Uno scienziato sociale nella stanza dei bottoni. Il Mezzogiorno visto dal
governo
Conversazione con Carlo Trigilia di Daniela Piana e Francesco Raniolo1
MEZZOGIORNO
Si riporta il testo di una intervista-conversazione di D. Piana e F. Raniolo con C. Trigilia che
si è svolta in occasione del XXIX Convegno della Società Italiana di Scienza politica il 10
Settembre 2015.
[Piana]
Giovanni Sartori, anni fa, siamo alla fine degli anni '50, lamentava che alla cultura
italiana mancava, da sempre, l’apporto di un serio e pacato sapere empirico. Per lui lo scopo
della scienza politica, credo forse ancor più che delle altre scienze sociali, doveva essere
quello di favorire “l’azione intelligentemente condotta” – Merton avrebbe detto un’azione
orientata dalla curiosità strumentale piuttosto che dalla curiosità oziosa – per esempio nel
modo di concepire e progettare le politiche. Poi, però, quando ci si trova a ricoprire ruoli di
governo c’è la fatica della realizzazione, la “recalcitranza dei mezzi”, le resistenze e reazioni
del contesto, le conseguenze non-intenzionali. Cosa ci può dire il Prof. Trigilia del contrasto,
per così dire, tra l’ottimismo della progettazione e il pessimismo della realizzazione in una
fase che richiedeva al governo di affrontare problemi legati alla crisi, complessi se non
intrattabili?
Che cosa sperimenta uno scienziato sociale –in particolare un sociologo o un politologoche si trova coinvolto in un’attività di governo rispetto alla sua formazione e al modo in cui
la sua esperienza professionale lo porta a concepire le politiche?
Permettetemi anzitutto una battuta sul titolo che avete scelto per la nostra conversazione.
Mi sembra molto impegnativo. L’espressione ‘scienziato sociale’ è sicuramente importante e
La conversazione si è svolta in occasione del XXIX Convegno della Società Italiana di Scienza politica, Arcavacata
di Rende (Cosenza) 10-11 Settembre 2015.
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mi intimidisce un po’. Quanto alla ‘stanza dei bottoni’, se ci fosse davvero, non credo che mi
ci avrebbero fatto entrare. Ma non c’è: posso dirvi che l’ho cercata, ma non l’ho trovata. Del
resto, se ne accorse presto lo stesso Nenni, che coniò l’espressione ‘stanza dei bottoni’ riferita
alla politica, ma poi ammise - e lo riconobbe nei suoi Diari – di non averla trovata.
Personalmente ho sperimentato che per riuscire a realizzare qualcosa bisogna entrare e
uscire da molte stanze, non solo della politica ma anche dell’amministrazione. Di solito si
pensa alla negoziazione politica con gli altri ministri e con il presidente del Consiglio. Questa
dimensione è certamente importante ed è da notare che il colore politico dei singoli ministri
non conta, o conta molto poco: c’è in generale una spinta a massimizzare il controllo sulle
risorse e il potere decisionale di ogni singolo ministero. Il presidente del Consiglio ha un
ruolo decisivo quando ci sono contrasti forti.
D’altra parte, si sottovaluta spesso la forte ‘asimmetria informativa’ tra chi svolge il ruolo
di ministro e le sue stesse strutture amministrative, anche per un ministro ‘tecnico’. Se non la
si controlla impegnandosi molto su questo terreno, si riduce la capacità di decisione e
l’autonomia del ministro che ha la responsabilità di indirizzo politico. In altre parole, di solito
si pensa all’influenza dell’amministrazione e delle burocrazie nella fase a valle del processo
decisionale, in sede di attuazione. Ma non è solo così. L’influenza si esercita anche a monte,
nella misura in cui pone dei vincoli alle scelte di indirizzo politico del ministro basati sulle
conoscenze specifiche e tacite delle stesse burocrazie, che a volte possono frenare iniziative di
innovazione in un determinato campo. Nel mio caso, per esempio, nella governance dei fondi
europei, perché enfatizzavano dei vincoli legati alle prassi tradizionalmente seguite, che
implicano dei legami informali - reti di relazione - con altre burocrazie: quelle regionali o
quelle di Bruxelles. Le alte burocrazie temono in genere che il cambiamento metta in
discussione queste prassi, costituitesi nel tempo, che facilitano il loro lavoro. E le difendono
giocando sull’asimmetria informativa che condiziona i titolari dell’indirizzo politico. Entrare
nel merito delle questione tecniche, spesso complicate, approfondirle autonomamente, anche
con l’aiuto di collaboratori esterni alle strutture amministrative di riferimento, è importante
per esercitare più consapevolmente e autonomamente le proprie responsabilità politiche.
Provo ora a rispondere alla domanda che mi ponete sulla mia esperienza, che è stata
peraltro - lo ricordo - molto breve (meno di un anno).
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Che cosa colpisce chi ha una formazione e un’esperienza nel campo delle scienze sociali
quando si tratta non più solo di proporre degli interventi derivanti dall’attività di ricerca, per
esempio per lo sviluppo economico, ma di definire e attuare delle politiche specifiche? Con
riferimento ai temi dell’economia e dello sviluppo direi che si conferma l’importanza degli
aspetti relazionali e istituzionali rispetto a quelli strettamente economici, ma nello stesso
tempo si devono fare i conti con la difficoltà di portare avanti politiche che tocchino questi
aspetti.
