul tasso di attività
dell’area (calcolato sulla popolazione 15-70 anni). Quest’ultimo dovrebbe registrare una
crescita di circa un punto percentuale fra il 1998 e il 2006, passando dal 48,4% al 49,4% nello
scenario tendenziale raggiungendo nell’ipotesi con esternalità alte il 52,9%, valore
comunque inferiore al dato medio corrente delle regioni centro-settentrionali (cfr. tab A.5).
Gli scenari formulati, portano a prefigurare una riduzione seppur contenuta, degli squilibri
esistenti sul mercato del lavoro meridionale, anche se la contestuale crescita delle forze di
lavoro tenderà ad attenuare l’impatto positivo sul tasso di disoccupazione.
Nello scenario tendenziale, il tasso di occupazione del Mezzogiorno (calcolato come rapporto
tra occupati e offerta potenziale di lavoro23) crescerebbe di 1,9 punti percentuali nel periodo
considerato, passando dal 37,4% al 39,3% del 2006. L’impatto risulta ovviamente più
consistente sia nello scenario con investimenti programmatici, con il tasso di occupazione che
raggiungerebbe il 40,8% nel 2006, sia soprattutto nelle altre due ipotesi in cui si considerano
gli effetti delle esternalità con un tasso di occupazione che raggiungerebbe rispettivamente il
43,7% ed il 45,9% alla fine del periodo considerato. Contemporaneamente, la crescita
22
Il parametro utilizzato, variabile a seconda del livello dei tassi di occupazione previsto negli scenari per le
diverse regioni, è del 70% al primo anno per quasi dimezzarsi al termine degli scenari di piano.
23
Proprio l’esistenza di una stretta correlazione tra crescita dell’occupazione e crescita della popolazione attiva,
sconsiglia di utilizzare il tasso di disoccupazione – che tende a crescere al verificarsi di un fenomeno positivo
come l’aumento della partecipazione al lavoro della popolazione - come indicatore di riferimento per l’analisi di
scenario. Il tasso di occupazione utilizzato non presenta tale inconveniente, in quanto vede al denominatore la
popolazione in età lavorativa, le cui previsioni restano immutate nei diversi scenari di domanda elaborati.
321
occupazionale stimata per il Centro-Nord prefigurerebbe per queste Regioni il conseguimento
di una situazione di quasi piena occupazione, con tassi di occupazione che passano dal 52,4%
al 55,6% (cfr. tabb. A.6, A.9, A.12, A.15).
Nell’ipotesi di crescita dell’occupazione uniforme nelle diverse regioni del Mezzogiorno, le
simulazioni condotte portano, a prefigurare comunque il permanere di forti differenziazioni
tra le regioni. In particolare:
− in Abruzzo e Molise gli scenari di domanda formulati nel paragrafo precedente
porterebbero ad un sostanziale riequilibrio del mercato del lavoro regionale, con tassi di
occupazione che in entrambe le regioni supererebbero i livelli correnti del Centro-Nord:
nelle ipotesi in cui si considerano gli effetti delle esternalità , il tasso di occupazione
raggiungerebbe il 52,8% ed il 53,9% in Abruzzo, e il 53,8% ed il 54,9% in Molise;
contemporaneamente i tassi di attività crescerebbero significativamente praticamente
annullando i differenziali rispetto alle regioni centro-settentrionali;
− in Puglia, Basilicata e Sardegna i tassi di occupazione si attesterebbero su valori compresi
tra il 44,7% ed il 47% nell’ipotesi con esternalità basse ed il 47,1% ed il 49,6%
nell’ipotesi di esternalità elevate; i tassi di attività risulterebbero compresi fra il 51,4%
della Puglia ed il 53,8% della Sardegna nello scenario con esternalità basse , e fra il 52,2%
e il 55% delle stesse regioni in quello con esternalità più elevate;
− la situazione rimarrebbe comunque preoccupante in Campania, Sicilia e Calabria. Anche
nell’ipotesi più favorevole di crescita della base occupazionale, infatti, il tasso di
occupazione rimarrebbe in tutte e tre le Regioni intorno al 43%-44%.
322
Tab. A.4. - Scenari del mercato del lavoro al 2006: Forze di lavoro
SCENARIO TENDENZIALE (mgl. di unità)
1998
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
MEZZOGIORNO
CENTRO-NORD
ITALIA
2001
2006
Tassi medi annui di var.
1998-2001
2001-2006
480
126
2.033
1.434
211
708
1.743
629
484
126
2.061
1.447
212
713
1.760
636
494
128
2.113
1.475
215
725
1.798
648
0,29%
0,07%
0,45%
0,30%
0,16%
0,26%
0,33%
0,39%
0,41%
0,22%
0,50%
0,38%
0,29%
0,32%
0,42%
0,37%
7.364
15.669
23.033
7.441
15.685
23.126
7.597
15.684
23.280
0,35%
0,03%
0,13%
0,42%
0,00%
0,13%
Tab. A.5 - Scenari del mercato del lavoro al 2006: Tassi di attività
SCENARIO TENDENZIALE
1998
2001
2006
Variazione
1998-2001
2001-2006
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
51,5%
53,2%
48,5%
47,9%
47,8%
47,6%
47,5%
50,3%
51,8%
54,0%
48,4%
48,1%
48,3%
47,9%
47,6%
50,3%
52,8%
55,8%
49,0%
49,1%
49,7%
49,1%
48,5%
51,4%
0,23%
0,76%
-0,13%
0,18%
0,47%
0,28%
0,13%
0,00%
1,00%
1,80%
0,61%
1,03%
1,36%
1,24%
0,88%
1,14%
MEZZOGIORNO
CENTRO-NORD
ITALIA
48,4%
56,6%
53,7%
48,5%
57,4%
54,2%
49,4%
58,2%
55,0%
0,10%
0,76%
0,48%
0,92%
0,87%
0,85%
Tab. A.6 - Scenari del mercato del lavoro al 2006: Tassi di occupazione
SCENARIO TENDENZIALE
1998
2001
2006
Variazione
1998-2001
2001-2006
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
46,6%
43,9%
36,4%
37,9%
39,0%
34,8%
35,5%
39,5%
46,9%
44,9%
36,2%
38,1%
39,6%
35,1%
35,6%
39,5%
49,2%
48,3%
37,6%
40,1%
42,2%
37,3%
37,3%
41,6%
0,32%
1,03%
-0,19%
0,21%
0,63%
0,32%
0,13%
-0,03%
2,32%
3,33%
1,37%
2,02%
2,58%
2,14%
1,71%
2,19%
MEZZOGIORNO
CENTRO-NORD
ITALIA
37,4%
52,4%
47,1%
37,5%
53,8%
47,9%
39,3%
55,6%
49,7%
0,10%
1,34%
0,83%
1,83%
1,87%
1,79%
323
T a b . A.7 - Scenari del mercato del lavoro al 2006: Forze di lavoro
S C E N A R I O C O N I N V E S T I M E N T I P R O G R A M M A T ICI (m g l. di unità)
Tassi medi annui di var.
1998
2001
2006
1998-2001
2001-2006
A b ruzzo
M o lise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
MEZZOGIORNO
CENTRO-NORD
ITALIA
480
126
2.033
1.434
211
708
1.743
629
488
127
2.076
1.458
214
719
1.773
641
503
130
2.152
1.502
219
738
1.831
660
0,53%
0,31%
0,70%
0,55%
0,41%
0,50%
0,57%
0,64%
0,63%
0,44%
0,72%
0,60%
0,51%
0,54%
0,64%
0,58%
7.364
15.669
23.033
7.495
15.685
23.180
7.735
15.684
23.418
0,59%
0,03%
0,21%
0,63%
0,00%
0,20%
T a b . A.8 - Scenari del mercato del lavoro al 2006: Tassi di attività
SCENARIO CON INVESTIMENTI PROGRAMMATICI
1998
2001
2006
Variazione
1998-2001
2001-2006
A b ruzzo
M o lise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
51,5%
53,2%
48,5%
47,9%
47,8%
47,6%
47,5%
50,3%
52,2%
54,4%
48,7%
48,4%
48,7%
48,2%
48,0%
50,6%
53,7%
56,8%
49,8%
50,0%
50,6%
50,0%
49,4%
52,3%
0,61%
1,16%
0,23%
0,53%
0,83%
0,63%
0,48%
0,37%
1,58%
2,42%
1,15%
1,57%
1,91%
1,78%
1,41%
1,71%
MEZZOGIORNO
CENTRO-NORD
ITALIA
48,4%
56,6%
53,7%
48,9%
57,4%
54,3%
50,3%
58,2%
55,4%
0,45%
0,76%
0,61%
1,46%
0,87%
1,05%
T a b . A.9 - Scenari del mercato del lavoro al 2006: Tassi di occupazione
SCENARIO CON INVESTIMENTI PROGRAMMATICI
1998
2001
2006
Variazione
1998-2001
2001-2006
A b ruzzo
M o lise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
46,6%
43,9%
36,4%
37,9%
39,0%
34,8%
35,5%
39,5%
47,5%
45,5%
36,6%
38,6%
40,1%
35,6%
36,1%
39,9%
51,1%
50,1%
39,0%
41,7%
43,8%
38,7%
38,8%
43,2%
0,89%
1,57%
0,24%
0,67%
1,10%
0,74%
0,56%
0,44%
3,64%
4,64%
2,38%
3,10%
3,72%
3,15%
2,71%
3,31%
MEZZOGIORNO
CENTRO-NORD
ITALIA
37,4%
52,4%
47,1%
37,9%
53,8%
48,1%
40,8%
55,6%
50,3%
0,55%
1,34%
0,99%
2,89%
1,87%
2,18%
324
T a b . A.10 - Scenari del m ercato del lavoro al 2006: Forze di lavoro
S C E N A R I O C O N E S T E R N A L I T A ' B A S S E ( m g l. d i unità)
1998
2001
2006
Abruzzo
M o lise
C a m p a n ia
P u g lia
Basilicata
C a labria
Sicilia
Sardegna
MEZZOGIORNO
CENTRO-NORD
ITALIA
Tassi m e d i annui di var.
