TEATRO E CINEMA
1 IL PERIODO LIBERALE
L’art. 28 dello Statuto Albertino si riferiva unicamente alla tutela della
libertà di espressione riferita alla stampa, ed escludeva gli altri mezzi di
comunicazione. Questa previsione limitativa era giustificata dalla
fruibilità collettiva, e dunque suscettibile di disordini pubblici, degli
spettacoli pubblici.
Così, nelle prime leggi di pubblica sicurezza del 1859 si prevedevano i
poteri preventivi dell’autorità di Pubblica Sicurezza, consistenti in una
previa licenza di polizia per chi volesse organizzare una manifestazione
pubblica; la licenza era ampiamente legata a valutazioni discrezionali
della polizia di p.s., così divenendo un intervento censorio delle
manifestazioni pubbliche, che per svolgersi dovevano necessariamente
avere tale licenza.
Aver ottenuto la licenza, non significava tuttavia potere effettivamente
tenere la rappresentazione, poiché l’autorità locale di p.s. (quella del
luogo dove si teneva la manifestazione) poteva comunque vietare la
rappresentazione per una qualunque circostanza di tempo o di luogo,
qualora la ritenesse inopportuna o tale da mettere a repentaglio l’ordine
pubblico.
Dunque la polizia locale poteva sospendere o far cessare
immediatamente le manifestazioni, in caso di disordini o tumulti.
Ulteriore inasprimento, la legge di p.s. del 1889 prevedeva un’ulteriore
licenza di polizia relativa all’agibilità dei locali destinati a
rappresentazioni teatrali, nonché l’obbligo di motivazione della polizia
in caso di diniego della licenza, e la possibilità di ricorrere al ministro
degli Interni in caso di diniego delle licenze.
Questo complesso sistema di regole e controlli aveva poi un formidabile
meccanismo sanzionatorio, dalle pene pecuniarie a quelle detentive.
2 GLI INTERVENTI CENSORI DURANTE IL FASCISMO
I due Testi unici delle leggi di p.s. (1926 e 1931) rappresentano un continuum
della legislazione liberale, ampliandola ora ad un nuovo mezzo: il cinema.
Per ciò che riguarda le rappresentazioni teatrali, ne rendevano tuttavia più
gravosa l’applicazione, negando le licenze di polizia agli spettacoli <<nei quali
si faccia apologia di reato, si inciti all’odio tra classi sociali, che offendano la
persona del re, del Pontefice, del Capo di Governo, dei ministri, delle istituzioni
dello Stato…. o che comunque siano ritenute di danno o di pericolo pubblico>>.
Il Testo Unico del 1931 affidava al Ministero dell’Interno il compito di rilasciare
le licenze (prima spettante alla Polizia), fermo restando la possibilità di un
successivo intervento dell’autorità locale di pubblica sicurezza in grado di
impedire ugualmente la rappresentazione. Tale funzione censoria fu poi trasferita
nel 1935 al Ministero per la Cultura popolare.
Del tutto analoga la disciplina degli spettacoli cinematografici, con la previsione
di licenze dirette ad accertare l‘idoneità dei luoghi, ma anche dei soggetti che
intendevano esercitare l’attività cinematografica (era necessaria la <<capacità
morale>>), così anche uguale la possibilità dell’interruzione dello spettacolo. Le
relative competenze spettavano alle autorità locali di pubblica sicurezza.
Come per le rappresentazioni teatrali, anche quelle cinematografiche sono
sottoposte ad un sistema di censura preventiva per ciò che attiene al loro
contenuto. Tale censura preventiva comportava l’integrale visione, da parte
del Ministero, della pellicola cinematografica e poteva concludersi con il
diniego del nulla osta alla proiezione pubblica. A ciò si aggiunga che alla
revisione ministeriale erano ammesse solo le pellicole i cui copioni fossero stati
previamente sottoposti a controllo dallo stesso Ministero. Questo sistema di
censure, che nel ’35 passerà al Ministero per la cultura popolare, veniva ritoccato
nel 1931, con la composizione della commissione delle revisioni dei film, cha da
composizione burocratica diveniva composizione politica. Contro il diniego del
nulla osta alla proiezione, l’interessato poteva fare ricorso al Ministro stesso.
Quanto ai criteri da seguire nell’intervento censorio, essi riflettono in maniera
esplicita la natura politica dell’intervento preventivo dello Stato sulla
produzione e distribuzione cinematografica.
