Ruolo e
funzioni del
comune e del
sindaco in
protezione
civile
Perché un progetto sui sindaci?
La protezione civile in Italia
• Dal punto di vista normativo e
amministrativo la protezione civile è una
materia relativamente giovane.
Legge 225/92
Il cammino della
protezione civile
italiana
Sappiamo che fin dall’inizio della sua storia lo Stato italiano ha
concepito la protezione civile esclusivamente come attività di
“soccorso pubblico post disastro” invece che come una risposta
organica da parte del sistema paese alle condizioni di rischio
diffuso e costante del paese.
Per più di un secolo, dal 1870 fino al 1990, ci si è sempre
limitati a organizzare gli interventi “dopo” l’evento, mentre
espressioni come previsione e prevenzione sembravano non far
parte del vocabolario normativo e istituzionale.
LO SVILUPPO ISTITUZIONALE ITALIANO
DELL’ULTIMO SECOLO
130 anni di storia italiana
Stato liberale
1870-1920
Stato sociale
1920-1990
Stato sussidiario
1990-2000
Lasciava fare
Faceva tutto
Aiuta a fare
Negli anni 90, anche
grazie all’integrazione
europea, si riafferma
Il Principio di
Sussidiarietà
Questo principio, desunto dalla Dottrina Sociale della Chiesa,
nasce nel 1931 con Papa Pio XI, il quale nell’Enciclica
“Quadragesimo Anno” scrive:
“Come è illecito togliere agli individui ciò che
essi possono compiere con le forze e
l’industria propria per affidarlo alla
comunità, così è ingiusto rimettere a una
maggiore e più alta società quello che nelle
minori e inferiori comunità si può fare”.
COSA CHIEDONO I CITTADINI ALLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
DOPOGUERRA
Anni 60/70
Benessere
economico
Anni 80/90
Terzo millennio
Ambiente e
qualità di vita
Sicurezza
civile
Legge 996/1970
Lo stato cura il
soccorso pubblico
D.P.R. 66/81
Il Presidio locale è
affidato al Prefetto
Legge 225/92
Il Comune acquista
maggiori competenze
L’EVOLUZIONE DELLA COMPETENZA IN
P.C.
IL SISTEMA NAZIONALE
DI PROTEZIONE CIVILE
D. lgs. 118/98
La P.C. viene
suddivisa fra gli EE.
LL. che rappresentano
la popolazione
L.Cost. 3/01
Si costituiscono e si
affermano i sistemi
regionali
SI AFFERMA IL SISTEMA COMPLESSO, IN CUI OGNI
CITTADINO E’ OPERATORE DI PROTEZIONE CIVILE
L’EVOLUZIONE DEGLI ORGANI DI P.C.
Legge 996/1970
La P.C. è affidata al
Sindaco e al Commissario
di Governo
Legge 225/92
Il Sindaco diviene
Autorità Comunale di
P.C.
D.P.R. 66/81
Sindaco e Prefetto sono
“Organi” di P.C. in
qualità di U.d.G.
Legge 81/93
Il Sindaco viene eletto
direttamente
dai cittadini
Legge 142/90
I comuni divengono
autonomi dalle prefetture
D.Lgs 112/98
Il Comune acquista la
totalità delle
competenze di P.C.
SECONDO IL CONCETTO MODERNO, OGNI CITTADINO E’
OPERATORE DI PROTEZIONE CIVILE
1981 : AI PREFETTI LA COMPETENZA SULLA PROTEZIONE CIVILE
Dopo l’Irpinia
ci si interroga
sulle
differenze
registrate
rispetto al
Friuli.
Il legislatore
corre ai ripari
con il DPR
66/81. Si
teorizzano il
COM e il
CCS. Si
individua nel
Prefetto il
ruolo ideale.
L’Italia viene
divisa in cento
caselle uguali (le
Prefetture) per
garantire lo stesso
tipo di operatività
in ogni regione.
Le Prefetture
costituiranno per
venti anni il
presidio locale di
protezione civile.
Le cifre del soccorso urgente in Europa
ORGANICO DEI
POMPIERI
POPOLAZIONE
N. COMUNI
SUPERFICIE
(Kmq)
TOTALE
SERVITI IN
TEMPI UTILI
NON SERVITI IN
TEMPI UTILI
57.268.578
8.104
301.000
46.087.754
4.342
149.667
11.210.701
3.762
151.332
ZAMBERLETTI fonda la protezione civile
Il disegno di legge della 225/92, presentato nel 1982 e approvato
dopo 10 anni di dibattito, contiene tre intuizioni di importanza storica,
che rivoluzionano l’impianto filosofico della protezione civile italiana.