Primo aspetto. L’organizzazione delle attività economiche e lo sviluppo sono stati sempre
fortemente dipendenti dai fattori culturali e istituzionali che incidono sulle differenze
territoriali, basti pensare a Max Weber e alla tradizione della sociologia economica, ma anche
al filone dell’istituzionalismo economico che si è sviluppato nel tempo fino ai giorni nostri.
Oggi - lo dico molto schematicamente - il ruolo dei fattori culturali e relazionali (capitale
sociale) e istituzionali in senso stretto (le regole) è ancora più importante perché la produzione
di beni e servizi più che in passato richiede una buona cooperazione tra diversi operatori
economici, specializzati in singole parti o fasi. Un prodotto o un servizio finale sono realizzati
in modo tanto più efficiente e competitivo quanto più vi partecipano operatori autonomi
competenti ma che si possano anche fidare gli uni degli altri. Crescono infatti i costi di
transazione potenziali legati al carattere non strettamente aziendale delle attività produttive e
lo sviluppo passa dalla capacità di ridurli, sia attraverso norme informali e fiducia, sia
attraverso il contributo di istituzioni pubbliche alla realizzazione di beni collettivi che i singoli
operatori non possono produrre da soli ma che incidono sulla loro azione e sulle forme di
cooperazione. Si pensi all’istruzione e al capitale umano, alle conoscenze disponibili nelle
università e nei centri di ricerca, alle infrastrutture materiali e immateriali, ma anche alla
giustizia e al rispetto dei contratti, o al comportamento non arbitrario della PA.
Chi viene dalle scienze sociali – sociologi, politologi, ma oggi sempre più anche
economisti – è sensibile a questi aspetti culturali, relazionali e istituzionali per lo sviluppo.
Ma intervenire è più complesso e difficile e soprattutto richiede più tempo. Per due motivi
principali: perché sono politiche che se ben concepite portano vantaggi diffusi, non
concentrati su singoli attori pubblici o privati, che non solo non ne traggono benefici diretti,
ma possono vedere intaccati i loro interessi costituiti, protetti da determinate regole formali
(istituzioni) e informali (capitale sociale); e perché sono politiche che per loro natura
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richiedono tempi più lunghi per la loro realizzazione e per produrre risultati concreti.
Entrambi i motivi rendono interventi di questo tipo – istituzionali – che pure sarebbero spesso
più importanti, anche più difficili da realizzare perché meno compatibili con il forte
orientamento a breve dell’attività di governo, specie dei nostri governi.
Di fronte a queste difficoltà acquista inevitabilmente peso e ruolo l’armamentario più
consolidato dell’economia che tende a incidere nell’immediato sui comportamenti dei diversi
attori. Per esempio, se c’è un contesto territoriale che è carente sotto il profilo dei beni
collettivi (competenze e capitale umano, infrastrutture, efficienza amministrativa, criminalità),
si cerca di compensare con incentivi le imprese esterne che investono o anche quelle locali
che sono penalizzate da diseconomie esterne.
Le ricette economiche tradizionali di questo tipo, anche se sovente si rivelano poco efficaci
a medio e lungo termine, nel breve hanno il vantaggio di essere più comprensibili e più
appetibili per la politica, perché permettono di stabilire alleanze con gruppi di interesse, di
definire interventi di spesa quantificabili e comunicabili dai media – un aspetto sempre più
importante – e anche di cercare il consenso per aggregazione (come nel caso di alcuni
provvedimenti a favore delle imprese e di altri a favore dei sindacati) i cui costi si scaricano
sovente sul futuro, come ben sappiamo in Italia.
A ciò è da aggiungere che l’esigenza di interventi antirecessivi, in periodi di crisi come
l’attuale, accrescono la necessità di ricorrere a misure che incidono direttamente sui
comportamenti degli attori economici. Politiche economiche che producano effetti nel breve
termine sono comunque necessarie.
Che cosa può fare allora chi per formazione e esperienza è più sensibile agli aspetti
istituzionali?
Da un lato, una strada possibile è quella di definire interventi che incidono con incentivi
sui comportamenti a breve degli attori in modo da avere risultati più immediati, cercando però
di ridurre possibili effetti distorsivi, che si rivelano fattori di inefficienza e scarsa efficacia a
medio e lungo termine. Da questo punto di vista, meglio incentivi automatici che
discrezionali, meglio incrementare i fondi di garanzia per facilitare il credito, o il sostegno
alla crescita dell’imprenditorialità giovanile tramite il credito, rispetto agli incentivi
tradizionali, che spesso diventano una forma di droga e di protezione del mercato, senza
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effetti significativi in termini di sviluppo autonomo, come rischia di accadere per gli sgravi
fiscali generici di cui si discute oggi.
Dall’altro lato, avviare nello stesso tempo interventi più a lungo termine su aspetti
istituzionali (sulle regole); per esempio riformare le disposizioni sull'uso dei fondi europei per
evitare frammentazione e dispersione e nello stesso tempo orientare l’allocazione verso beni
collettivi efficaci (infrastrutture materiali e immateriali, come quelle digitali, scuola e capitale
umano, efficienza della PA, rafforzamento della giustizia, lotta alla criminalità). In modo da
attaccare le cause della malattia e non cercare soltanto di curare il sintomo con strumenti di
compensazione delle diseconomie esterne a livello territoriale.