Ultimo istituto legato al cinema, e che ricorda molto l’analogo istituto relativo
alla stampa, era l’obbligo di iscrizione in un apposito registro dei soggetti che
avessero voluto produrre pellicole cinematografiche,.
2.1 INTERVENTI DI SOSTEGNO ECONOMICO ED INTERVENTO
DIRETTO DELLO STATO
Questi rappresentano la vera novità dell’esperienza fascista, per
consentire un allineamento della pubblica opinione agli indirizzi politici
dominanti.
Uno dei primi interventi in questo senso, del 1921, vedeva il Governo
imporre un’addizionale ai diritti erariali sui biglietti di ingresso a
manifestazioni musicali, il cui importo doveva essere devoluto a favore
di enti autonomi o associazioni che gestissero senza fini di lucro un
teatro lirico di importanza nazionale.
Altre sovvenzioni erano previste per il teatro di prosa, sempre
prelevando il danaro da una quota del gettito dei diritti erariali sui
pubblici spettacoli, ed anche per l’attività cinematografica, <<per quelle
iniziative imprenditoriali che si distinguano particolarmente per il livello
qualitativo della produzione cinematografica>>.
A base delle provvidenze per il teatro veniva posto il meccanismo del
canone per le radioaudizioni (nella percentuale del 6,2 %): il Ministero
decideva sull’erogazione delle provvidenze, sentita un apposita
commissione (in parte burocratica, in parte corporativa).
Nel 1938 veniva introdotta la prima forma di credito agevolato per le attività
teatrali, concedendo mutui per opere edilizie teatrali..
Oltre al sostegno economico, lo Stato svolgeva in prima persona attività teatrali:
è il caso della creazione dell’Ente Teatro Italiano, dell’Istituto Nazionale
Dramma Antico, dell’Accademia d’arte drammatica. Ciò nel 1936 portava
ad attribuire personalità giuridica pubblica a questi Enti, come già era
stato fatto per alcuni teatri lirici (Scala di Milano, S.Carlo di Napoli,
Comunale di Firenze..).
Quello dell’ENTE PUBBLICO diviene il modello uniforme di personalità
giuridica. Questo modello presenta elementi giuridici che verranno poi
ripresi dal legislatore repubblicano (Legge 800 del 1967), e punta a
realizzare tre obiettivi:
1)
Collegare l’attività e la gestione degli enti pubblici al governo locale;
2)
Assicurare una partecipazione sindacale- corporativa all’amministrazione
dell’Ente;
3)
Mantenere un saldo potere di indirizzo e controllo in capo al Ministero di
settore.
Da qui l’attribuzione all’amministrazione comunale del potere di nominare
tre dei cinque membri del comitato di amministrazione degli enti
pubblici (in alcuni casi tutt’oggi praticato).
Per quel che riguarda gli interventi a sostegno dell’attività cinematografica,
possiamo notare uno Stato preoccupato di assicurare, attraverso misure
protezionistiche, le condizioni per il decollo della nascente industria
cinematografica nazionale, e dall’altro lato di assicurare che questa crescita
avvenga nel rispetto degli indirizzi culturali, artistici e politici perseguiti dal
regime.
Primo tra tutti l’istituto della PROGRAMMAZIONE OBBLIGATORIA, che
consiste nell’imposizione agli esercenti di sale cinematografiche di riservare
una certa percentuale delle giornate di proiezione a film di produzione
italiana.
Non tutti i film italiano potevano tuttavia usufruire della programmazione
obbligatoria, ma solo quelli che presentvano dei requisiti artistici, la cui
valutazione spettava alla Commissione incaricata della revisione delle pellicole
cinematografiche.
Al mancato rispetto degli obblighi di programmazione obbligatoria, poteva
conseguire anche la chiusura temporanea della sala cinematografica, e, nei casi
di recidiva anche la revoca della licenza.
Altra misura al cinema erano i PREMI ALLA PRODUZIONE, che consistevano
nel ristorno ai produttori di una percentuale degli incassi lordi realizzati dal film.
Infine, altri interventi per il cinema sono la c.d. TASSA SUL DOPPIAGGIO,
cioè l’obbligo alle imprese estere di pagare una tassa per doppiare i film in
italiano, e di eseguire in Italia il doppiaggio dei film che dovevano entrare nel
circuito italiano, utilizzando strutture e personale italiano, così proteggendo il
sistema economico italiano e scoraggiando i film straneri all’ingresso nel
circuito italiano.