1998-2001
2001-2006
480
126
2.033
1.434
211
708
1.743
629
489
128
2.083
1.463
214
721
1.780
643
518
130
2.213
1.545
225
759
1.883
679
0,65%
0,43%
0,82%
0,67%
0,53%
0,62%
0,70%
0,76%
1,12%
0,42%
1,21%
1,09%
1,00%
1,03%
1,13%
1,07%
7.364
15.669
23.033
7.522
15.685
23.207
7.951
15.684
23.635
0,71%
0,03%
0,25%
1,11%
0,00%
0,37%
T a b . A.11 - Scenari del m ercato del lavoro al 2006: Tassi di attività
SCENARIO CON ESTERNALITA' BASSE
1998
2001
2006
V a r iazione
1998-2001
2001-2006
Abruzzo
M o lise
C a m p a n ia
P u g lia
Basilicata
C a labria
Sicilia
Sardegna
51,5%
53,2%
48,5%
47,9%
47,8%
47,6%
47,5%
50,3%
52,3%
54,6%
48,9%
48,6%
48,8%
48,4%
48,1%
50,8%
5 5 ,3%
5 6 ,9%
5 1 ,3%
5 1 ,4%
5 2 ,0%
5 1 ,4%
5 0 ,8%
5 3 ,8%
0,80%
1,35%
0,40%
0,71%
1,01%
0,81%
0,65%
0,55%
2,91%
2,38%
2,38%
2,81%
3,17%
3,03%
2,64%
3,01%
MEZZOGIORNO
CENTRO-NORD
ITALIA
48,4%
56,6%
53,7%
49,1%
57,4%
54,4%
5 1 ,7%
5 8 ,2%
5 5 ,9%
0,63%
0,76%
0,68%
2,69%
0,87%
1,50%
T a b . A.12 - Scenari del m ercato del lavoro al 2006: Tassi di occupazione
SCENARIO CON ESTERNALITA' BASSE
1998
2001
2006
V a r iazione
1998-2001
2001-2006
Abruzzo
M o lise
C a m p a n ia
P u g lia
Basilicata
C a labria
Sicilia
Sardegna
46,6%
43,9%
36,4%
37,9%
39,0%
34,8%
35,5%
39,5%
47,8%
45,7%
36,9%
38,8%
40,3%
35,8%
36,3%
40,2%
5 2 ,8%
5 3 ,8%
4 1 ,9%
4 4 ,7%
4 7 ,0%
4 1 ,5%
4 1 ,6%
4 6 ,4%
1,17%
1,84%
0,46%
0,90%
1,34%
0,96%
0,78%
0,68%
5,01%
8,02%
5,00%
5,91%
6,67%
5,75%
5,32%
6,22%
MEZZOGIORNO
CENTRO-NORD
ITALIA
37,4%
52,4%
47,1%
38,2%
53,8%
48,2%
4 3 ,7%
5 5 ,6%
5 1 ,3%
0,78%
1,34%
1,07%
5,51%
1,87%
3,13%
325
T a b . A.13 - Scenari del mercato del lavoro al 2006: Forze di lavoro
S C E N A R I O C O N E S T E R N A L I T A ' ALTE (mgl. di unità)
1998
2001
2006
Abruzzo
M o lise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
MEZZOGIORNO
CENTRO-NORD
ITALIA
Tassi medi annui di var.
1998-2001
2001-2006
480
126
2.033
1.434
211
708
1.743
629
491
128
2.088
1.466
215
723
1.784
645
529
132
2.261
1.578
230
776
1.924
694
0,73%
0,51%
0,90%
0,75%
0,61%
0,70%
0,77%
0,84%
1,51%
0,58%
1,60%
1,48%
1,39%
1,42%
1,52%
1,46%
7.364
15.669
23.033
7.540
15.685
23.225
8.123
15.684
23.807
0,79%
0,03%
0,28%
1,50%
0,00%
0,50%
T a b . A.14 - Scenari del mercato del lavoro al 2006: Tassi di attività
SCENARIO CON ESTERNALITA' ALTE
1998
2001
2006
Variazione
1998-2001
2001-2006
Abruzzo
M o lise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
51,5%
53,2%
48,5%
47,9%
47,8%
47,6%
47,5%
50,3%
52,5%
54,7%
49,0%
48,7%
49,0%
48,5%
48,3%
50,9%
56,5%
57,5%
52,4%
52,5%
53,2%
52,5%
51,9%
55,0%
0,92%
1,48%
0,52%
0,82%
1,12%
0,92%
0,76%
0,67%
4,00%
2,83%
3,39%
3,82%
4,20%
4,04%
3,64%
4,07%
MEZZOGIORNO
CENTRO-NORD
ITALIA
48,4%
56,6%
53,7%
49,2%
57,4%
54,4%
52,9%
58,2%
56,3%
0,74%
0,76%
0,72%
3,70%
0,87%
1,87%
T a b . A.15 - Scenari del mercato del lavoro al 2006: Tassi di occupazione
SCENARIO CON ESTERNALITA' ALTE
1998
2001
2006
Variazione
1998-2001
2001-2006
Abruzzo
M o lise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
46,6%
43,9%
36,4%
37,9%
39,0%
34,8%
35,5%
39,5%
48,0%
45,9%
37,0%
38,9%
40,5%
35,9%
36,4%
40,3%
53,9%
54,9%
44,1%
47,1%
49,6%
43,8%
43,9%
48,9%
1,36%
2,02%
0,61%
1,06%
1,50%
1,10%
0,92%
0,84%
5,98%
9,00%
7,14%
8,20%
9,08%
7,88%
7,45%
8,60%
MEZZOGIORNO
CENTRO-NORD
ITALIA
37,4%
52,4%
47,1%
38,3%
53,8%
48,2%
45,9%
55,6%
52,1%
0,93%
1,34%
1,12%
7,62%
1,87%
3,90%
326
Appendice 3
Scenari del mercato del lavoro al 2006: scomposizione per genere
I risultati del blocco lavoro, uniti a quelli provenienti dal modello demografico, consentono di
analizzare l’andamento del tasso di attività nelle sue due componenti, femminile e maschile.
Secondo le simulazioni presentate nel capitolo 4 del PSM, nel 2006 il tasso di disoccupazione
Mezzogiorno scenderebbe, nei due scenari con esternalità basse e alte, a valori compresi fra il
15,6 ed il 13,1%. A tali valori corrispondono aumenti del tasso di attività pari,
rispettivamente, a 3 e 4 punti.
Si tratterebbe di un significativo recupero rispetto alla situazione prevalente nel resto d’Italia
ed in Europa e che assumerebbe un rilievo anche maggiore se riferito alla sola componente
femminile.
La tabella A.13 riporta infatti una scomposizione dell’aumento del tasso di attività atteso nel
Mezzogiorno, considerando separatamente i valori relativi alla popolazione maschile e
femminile, condotta sulla base di una semplice ipotesi di lavoro (da intendersi quindi
estremamente preliminare) spiegata in calce alla tabella A 13.
Come si osserva, ad un aumento del tasso di attività maschile nell'ordine di un punto,
corrisponderebbe una più forte crescita del dato riferito alla sola popolazione femminile: oltre
7 punti in presenza di esternalità alte.
Da un punto di vista interpretativo, ciò implica che gli effetti della programmazione sarebbero
molto diversi sulle forze lavoro maschili rispetto a quelle femminili.
Nel primo caso, la maggiore espansione economica del Mezzogiorno si tradurrebbe in una
consistente ricomposizione all’interno delle forze lavoro. Aumenterebbero cioè gli occupati e
verrebbero riassorbiti i disoccupati. Per la componente femminile, si assisterebbe invece ad un
importante cambiamento di stato, da non forza lavoro a forza lavoro.
Le ragioni che spiegano questo diverso effetto sono riconducibili a due circostanze: l'una
derivante dall'esistenza di economia sommersa, che con ogni probabilità è scomponibile in
una quota più elevata di uomini24; l'altra, relativa alle proiezioni demografiche, che indicano
una crescita della popolazione femminile più rapida della media.
La simulazione indicherebbe che l'effetto di attivazione di offerta di lavoro sia molto più
consistente nel caso di forza di lavoro femminile. Pur trattandosi di risultati preliminari, a
questo stadio si può ipotizzare che la scarsa attivazione “statistica” di forza lavoro maschile
sia riconducibile, oltrechè al comunque più elevato livello dei tassi di attività di partenza,
anche a un possibile più elevato livello di occupazione irregolare non pienamente colta dalle
indagini statistiche dirette (che sono alla base della scomposizione tra sessi dei risultati del
modello). I tassi di attività maschile infatti sembrerebbero permanere a livelli molto distanti
da quelli medi europei, il che conduce a ipotizzare una possibile sottostima dei livelli di
partenzaLa possibilità che una quota di disoccupati maschi si trovi in uno stato intermedio tra
disoccupazione piena e impiego in attività discontinua contribuirebbe a spiegare, inoltre, in
termini economici, il più forte effetto di ricomposizione. Va sottolineato il fatto che, stante
24
Anche se rispetto al totale dell'occupazione femminile, il fenomeno del sommerso ha probabilmente maggior
peso relativo; non esistono peraltro stime consolidate sulla scomposizione per genere delle unità di lavoro
irregolari.
327
l’assenza di una completa offerta di lavoro, questa interpretazione va comunque valutata con
cautela25.. Se i fenomeni di emersione dovessero risultare particolarmente significativi il tasso
di attività maschile potrebbe perciò essere più elevato.
Nel caso delle donne, il fattore demografico unitamente al miglioramento delle condizioni
economiche favorirebbe invece l’entrata di nuove leve nelle forze lavoro, dunque il
cambiamento di stato di una parte importante della popolazione femminile. L’espansione delle
occasioni di lavoro avrebbe infatti un effetto molto diverso per le donne, perché il loro
modello di non partecipazione ha natura differente ed è riconducibile maggiormente a
fenomeni di estraneamento completo dal mercato per carenza di opportunità (non bilanciate
nemmeno dall’economia sommersa in cui pure la presenza femminile, in rapporto
all’occupazione femminile complessiva, è di grande rilievo) e di impiego nel lavoro
domestico di cura.
Tab. A.16 - 'Scenari del mercato del lavoro al 2006
Forze di lavoro e tassi di attività per sesso
Forze di lavoro
Maschi Femmine Totale
Situazione attuale (1998)
Scenario tendenziale
Scenario con inv. programmatici
Scenario con esternalità basse
Scenario con esternalità alte
4.876
4.961
4.983
5.018
5.046
2.488
2.635
2.751
2.933
3.078
7.364
7.597
7.735
7.951
8.123
Tasso di attività
Maschi Femmine Totale
65,2%
65,4%
65,7%
66,2%
66,5%
32,2%
33,9%
35,4%
37,7%
39,5%
48,4%
49,4%
50,3%
51,7%
52,9%
Nota per la stima dei tassi di attività maschili e femminili al 2006
Per la stima al 2006 dei tassi di attività per sesso delle regioni meridionali si è ipotizzato che, sia la componente
maschile che la componente femminile, riducano il loro divario rispetto al Centro-Nord nei tassi di
partecipazione al mercato del lavoro (attualmente pari a due punti e mezzo percentuale per i maschi e di 13 punti
e mezzo per le femmine) in misura proporzionalmente uguale. Nello scenario tendenziale la crescita di un punto
percentuale del tasso di attività del Mezzogiorno (dal 48,4% del 1998 al 49,4% del 2006), che equivale ad una
riduzione di circa il 12,5% dell’attuale divario rispetto alla media delle regioni centro-settentrionali, porterebbe,
nell’ipotesi adottata, ad un’analoga riduzione percentuale del divario per la componente maschile (il divario si
ridurrebbe dal 2,5% al 2,2%) e per la componente femminile (il divario si ridurrebbe dal 13,5% all’11,8%). Nello
scenario di crescita economica più elevata il tasso di attività raggiungerebbe nel 2006 il 52,9% con una riduzione
del divario rispetto all’attuale livello del Centro-Nord di oltre il 54%. In questo caso, il divario nei tassi di
partecipazione maschili e femminili tenderebbe a più che dimezzarsi rimanendo di poco superiore all’1% per la
componente maschile e pari a circa 6 punti percentuali per la componente femminile.
25
Si tratta di un ipotesi da valutare con molta cautela poiché non esistano al momento valutazioni significative e
attendibili nè sulla presenza né sulla dimensione di eventuali sottostime dell’occupazione nelle indagini dirette.
328
5. LA QUANTIFICAZIONE DEGLI OBIETTIVI SPECIFICI
Il Regolamento 1260 prevede, all’articolo 41 la valutazione “dell’impatto atteso delle priorità
d’azione previste, quantificandone, se la loro natura lo consente, gli obiettivi specifici rispetto
alla situazione di partenza”.