In questo senso, si dovrebbe tenere conto che gli interventi per la coesione territoriale non
dovrebbero essere ridotti all’impiego dei fondi strutturali europei. Dovrebbero coinvolgere
l’uso delle risorse nazionali del Fondo Sviluppo e Coesione (ex fondi FAS) da programmare –
come del resto prevede la normativa vigente – in stretto rapporto con i fondi europei. In
questa direzione avevamo cominciato a muoverci, così come nella direzione di
un'indispensabile riorganizzazione dell’intervento ordinario legato alla fornitura di servizi
fondamentali garantiti dalla Costituzione attraverso i quali passa la stragrande quota degli
interventi redistributivi per il Mezzogiorno (istruzione, sanità, assistenza). Non è accettabile
che lo stato spenda per questi servizi non meno che per le regioni più sviluppate, ma che la
qualità dei servizi sia spesso molto più bassa. E tutto ciò incide sulla coesione sociale e quindi
anche sullo sviluppo.
Su questo punto vorrei chiudere dicendo che la mia esperienza è stata troppo breve per
vedere se il tentativo di conciliare politiche economiche a breve e politiche sugli aspetti
istituzionali a medio e a lungo termine possa funzionare. Ma certo la necessità di intervenire
efficacemente sugli aspetti istituzionali appare centrale.
[Raniolo]
In parte quanto detto si ricollega ad un secondo tema di questa nostra conversazione.
Questa estate, dopo le anticipazioni dell’ultimo rapporto Svimez sullo stato dell’economia del
Meridione e in seguito ad un articolo dello scrittore Saviano, si è aperto un dibattito sullo
stato di salute del Mezzogiorno, della sua economia e della stessa società ai tempi della crisi.
A dire il vero, la de-tematizzazione di quella che una volta veniva etichettata la “questione
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meridionale” ha accompagnato buona parte dell’ultimo ventennio. Apparentemente
sembrerebbe che non ci sia discontinuità dal terzo governo Berlusconi fino all’attuale
governo Renzi: dalla scomparsa dei fondi Fas a quella del ministero della coesione sociale.
E’ veramente così? E da che cosa dipende la perdita di rilievo del problema del Mezzogiorno
nell’agenda politica che dura da tempo?
La perdita di attenzione per il tema del Mezzogiorno nel dibattito pubblico e nell’agenda di
governo è un dato oggettivo, incontestabile, e dipende a mio avviso da due fattori principali: il
primo ha una connotazione più partigiana e riguarda l’esperienza del ‘berlusconismo’ e la sua
influenza nella politica dello scorso ventennio; il secondo ha una valenza più generale, che
prescinde dallo stesso colore politico dei governi, e ha a che fare con il problema della
centralità degli aspetti istituzionali per lo sviluppo e dei costi e dei tempi lunghi che abbiamo
già toccato.
Partiamo dal primo aspetto, più visibile e riconoscibile.
L’ascesa del berlusconismo coincide con l’emergere nel discorso pubblico della ‘questione
settentrionale’ perché esprime la mobilitazione dei ceti produttivi del centro-nord,
protagonisti dello sviluppo di piccola impresa e dei distretti, che si sentono minacciati
dall’accresciuta pressione fiscale, in parte legata al finanziamento della redistribuzione verso
le regioni meridionali, in una situazione in cui svalutare è prima difficile (anni '80 e primi
‘90), e poi impossibile (ingresso nell’euro). Il berlusconismo, sotto l’influsso della Lega, dà
rilievo mediatico alla questione settentrionale legandola al tema del federalismo, e sposta
risorse non trascurabili (per esempio attraverso i fondi FAS allocati dal ministro Tremonti) a
favore delle regioni del Centro-Nord. Ma si tratta di flussi molto limitati rispetto alla grande
redistribuzione a favore del Sud (60 miliardi all’anno negli ultimi decenni, secondo le stime di
Banca d'Italia) che non è scalfita nelle sue colonne portanti legate all’intervento ordinario per
i servizi fondamentali. Perché? Perché il berlusconismo non può permettersi di perdere
politicamente il Sud, si pensi alla Sicilia del “61 a 0” del 2001. Dunque si parla meno nel
dibattito politico e nei media di questione meridionale e più di questione settentrionale. La
questione meridionale è messa sotto il tappeto e non ha rilievo nell’agenda politica, ma i
meccanismi tradizionali distorti di integrazione del Sud nello sviluppo nazionale restano nella
sostanza inalterati per garantire l’equilibrio elettorale del centro-destra.
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Il costo politico di perdere consensi al Sud ci porta all’altro fattore più generale: quello dei
costi politici elevati di interventi sugli aspetti istituzionali e dei tempi lunghi di resa di tali
interventi per i governi, indipendentemente dal colore politico. Tutto ciò spinge a non
prendere di petto il problema del Sud. Per mettere meglio a fuoco questo secondo aspetto più
generale, che non riguarda solo i governi di centro-destra, occorre però fare riferimento alla
diagnosi dei problemi di sviluppo del Sud.
[Raniolo]
Negli ultimi anni le interpretazioni sui limiti dello sviluppo del Mezzogiorno, anche in
seguito alle riforme del Titolo V della Costituzione e al dibattito sollevato, sono state
fortemente suggestionate dal c.d. “neoistituzionalismo”. Basti pensare alla diffusione del
lavoro di Acemoglu e Robinson “Whay nations fail”, del quale tu stesso ti sei occupato in un
recente scritto apparso su “Stato e Mercato”2. La tesi centrale dei due studiosi è che i casi di
insuccesso dello sviluppo (economico e politico) sono da attribuire al ruolo di “élites
estrattive”, al limite a vere e proprie cleptocrazie. Vi ritrovo echi del tuo libro “Non c’è nord
senza sud” (Laterza, 2012). È così? Puoi precisare la tua posizione al riguardo?