Ancora sulle attività dirette dello Stato, possiamo ricordare in conclusione la
creazione di enti pubblici con compiti promozionali e formativi, quali l’Istituto
cinematografico educativo Luce.
L’ENTRATA in VIGORE della COSTITUZIONE: i RESIDUI POTERI di
INTERVENTO dell’AUTORITA’ di P.S. ed i POTERI di
AUTORIZZAZIONE del MINISTERO
Le leggi che vanno dal 1945 al 1950 àbrogano il sistema delle provvidenze
economiche e del meccanismo di revisione del contenuto dei film, così
come stabiliti dalle leggi fasciste e legati a criteri di ordine politico, e
riorganizzano l’intervento di sostegno economico del cinema,
recuperando l’istituto della programmazione obbligatoria e e creando la
struttura amministrativa dell’Ufficio centrale per la cinematografia (cui
venivano assegnate le funzioni prima spettanti al Ministero per la cultura
popolare).
Tuttavia i primi interventi legislativi non toccavano i poteri di polizia di p.s.
relativi alla disciplina degli spettacoli, né si può dire che a tutt’oggi essi
siano scomparsi. Al contrario sono rimasti in vigore, in alcuni casi proprio
sulla dizione del T.U. del 1931, anche se interpretati diversamente dalla
Corte Cost.: è rimasto in vigore l’istituto della licenza per tener in luogo
aperto al pubblico rappresentazioni teatrali o cinematografiche, licenza
non tanto legata alla verifica dei luoghi, ma quanto più verso la verifica
delle situazioni di pericolo per l’ordine, la sicurezza e la moralità
pubblica. Tale potere è stato poi delegato dallo Stato alle Regioni, e da
queste ai Comuni, nell’ambito della loro competenza in materia di polizia
locale.
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Infine, sono rimasti in vigore i poteri di polizia dello spettacolo, quelli cioè che
si svolgo durante lo svolgimento della manifestazione, sia pure in una dizione
parzialmente diversa da quella del T.U. del 1931. Rimane così la facoltà degli
agenti di p.s. di accedere in qualunque momento nei locali destinati all’esercizio
della manifestazione, al fine di vigilare <<l’osservanza delle prescrizioni
imposte da leggi o regolamenti dello Stato, delle regioni degli enti locali>>: una
dizione sufficientemente ampia per autorizzare controlli legati alla sicurezza ed
incolumità pubblica, controlli che possono portare alla sospensione o alla
cessazione delle manifestazioni, nonché allo sgombero dei locali di spettacolo.
4 LA RIFORMA DELLA CENSURA PREVENTIVA SULLE OPERE
La censura viene riformata con la legge 161 del 1962 (successivamente
modificata nel 1995 e 1998). Tuttavia va sottolineato come il permanere della
censura rende bene l’idea che la materia del cinema e teatro necessiti di
interventi censori: la giustificazione costituzionale è stata trovata nell’ultimo
comma dell’art. 21 Cost., dove si afferma che la “legge stabilisce provvedimenti
adeguati non solo a reprimere, ma anche a prevenire le eventuali violazioni”.
Resta il fatto che l’art. 21 è riferito a tutti i mezzi di comunicazione, mentre la
censura preventiva è stata applicata solo al mezzo del cinema teatro.
Comunque, i punti cardine della riforma del 1962 sono:
1)
l’eliminazione di ogni criterio di carattere politico nell’attività di
“censura”, da parte degli organi a ciò deputati,
2)
l’applicazione del solo limite del buon costume nell’attività di
revisione.
La legge subordina la proiezione del film in pubblico, o la sua esportazione,
previo rilascio del nulla osta da parte del Ministro per i beni e le attività
culturali, previo parere conforme di una commissione composta da un
docente in materie giuridiche, un docente di psicologia dell’età evolutiva,
uno di pedagogia, due esperti di cultura cinematografica, due
rappresentanti dei genitori, un rappresentante delle associazioni per la
protezione degli animali.
La revisione dei film può concludersi con un parere sfavorevole al rilascio del
nulla osta, o con un parare favorevole ma condizionato al divieto di
assistere alla proiezione dei minori di 14 o 18 anni. Unico criterio che la
commissione deve tenere presente è il buon costume, nell’interpretazione
ormai consolidata della sfera del pudore sessuale: anche se la prassi non
ha mancato di ampliare il significato di buon costume per spettacoli
<<contenenti battute o gesti volgari, comportamenti amorali, scene
erotiche o di violenza verso uomini od animali, operazioni chirurgiche o
fenomeni ipnotici e medianici, o riguardanti l’uso di stupefacenti…>>.