La quantificazione degli obiettivi specifici presuppone quindi un’analisi “di contesto”1: la
valutazione ex ante individua “sul territorio” un set di variabili critiche, associate a domande
sociali rilevanti oppure a punti di forza e di debolezza; e le misura nella situazione di
partenza. In sede di programmazione, viene assunto un sistema di obiettivi e di interventi in
grado di “migliorare” i valori di quelle variabili: ciò può avvenire ad esempio valutando il
divario fra il valore che tali variabili assumono nel territorio di riferimento ed il valore
osservato invece in aree più sviluppate (vengono calcolati cioè degli indicatori di divario).
Ciascun obiettivo specifico viene quindi quantificato, valutando la differenza fra il valore
osservato ed il valore programmato della variabile considerata.
Pertanto, dal punto di vista operativo, la quantificazione degli obiettivi specifici è basata sul
calcolo di indicatori di contesto, coerentemente con quanto illustrato nel recente lavoro
metodologico della Commissione su “Indicatori per la sorveglianza e la valutazione: una
metodologia orientativa”. Al paragrafo 4.1 (Dati di base ed indicatori di contesto), si sostiene
in particolare che “gli indicatori di contesto [….] servono da base per l’attuazione e la
determinazione di obiettivi quantificati”.
Gli “indicatori di contesto” sono calcolati a partire da dati statistici di settore o di territorio2,
adatti ad esprimere tali caratteristiche. Essi dovrebbero possedere una proprietà di
confrontabilità: essere cioè standardizzati per consentirne la comparazione fra territori, settori
o comunque ambiti diversi.
Con riferimento al PSM ed ai POR e PON, è stato individuato un insieme di indicatori di
contesto, come si mostra nella tavola posta alla fine di questo paragrafo. In questa tavola, in
particolare, vengono individuati indicatori per tutti i settori di programmazione, nonché per le
macroaree strategiche enunciate nell’ambito dei sei assi di programmazione. Va attentamente
sottolineato che questo set di indicatori di contesto è strettamente associato a gruppi di
obiettivi specifici. In sostanza:
•
esistono degli indicatori di contesto di primo livello, che sono associati agli obiettivi
globali del PSM ed alle variabili di rottura endogene. Tali indicatori si identificano ad
esempio nel PIL pro capite, nel tasso di disoccupazione, nell’incidenza sul PIL di
1
Il “contesto” di un intervento di sviluppo è definito dall’insieme delle caratteristiche strutturali (economiche,
demografiche, sociali, infrastrutturali) del territorio (o del settore) di riferimento della programmazione.
2
Più specificamente, i dati di base (misurati nella situazione iniziale e “monitorati” quindi nel corso del tempo per
verificarne l’evoluzione, alla luce della trasformazione degli scenari socioeconomici indotta dalla implementazione degli
interventi programmati) costituiscono gli elementi fondamentali per il calcolo degli indicatori di contesto. L’esempio più
immediato: il PIL pro capite (il più utilizzato indicatore di contesto) viene calcolato rapportando i dati statistici di base sul
prodotto interno lordo, tratti dalla contabilità (regionale) dell’ISTAT, e sulla popolazione residente. Gli indicatori di contesto
sono quindi generalmente (non necessariamente) calcolati elaborando e raffrontando dati statistici di base.
329
investimenti ed esportazioni;
•
esistono inoltre degli indicatori di contesto di secondo livello, associati alle variabili di
rottura esogene (come il lavoro regolare sull’occupazione totale, l’incidenza degli
investimenti dall’estero, etc) ed esprimibili ancora solo a livello di PSM;
•
esistono infine degli indicatori di terzo livello, associati agli obiettivi specifici: sono
appunto questi gli indicatori riportati nella tabella ed hanno la caratteristica di essere
associabili tanto al PSM, quanto ai POR ed ai PON. In sostanza, si ipotizza che una
modifica di questi indicatori possa condurre ad una modifica delle variabili esogene e per
questa via ad una variazione delle variabili endogene. Ad esempio: i programmi regionali
agiscono sull’indicatore “quota di coste balneabili”, incrementandolo. Ciò si traduce, a
livello di singola Regione e di Mezzogiorno, in un miglioramento della variabile di rottura
esogena “aumento dei consumi turistici”, per l’attrazione che una migliore disponibilità e
qualità del patrimonio ambientale esercita sui flussi turistici. A sua volta, la variabile
“aumento dei consumi turistici” influenza e contribuisce a determinare — nel quadro del
gioco delle relazioni di interdipendenza fra le variabili dipendenti — le variabili endogene
e gli indicatori di contesto ad esse associate.
In effetti, il programma di sviluppo ed i programmi operativi ad esso connessi, hanno la
finalità di modificare gli indicatori di contesto, riportandoli a valori che esprimano migliori
condizioni economiche, sociali, strutturali. I programmi agiscono quindi sul contesto
producendo, attraverso le realizzazioni, risultati ed impatti:
•
i risultati si riferiscono all’effetto diretto ed immediato prodotto da un programma presso i
beneficiari diretti. Essi si misurano generalmente presso le “strutture” realizzate dal
programma;
•
l’impatto si riferisce alla conseguenze più ampie del programma, al di là degli effetti
immediati presso i beneficiari diretti. Esso si esercita quindi a favore di una più ampia
platea di destinatari ed è generalmente misurabile in modo diffuso sul territorio e non più
solo presso le strutture realizzate dal programma.
I risultati e gli impatti modificano le variabili corrispondenti di contesto: ad esempio, le
maggiori presenze turistiche generate da un intervento nel campo dei beni culturali
rideterminano l’indicatore di contesto dato dalla densità delle presenze turistiche per 1.000
abitanti. Va sottolineato che non necessariamente risultati ed impatti hanno un’influenza
piena nel rideterminare gli indicatori di contesto, in quanto agiscono sul contesto anche altri
fattori, alcuni dei quali di natura esogena. Ad esempio, il risultato di quell’intervento sui beni
culturali potrà dimostrarsi efficace nel produrre le presenze turistiche attese, ma l’indicatore
di contesto potrà, in generale, scendere, ad esempio se aumenteranno eccessivamente i prezzi
dei servizi turistici nell’area di riferimento.
Al fine di evitare la individuazione di indicatori che non garantissero una concreta ed agevole
possibilità di misurazione statistica, un dettaglio territoriale almeno fino al livello regionale e
la possibilità di una loro adozione in tutto l’iter della valutazione (dalla fase ex ante, alla
valutazione intermedia, per finire all’ex post), gli indicatori di contesto associati agli obiettivi
specifici sono stati rigorosamente selezionati sulla base dei seguenti tre criteri:
•
la disponibilità su base regionale, oltreché Mezzogiorno, Centro Nord e Italia;
•
la disponibilità su base annuale o, in alcuni casi selezionati, periodica (ad esempio nel
caso dei dati censuari o delle statistiche sull’innovazione tecnologica);
330
• l’accessibilità diretta: tranne che in alcuni casi per i quali vi sarà un’attenzione specifica
alla loro determinazione ed aggiornamento, gli indicatori devono poter essere calcolati a
partire da statistiche di ampia diffusione (Annuari ISTAT, Rapporti SVIMEZ, indagini
sulle forze di lavoro, etc).
L’insieme di indicatori proposto, che potrà comunque essere migliorato ed integrato, man
mano che si renderanno disponibili — attraverso una specifica azione di stimolo di enti ed
amministrazioni produttrici dell’informazione statistica rilevante — nuove fonti di dati,
rispondenti ai criteri indicati in precedenza, soddisfa i tre requisiti suesposti ed individua una
categoria di indicatori definita: indicatori chiave di contesto.
Questo sistema di indicatori, infatti, garantendo la misurabilità e l’aggiornabilità, tanto a
livello regionale, quanto di intero Mezzogiorno, rappresenta il punto di riferimento per
qualsiasi valutazione sul grado di conseguimento degli obiettivi dei programmi, nel corso
della loro attuazione e al momento del loro completamento. E’ pertanto con riferimento a
questo insieme di indicatori che verranno quantificati gli obiettivi da conseguire all’interno di
ciascun programma e di ciascun Asse.
E’ ben evidente come tale insieme non possa essere in grado di rappresentare esaustivamente
tutti gli effetti attesi dalla realizzazione dei programmi. Per questo motivo il PSM e i
programmi regionali e nazionali riportano anche altre tipologie di indicatori che
sinteticamente possono essere riassunte nelle seguenti:
•
altri indicatori di contesto. Si tratta di indicatori del tutto simili nelle caratteristiche
tipologiche ai precedenti, ma che non soddisfano, in parte o in tutto, i requisiti richiesti in
termini di disponibilità, aggiornabilita e disaggregabilità;
•
indicatori di programma (indicatori di realizzazione, di risultato e di impatto);
•
indicatori di avanzamento istituzionale.
Si tratta di indicatori la cui quantificazione potrà avvenire o nel tempo, a seguito della
produzione di nuova informazione statistica, come detto in precedenza, o nella fase di
definizione dei complementi di programmazione.