Novità della legge 225
Il sistema di Protezione
Civile deve essere
preesistente all’evento,
non formarsi in corsa
Il primo presidio
territoriale di Protezione
Civile va individuato
nel comune
Occorre coinvolgere e
valorizzare il
volontariato organizzato
Nel 1982 nasce anche il Dipartimento della Protezione Civile. Gli effetti si vedono subito.
MA COSA E’ LA NUOVA PROTEZIONE CIVILE?
Per la prima volta la legge n. 225/1992 definisce un concetto di protezione civile che non
si limita a fronteggiare le conseguenze di situazioni di emergenza, ma comprende
attività di previsione e prevenzione. Scopo della Protezione Civile diviene quello di
tutelare l’integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l’ambiente dai danni derivanti dalle
calamità naturali o da quelle causate dall’uomo. Sue specifiche attività sono
la previsione
la prevenzione
il soccorso
il superamento
dell’emergenza
La carenza di qualcuna di questa componenti può
risultare determinante per il successo o l’insuccesso
Il RUOLO DEL COMUNE ACQUISTA IMPORTANZA
Dopo l’autonomia statutaria conquistata
nel 1990, è con quella impositiva del
1992 (D.lgs. 30.12.1992 n. 504) che la
protezione civile diviene un servizio
locale indispensabile, da assicurare
nell’ambito delle attività ordinarie, e non
da delegare ad altri soggetti in occasione
delle
emergenze.
Un
Decreto
Ministeriale di attuazione (28 maggio
1993) inserisce la Protezione Civile fra i
servizi
comunali
indispensabili.
Un’accelerazione
definitiva
al
cambiamento arriva con la legge delega
Bassanini 15.3.1997 n. 59 e il D.lgs
31.3.1998
n.112,
sistema
definitivamente le competenze di
province e comuni sulla scorta del nuovo
sistema istituzionale decentrato. La
modifica apportata alla Costituzione
(Legge Costituzionale 18.10.2001 n. 3)
mette il timbro finale sulla svolta.
E LA PROTEZIONE CIVILE
ENTRA NEGLI ENTI LOCALI
La protezione civile entra in comune
1990
Con la legge 142 (oggi confluita nel nuovo Testo
Unico degli EE.LL.) si sancisce l’autonomia dei
Comuni e delle Province dai tradizionali vincoli e
controlli dello Stato. Spetta ai comuni occuparsi
dei cittadini, ma non per conto dello Stato.
La protezione civile entra in comune
1992, Febbraio
Con la legge 225 nasce il Servizio nazionale di
protezione civile, che indica nei comuni e nei Sindaci
alcuni protagonisti delle attività, e individua in attività
da svolgersi localmente (previsione e prevenzione)
e in alcune realtà diffuse (il volontariato) degli
elementi di forte innovazione.
La protezione civile entra in comune
1992, dicembre
Con il D. lgs 504 si sancisce addirittura
l’autonomia “impositiva” dei Comuni. Il
Sindaco muove direttamente la leva fiscale,
e ha l’obbligo di restituire il gettito in termini
di servizi, soprattutto quelli definiti dalla
legge come “indispensabili”.
La protezione civile entra in comune
1993, maggio
Tra i servizi indispensabili il legislatore inserisce
pochi mesi dopo (DM 28.5.93) anche la protezione
civile, che diviene così un dovere per il comune e
non più per lo Stato. Si tratta di una rivoluzione
copernicana, anche perché il servizio indispensabile
non riguarda più solo il momento del cosiddetto
“soccorso”, ma allarga il tiro alle attività di
prevenzione.
La protezione civile entra in comune
1993
Grazie alla legge 81, il legame tra il nuovo comune e
la popolazione si rinsalda ulteriormente con l’avvento
dell’elezione diretta del sindaco. Egli diviene ormai
un punto di riferimento popolare molto diverso
rispetto al passato.
La protezione civile entra in comune
1998
Dopo i primi anni anni di controversa applicazione
della 225 e del suo sistema di ripartizione di
competenze, la riforma di decentramento e
semplificazione detta “Bassanini” realizza una più
puntuale fotografia delle responsabilità politiche
da assegnare alle istituzioni. Inoltre, a seguito di
alcuni disastri, il “Decreto Sarno” comincia ad
elencare alcuni obblighi reali per gli EE.LL. in
materia di prevenzione e pianificazione
dell’emergenza
La protezione civile entra in comune
1999
Con la legge 265, anche il dovere di
informare e avvertire la popolazione, in
precedenza compito importantissimo del
Prefetto, passa totalmente sulle spalle dei
sindaci.