L’attività di revisione si svolge in contraddittorio con l’interessato, il quale può
fare ricorso ad una seconda commissione in caso di diniego, e contro il
secondo diniego può fare ricorso al giudice amministrativo, la cui
decisione assume l’effetto del nulla osta.
La stessa legge del 1962 aboliva tale censura per le opere teatrali (salva
l’eccezione dei lavori in commedia musicale o azione coreografica), ed
una legge del 1998 aboliva completamente il nulla osta per le opere
teatrali, lasciandolo operante nei soli confronti delle opere
cinematografiche.
Oggi ci si chiede se sia giusto mantenere un istituto che appare in sé contrario ai
principi fissati dall’art. 21, e comunque sconosciuto agli altri mezzi di
comunicazione.
Posto che, comunque, il limite del buon costume sarebbe tutelato a posteriori
dall’uscita del film da parte dell’autorità giudiziaria. Infatti l’avvio del
procedimento penale, in relazione ad un’opera cinematografica, può
essere accompagnato dalla disposizione del sequestro penale della stessa.
L’intervento del giudice, inoltre, prescinde dall’avvenuta o meno concessione del
nulla osta alla pubblica proiezione dell’opera cinematografica,
rappresentando l’eventuale assenza del nulla osta solo un aggravante e
non un elemento costitutivo di reato.
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GLI INTERVENTI PROMOZIONALI DIRETTI
Si cominci col dire che, nell’intervento diretto dello Stato, si è mantenuta fede al
modello fascista dell’ente pubblico; tra gli enti pubblici operanti nel
settore dello spettacolo vale la pena ricordare l’Ente Teatro Italiano,
l’Istituto Nazionale Dramma Antico, l’Accademia di arte drammatica.
Questi, ed altri enti pubblici, hanno subito un processo di privatizzazione nel
1995 con la legge n. 203, diventando per la maggior parte fondazioni o
S.p.a. a partecipazione pubblica; insomma restano pubbliche le finalità
istituzionali di tali enti, così come la maggior parte dei loro finanziamenti.
Tra gli enti di nuova istituzione, possiamo ricordare l’Ente cinema S.p.a., che è
tenuto alla predisposizione annuale attinente alla produzione,
distribuzione e promozione, in Italia e all’Estero, di opere
cinematografiche di interesse culturale.
Sul versante del teatro, basti sapere che nel 1995-1995 tutti gli enti lirici si sono
trasformati (<<privatizzati>>) in fondazioni di diritto privato, sebbene
anche in questi casi la privatizzazione è più formale, giuridica, poiché gli
organi di governo delle fondazioni restano scelti dalla amministrazioni
pubbliche, ed i finanziamenti sono pubblici.
Infine giova accennare ai teatri stabili, istituiti su iniziativa di enti locali, essi
costituiscono una delle categorie privilegiate nell’assegnazione delle
risorse destinate alle attività teatrali
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L’INTERVENTO DI SOSTEGNO ECONOMICO
Un tentativo di predisporre un organico sistema unitario all’erogazione di danaro
pubblico per le attività teatrali e cinematografiche, è la legge n. 162 del
1985, che istituisce un Fondo unico per lo spettacolo destinato al
sostegno finanziario di enti, istituzioni associazioni, organismi operanti
nell’ambito delle attività teatrali, di danza, cinematografiche, musicali,
circensi e dello spettacolo viaggiante, nonché la promozione e il sostegno
di manifestazioni di carattere nazionale.
Nel Fondo confluiscono tutti i finanziamenti stabiliti, esso viene rifinanziato
annualmente dalla finanziaria, e viene spesso ripartito dal Ministro sulla
base delle proposte formulate dal Comitato per i problemi dello
spettacolo, vero elemento portante dell’intero procedimento di
finanziamento pubblico, e ciò spiega la sua composizione allargata ai
rappresentanti di tutti gli interessi di settore.
A mettere dei “paletti” alla discrezionalità del ministro e del Comitato per i
problemi dello spettacolo, ed a perseguire finalità meritocratiche nel
sistema dei finanziamenti, è intervenuto un Decreto Ministeriale del 1999,
che ha fissato dei precisi criteri qualitativi di finanziamento nei vari settori
dello spettacolo, secondo appunto la natura qualitativa dell’opera.