331
Quantificazione del "set minimo" di indicatori chiave di contesto, per settore, macroarea di programmazione e regione
Settori
Rifiuti e
inquinamento
Rete ecologica
Indicatori
Beni culturali
ASSE II - Risorse Culturali
Macroaree strategiche PSM
Fonti
Anno di
rif.to
Valori
Sud
Valori
Centro
Nord
Valori
Italia
20,5
8,6
12,5
Target (al 2006)
1
Irregolarità nella distribuzione dell'acqua (percentuale di
famiglie che denunciano irregolarità nell'erogazione dell'acqua)
Corretta gestione delle risorse
ISTAT - Annuario Statistico 1998 (indagine
multiscopo)
1997
2
Volume fatturato su volume immesso di risorse idriche (%)
Potenziamento R&S, innovazione e
dotazione infrastrutture
Ministero degli Interni
1997
3
Km di coste non balneabili / km di coste totali (%)
Potenziamento R&S, innovazione e
dotazione infrastrutture
ISTAT - Annuario statistico 1998
1997
6,2
7,1
6,4
Graduale azzeramento del divario
4
Violazioni accertate su ispezioni effettuate dal NOE del
Ministero dell'Ambiente (%)
Sicurezza e difesa dal rischio
ISTAT - Annuario statistico 1998
1996
59,7
35,6
46,9
Significativa riduzione del divario
5
Rifiuti urbani oggetto di raccolta differenziata/ rifiuti urbani
totali (%)
Corretta gestione delle risorse
ANPA - Osservatorio rifiuti
1997
1,4
13,6
9,4
Progressivo avvicinamento al 35%
fissato dal d.l. 22/97
7
Superficie forestale percorsa dal fuoco/ superficie forestale
totale (%)
Sviluppo di nuove attività
ISTAT - Annuario statistico 1998
1995
0,3
0,3
0,3
Graduale azzeramento del divario
8
Visitatori di parchi naturali (presenze turistiche montane e
collinari per ettaro di area protetta)
Sviluppo di nuove attività
ISTAT - Annuario statistico 1998 e VIII
Rapporto turismo
1997
3,5
11,5
7,0
Significativa riduzione del divario
9
Frequenza delle interruzioni accidentali lunghe del servizio
elettrico (numero medio per utente)
Potenziamento R&S, innovazione e
dotazione infrastrutture
Autorità per l’energia elettrica e il gas –
“Relazione annuale sullo stato dei servizi e
sull’attività svolta” - 1999
1997
6,2
4,4
4,7
Significativa riduzione del divario
10
Grado di soddisfazione dell'utenza per i servizi di erogazione di
gas (%)
Potenziamento R&S, innovazione e
dotazione infrastrutture
Note Rapide ISTAT, La soddisfazione delle
famiglie per i servizi di fornitura di energia
elettrica e di gas , 1998
1998
93,0
94,7
94,5
Significativa riduzione del divario
11
Visitatori di beni culturali per 1.000 abitanti
Innalzamento della domanda
ISTAT - Annuario statistico 1998
1997
337,1
520,3
453,6
Annullamento del divario
12
Numero di istituti di antichità e d'arte, di biblioteche pubbliche
e di archivi per 100.000 abitanti
Innalzamento dell'offerta
ISTAT - Annuario statistico 1998
1997
0,81
1,01
0,94
Graduale riduzione del divario
13
Visitatori paganti su visitatori totali degli istituti di antichità e
di arte con ingresso a pagamento (%)
Miglioramento della gestione e qualità
dell'offerta
ISTAT - Annuario statistico 1998
1997
52,4
62,9
59,7
Annullamento del divario
14
Spesa media pro capite del pubblico per attività teatrali e
musicali (lire)
Innalzamento [e qualificazione] della
domanda
ISTAT - Annuario statistico 1998
1996
5.497
16.359
Energia
ASSE I - Risorse Naturali
Acqua e suolo
Assi
332
Significativa riduzione del divario
75-80%
12.404 Significativa riduzione del divario
Lavoro
Ricerca
Scuola
ASSE III - Risorse Umane
15
Tasso di disoccupazione giovani 15-24 anni
Inserimento nel mercato del lavoro
ISTAT - Indagine sulle forze di lavoro
1998
56,5
20,7
33,4
Significativa riduzione del divario
16
Quota di persone in cerca di occupazione da oltre 12 mesi, sul
totale delle persone in cerca di occupazione (%)
Inserimento nel mercato del lavoro
ISTAT - Forze di lavoro 1998
1998
76,0
57,9
68,6
Significativa riduzione
17
Tasso di creazione lorda di imprese (imprese create in
percentuale delle imprese registrate)
Imprenditorialità e lavoro regolare
Movimprese
1998
7,9
7,2
7,5
Mantenimento nel periodo di valori
superiori a quelli medi nazionali
18
Quota di persone di genere femminile in cerca di occupazione
da oltre 12 mesi, sul totale delle persone di genere femminile in
cerca di occupazione (%)
Occupazione femminile
ISTAT - Indagine sulle forze di lavoro
1998
77,4
59,6
69,0
Significativa riduzione
19
Tasso di disoccupazione giovani donne 15-24 anni
Occupazione femminile
ISTAT - Indagine sulle forze di lavoro
1998
64,3
26,2
38,7
Significativa riduzione
20
Differenza fra tasso di occupazione maschile e tasso di
occupazione femminile
Occupazione femminile
ISTAT - Indagine sulle forze di lavoro
1998
29,6
23,9
25,8
Significativa riduzione
21
Adulti occupati che partecipano ad attività formative, per 100
adulti
Formazione per lo sviluppo
ISTAT - Indagine sulle forze di lavoro
1998
2,4
4,6
4,0
Significativa riduzione del divario
79,4
86,3
83,1
Significativa riduzione del divario
Significativa riduzione del divario
22
Tasso di scolarità nell'istruzione secondaria
Istruzione
ISTAT - Annuario statistico 1998
1996-97
(circ)
1995-96
(reg)
23
Abbandoni su iscritti al primo anno della scuola superiore (%)
Istruzione
Ministero della Pubblica Istruzione
1996
5,25
3,32
3,93
24
Incassi per vendita di tecnologie nel Mezzogiorno sul totale
nazionale (valori al netto degli importi non ripartibili), per
abitante (valori in lire)
Ricerca
Ufficio Italiano Cambi
1997
2.359
135.711
87.193
25
Spese di R&S sul PIL (%)
Ricerca
ISTAT - Statistiche in breve del 25.02.1999
1996
0,63
1,15
1,02
334
Annullamento del divario
Sviluppo locale
Tasso di infrastrutturazione economica (Italia=100)
Miglioramento del contesto
Ecoter - CSC
1997
63,3
120,7
100,0
Significativa riduzione del divario
27
Quota di addetti nei sistemi locali di PMI sul totale degli addetti
manifatturieri
Sviluppo di cluster e relazioni di filiera
Rapporto SVIMEZ 1999 su Censimento
intermedio ISTAT
1996
11,6
44,9
39,9
Raddoppio del valore attuale
28
Variazione su base triennale del valore aggiunto per unità di
lavoro nell'agricoltura
Aumento della competitività
Elaborazione su stime SVIMEZ (cfr. Rapporto
SVIMEZ)
1995-98
1,6
3,2
2,5
Annullamento del divario
29
Valore aggiunto per addetto nel settore della pesca
Aumento della competitività
fonte mancante
30
Variazione del valore aggiunto per unità di lavoro nell'industria
manifatturiera (%)
Aumento della competitività
Elaborazione su stime SVIMEZ, ISTAT
1995-98
0,6
1,5
1,4
Superare il valore medio nazionale
31
Valore aggiunto per addetto nel settore del commercio - milioni
di lire
Aumento della competitività
Rilevazioni Tagliacarne
1996
63,5
73,4
70,7
Annullamento del divario
32
Valore aggiunto per addetto nel settore del turismo (settore
"alberghi e pubblici esercizi") - milioni di lire
Aumento della competitività
Rilevazioni Tagliacarne
1996
48,9
63,8
60,7
Significativa riduzione del divario
33
Valore aggiunto per addetto nel settore dei servizi alle imprese milioni di lire
Aumento della competitività
Rilevazioni Tagliacarne
1996
80,6
96,3
93,1
Contenuta riduzione del divario
34
Quota di imprese industriali che ha introdotto innovazioni di
prodotto e di processo sul totale delle imprese (%)
Miglioramento del contesto
ISTAT - Indagine sull'innovazione tecnologica
nelle imprese industriali
1990-92
20,5
34,6
33,1
Significativa riduzione del divario
35
Tasso di natalità netta delle imprese (in percentuale delle
imprese registrate)
Sviluppo ed emersione di iniziative
imprenditoriali
Movimprese
1998
1,8
0,2
0,7
Mantenere un differenziale positivo
rispetto alla media nazionale
36
Quota di persone che usano l'autobus (%)
Migliore qualità urbana
ISTAT - Annuario Statistico 1998 (indagine
multiscopo)
1997
18,3
29,3
25,4
Significativa riduzione del divario
37
Quota di popolazione che esercita pratica sportiva in modo
continuativo o saltuario (%)
Migliore qualità urbana
ISTAT - Annuario Statistico 1998
1997
19,8
30,8
26,8
Significativa riduzione del divario
38
Grado di soddisfazione sull'accessibilità ai servizi (numero di
persone che dichiarano difficoltà nell'accesso ai servizi - media
delle varie modalità)
Migliore articolazione funzioni urbane
ISTAT - Annuario Statistico 1998 (indagine
multiscopo)
1997
37,7
31,0
33,2
Significativa riduzione del divario
39
Addetti di società cooperative nel settore dei servizi sociali per
100.000 abitanti
Rafforzamento del capitale sociale
ISTAT - Censimento Intermedio
1996
32,7
42,7
39,1
Significativa riduzione del divario
40
Strutture socioriabilitative per 100.000 abitanti
Rafforzamento del capitale sociale
Ministero dell'Interno
1997
1,7
2,7
2,3
Significativa riduzione del divario
41
Tasso di scolarità nella scuola materna
Rafforzamento del capitale sociale
Rapporto Annuale ISTAT
1996-97
90,5
96,7
93,9
Significativa riduzione del divario
Città
ASSE IV - Sistemi locali di sviluppo
ASSE V - Città
26
335
…
Sicurezza
Trasporti
Telecomunicazioni
ASSE VI - Reti e nodi di servizio
42
Attentati, estorsioni ed incendi dolosi per 100.000 abitanti
Sicurezza
Ministero dell'Interno
1998
37,4
14,6
22,9
Significativa riduzione del divario
43
Tonnellate di merci in ingresso ed in uscita per ferrovia, per 100
abitanti (media delle merci in ingresso ed in uscita)
Incremento del traffico
Conto nazionale dei trasporti
1997
22,4
66,8
50,6
Significativa riduzione del divario
44
Tonnellate di merci in ingresso ed in uscita su strada, per 100
abitanti (media delle merci in ingresso ed in uscita)
Incremento del traffico
Conto nazionale dei trasporti
1997
968,8
2.571,0
45
Tonnellate di merci imbarcate e sbarcate in navigazione di
cabotaggio, per 100 abitanti (media delle merci caricate e
scaricate)
Incremento del traffico
Conto nazionale dei trasporti
1995
138,6
66,6
105,0
Significativo aumento
46
Passeggeri sbarcati ed imbarcati via aerea, per 100 abitanti
Incremento del traffico
Conto nazionale dei trasporti
1997
67,2
154,2
122,5
Significativa riduzione del divario
47
Grado di soddisfazione dell'utenza per i servizi di trasporto
ferroviario (media delle varie modalità)
Innalzamento della qualità dell'esercizio
ISTAT - Annuario Statistico 1998 (Indagine
multiscopo)
1997
55,1
65,1
62,2
Significativa riduzione del divario
48
Frequenza di utilizzazione dei treni (persone che hanno
utilizzato il mezzo di trasporto almeno una volta nell'anno)
Innalzamento della qualità dell'esercizio
ISTAT - Annuario Statistico 1998 (Indagine
multiscopo)
1997
27,0
35,2
32,3
Significativa riduzione del divario
49
Collegamenti telefonici per 100 abitanti
Telecomunicazioni
ISTAT - Annuario Statistico 1998
1996
35,5
48,4
43,7
Significativa riduzione del divario
50
Comuni informatizzati sul totale dei comuni (%)
Telecomunicazioni
ISTAT-Aipa - Rilevazione sul livello di
informatizzazione delle anagrafi comunali
1998
78,4
96,3
90,7
Significativa riduzione del divario
51
Utenze di telefonia cellulare per 1.000 abitanti
Telecomunicazioni
ISTAT - Annuario Statistico 1998
1997
73,4
101,8
91,5
Significativa riduzione del divario
336
1.987,6 Significativa riduzione del divario
6.
ANALISI DELLE
PARTENARIATO
PROCEDURE
E
DEL
COINVOLGIMENTO
DEL
Premessa
Le linee di riforma dei fondi strutturali tracciate dal nuovo regolamento, pur ribadendo i
principi fondamentali delle precedenti riforme, evidenziano la necessità di apportarvi
miglioramenti anche al fine di accrescerne semplicità, trasparenza ed efficacia. In questo
quadro, non solo tra i principi organizzativi delle azioni comunitarie spiccano il partenariato
oltre che la complementarietà, ma gli stessi principi di gestione, sorveglianza e valutazione
degli interventi richiedono che gli investimenti comunitari, concepiti come complementari
alle corrispondenti azioni nazionali, si fondino su una stretta concertazione tra la
Commissione e lo Stato membro, nonché fra le autorità e gli organismi da quest’ultimo
designati: in particolare, le autorità regionali e locali, le altre autorità pubbliche competenti e
le parti economiche e sociali.
Come emerso dall’analisi SWOT e dall’analisi della passata programmazione, il partenariato
e più in generale la partecipazione dei soggetti locali sono stati sostanzialmente assenti nella
precedente programmazione, sia per quanto riguarda le Autonomie locali (invece decisive in
un processo di sviluppo autopropulsivo), sia per quanto riguarda le parti economiche e sociali
(necessarie per interpretare i fabbisogni dei territori).