Da tempo sono convinto che il problema, prima che economico, è di funzionamento delle
istituzioni. Mi riferisco anzitutto alle istituzioni pubbliche di governo (regioni, comuni,
province), alle regole formali e alla loro scarsa capacità – per usare un eufemismo – di offrire
beni collettivi efficaci per i territori che abbiamo visto quanto siano importanti per lo sviluppo
sano. Ma mi riferisco anche alle istituzioni che regolano i rapporti tra centro e periferia.
Il problema non dipende dunque in prima istanza da carenza di risorse economiche e di
aiuti da parte dello stato centrale, anche se interventi efficaci sono necessari. Il problema è
meno l’acqua e più l’acquedotto che porta e distribuisce le risorse. Vi è stata e vi è una
redistribuzione imponente, ma l’uso di tali risorse è stato ed è distorto dalla preferenza per
politiche assistenziali e clientelari dei governi locali e regionali, non contrastate
adeguatamente dai governi centrali. Perché? Questo è il nodo più complesso e controverso,
ma a mio avviso decisivo. Ha a che fare con aspettative diffuse rispetto alla politica.
Ci si riferisce a Cultura, istituzioni e sviluppo, La lezione di Max Weber e il neo-istituzionalismo, in “Stato e Mercato”, n. 104,
2015, pp. 263-280. Il riferimento puntuale del libro di D. Acemoglu e J.R. Robinson è Why Nations Fail. The origins of
power, prosperity, and poverty, Crown Business, New York, 2009 (trad. it. Perché le nazioni falliscono. Alle origini di prosperità,
potenza e povertà, il Saggiatore, Milano, 2013).
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Gli orientamenti e i comportamenti prevalenti delle classi politiche locali, che
naturalmente sono anche differenziati – e voglio sottolinearlo a scanso si equivoci - non sono
comprensibili solo con il prevalere di interessi che oggi con terminologia di moda si chiamano
‘estrattivi’; cioè volti a un uso particolaristico delle risorse a vantaggio proprio e di gruppi che
le sostengono in termini di consenso. Bisogna guardare alle basi sociali e culturali di una
politica che non riesce a usare adeguatamente le risorse e i poteri crescenti di cui ha goduto
per finalità di interesse collettivo. Se si sono affermate classi politiche di questo tipo è anche
perché le aspettative diffuse verso la politica nelle società locali le hanno sostenute. E questo
dipende anche da fattori culturali e relazionali, non solo dalla arretratezza economica e dalle
difficoltà istituzionali, che pure hanno certo rinforzato il quadro. Robert Putnam ha proposto
di guardare alla carenza di cultura civica e quindi a aspettative particolaristiche verso la
politica che si sarebbero riprodotte nel tempo a partire dalla grande cesura storica legata alla
mancata esperienza dei liberi comuni nel Mezzogiorno. A mio avviso bisogna guardare anche
a una fase storica meno lontana, all’affermazione della politica di massa senza processi di
mobilitazione collettiva capaci di generare aspettative non particolaristiche verso la politica e
di farle sedimentare, come è avvenuto al Centro-Nord con il movimento socialista e quello
cattolico, a fine Ottocento e poi dopo la seconda guerra mondiale. Naturalmente, questo non
vuol dire che non ci siano stati fenomeni di mobilitazione collettiva in molte aree del Sud, ma
i loro effetti sono rimasti limitati.
In ogni caso la classe politica locale è spinta a cercare il consenso con politiche
assistenziali e clientelari e la grande redistribuzione che comincia nel secondo dopoguerra con
l’espansione dello stato sociale costituisce un’opportunità rilevantissima. Che si incrocia con
l’altra grande tendenza dell’ultimo quarantennio: il rafforzamento dei poteri locali, con le
regioni e la crescita di competenze degli enti periferici. Si determinano però così effetti
perversi delle politiche ai fini dello sviluppo: carenza di beni collettivi, corruzione politica,
opportunità di crescita della criminalità organizzata, imprenditorialità assistita.
Tutta colpa della politica locale? No, c’è una grande responsabilità dei governi centrali i
quali hanno tradizionalmente redistribuito risorse senza valutarne e controllarne efficacemente
l’uso in cambio del consenso procurato dai “mediatori” della classe politica locale. Il
Mezzogiorno è stato a lungo un ‘esercito elettorale di riserva’, utilizzato da governi di tutti i
colori. Ma ha anche alimentato il mercato per le attività economiche del Nord in una sorta di
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‘keynesismo perverso’. Oggi questo meccanismo è diventato economicamente sempre più
oneroso per tutto il paese. Metterci mano è però troppo costoso politicamente. Comporta
interventi sugli aspetti istituzionali che richiedono tempo. Di fatto si continua con il vecchio
sistema, ma se ne parla sempre meno per evitare di perdere consenso al Nord come al Sud.
In questo quadro si può capire meglio la de-tematizzazione di cui si diceva. E’ troppo
gravoso per i governi intervenire sugli aspetti istituzionali, che pure sono centrali per lo
sviluppo del Sud, per il contrasto fra i costi da sostenere a breve, e i potenziali vantaggi a
lungo. Quindi preferiscono tenersi lontani, salvo fare periodicamente promesse di “grandi
piani” con un valenza più mediatica.