La protezione civile entra in comune
2001
Con la Legge Costituzionale 18 ottobre
2001 n. 3, si mette il timbro finale sul
processo di rivoluzione copernicana dei
rapporti interistituzionali. Ciò che fino ad
ora era affidato agli enti locali per
concessione, da ora in poi “spetta”. La
piramide è rovesciata.
NASCONO LE AUTONOMIE LOCALI
E IL FEDERALISMO
Conseguenze dirette della rivoluzione normativa
degli anni novanta sono:
- il riavvicinamento dei cittadini alle istituzioni
- un rapporto più diretto con il sindaco eletto
- l’uso della leva fiscale per i servizi
- lo snellimento della burocrazia della P.A.
- l’aggiornamento della Costituzione
- l’ingresso di nuovi bisogni sociali
La gestione
d’emergenza
fino al 2000
Sistema
nazionale di
P.C.
CCS
Ricognizione
preventiva e
burocratica del
bisogno e
concentramento
di richieste
COM
RICHIESTE DEI COMUNI
L’unico centro decisionale
e di controllo viene
congestionato dalle
richieste dei gradi
inferiori di
coordinamento.
E’ il periodo
dell’accentramento
amministrativo e
operativo, tipico di ogni
statalismo.
Si distribuiscono
disponibilità
Dall’emergenza
Molise 2002 in poi
si valorizza il ruolo
del comune anche
in emergenza.
DPC
CCS
COM
INTERVENTI DEI
COMUNI
Il sistema
sussidiario
favorisce il
decentramento
del processo
decisionale. Ma
perché questa
fiducia negli
EE.LL.?
Il comune è da sempre la cellula ideale di
organizzazione della comunità, in grado di assicurare
ai suoi membri i tre maggiori valori attesi:
• Il benessere
• La qualità della vita
• La sicurezza
Le principali fonti normative si trovano nel D. lgs. 18.8.2000 n. 267
“Testo Unico delle leggi sull’Ordinamento degli Enti Locali”:
Art. 3 Autonomia dei comuni e delle province
1. Le comunità locali, ordinate in comuni e province, sono autonome.
2. Il comune e' l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne
promuove lo sviluppo.
3. La provincia, ente locale intermedio tra comune e regione, rappresenta la propria
comunità, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo.
4. I comuni e le province hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa e
amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria nell'ambito dei propri statuti e
regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica.
5. I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge
dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà. I comuni e le province
svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente
esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali.
Art. 13 Funzioni
1. Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il
territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla
comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto
non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le
rispettive competenze.
2. Il comune, per l'esercizio delle funzioni in ambiti territoriali adeguati, attua forme sia di
decentramento sia di cooperazione con altri comuni e con la provincia.
Negli
Enti
Locali,
il
Programma di mandato, il
Bilancio di Previsione e il
Piano
Esecutivo
di
Gestione (PEG) sono gli
strumenti
tipici
della
programmazione idonei a
scandire in modo pratico
e ordinato le attività di
protezione
civile
nel
tempo ordinario.
IL RUOLO DEL SINDACO
In una realtà amministrativa fortemente
decentrata e fondata sull’autogoverno, la
figura del sindaco del comune può
risultare particolarmente decisiva per
l’organizzazione di un sistema efficace di
risposta. La conoscenza del territorio
(previsione), le attività quotidiane a
favore del territorio e della popolazione
(prevenzione), la vicinanza ai luoghi
colpiti in caso di necessità (soccorso) che
lo caratterizzano, fanno del Sindaco la
figura principale della protezione civile
futura, soprattutto se nell’interno di un
compiuto sistema di autonomie locali.
I diversi ruoli del sindaco
Capo della
Amministrazione
Ufficiale
di Governo
Assicura i servizi
comunali
indispensabili
come la protezione
civile.
Assicura
l’erogazione dei
servizi
indispensabili di
competenza statale.
Svolge le funzioni
di cui all’art. 108
del d.lgs. 112/98 e
all’art. 6 della L.
225/92.
Emana
provvedimenti
contingibili ed
urgenti.
Emana atti di
rilevanza locale.
Informa il Prefetto.
SINDACO
Autorità
Comunale
Effettua i primi
interventi urgenti
e di soccorso.
Emana atti e
ordinanze di
protezione civile.
Informa la
popolazione.