Nell’ambito del nuovo PSM si è provveduto a fornire una cornice complessiva ed una
razionalizzazione del ruolo del partenariato nell’ambito del processo di programmazione, non
solo fornendo indicazioni relative alla fase della predisposizione del PSM e dei Programmi
Operativi – oltre che alla fase già realizzata della predisposizione dei Rapporti Interinali - ma
anche indicando un quadro di riferimento complessivo per le future attività partenariali
prioritariamente imperniate sulle strutture regionali (Assessorati, Dipartimenti, Direzioni)
responsabili della programmazione, con riferimenti precisi sia alla fase di negoziato, sia alla
fase di costruzione dei Complementi di Programmazione, sia, infine, alle fasi di
implementazione. Alla definizione di tali indicazioni si è giunti, tenuto anche conto di alcuni.
aspetti rilevanti che hanno contribuito, nel corso degli ultimi anni, a modificare le condizioni
di contesto in cui la nuova programmazione si trova ad operare.
Il rafforzamento delle strutture regionali di coordinamento
Un primo aspetto rilevante riguarda il modello organizzativo. La previsione di una
programmazione integrata, con la necessità di prevedere la costituzione di una struttura
permanente di coordinamento interassessorile, appare strettamente funzionale proprio alla
nuova funzione di partenariato della Regione, che include il supporto alle amministrazioni
locali ed ai promotori privati per:
•
la redazione dei programmi sotto il profilo dell'integrazione finanziaria (fondi
regionali/statali, apporti locali, cofinanziamento privato, cofinanziamento comunitario);
•
la stipula di accordi, convenzioni, contratti pubblico/privato, atti d'obbligo, protocolli
d'intesa etc.;
•
gli studi di fattibilità di interventi urbanistici.
337
Nel senso indicato appare andare anche la previsione della costituzione di nuclei di
valutazione e verifica degli investimenti pubblici di cui all'art.1 del cosiddetto "collegato sul
lavoro" L. 144/99, soprattutto per quanto riguarda i compiti lett. a) e lett. c), quest'ultimi
finalizzati ad estendere il metodo della programmazione integrata dei fondi strutturali a tutta
la programmazione regionale/locale.
Il circuito politico regionale-locale
La territorialità della programmazione integrata - principio ampiamente acquisito sulla base
dell'esperienza di partenariato statale (patti territoriali, PRUSST, programmi di riconversione
urbana) - richiede un momento di confronto politico-programmatico tra la Regione e le
autonomie (anche funzionali, come le Camere di Commercio). Va qui riaffermata l'esigenza
dell'attuazione dell'art.3 comma 5 del D legl.112/98 che prevede che "le regioni, nell'ambito
della propria autonomia legislativa, prevedono strumenti e procedure di raccordo e
concertazione, anche permanenti, che diano luogo a forme di cooperazione strutturali e
funzionali, al fine di consentire la collaborazione e l'azione coordinata tra regioni ed enti
locali nell'ambito delle rispettive competenze"
Una conferma della validità e dell’ineludibilità di una sede di concertazione permanente si
ricava dalle leggi di numerose Regioni soprattutto del Centro-Nord, che prevedono
Conferenze permanenti Regioni- Enti locali, o Conferenze permanenti delle Autonomie, o
Consigli delle Autonomie locali, e potrebbero costituire un modello anche per le Regioni del
Mezzogiorno. In alcun casi inoltre è prevista l’istituzione di una Conferenza regionale per
l’economia e il lavoro alla quale partecipano, oltre alle autonomie locali, Camere di
Commercio, sindacati, rappresentanti delle imprese. Tali sedi di confronto sulle scelte di
programmazione regionale potrebbero assumere un ruolo promozionale sia nella diffusione
delle proposte previste nei programmi operativi, sia nella selezione delle iniziative
imprenditoriali disponibili ad interagire con i programmi stessi, anche al fine di evitare
scollamenti tra programmi operativi e forme concertate di sviluppo in corso.
Partenariato e approvazione dei progetti di opere pubbliche.
La programmazione integrata dei fondi strutturali deve certamente misurarsi con il complesso
sistema di programmazione delle opere pubbliche, costruito proprio per evitare
l’estemporaneità e l’episodicità degli interventi infrastrutturali. Il mancato coordinamento può
produrre ritardi notevoli nell’attuazione dei programmi operativi, considerando anche che la
realizzazione delle opere pubbliche segue il regime delle competenze in base al quale più
opere pubbliche previste nel programma integrato dovrebbero essere preventivamente inserite
nei rispettivi programmi triennali delle amministrazioni competenti e aggiudicatrici.
La novità rilevante, anche sotto il profilo dei rapporti di partenariato, è rappresentata dal fatto
che il sistema (prima eccezionale ed ora ordinario) di approvazione dei progetti di opere
pubbliche è divenuta la “conferenza di servizi”.
Il ricorso a tale istituto è obbligatorio nei casi in cui l’attività di programmazione,
progettazione, localizzazione, decisione o realizzazione di opere pubbliche o programmi
operativi di importo iniziale complessivo superiore a trenta miliardi, richieda l’intervento di
più amministrazioni o enti, ovvero qualora si tratti di opere di interesse statale o che
interessino più regioni.
La legge stabilisce che la conferenza è indetta dopo la valutazione di impatto ambientale
(VIA). Quest’ultima costituisce infatti un procedimento a sé stante, in cui la pubblicità
338
preventiva e successiva, di fondamentale importanza al fine dell’acquisizione di contributi
esterni, non può essere compressa all’interno di una globale intesa. Ciò non toglie che la
stessa VIA possa costituire risultato di una conferenza dei servizi, ma a condizione che questa
sia autonoma, e cioè avente per oggetto e scopo della determinazione esclusivamente la
valutazione stessa.
Per la definizione e l'attuazione di opere, interventi o programmi di intervento che richiedono,
per la loro completa realizzazione, l'azione integrata e coordinata di due o più soggetti tra
comuni, province , regioni, amministrazioni statali e altri soggetti pubblici, il presidente della
regione o il presidente della provincia o il sindaco, in relazione alla competenza primaria o
prevalente, può promuovere la conclusione di un accordo di programma, per assicurare il
coordinamento delle azioni e per determinarne i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni
altro connesso adempimento. Con questo strumento si riconduce in unica procedura
convenzionale ogni profilo connesso alla valutazione discrezionale dell'interesse pubblico da
parte dei singoli enti. La necessità di un rafforzamento dei rapporti partenariali deriva proprio
dal carattere discrezionale della valutazione, poiché gli accordi di programma costituiscono
sempre manifestazione di volontà.
Le strutture tecniche progettuali.
L’importanza del rafforzamento del partenariato emerge anche con riferimento al tema
dell’insufficiente capacità di progettazione che caratterizza la gran parte delle realtà regionali,
insufficienza che impone alle Regioni interessate di procedere con solerzia alla costituzione
ex novo di strutture tecniche di progettazione al servizio degli enti locali, con meccanismi
giuridici diversificati di tipo:
•
pubblico/pubblico: la Merloni-ter ha incentivato la costituzione di organismi (uffici)
consortili di progettazione e di direzione dei lavori su iniziativa di comuni, consorzi e
unioni di comuni, comunità montane, aziende unità sanitarie locali, enti di
industrializzazione enti di bonifica, ai sensi della L. 142/90. Si tratta di un’operazione non
particolarmente gravosa, che non impegna i bilanci di quelle amministrazioni locali già
dotate di personale con specifiche competenze al riguardo.
•
pubblico/privato: la costituzione di società miste per la realizzazione di infrastrutture e
servizi, così come previsto dalla l. 142/90 e succ. mod.(L. 498/92, DPR 533/96)
favorirebbe la partecipazione di capitale privato ma anche la presenza
dell’amministrazione pubblica. La società diverrebbe struttura stabile di supporto delle
amministrazioni (anche con ambito sovracomunale), e braccio operativo per interventi
programmati ed integrati, favorendo così la costituzione di personale tecnico qualificato.
L’ipotesi è stata già peraltro positivamente avviata per gli interventi connessi alla
progettazione delle opere per il grande Giubileo del 2000.
•
privato/privato: attraverso il ricorso allo schema dell’outsourcing, che tuttavia presenta
alcune difficoltà, soprattutto in termini di lievitazione di costi.
Programmazione integrata e amministrazione consensuale.
Ultimo – ma non per importanza – dei temi affrontati è rappresentato dai Programmi Integrati
Territoriali. I programmi integrati hanno l’obiettivo di coordinare le azioni amministrative di
diversi soggetti pubblici e privati, al fine di avviare un processo di sviluppo delle economie
locali, in attuazione della programmazione regionale. Il contenuto dei programmi operativi
che si vanno delineando ha spesso come componente di rilievo la realizzazione di opere
339
pubbliche (opere idrauliche, stradali, smaltimento rifiuti, edifici pubblici, parcheggi,
riconversione di aree dismesse, opere di recupero e risanamento ambientale, etc.) la cui
competenza, dopo il d legl.112/98, é a prevalente appannaggio, come visto, del sistema
regionale - locale. In alcuni casi di programmi integrati, poi, l'opera pubblica tende a
costituire il catalizzatore delle iniziative economico - produttive , o l’elemento attorno al
quale si può innestare un processo di sviluppo che coinvolga operatori pubblici e privati, così
che la mancata realizzazione o il ritardo nell'attuazione può pregiudicare l'intero intervento
programmatorio integrato. In tali casi, la stessa programmazione integrata impone il
coordinamento sistematico degli interventi di opere pubbliche, pena il mancato
conseguimento dell'obiettivo prefissato.
Profilo di particolare rilievo é rappresentato dall'impatto che possono avere i programmi
operativi a livello locale. Le ipotesi più comuni possono riguardare la previsione di interventi
infrastrutturali, di servizi a rete, la realizzazione di interventi edilizi di ristrutturazione o
nuova edificazione, (aree dismesse, riconversione urbana) la realizzazione di impianti
produttivi o terziari, di strutture di servizio all'agricoltura e così via. Molti di questi interventi
si avvalgono del cofinanziamento di soggetti privati (in cambio dei diritti edificatori assentiti
o in funzione di espansione della propria attività produttiva) e comportano complesse
valutazioni di fattibilità e di ritorno economico degli interventi.
Per la modifica degli strumenti urbanistici comunali la legislazione prevede il ricorso a nuovi
istituti del diritto amministrativo come ad es. gli accordi di programma o la possibilità di
ricorrere ai piani attuativi in variante, più di recente le società di trasformazione urbana
(L.127/97). Si tratta comunque di strumenti volti ad accelerare le modifiche territoriali
necessarie ai nuovi processi insediativi attraverso momenti consensuali tra le varie
amministrazioni interessate e a coinvolgere sempre più capitale privato.
Alcune Regioni del Mezzogiorno non hanno disciplinato l'uso di questi nuovi istituti né le
amministrazioni locali hanno dimestichezza con le nuove procedure urbanistiche;
complessivamente sia da parte regionale che da parte locale vi é spesso ostilità al ricorso a tali
nuovi strumenti anche per mancanza di capacità tecnica.
Al tempo stesso, molti interventi integrati, così come comportano sistemazioni territoriali
unitarie, richiedono anche un unitario momento gestionale. La sistemazione di un'area
ambientale e culturale con riflessi agroturistici, la riconversione di un'area produttiva
dismessa o di interi quartieri degradati, la fornitura di una serie di sevizi a rete per determinate
imprese o aree urbane (risorse idriche, gas, servizi telematici), sono tutti programmi che
necessariamente richiedono la sottoscrizione di accordi, convenzioni tra le varie parti
interessate (non solo pubbliche ma soprattutto private), nelle quali siano contemplati i doveri
e gli obblighi delle parti (pubbliche e private) contraenti.