[Piana]
Torniamo ad un discorso più generale. Che significato ha avuto la crisi economica nel
contesto delle trasformazioni cui sono andate soggette in questi anni la società e l’economia
del Mezzogiorno? Come hanno reagito queste ultime alla crisi degli ultimi anni? Da un lato
c’è una contrazione di risorse indubbia, dall’altro la difesa ad oltranza e aggressiva di canali
redistributivi (una sorta di regionalismo competitivo). Ma ci sono solo ambiguità o anche
ombre? Più volte da studioso e da ministro hai richiamato per esempio la rilevanza di ambiti
specifici quali: beni culturali e ambientali, specializzazione agricola di notevole rilievo,
risorse di conoscenze scientifiche non trascurabili nei nostri atenei (Rapporti RES).
La crisi degli ultimi anni ha certamente aggravato il divario tra le regioni del Centro-Nord
e quelle del Mezzogiorno, che però si era allargato - come si sa - già negli anni precedenti. E
tuttavia nel Mezzogiorno contemporaneo non ci sono solo ombre ma anche qualche luce
attuale e molte luci potenziali.
Le ombre. Non ripeto le cifre che sono state già più volte ricordate, ma sappiamo che nel
Sud, dal 2008 al 2014, si è determinato un calo del PIL doppio di quello del Centro-Nord,
accompagnato da una serie di fenomeni come la caduta degli investimenti, il forte
ridimensionamento del settore manifatturiero, l’ulteriore emorragia di occupazione, la crescita
a livelli inaccettabili della povertà delle famiglie, la riattivazione dei flussi emigratori, ora
sempre più alimentati da soggetti con elevati livelli d’istruzione. Sullo sfondo procede poi il
calo demografico per effetto di un abbassamento del tasso di natalità.
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La diagnosi del peggioramento delle condizioni economiche e sociali del Sud e dell’acuirsi
del divario con il resto del paese deve considerare diversi elementi. Da un lato, il
Mezzogiorno paga la fragilità della sua struttura manifatturiera, che ha risentito maggiormente
della concorrenza dei paesi emergenti nella fasce di beni più esposti alla concorrenza di costo,
in un quadro in cui non si può usare l’arma della svalutazione. Le imprese dinamiche, capaci
di esportare e quindi di difendersi dal calo della domanda interna sono una quota ben più
ridotta che nel resto del paese. Non ha dunque funzionato, o ha funzionato solo in misura
molto limitata, la risorsa dell’export, che al Centro-Nord ha invece limitato i danni della crisi.
D’altro canto le regioni meridionali, tradizionalmente più dipendenti dalla spesa pubblica e
dall’intervento dello stato, hanno risentito di una marcata diminuzione delle risorse pubbliche,
sia in termini di spesa corrente che – soprattutto – di spesa in conto capitale. E hanno potuto
usufruire in misura più ridotta delle regioni settentrionali degli ammortizzatori sociali legati
alla posizione lavorativa (cassa integrazione nelle varie forme, compresa quella in deroga,
pensioni legate all’occupazione). Peraltro in una situazione in cui è andato invece aumentando
il carico fiscale, specie per la tassazione locale regionale.
Le luci. Naturalmente, il quadro del Mezzogiorno è più variegato. Ci sono settori, come
l’agricoltura specializzata, l’industria alimentare o l’high tech, specie l’avionica o
l’elettronica, che hanno performance positive. Il turismo legato ai beni culturali e ambientali,
mostra segni dinamismo, anche se ben inferiori alle potenzialità, come suggerisce il confronto
con altre destinazioni.
[Raniolo]
Quanto hai appena detto porta con sé un’altra questione. Si può descrivere il Sud come
preso in un duello tra stagnazione e dinamismo/innovazione, che produce una varianza e
differenziazione interna alle stesse regioni meridionali? Ma quali sono i limiti di questa
varianza virtuosa, che sembra non fare da traino a sufficienza?
Certo ci sono differenze tra diversi territori. Nel complesso, però, allo stato attuale, la
componente più dinamica del tessuto produttivo meridionale sembra non avere le forze
sufficienti per sostenere lo sviluppo autonomo di un’area con venti milioni di abitanti.
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Da qui la crescita di “adattamenti regressivi” che si stanno rafforzando in questi anni e che
contribuiscono a spiegare la tenuta – almeno finora – sul piano sociale di territori che
sperimentano una contrazione così marcata e rapida delle condizioni di vita. Ci sono infatti
indizi consistenti di una forte crescita del lavoro nero e di attività economiche nelle quali si
diffonde un’‘alleanza nell’ombra’3 tra imprenditorialità e criminalità organizzata. Cresce
inoltre l’emigrazione istruita, che priva il Sud di risorse essenziali per la formazione di nuova
imprenditorialità sana. Infine, si registra un calo demografico che fa crescere
l’invecchiamento e contribuisce a ridurre i fattori di dinamismo economico e sociale.
Occorrerebbe dunque impedire che le forze regressive legate all’illegalità, alla corruzione e
alle mafie si affermino ulteriormente a scapito di quelle che vogliono invece giocare sul
merito, sull’onestà e sulla capacità di competere sul mercato.
C’è in sostanza una sorta di ‘duello’ in corso tra fenomeni di dinamismo e di innovazione
da un lato e adattamenti regressivi dall’altro. Compito di una efficace politica di sviluppo
dovrebbe essere quello di rafforzare gli elementi di dinamismo e di innovazione sfruttando le
opportunità che la stessa globalizzazione crea per le regioni meridionali.
Bisogna tenere presente che il Sud dispone di risorse potenziali che la stessa
globalizzazione fa crescere di valore perché aumenta la domanda internazionale di tali beni e
servizi: dal saper fare per produzioni di qualità (non solo nell’industria ma anche in
agricoltura e nell’agroindustria), al patrimonio ambientale e storico-artistico, non certo
inferiore a quello delle regioni del Centro-Nord; dalla logistica legata ai traffici nel
Mediterraneo alle energie rinnovabili.