Aspetti penali rilevanti per il sindaco in P.C.
Art. 328 C.P
Rifiuto o
omissione di atti
d’ufficio.
Rifiutare
indebitamente
un atto del
proprio ufficio
che deve essere
compiuto senza
ritardo.
Art. 51
Scriminanti
E’ esclusa la
punibilità per chi
adempie a doveri
imposti da una
norma giuridica.
SINDACO
Art. 40 c.2 C.P.
Concorso in
disastro.
Non impedire
un evento che
si ha l’obbligo
giuridico di
impedire,
equivale a
cagionarlo
I compiti del sindaco
Per proteggere i suoi cittadini, al sindaco non è richiesto di
fare miracoli prima, durante o dopo l’emergenza, né di
improvvisarsi manager professionista dei disastri.
Tuttavia….
ILSINDACO HA IL
DOVERE PRIMARIO
DI CONOSCERE E
RICONOSCERE,
MEGLIO DI OGNI
ALTRO, I RISCHI
PRESENTI NEL SUO
TERRITORIO
Il Sindaco ha il
potere e soprattutto
il dovere supremo di
salvaguardare la vita
dei suoi cittadini.
Il comune deve essere il primo ente a scattare in
soccorso in occasione di una emergenza
MA QUANTI E QUALI SONO
I COMPITI DEL SINDACO?
Realizzare le attività di previsione
Realizzare gli interventi di prevenzione
Realizzare una struttura comunale
Preparare le attività di emergenza
Predisporre i piani comunali
Effettuare i primi interventi urgenti
Attivare i primi soccorsi alla
popolazione
Vigilare sull'attuazione dei servizi
urgenti
Utilizzare il volontariato comunale
Informare la popolazione sui rischi
Erogare un servizio ordinario di P.C.
In pochi anni si sono
decuplicati ........
I diversi poteri del sindaco in P.C.
Evento di tipo A
Eventi di tipo B
Evento di tipo C
Gestione ordinaria
dell’evento (DPR
554/99 e 384/01)
Gestione ordinaria
dell’evento (DPR
554/99 e 384/01)
Gestione ordinaria
dell’evento (DPR
554/99 e 384/01)
Straordinaria ma
senza poteri
derogatori (art. 15
+ art. 108)
Straordinaria ma
senza poteri
derogatori (art. 15
+ art. 108)
Ordinanze C & U.
derogatorie, ma
solo a protezione
dell’incolumità
Ordinanze C & U.
derogatorie, ma solo
a protezione
dell’incolumità
Straordinaria
“senza” e anche
“con” poteri
derogatori derivati
da O.P.C.M. (art. 5
L. 225)
SINDACO
Ordinanze C & U.
derogatorie, ma
solo a protezione
dell’incolumità
I POTERI ECCEZIONALI DEL SINDACO
art. 32 della legge 23.12.1978 n. 833 (di riforma del servizio sanitario
nazionale)
art. 7 all. E della legge 20.3.1865 n. 2248 (requisizione d’urgenza della
proprietà privata per grave necessità pubblica)
art. 835 del Codice Civile (requisizione d’urgenza);
art. 49 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 (occupazione d’urgenza di beni
immobili di privati per esigenze di grave necessità pubblica)
art. 4 del D.L. 18 giugno 1986 n. 282 (adozione di provvedimenti
cautelari per la tutela della salute pubblica, con la sospensione della
produzione e della vendita di alimenti o bevande che risultino pericolosi
per la salute).
artt. 3 e 12 del D.P.R. 24 maggio 1988 n. 236 (divieto di potabilità delle
acque destinate al consumo umano in caso di episodi di inquinamento);
art. 13 del D.L.vo 5.2.1997 n. 22 - “Decreto Ronchi” (ricorso a forme
speciali di smaltimento di rifiuti in caso di comprovata necessità
artt. 6 e 7 del D.Lgs 30.4.1992 n. 285 “Nuovo Codice della Strada”
(Regolazione della circolazione per motivi di sicurezza pubblica)
Le risorse gestionali del sindaco in P.C.