Si tratta in sostanza di un’attività delle amministrazioni locali che può essere riassunta nel
termine di amministrazione consensuale o amministrazione per accordi, vuoi se applicata alla
pianificazione urbanistica (urbanistica contrattata), vuoi se applicata alla gestione complessa
degli interventi. In sostanza l'azione degli attori pubblici e privati non si esaurisce nella
approvazione del programma, o nella fase di realizzazione, ma si estende alla fase di gestione,
che può rivelarsi lunga se non a carattere permanente, e che assume importanza decisiva per
il radicamento delle aspettative di sviluppo.
340
7. ANALISI DELLA MODALITA’ DI ATTUAZIONE E DI IMPLEMENTAZIONE
7.1 Analisi di pertinenza e di efficacia delle procedure di attuazione e gestione del
programma
La costruzione del nuovo sistema di programmazione delle aree svantaggiate si basa su alcuni
presupposti quali la formulazione di programmi operativi regionali che individuino le priorità
d'intervento e la cui realizzazione si muova secondo il principio della cosiddetta
«integrazione» delle politiche e degli attori sia pubblici che privati.
La filosofia che ne costituisce il fondamento è quella di puntare prioritariamente
sull’ambiente e sul contesto nel quale deve liberamente esplicarsi l’iniziativa economica,
creando le condizioni complessive per favorire un insediamento non episodico e
monoculturale ma stabile e composito che permetta, nel contempo, la ricostituzione di un
tessuto organizzativo civile e sociale proprio delle aree più progredite del paese.
In termini generali, le misure dirette a perseguire tale obiettivo sono costituite principalmente:
•
dall’adozione della programmazione come metodo ordinario dell’azione dei pubblici
poteri;
•
dalla modernizzazione dell’attività delle pubbliche amministrazioni;
•
dal superamento della ripartizione delle competenze tra i vari attori pubblici centrali e
locali in direzione di azioni concertate, sistematiche e finalistiche;
•
dall’ancoraggio delle politiche di spesa alla territorialità degli interventi.
Date queste premesse, e stabilito che l’oggetto delle riflessioni è costituito dal sistema
organizzatorio e di amministrazione attiva dei poteri pubblici, si tratta di individuare alcune
misure di carattere amministrativo e/o legislativo che da assumere autonomamente da parte
delle regioni - ma anche dagli enti locali territoriali - volte a favorire il processo attuativo
nella fase più direttamente implementativa delle politiche per il Mezzogiorno, coniugandole
strettamente con il massimo utilizzo dei fondi strutturali comunitari.
Si tratta cioè di garantire, sia a livello organizzatorio sia a livello delle diverse fasi
procedimentali, i presupposti attraverso i quali possa esprimersi un percorso virtuoso che
permetta la realizzabilità concreta (e la loro gestione nel tempo) delle scelte programmatorie
sul territorio regionale/locale.
Va sottolineato che - a differenza delle regioni del Centro-Nord - in quelle meridionali
permangono forti e differenziati ritardi nel recepimento di discipline nazionali volte ad
introdurre nell’azione dei pubblici poteri l’uso ordinario di procedimenti e d’istituti del diritto
amministrativo che incidono in modo considerevole sull'esercizio dei poteri conferiti.
L'effetto di questi ritardi si riverbera anche sul sistema politico regionale/locale con
conseguenze rilevanti in settori come la pianificazione del territorio, la realizzazione
d'infrastrutture, lo sviluppo economico locale, la capacità di spesa degli enti pubblici, le
possibilità di compartecipazione dei capitali privati alla realizzazione di interventi in funzione
della loro gestione.
Nell’approccio seguito si è scelto, da un lato, il criterio della massima spendibilità delle
proposte lì dove l’indicazione delle «migliori pratiche» ha offerto concretamente il percorso
da seguire (ad es. in materia di bilancio regionale e di gestione delle risorse umane); in altri
casi si è dovuto ricorrere necessariamente alla ricostruzione dei procedimenti necessari e non
341
derogabili previsti dalla legislazione (ad es. infrastrutture) o alla simulazione di un percorso
virtuoso (come nel caso della promozione di un programma integrato d’intervento) cui
necessariamente devono corrispondere determinati comportamenti attivi - coordinati e
condivisi - sia degli attori pubblici sia di quelli privati.
La ricostruzione dei procedimenti mette in evidenza la complessità delle procedure e delle
decisioni che devono essere assunte dalle amministrazioni ed il ruolo che - se vogliono - i
privati devono ricoprire e che non può limitarsi ad una generica disponibilità ma che richiede
precisi obblighi di fare.
Nelle indicazioni formulate si è tenuto certamente conto che l’obiettivo generale è quello
dello snellimento e della riduzione dell’azione amministrativa e, più in generale, del
miglioramento del processo decisionale delle pubbliche amministrazioni.
E’ ampiamente noto:
•
che gli adempimenti burocratici si traducono in veri e propri costi diretti per i soggetti
regolati (compliance costs);
•
che i sistemi di regolazione economica e sociale possono comportare costi indiretti sul
sistema economico che si traducono in vincoli allo sviluppo e all’occupazione;
•
che tutto questo incide poi in misura rilevante sulla competitività del sistema paese
all’interno dell’Unione Europea, dove i fattori della produzione tendono sempre più a
spostarsi verso i sistemi normativi e amministrativi che risultano più favorevoli ed
efficienti (regime shopping);
•
che tutto ciò instaura una concorrenza non più solo tra i fattori della produzione, ma anche
tra i regimi normativi e tra le stesse amministrazioni;
•
che la pubblica amministrazione finisce in tal modo per diventare un fattore rilevante
d’incentivo o disincentivo per gli investimenti delle imprese nazionali ed estere e, quindi,
un fattore positivo o negativo di competitività di ogni Stato interno.
E’ altresì chiaro che i processi di semplificazione (rectius, la riduzione del peso autoritativo
della pubblica amministrazione) possono trovare buona applicazione solo nel caso di attività
private che richiedono la massima libertà d’azione e di cui si deve eliminare la loro
«amministrativizzazione».
In tal caso il ritrarsi della pubblica amministrazione è possibile di fronte a due condizioni:
•
che il «contesto» nel quale le attività possono esplicarsi sia in grado di assorbire le
liberalizzazioni, e soprattutto siano indicati con chiarezza i confini e le regole entro i quali
tali attività possono spaziare;
•
che gli attori privati diano affidabilità sul rispetto delle regole generali prefissate.
Nelle aree svantaggiate sembra proprio essere il contesto il grande assente: per contesto
intendendosi:
•
un sistema di pianificazione territoriale comunale o superlocale (provinciale) che permetta
di determinare con certezza lo spazio di azione dell’impresa, nel rispetto della
compatibilità degli altri usi del territorio e delle risorse (aree ambientali, scarsità di risorse
naturali, inquinabilità delle fonti d’energia, tutela del patrimonio storico-artistico);
342
•
•
l’indicazione, espressa attraverso atti di governo programmato, delle scelte di sviluppo
sulle quali i pubblici poteri intendono canalizzare la domanda privata;
la dotazione di servizi e infrastrutture che sappiano assecondare non solo la crescita
economica ma anche elevare il livello di convivenza civile.
In assenza del contesto surrichiamato, sulla cui realizzazione certamente punta il contenuto
del PSM, un’eccessiva deregolamentazione lascerebbe gli attori privati senza adeguati punti
di riferimento (programmatori, pianificatori etc.) con il rischio di aumentare gli squilibri
anziché ridurli.(more-market/more-regulation).
Paradossalmente nelle aree svantaggiate è necessaria più amministrazione anziché poca
amministrazione, proprio perché la presenza delle amministrazioni è stata particolarmente
deficitaria: non è possibile, quindi, parlare di semplificazione ma al massimo di accelerazione
dell’azione amministrativa, il che comporta che le amministrazioni pubbliche anziché ritrarsi
devono assumere una nuova fisionomia di amministrazioni serventi aventi la precisa funzione
della sussidiarietà rispetto allo sviluppo economico locale; amministrazioni che non possono
più agire per atti ma che devono trasformare la loro attività in amministrazioni di risultato.
Ecco il perché della scelta ricostruttiva, in alcuni settori chiave del PSM, dei procedimenti
amministrativi che non riguardano più il singolo destinatario del provvedimento (ad es. il
sussidio o l’incentivo puntuale all’imprenditore agricolo o all’impresa, o la singola
autorizzazione all’esercizio di una attività, su cui si è basata tanta parte della filosofia dei
precedenti QSC) ma coinvolgono, attraverso l’emanazione finale di provvedimenti a
contenuto generale (programmatori o pianificatori), sia intere categorie di soggetti sia interi
territori direttamente o indirettamente per gli effetti riflessi che questi processi determinano.
Conoscere (e quindi formare) per provvedere. Le amministrazioni del Mezzogiorno regionali
o locali - in moltissimi casi - ignorano l’esistenza del procedimento ordinario (ad es. la
realizzazione di opere pubbliche ex L.Merloni etc.) ancor prima di poter valutare le possibilità
già offerte dalla legislazione dello snellimento dell’azione amministrativa attraverso
l’introduzione di istituti innovativi come ad es. la conferenza dei servizi che è divenuta ormai,
in altre aree del paese, strumento ordinario di valutazione degli diversi interessi pubblici in
campo, non solo per di determinare il contenuto finale del provvedimento ma soprattutto al
fine di effettuare un esame contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti proprio per
determinare con efficienza e rapidità il risultato cui tendere.
Su tutte le questioni di processo ne emerge con forza uno rappresentato dal profilo politico e
non tecnico delle decisioni da assumere: in altre parole pur in presenza della separazione
ormai affermata e necessaria tra politica ed amministrazione, la cura degli interessi delle
comunità substatali non può non essere soddisfatta in prima istanza che dai corpi politici
delle amministrazioni cui competono le scelte di fondo connesse con le politiche di sviluppo
socio-economico locale. L’uso della parola chiave «circuito politico regionale/locale» sta
proprio ad indicare che l’impulso delle iniziative di sviluppo deve trovare - prima di
procedere operativamente - una sede di compensazione permanente degli interessi pubblici
plurimi e differenziati (ancor prima che con gli interessi privati) che devono trovare a monte
la loro composizione, pena il rapido sfarinarsi delle proposte in corso d’opera con
conseguente perdita di apporti comunitari.
In questa prospettiva, le questioni messe al centro del processo programmatorio in corso
riguardano la struttura organizzatoria ed i modi dell'amministrazione attiva degli enti pubblici
avendo riguardo non a proposte di riforma o di modifica - che richiederebbero tempi lunghi
343
incompatibili con l'obiettivo del Piano per il mezzogiorno - ma alla dotazione di requisiti
minimi che permettano alle amministrazioni regionali/locali di dare attuazione in tempi
relativamente brevi alla programmazione regionale operativa.
I temi attorno ai quali si è concentrata l’attenzione sono in particolare costituiti:
•
dalla capacità di spesa degli enti pubblici,
•
dal modello organizzatorio e gestione della «missione» amministrativa;
•
dal circuito politico regionale/locale;
•
dall’approntamento delle infrastrutture;
•
dai programmi integrati d’intervento territoriali.
E’ su questi aspetti che, con il supporto tecnico e metodologico dell’autorità centrale di
gestione del piano, le Regioni sono state chiamate a fornire delle precise risposte che
dovranno trovare riscontro già in sede di definizione dei Complementi di Programmazione.
344
7.2 Analisi degli aspetti relativi al rispetto dei principi comunitari
Ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 2, comma 2 del regolamento n. 1260/99, le azioni oggetto di
un finanziamento dei fondi strutturali devono essere conformi alle disposizioni dei trattati e
della legislazione comunitaria emanata in virtù dei medesimi, nonché alle politiche
comunitarie.