La valorizzazione delle risorse locali non è però automatica, non avviene ad opera dei soli
stimoli del mercato, ma richiede beni collettivi materiali e immateriali che sono
particolarmente carenti e che gli operatori economici da soli non sono in grado di produrre,
ma dai quali dipende la crescita degli investimenti: le infrastrutture, l’istruzione e il capitale
umano, la connessione efficace tra esigenze di innovazione delle imprese e conoscenze
detenute dal mondo dell’università e della ricerca, la capacità di cooperazione tra imprese,
l’efficienza della pubblica amministrazione e della giustizia, la coesione sociale e quindi il
ruolo di servizi sociali efficaci.
Fondazione RES, a cura di Sciarrone R.. Alleanze nell'ombra: mafie ed economie locali in Sicilia e nel Mezzogiorno, Donzelli
Editore, Roma, 2011.
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C’è dunque un grande potenziale di risorse che richiede di essere valorizzato attraverso
“beni collettivi per la competitività e per la coesione sociale” che sono – o dovrebbero essere
– al centro delle politiche di sviluppo regionale. Su questo c’è un consenso piuttosto ampio. Il
vero nodo critico riguarda le condizioni politiche e istituzionali per realizzare tale obiettivo,
ovvero i caratteri specifici delle politiche di coesione e di sviluppo.
Il problema non è solo del Sud, ma riguarda il paese nel suo complesso. Con venti milioni
di abitanti – un terzo della popolazione complessiva –, con una redistribuzione che si aggira
intorno ai 60 miliardi (anche se in calo negli ultimi anni), con una criminalità organizzata che
dalle sue basi meridionali si infiltra sempre più nelle economie locali del centro-nord, non è
pensabile che il paese possa farcela a ripartire senza una svolta nello sviluppo del Sud. D’altra
parte, il Mezzogiorno non è solo un vincolo ma può essere una grande opportunità per il
Centro-Nord di mercato e investimento.
[Piana]
Ritorniamo a questo punto agli strumenti di policy, alle risorse. Più volte hai richiamato il
punto che quando parliamo di politiche meridionali non si deve ragionare tanto in termini di
più risorse, ma di qualità ed efficienza dell’utilizzo di queste risorse. Il tema si sposta
inevitabilmente sui Fondi europei (e su altri strumenti quali PON/POR) e alla annosa
questione fondi consistenti ma scarsi risultati. Perché non hanno funzionato?
Per quel che riguarda i fondi europei, non c’è dubbio che ci sia stata non solo una bassa
capacità e velocità di spesa, ma anche una scarsa efficacia della spesa, soggetta a una forte
dispersione e frammentazione. E’ mancata una efficace strategia nazionale (che non vuol dire
centralistica) in cui il ruolo degli attori centrali (i ministeri) e di quelli regionali e dei comuni
si integrassero su pochi obiettivi ben definiti con forti esternalità positive, e quindi con un più
incisivo ‘effetto-leva’ sullo sviluppo dei territori. In tutti i paesi che sono riusciti a usare
meglio i fondi questa strategia nazionale sembra presente.
Ma da che cosa dipendono le nostre difficoltà?
Un primo fattore riguarda l’’offerta’ a livello della UE, cioè gli obiettivi perseguibili, che
sono troppo ampi, e le azioni per perseguirli, per le quali di fatto non c’è un limite. Questo
stimola inevitabilmente gli interessi, i responsabili politici e le burocrazie settoriali (al centro
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e a livello regionale) a cercare di occupare tutte le caselle previste; e quindi a frammentare le
risorse su un ventaglio troppo ampio, che riduce la massa critica e l’impatto, ma anche le
possibilità di impiego delle scarse risorse amministrative, e di quelle di valutazione e di
supporto.
In un paese come l’Italia a alta frammentazione amministrativa questa offerta ha rilevanti
effetti perversi. E’ paradossale che la UE da un lato critichi la dispersione e raccomandi di
concentrare in base a valutazioni strategiche e dall’altro offra poi un menù così ricco da
esaltare tutti gli appetiti.
Il secondo fattore ha invece a che fare con la scelta nazionale – ma incoraggiata da
Bruxelles – di appoggiarsi molto sulle regioni come interlocutori privilegiati, oltre che sui
singoli ministeri, senza prevedere un maggiore ruolo di coordinamento a monte delle scelte,
da attribuire al ministro per la coesione o comunque a una struttura dedicata e autorevole a
livello centrale. Ricordo che il ministro per la coesione allo stato attuale ha un ruolo basato
prevalentemente sulla moral suasion nei rapporti con gli altri interlocutori – regioni e
ministeri – oltre che nei rapporti con il partenariato economico-sociale. Questa scelta di un
debole ruolo di coordinamento a livello centrale ha avuto delle motivazioni culturali da non
trascurare, legate in particolare all’idea che il ruolo delle regioni potesse portare a un
significativo valore aggiunto in termini di maggiore aderenza degli interventi ai problemi
specifici dei territori.
Occorre ammettere onestamente (per me personalmente è anche un'auto-critica) che la
scommessa di puntare sugli interlocutori istituzionali decentrati, le regioni in particolare, non
ha funzionato – pur con le differenze che comunque si sono manifestate – perché, dati i
caratteri del sistema politico, specie nel Sud, ha finito per favorire una frammentazione delle
risorse, oltre che una difficoltà di spesa, in larga parte dovute alla intermediazione politicoburocratica. In altre parole, sistemi politici regionali e locali fortemente sensibili al
reperimento del consenso attraverso meccanismi distributivi, spesso clientelari e interventi
assistenziali, di cui abbiamo già parlato, hanno condizionato l’uso dei fondi europei.