Evento di tipo A
(Ordinario)
Eventi di tipo B
(Ordinario)
Gestione in
economia
Gestione in
economia
Volontariato
Volontariato
Strutture e risorse
locali
Strutture e risorse
locali
Intervento
sussidiario di altri
enti ed organi
SINDACO
Evento di tipo C
(Emergenza)
Gestione di mezzi,
risorse e strutture
provenienti sia
dall’interno che
dall’esterno
Volontariato
Conoscenza
degli aspetti
giuridici
Dimestichezza coi linguaggi
delle altre strutture
operative
Conoscenza dei
problemi del
traffico e della
mobilità
Attitudine al
lavoro esterno e
disagiato
Familiarità con l’uso
di strumenti tecnici
Abitudine alla
copertura di turni
Attitudine a sopportare
condizioni psicofisiche particolari
Conoscenza delle
tecniche di
comunicazione e
di ascolto
Polizia Municipale e protezione civile
Le risorse a disposizione del sindaco
Deroghe
normative
Collaborazioni
Risorse della pianificazione
SINDACO
Strutture
operative locali
Volontariato
Personale
comunale
Provvidenze
esterne
Risorse di bilancio
• Insomma, si può ben affermare che la
protezione civile da alcuni anni è entrata
prepotentemente a far parte del patrimonio
amministrativo delle regioni e degli enti locali.
• Tuttavia esistono ancora diverse criticità
nell’attuazione delle leggi e nella compiuta
organizzazione del sistema, che sono legate a
diversi fattori.
CRITICITA’ EVIDENZIATE
•
•
•
•
•
•
•
•
Limiti della normativa nazionale
Legificazione regionale variegata
Difficoltà dei piccoli comuni italiani
Carenza di programmazione locale
Tradizionalismo e resistenza all’innovazione
Propensione al localismo
Insofferenza verso forme di coordinamento
Carenze formative di tecnici e amministratori
- Pianta organica completa
- Presenza di polizia municipale
- Gettito fiscale in abbondanza
- Intensa attività edilizia
- Ottime comunicazioni
- Attività economiche
- Presenza di associazioni
- Servizi pubblici efficienti
- Forza politica
- Anonimato fra i cittadini
Comuni sopra i
20.000 abitanti
Comuni fra i 5.000 e i 20.000 abitanti
Pianta organica sufficiente
Presenza di attività economiche
Polizia Municipale e UTC proporzionati
Presenza di associazionismo locale
Presenza di gettito fiscale
Servizi pubblici efficienti
Presenza di moderata attività edilizia
Conoscenza fra i cittadini
Comunicazioni e mobilità sufficienti
Presenza di professionalità nell’ente
Comuni sotto i 5.000 abitanti
Pianta organica insignificante
Scavalco figure più importanti
Assenza di polizia municipale
Gettito fiscale trascurabile
Attività edilizia assente
Comunicazioni scarse
Assenza attività economiche
Assenza associazionismo
Servizi pubblici carenti
Conoscenza fra i cittadini
Sindaco part time !
E’ TEMPO DI SVILUPPARE E POTENZIARE LA
CAPACITA’ DI RISPOSTA DEI PICCOLI COMUNI
PROPOSTE
1) Una maggiore autonomia dei comuni nella fissazione dei limiti alle indennità di
carica dei sindaci, in modo da consentire agli eletti di sospendere la loro attività
professionale per dedicarsi a tempo pieno al mandato amministrativo.
2) Una maggiore spinta sulla formazione degli amministratori, del personale e degli
operatori in generale. Mentre sul piano della dotazione di attrezzature e di tecnologia
abbiamo raggiunto livelli difficilmente superabili, sul piano della qualificazione
professionale e della capacità di collaborare fra operatori possiamo fare ancora
tantissimo.
3) Una maggiore valorizzazione della risorsa del volontariato locale, nelle forme che
la normativa nazionale e regionale consente, con una particolare attenzione per le
zone non servite da un sufficiente servizio di soccorso tecnico urgente.
4) Un potenziamento dell’esperienza della gestione associata delle funzioni non
limitata ai piccoli comuni.
IN QUESTO MODO SI PUO’ RENDERE UN GRANDE SERVIZIO AL PAESE
Progetto Sindaci
QUALE RISPOSTA?
• Luogo di incontro delle professionalità comunali
per la protezione civile
• Centro propulsore di attività formative
• Punto di raccordo delle informazioni sul settore
per la Pubblica Amministrazione
• Strumento operativo e di supporto a
disposizione degli amministratori e degli
operatori degli Enti Locali
L’informazione alla popolazione
la formazione degli operatori possono essere garantite
 Insegnando comportamenti di autoprotezione;
 elaborando opuscoli informativi;
 effettuando incontri con la popolazione e le scuole;
 predisponendo nelle zone a rischio una segnaletica
informativa;
 predisponendo una segnaletica interattiva di supporto
alla gestione dell'emergenza.
 effettuando esercitazioni per circoscrizioni o
agglomerati significativi