Tale conformità è stata verificata in sede di formulazione del Piano di Sviluppo del
Mezzogiorno; essa verrà puntualmente rilevata anche in sede di formulazione dei
Complementi di Programmazione e, ancor più, in sede di esame delle domande di
finanziamento e nella fase dell’implementazione del Programma quando la conformità dovrà
essere esaminata e monitorata con continuità in modo da poter intervenire qualora ci si
discostasse da quanto richiamato dagli stessi regolamenti comunitari in proposito.
La verifica del rispetto dei principi comunitari ha riguardato e riguarderà prioritariamente:
•
le regole della concorrenza
•
le gare di appalto
•
la tutela dell'ambiente
•
le pari opportunità
•
le politiche del lavoro
•
le piccole e medie imprese
Le regole della concorrenza
Il cofinanziamento comunitario di regimi di aiuto di Stato è subordinato all'approvazione di
detti aiuti da parte della Commissione, in conformità agli articoli 87 e 88 del Trattato. E’
importante rilevare che il campo di applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato va
oltre le misure di sostegno per le imprese, potendo anche includere:
•
misure relative alle risorse umane, ovvero alcuni tipi di aiuto all’occupazione ed alla
formazione;
•
misure relative alle infrastrutture, qualora si tratti di progetti svolti in collaborazione col
settore privato e finanziati dallo Stato.
Gli aiuti che si configurano come aiuti "de minimis"3 non sono soggetti all'obbligo di notifica
e non richiedono pertanto approvazione preventiva.
3 Cfr. GU C 68, 6 marzo 1996
345
Le gare di appalto
Le azioni finanziate dai Fondi strutturali sono attuate nel rispetto della normativa comunitaria
in materia di appalti pubblici di lavori, forniture e servizi; le comunicazioni destinate alla
pubblicazione sulla Gazzetta Ufficia della Comunità Europea e/o sulla Gazzetta Ufficiale
della Repubblica Italiana e/o sul Bollettino Ufficiale della Regione precisano gli estremi dei
progetti per i quali è stato deciso il contributo comunitario.
Le domande di contributo per i grandi progetti devono indicare l’elenco completo degli
appalti già stipulati, nonché dei verbali relativi. Informazioni aggiornate sono trasmesse alla
Commissione insieme alla domanda di pagamento.
La tutela dell'ambiente
Le azioni finanziate dai Fondi strutturali devono tenere conto dei principi e degli obiettivi di
sviluppo sostenibile identificati nel Programma di azione per l'ambiente della Comunità e
della normativa comunitaria in materia ambientale.
Le attività4 relative al processo di programmazione attuato sino ad ora, sia a livello regionale
sia a livello nazionale, sono state realizzate in raccordo con le autorità ambientali, e ciò ha
consentito di tenere in primaria considerazione in fase di redazione del Programma, le
esigenze di tutela e miglioramento delle condizioni ambientali, e di contenimento degli
impatti sull’ambiente.
Le pari opportunità
La parità tra uomini e donne rappresenta un principio democratico fondamentale, confermato
dal Trattato di Amsterdam; l’integrazione di tale principio nelle varie politiche, da facoltativa
è divenuta obbligatoria.
Particolare attenzione dovrà quindi essere dedicata all’attuazione del principio delle pari
opportunità nell’ambito del programma, sia sotto il profilo della equiparazione delle
possibilità di accesso e permanenza sul mercato del lavoro , sia sul versante dell’inserimento
sociale e lavorativo delle persone svantaggiate e degli immigrati.
L'integrazione del principio delle pari opportunità all'interno del PSM è stata realizzata
attraverso la costruzione della “Matrice di impatto in termini di pari opportunità” in cui sono
4 Cfr. paragrafo 2.4
346
stati posti in relazione i singoli obiettivi specifici con le tipologie di impatto5, riferite in
particolare:
•
al miglioramento delle condizioni di vita (rispondenti ai bisogni delle donne);
•
all’accessibilità al mercato del lavoro e della formazione;
•
al miglioramento della situazione lavorativa sul posto di lavoro e nella redistribuzione del
lavoro di cura ed alla promozione della partecipazione delle donne alla creazione di
attività socio-economiche.
Le politiche del lavoro
La centralità del tema lavoro all'interno dell'Unione Europea è confermata dall'introduzione
nel Trattato di Amsterdam di un nuovo titolo sull'occupazione; inoltre, gli Stati membri hanno
deciso, in occasione del Vertice sull'Occupazione tenutosi a Lussemburgo nel novembre
1997, una strategia europea per l'occupazione che si articola in quattro assi principali:
occupabilità, imprenditorialità, adattabilità e pari opportunità.
Considerazione particolare verrà dedicata all’esame della coerenza tra i piani d’azione
nazionali per l’occupazione, adottati dagli Stati membri sulla base della strategia europea per
l’occupazione prevista nel Trattato, e le azioni a sostegno delle politiche occupazionali
finanziate dai Fondi strutturali e, in particolare, dal Fondo Sociale Europeo.
La valutazione dell’impatto occupazionale del Programma nel suo complesso è stata
sviluppata nel capitolo 4; nel corso delle prossime fasi di programmazione ed
implementazione particolare attenzione verrà dedicata, da un lato, alla verifica del rispetto
delle indicazioni comunitarie in tema di occupazione e, dall'altro lato, alla valutazione degli
effetti di natura occupazionale delle singole azioni.
Le piccole e medie imprese
Nella realizzazione della valutazione di conformità delle azioni oggetto dei fondi strutturali
alle politiche comunitarie si considererà con particolare attenzione la partecipazione delle
piccole e medie imprese al programma, senza tuttavia ignorare le esigenze delle grandi
imprese. Attenzione significativa verrà quindi dedicata non solo agli strumenti proposti ed
all'osservanza della regolamentazione comunitaria, ma anche all'analisi delle condizioni di
accesso di tale tipologia di imprese alle opportunità offerte attraverso il cofinanziamento dei
Fondi strutturali.
5 Cfr. paragrafo 2.5. Le tipologie d’impatto sono state tratte da “Linee guida per l’attuazione del principio di pari opportunità
per uomini e donne e per la valutazione dell’impatto equitativo di genere nella programmazione operativa” del Dipartimento
per le pari opportunità della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il documento, a sua volta, riprende le proposte
metodologiche contenute nello scritto della D.G. XVI – Politiche regionali e di coesione “ Valutare l’applicazione del
principio di pari opportunità negli interventi dei Fondi strutturali”.
347
In sede di formulazione del Piano di Sviluppo del Mezzogiorno si proceduto, inoltre, alla
verifica del rispetto delle seguenti priorità:
•
riduzione dell'entità delle sovvenzioni in conto capitale, a favore di nuove forme di
finanziamento, quali anticipi rimborsabili, capitali di rischio, capitale di prestito e fondi di
rotazione;
•
miglioramento della prestazione di assistenza. Ciò determina: a) aiuti maggiormente
mirati in funzione delle esigenze specifiche di ciascun settore o categoria di impresa; b)
sostegno rivolto prioritariamente verso i settori in cui le regioni interessate possono
aspirare di conseguire un certo grado di specializzazione e vantaggio commerciale; c)
maggiore attenzione all'interdipendenza tra grandi e piccole imprese.
•
partecipazione del settore privato alla formulazione delle strategie.
348
7.3. Analisi del circuito finanziario
La nuova regolamentazione comunitaria dei Fondi strutturali ha introdotto alcune
modificazioni di rilievo nei meccanismi relativi ai flussi finanziari legati agli interventi
strutturali: fra tali modificazioni, un impatto determinante sul sistema dell’attuazione verrà
presumibilmente esercitato in primo luogo, sul piano propriamente istituzionale ed
organizzativo, dalla definizione dell’Autorità di pagamento6; ed in secondo luogo dalla
determinazione del sistema del disimpegno automatico7, che rende più stringenti e severe le
regole intese ad assicurare efficienza e sollecitudine all’attuazione delle politiche strutturali.
Entrambe queste innovazioni hanno un riflesso sull’assetto e sui caratteri del circuito
finanziario: assetto e caratteri che, anche considerando le esperienze maturate nel corso della
programmazione 1994-1999, devono garantire la fluidità, la trasparenza e l’efficienza
necessari ad rispettare i nuovi obiettivi sull’efficienza dei programmi.
Coerentemente con quest’impostazione e queste esigenze, il Programma di Sviluppo del
Mezzogiorno, in sintonia con le attività di valutazione ex ante, ha sinteticamente delineato il
sistema delle operazioni a base della gestione delle risorse finanziarie, rispettivamente per
quanto riguarda le Amministrazioni Regionali e le Amministrazioni Centrali.
L’implementazione di tali sistemi di gestione implica alcune innovazioni rispetto al passato.
In particolare, i vincoli temporali da rispettare nell’utilizzazione delle risorse finanziarie
hanno posto nella nuova programmazione il tema dell’attenta considerazione del percorso dei
flussi finanziari attraverso le Amministrazioni (regionali e centrali), titolari di programma o di
misura. I programmi 2000-2006 prevedono un percorso dei flussi che — pur rispettando ruoli
e responsabilità inerenti le figure dell’autorità designata alla gestione del Programma, di
autorità intermedia e di beneficiario finale, in materia di dichiarazioni di spesa e domande di
pagamento — deve assicurare il trasferimento diretto delle risorse ed il percorso
temporalmente più breve, superando i problemi rilevati nel corso del passato periodo di
programmazione; ed in particolare, evitando che i flussi finanziari vengano sottoposti per più
di un passaggio alle regole della Tesoreria Unica.
6
All’articolo 9 del Regolamento 1260/99 si definisce come autorità di pagamento “una o più autorità o organismi
nazionali, regionali o locali incaricati dallo Stato membro di elaborare e presentare le richieste di pagamento e di ricevere i
pagamenti della Commissione. Lo Stato membro fissa tutte le modalità dei suoi rapporti con l'autorità di pagamento e dei
rapporti di quest'ultima con la Commissione”. L'autorità di pagamento provvede inoltre “affinché i beneficiari finali
ricevano quanto prima e integralmente gli importi corrispondenti alla partecipazione dei Fondi a cui hanno diritto”
(articolo 32).
7
L’articolo 31 del Regolamento 1260 stabilisce che “La quota di un impegno che non è stata liquidata mediante
acconto o per la quale non è stata presentata alla Commissione una domanda di pagamento ammissibile, quale definita
nell'articolo 32, paragrafo 3, alla scadenza del secondo anno successivo a quello dell'impegno o, eventualmente e per gli
importi in questione, alla data di una successiva decisione della Commissione necessaria per autorizzare una misura o
un'operazione o alla scadenza del termine di presentazione del rapporto finale di cui all'articolo 37, paragrafo 1, è
disimpegnata automaticamente dalla Commissione; la partecipazione dei Fondi all'intervento in questione viene ridotta in
misura corrispondente. Il termine di disimpegno automatico [….] è sospeso per la parte dell'impegno corrispondente alle
operazioni oggetto, alla data prevista del disimpegno, di una procedura giudiziaria, o di un ricorso amministrativo con effetti
sospensivi, fatti salvi il ricevimento da parte della Commissione di un'informazione preliminare e motivata dello Stato
membro interessato, con l'esposizione dei motivi, e la sua diffusione da parte della Commissione”.