D’altra parte, anche nelle regioni del centro-nord dove queste caratteristiche del sistema
politico sono meno pronunciate, il fenomeno della frammentazione delle risorse, la difficoltà
di fare massa critica e di coordinare l’uso delle risorse tra le regioni e tra queste e i ministeri a
livello centrale, sono evidenti.
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Di questa situazione occorrerebbe prendere atto con interventi conseguenti. Già Fabrizio
Barca, ministro per la coesione territoriale nel Governo Monti, si era posto il problema di
rafforzare un ‘presidio nazionale’ nella definizione e nel controllo del processo di
realizzazione degli interventi legati all’uso dei fondi. Personalmente ho condiviso questa
prospettiva, ma credo di aver cercato di portarla avanti in termini ancora più radicali.
Non si tratta di riportare semplicemente al centro maggiori responsabilità e poteri
decisionali nel definire interventi per lo sviluppo. Tali interventi – dalla logistica all’energia,
alla valorizzazione delle risorse locali – non possono saltare gli interlocutori istituzionali
decentrati, senza i quali non è possibile realizzare gli obiettivi nei territori. Bisognerebbe
quindi coinvolgerli nella definizione degli interventi e sostenerli nella realizzazione. Ma
occorrerebbe anche porre dei vincoli maggiori a monte, nella definizione degli obiettivi e
delle azioni su cui concentrare le risorse e delle misure che possono essere prese per
perseguirli, e anche in termini di un maggior coordinamento effettivo tra le diverse regioni del
Sud e del Centro-Nord, e con i ministeri, nella formulazione e realizzazione delle azioni.
Nella mia breve esperienza ho cercato di rafforzare soprattutto tali vincoli a monte:
concentrando le risorse su alcuni obiettivi strategici; limitando il numero di azioni attraverso
le quali perseguire tali obiettivi e privilegiando azioni che riducano l’intermediazione
politico-burocratica; estendendo e rafforzando i POR Nazionali; introducendo delle forme di
coordinamento tra i Por Regionali e tra questi e quelli nazionali. Infine, ho ripreso l’idea
dell’Agenzia per la Coesione Territoriale alla quale aveva lavorato Barca e sono riuscito a
ottenerne l’approvazione. Nel disegno istituzionale ho puntato non solo sul contributo e il
sostegno alle autorità di gestione nella realizzazione degli interventi, ma anche all’azione di
monitoraggio continuo e puntuale che può portare anche a interventi sostitutivi da parte
dell’Agenzia in casi di manifesta incapacità di realizzazione e di forti ritardi. L’Agenzia
inoltre può assumere direttamente la progettazione e la realizzazione di interventi
sperimentali. Insomma, veniva prefigurata come uno strumento importante per costruire e
rafforzare una strategia nazionale in stretto rapporto con il Dipartimento per le politiche di
coesione.
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[Piana]
Hai già introdotto gli argomenti della domanda successiva. A tuo modo di vedere che cosa
abbiamo imparato dal Pon 2007-2013 che possa essere usato con effetto di apprendimento
per il prossimo programma 2014-2020? Che cosa si è fatto e che cosa si sta facendo per
migliorare l’efficacia di queste risorse (il prossimo ciclo mette in campo tra risorse europee e
nazionali circa 100 miliardi)? C’è continuità tra la tua esperienza e quella del governo
successivo?
L’esperienza dell’uso dei fondi europei – sia quella del vecchio ciclo 2007-13 che del
nuovo 2014-20 – mostra tutte le difficoltà di un ripensamento strategico di questo tipo.
Anzitutto, le regioni, ma anche i ministeri, hanno resistito a una riprogrammazione degli
ingenti fondi del vecchio ciclo non ancora spesi, volta a concentrarli su pochi obiettivi
strategici con una forte valenza anticiclica e di sostegno rapido alla domanda attraverso il
contenimento dell’intermediazione politico-burocratica. Spesso lo hanno fatto anche a fronte
di un evidente ritardo nella spesa e di una elevata probabilità di perdita delle risorse. Il motivo
è da individuare nella resistenza politica a rinunciare a un’intermediazione diretta delle risorse
afferenti alle singole regioni e ai ministeri (due anni fa erano in ballo circa 20 miliardi che si
sarebbero potuti riutilizzare più efficacemente).
Allo stesso modo, nell’impostare il nuovo accordo di partenariato, si è evidenziata una
resistenza politica ad accettare vincoli in termini di maggiore selezione degli obiettivi e di
concentrazione delle azioni, da definire con una strategia nazionale integrata e di controllo sul
processo di realizzazione.
Come ministro per la coesione, in collaborazione con lo staff tecnico del DPS, pur con le
difficoltà legate alla distribuzione attuale delle competenze, ho puntato su tre aspetti.