Per quel che riguarda il cinema, il sostegno economico copre l’intera gamma
delle attività commesse al cinema, dalla produzione alla distribuzione.
Presupposto per ottenere i benefici finanziari è la dichiarazione di nazionalità
dell’opera, mentre per l’ammissione alla programmazione obbligatoria è
necessario anche il possesso di ulteriori requisiti (qualità artistica,
culturale, spettacolare) che vengono vagliati da un apposita commissione
ministeriale. All’ammissione alla programmazione obbligatoria vengono
collegati i contributi alla produzione (13% sull’introito lordo del film, da
dividersi a metà tra il regista e l’autore del soggetto
).
7 LA LEGGE SUL CINEMA DEL 1994
Solo nel 1994 si compiono una serie di modifiche migliorative all’impianto
precedente: scompare l’istituto della programmazione obbligatoria
nella sua versione originaria (la cui eventuale violazione da parte degli
esercenti poteva essere sanzionata con la chiusura stessa dell’esercizio).
Tale obbligo viene ora trasformato in una sorta di invito ad accentuare la
programmazione di film nazionali (soprattutto quelli qualitativi) sotto
forma di sgravi fiscali.
Altra novità è l’estensione della normativa antitrust al settore della
cinematografia: chi possiede più del 25% del fatturato della distribuzione
cinematografica è in posizione dominante.
8 ISTITUZIONE DEL MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’
CULTURALI
Nel 1998 veniva istituito il Ministero per i Beni e le attività culturali, presso il
quale viene trasferito il Dipartimento per lo spettacolo.
Oggi le competenze del Ministero in materia rimangono innumerevoli, diremo
anzi la totalità della funzioni che l’amministrazione statale ha da sempre
esercitato in questo settore.
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IL D.LG. 28/2004 ED IL RIORDINO DEI CONTRIBUTI AL CINEMA
Tale D.Lgs. intende riformare l’intero sistema dei finanziamenti, basandosi su
una precisa filosofia di fondo: continuare nel sostegno economico al
cinema, ancorando l’erogazione dei contributi non solo alla qualità del
prodotto, ma anche alla sua resa sul mercato.
Tra le regole per l’ammissione ai contributi si prevedono i requisiti dell’obbligo
per le imprese cinematografiche di iscriversi negli appositi elenchi (e con
relativo accesso in elenco per le sole imprese con comprovata capacità
commerciale), poi il riconoscimento della nazionalità italiana del film,
infine può essere richiesto il riconoscimento dell’interesse culturale del
film.
Tale tentativo, di conciliare cultura e resa sul mercato del prodotto, ha suscitato
numerose critiche da parte di chi sospetta che il D.Lg. premierà i film
commerciali con grande successo di pubblico, a scapito di prodotti
maggiormente qualitativi, ma con difficile riscontro di mercato.
10 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
In questo mezzo, più che in altri è percepibile l’impronta dell’esperienza precedente
la Costituzione.
Ciò vale innanzitutto per la caratteristica dei meccanismi di restrittivi di libertà di
espressione che non trovano riscontro negli altri mezzi, e non solo per i poteri
di intervento in capo alla polizia di p.s., ma anche per il sistema di censura
preventiva, che ha trovato giustificazione in un supposto obbligo del
legislatore di operare anche in via preventiva.
Ammesso che l’art. 21 consentirebbe di mettere in campo interventi preventivi,
rimane da dimostrare che la censura amministrativa rappresenta l’unica
attuazione corretta di tale possibilità, posto che anche nel settore della stampa
sarebbe applicabile tale istituto. Un ulteriore conferma di ciò sta
nell’abolizione di ogni forma di intervento preventivo sulle opere teatrali.
La continuità con il passato viene confermata ove si volga lo sguardo agli interventi
diretti dello Stato: nonostante la presenza di criteri meritocratici per premiare i
film di qualità, non si è fin qui riusciti a mettere davvero in pratica i criteri
stabili dalle ultime leggi, ed i criteri di qualità si sono mostrati insufficienti ad
orientare in tal senso l’intervento diretto dello Stato.
In questo settore, più che in altri, ci si chiede e ci si aspetta un intervento legislativo
capace di ricondurre ad unità il mezzo cinema e teatro, parificandolo agli altri
mezzi di comunicazione ed affidandolo, unitariamente, alla gestione di un
organo amministrativo imparziale quale è l’Autorità Garante per gli altri
mezzi.