349
A livello regionale, in particolare, ulteriori sforzi dovranno essere compiuti per adeguare le
strutture dei bilanci ai principi ed ai criteri previsti dalla normativa comunitaria, nonché per
garantire corrispondenza fra la struttura del Programma e la struttura programmatica del
bilancio, annuale e pluriennale, per una verifica immediata delle relazioni tra programmazione
economica e programmazione finanziaria; nella misura in cui crescerà il ruolo degli enti locali
quali autorità di pagamento, innovazioni andranno presumibilmente introdotte nei rapporti
contabili e finanziari fra questi ultimi e le regioni; innovazioni e completamenti andranno
altresì introdotte nei sistemi informatici, per assicurare l’integrazione fra gestione dei bilanci e
gestione dei finanziamenti comunitari e l’efficienza di tali gestioni.
Va tuttavia rilevato che alla regolamentazione generale introdotta dall’Unione Europea a
livello comunitario con il Regolamento 1260 e dall’Amministrazione finanziaria a livello
nazionale (IGRUE) e regionale, dovrà seguire una più puntuale definizione delle procedure,
per ciascuna singola misura prevista nell’ambito dei POR e dei PON. La valutazione della
rispondenza di quanto sarà programmato con le procedure identificate a fronte delle attività da
sviluppare, per ciascuna misura, potrà pertanto essere più correttamente realizzata con la
formulazione dei complementi di programmazione. Si tratta in pratica, in tale contesto, di
definire il percorso che nell’ambito delle procedure finanziarie potrà essere previsto per
l’erogazione delle risorse dall’Unione Europea e dalle Amministrazioni ai beneficiari finali
delle iniziative programmate, all’interno di ciascuna misura. La verifica del circuito
finanziario dovrà pertanto svilupparsi attraverso due aspetti: il primo riguardante il percorso,
ossia i passaggi da prevedere fra i vari operatori coinvolti; il secondo riguardante invece le
modalità e quindi i tempi da prevedere per garantire il rispetto dell’obiettivo di trasferimento
delle risorse in un breve arco temporale.
350
7.4 Analisi del sistema di sorveglianza, monitoraggio e valutazione: coerenza rispetto
agli obiettivi di gestione
Il sistema della sorveglianza, del monitoraggio e della valutazione delineato dal Programma di
Sviluppo del Mezzogiorno risponde ad una duplice esigenza: rispondere a principi e criteri
stabiliti dall’Unione Europea — che ha proceduto per diversi aspetti ad innovazioni rispetto al
periodo di programmazione 1994-99 — con la nuova regolamentazione dei fondi strutturali; e
contribuire alla costruzione di un sistema di sorveglianza, valutazione e monitoraggio in grado
di contribuire al conseguimento di livelli appropriati di efficienza ed efficacia degli interventi
prospettati dal PSM.
Nell’ambito della nuova regolamentazione dei fondi strutturali, viene certamente rafforzata
l’indicazione comunitaria circa la necessità di puntare su un migliore rapporto costi/efficacia
in tutti gli interventi strutturali, mediante il rafforzamento della sorveglianza, del controllo
finanziario e della valutazione, nel contesto di una gestione decentrata. La valutazione assume
altresì un ruolo centrale, essendo fra l’altro alla base delle decisioni relative all’assegnazione
della riserva di performance, e quindi ponendosi come un elemento determinante per la
definizione della stessa dotazione finanziaria dei programmi.
Sul piano più specificamente attinente la programmazione nazionale per il Mezzogiorno — in
un quadro in cui è sempre attuale il tema dei vincoli del finanziamento pubblico, che rendono
necessario che le risorse dei fondi strutturali vengano utilizzate per finanziare interventi di
elevatissima qualità e redditività — il sistema della sorveglianza ha compiti moltiplicati: sia
per la ramificazione della nuova programmazione in ambiti, settoriali e territoriali, più estesi
rispetto al passato8, su cui andrà compiuta un’adeguata azione di sorveglianza; sia per la
stessa ambiziosità degli obiettivi di crescita assunti dal PSM e di urgenza degli interventi da
realizzare, che richiedono una sorveglianza rafforzata sugli eventuali scostamenti che
dovessero verificarsi tra variabili attese e variabili osservate, per poter mettere in atto azioni
adeguate di correzione e riprogrammazione. Come si sostiene nel DPEF 2000-2006, “la
verificabilità dei risultati (e l’aspettativa che la verifica avrà effettivamente luogo) induce una
selezione degli interventi fondata su una valutazione del loro impatto. Viene avviata la
costruzione di un sistema di indicatori di attuazione e di impatto e di un metodo di
monitoraggio continuo che dia conto alla collettività, specie locale, dell’efficacia
amministrativa e che dia quindi attuazione al principio di responsabilità”9. In effetti, le attività
di monitoraggio e di sorveglianza consentono non soltanto di assicurare la realizzazione
effettiva degli impegni presi e di procedere, se necessario, a riorientare l’azione a partire dalle
necessità emerse nel corso dell’esecuzione, ma anche di verificare l’impatto dell’azione
pubblica con riferimento agli obiettivi assunti e di analizzarne l’incidenza su problemi
8
Ci si riferisce in particolare ad una dimensione territoriale, per il particolare peso conferito alla progettualità locale
nell’ambito dei Programmi Operativi Regionali; ad una dimensione “orizzontale”, per l’assunzione nella nuova
programmazione di obiettivi legati a tematiche e priorità di carattere trasversale rispetto all’impianto della programmazione
(occupazione, ambiente, pari opportunità, piccole e medie imprese, internazionalizzazione); ad una dimensione tematica e di
settore, per la nuova attenzione che la programmazione rivolge a nuovi temi (project financing, terzo settore, etc).
9
Il DPEF 2000-2006 introduce fra i dieci “paletti” della buona amministrazione dei fondi la “centralità alla
progettazione, alla valutazione ex ante ed al monitoraggio” (la citazione è tratta dal testo relativo a questo “paletto”), nonché
“l’anticipazione alle valutazioni relative alla compatibilità ambientale ed alla tutela del paesaggio”.
351
strutturali specifici. L’attività di sorveglianza consente inoltre di sviluppare la capacità di
previsione dell’andamento della spesa, ma anche per una corretta autovalutazione della
propria efficienza da parte dell’Amministrazione competente per settore.
Coerentemente con l’accresciuto ruolo dell’attività di sorveglianza nel prossimo periodo di
programmazione e percependone l’elevata complessità e ramificazione, il Ministero del
Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica ha proposto l’inserimento all’interno
del Programma di Sviluppo del Mezzogiorno di un Programma Operativo “Assistenza
Tecnica”, che pone in primo piano il rafforzamento (sul piano metodologico,
dell’informazione statistica, tecnico-operativo, delle risorse umane) delle funzioni della
sorveglianza a tutti i diversi livelli (territoriali, “orizzontali”, settoriali) individuati. Il P.O.
Assistenza Tecnica assume in particolare un sistema di interventi integrato, in grado di
sostenere le diverse Amministrazioni impegnate nel sistema della sorveglianza, nell’ambito di
uno sforzo più generale diretto all’innalzamento dell’efficienza dell’Amministrazione
pubblica nella gestione degli interventi di sviluppo.
Su un piano più strettamente riguardante le Amministrazioni responsabili e/o attuatrici dei
programmi strutturali, appare ormai largamente condivisa l’opinione secondo cui la
realizzazione di un sistema di monitoraggio costituisce uno strumento essenziale di sostegno
dell’azione della pubblica amministrazione: per la molteplicità degli strumenti normativi,
delle fonti di finanziamento e delle modalità operative degli interventi attraverso i quali si
attua la programmazione “di settore”; per la specificità dei singoli settori e dei singoli
interventi; per le difficoltà che a questo proposito possono incontrare le strutture operative
nazionali e regionali; per la necessità di disporre di strumenti per il coordinamento,
l’omogeneizzazione e la sistematizzazione delle informazioni disponibili al livello dei diversi
programmi e delle singole azioni, attuate anche con una pluralità di fonti finanziarie.
In questo contesto, un obiettivo generale di lungo periodo che appare ormai “maturo”,
assumibile nell’ambito del periodo di programmazione 2000-2006 dei fondi strutturali,
consiste pertanto nella realizzazione di un sistema completo e integrato di attività di
informazione, monitoraggio, controllo di gestione e sorveglianza della spesa pubblica ed in
particolare di quella d’investimento. Si tratta, nella sostanza, di costruire gradualmente un
sistema unico di monitoraggio, attraverso un’impostazione graduale dell’impianto e la sua
diffusione operativa e “guidata” nelle modalità di gestione e di indirizzo degli interventi. Il
sistema dovrà essere attuato a livello di struttura centrale, così da consentire nel tempo, da un
lato, l’internalizzazione delle attività di monitoraggio nei concreti comportamenti operativi e
gestionali e, dall’altro, la progressiva estensione delle attività di sorveglianza e monitoraggio
dalla spesa cofinanziata dai fondi strutturali europei e dalle politiche di sviluppo nazionali
all’insieme della spesa ordinaria.
Sul piano tecnico-operativo, gli obiettivi di efficienza per il sistema di monitoraggio
assumibili presso le amministrazioni attuatrici possono essere individuate, anche alla luce
dell’esperienza passata:
•
nel realizzare una stretta integrazione tra attività di monitoraggio finanziario e attività di
monitoraggio procedurale, al fine di consentire la tempestiva individuazione di ritardi
nell’attuazione dei programmi e, di conseguenza, la rimodulazione dei calendari di spesa e
la riprogrammazione delle risorse;
•
nell’elaborare tecniche di rielaborazione, integrazione e aggregazione dei dati elementari
del monitoraggio, al fine di fornire un quadro di elementi di informazione e giudizio
352
adeguati ai fabbisogni d’informazione e alle funzioni di sorveglianza e valutazione di
tutti i soggetti a diverso titolo e livello coinvolti nei processi di programmazione e
gestione;
•
nel mettere a punto un sistema specifico di indicatori di output e di outcome, essenziali
per consentire di svolgere tanto il monitoraggio fisico, quanto la valutazione
dell’efficienza e dell’efficacia conseguite nell’attuazione dei programmi.
•
nel rafforzare la rete di collegamento tra le diverse Amministrazioni centrali e territoriali
coinvolte nell’implementazione dei programmi;
•
nel creare collegamenti con gli operatori responsabili della realizzazione degli interventi
specifici previsti nell’ambito dei programmi.
•
nel rafforzare le modalità e procedure del dialogo operativo tra le strutture interessate dai
processi di programmazione e attuazione;
•
nel migliorare le modalità di collegamento e coordinamento “verticale” con le strutture di
governo e controllo delle politiche di sviluppo nazionali ed europee (DPS, Commissione
europea) e “orizzontale” con le Amministrazioni di settore “concorrenti”.
Sulla base delle esperienze realizzate e per il complesso di questi temi, saranno i
Complementi di Programmazione realizzati per ciascun Programma Operativo a stabilire in
dettaglio le modalità di organizzazione operativa di tale sistema (monitoraggio e valutazione),
onde conseguire gli obiettivi indicati, nell’ambito della generale ricerca di livelli appropriati
di efficienza.
Quanto indicato nel PSM e ribadito nei POM e nei POR rispetta sostanzialmente le
indicazioni riportate in precedenza, valorizzando in particolare il buon lavoro realizzato fino
ad oggi da una parte a livello centrale, presso il SIRGS-IGRUE, e dall’altra a livello delle
Amministrazioni Centrali e Regionali, con la costituzione di “sistemi informativi” che già
dialogano con le strutture centrali di monitoraggio. In questa attività di coordinamento ed
integrazione tra sistemi, è già stato messi a punto (e potrà quindi essere verificato ed utilizzato
anche nel nuovo periodo di programmazione) un set di indicatori (di realizzazione, di risultato
e di impatto) per la valutazione dei programmi strutturali.
353