Anzitutto, la concentrazione maggiore delle risorse su pochi obiettivi, motivata da un’analisi
strategica dei problemi di sviluppo: innovazione e digitalizzazione, internazionalizzazione,
occupazione e capitale umano, valorizzazione del patrimonio ambientale e culturale;
riqualificazione urbana e aree interne; inclusione e contrasto alla povertà. In secondo luogo,
l’indicazione di un numero molto ridotto di azioni per perseguire gli obiettivi, scelte anche in
relazione alla capacità di ridurre i rischi dell’intermediazione burocratico-politica, e inoltre la
promozione di forme di coordinamento tra regioni, e tra regioni e ministeri nella
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progettazione e realizzazione delle azioni. In terzo luogo, lo spostamento degli interventi
infrastrutturali di maggior rilievo, inclusi non solo i trasporti ma anche la rete digitale, sul
Fondo Sviluppo e Coesione, in modo da non appesantire i fondi europei con la realizzazione
di opere che nel nostro paese comporta inevitabilmente – almeno finora – procedure
complesse e tempi lunghi, non compatibili con quelli dei fondi. Inoltre, l’attribuzione di
questo obiettivo all’FSC dovrebbe permettere di valorizzare meglio la destinazione di tale
strumento ai suoi fini originari, previsti dalla legge – le grandi reti infrastrutturali con una
riserva, ora all’80 %, per le regioni del Sud – evitando l’uso “bancomat” che ne è stato fatto in
passato, spesso criticato.
[Raniolo]
Aiutaci a comprendere meglio. I nodi critici attengono alla frammentazione e alla
dispersione di risorse caratteristiche del processo di programmazione? Quali misure sono
state sperimentate nel passato più recente per ovviare a tali ostacoli rispetto alla
sistematicità e alla coerenza degli interventi?
Occorre rilevare che nella fase successiva all’impostazione dell’Accordo di Partenariato,
fattori diversi – il cambio di governo e l’eliminazione della figura del ministro per la
coesione, ma anche i tempi stretti per la conclusione dell’accordo e la pressione dei vari
interlocutori coinvolti – hanno influito sulla configurazione finale che ha assunto l’Accordo.
In particolare, mentre l’allocazione delle risorse tra i diversi obiettivi e la scelta relativa alle
infrastrutture da realizzare prevalentemente con l’FSC sono stati sostanzialmente mantenuti, il
repertorio delle azioni per la realizzazione degli obiettivi si è notevolmente ampliato (oltre
300). Ma è soprattutto il tentativo di coordinare e integrare i diversi piani operativi, regionali
e nazionali, che non è riuscito - a mio avviso - a fare progressi significativi. Non a caso la loro
stesura e i loro iter di approvazione hanno proceduto in forma isolata, seguendo peraltro le
previsioni dei regolamenti europei.
Certo è da tenere presente che, anche per l’azione impostata dal ministro Barca durante il
Governo Monti, oltre che per le previsioni dei regolamenti europei, gli interventi devono ora
opportunamente soddisfare vincoli più stringenti, in particolare in termini di definizione dei
risultati attesi e di indicazione delle condizionalità ex ante. Così come è da considerare che
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l’Agenzia per la Coesione Territoriale, una volta diventata pienamente operativa, potrà
svolgere un ruolo positivo di sostegno alla realizzazione degli interventi, e anche di
valutazione, e potrà esercitare poteri sostitutivi.
Tuttavia, resta il fatto che queste nuove garanzie si pongono soprattutto a valle di un
processo decisionale che a monte è rimasto molto frammentato e poco coordinato e integrato.
Quanto al Fondo Sviluppo e Coesione, erede dei vecchi FAS, a più di un anno e mezzo dal
suo stanziamento, che per legge deve avvenire all’avvio di ogni nuovo ciclo dei fondi europei
(legge di stabilità approvata nel dicembre del 2013; oltre 50 miliardi per il 14-20); non è
decollato e manca ancora una programmazione sulla base di una strategia complessiva che
leghi gli obiettivi relativi alle grandi reti infrastrutturali - che dovrebbero essere oggetto di
questo Fondo secondo la normativa vigente - con l’azione dei piani operativi regionali, che
nel frattempo sono stati definiti in larga autonomia e senza integrazione rispetto all’FSC.
In definitiva, questi fattori che ho schematicamente ricordato lasciano chiaramente
intravedere il rischio che il nuovo ciclo dei fondi europei non riesca a contrastare
efficacemente i difetti già emersi nelle esperienze precedenti, e confermano che sarebbe
quindi necessaria una profonda riforma della governance dei fondi. Ma questo richiede un
impegno politico adeguato e soprattutto la scelta di una chiara strategia e di un centro
autorevole e qualificato di responsabilità a livello di governo.
Naturalmente, intervenire oggi, a processo già avviato, e con i vincoli posti dalle
complesse procedure europee, è certo ben più difficile. Più difficile ma non impossibile,
tenendo anche conto delle opportunità offerte dalla programmazione del FSC e dalle decisioni
relative al cofinanziamento nazionale. Ricordiamoci che, nonostante la discutibile riduzione
del cofinanziamento nazionale, sono in ballo circa 100 miliardi. Si tratta di risorse consistenti
che non ci si può permettere di disperdere o di usare in modo poco efficace.
Il problema di mettere a punto interventi più efficaci a sostegno dello sviluppo chiama in
causa un nodo politico difficile da sciogliere. In passato, i governi – influenzati spesso
dall’esigenza di non compromettere il consenso dei territori - hanno preferito redistribuire
fondi nazionali o europei senza porre vincoli e controlli nel loro uso ai decisori regionali e
comunali, con la conseguenza di una forte frammentazione e dispersione delle risorse.
Invertire la rotta richiede non solo la messa a punto di una buona strategia nazionale basata su
obiettivi ben definiti, ma dipende anche dalla capacità e volontà dei governi nazionali di
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rompere lo scambio politico tradizionale tra centro e periferia, e quindi di definire meglio a
monte la strategia e gli obiettivi, e di controllarne poi a valle la realizzazione. Vedremo.
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