Ministero dell’economia e delle finanze
Scuola superiore dell’economia e delle finanze
Percorso seminariale di alta formazione
"Lo stato di attuazione della riforma del federalismo fiscale“
I fabbisogni standard degli Enti locali
Alberto Zanardi
Università di Bologna
Commissione tecnica paritetica per l’attuazione
del federalismo fiscale
Roma, 3 giugno 2013
1
Che cosa sono i fabbisogni standard?
• Indicatori «giustificati» di variabilità nei bisogni locali e nei
costi di produzione su cui basare l’attribuzione delle risorse
finanziarie a tali enti (a fini perequativi o di consolidamento
dei conti pubblici) => superamento delle distorsioni della
spesa storica
• Strumenti di monitoraggio ed efficientamento della spesa
locale che consentano di incentivare gli amministratori locali
ad una maggiore accountability
I fabbisogni standard sono richiamati dalla normativa su:
• i trasferimenti perequativi
• la determinazione degli obiettivi del PSI (criteri di virtuosità
dal 2014)
• il riparto dei tagli sulle risorse comunali (legge stabilità 2013)
2
I fabbisogni standard nella perequazione
Legge delega sul federalismo fiscale (42/2009)
Regioni RSO D.lgs. 68/2011
1) spese regionali relative ai livelli essenziali delle prestazioni
(art. 117, c.2, lettera m) (circa l’80% dell’attuale spesa corrente
delle Regioni)
Perequazione
•
sui fabbisogni standard
• integrale
• verticale
2) spese regionali con portata equitativa minore (spese
“autonome”) (circa il 20% dell’attuale spesa corrente delle
Regioni)
Perequazione
• sulla capacità fiscale
• incompleta
• orizzontale
3
I fabbisogni standard nella perequazione
Legge delega sul federalismo fiscale (42/2009)
Comuni D.lgs. 23/2011
1) funzioni fondamentali (su spesa corrente al netto degli interessi)
Perequazione
• sui fabbisogni standard
• integrale
• verticale
2) funzioni non fondamentali (su spesa corrente al netto degli
interessi)
Perequazione
• sulla capacità fiscale
• incompleta
• orizzontale (?)
4
Quali fabbisogno standard?
Approccio bottom-up
Il fabbisogno standard è calcolato come prodotto tra una certa
quantità-obiettivo di prestazioni ed il loro costo unitario standardizzato
Pro: tutela dei diritti di cittadinanza
Contro: forti requisiti informativi; determinazione endogena
dell’ammontare complessivo delle risorse finanziarie, “aggiustamenti”
per assicurare coerenza tra il finanziamento necessario per la fornitura
del paniere e il vincolo di bilancio aggregato
Approccio top-down
Il fabbisogno standard per ciascuna giurisdizione locale deriva
dall’applicazione di formule di riparto territoriale (basate su un
insieme di parametri-chiave che spiegano i bisogni di spesa) su un
fondo complessivo, la cui dimensione è decisa a livello nazionale in
relazione alle compatibilità macro-finanziare
Pro: programmabilità delle risorse; requisiti informativi relativamente
limitati
Contro: rischio di divari bisogni-finanziamento
5
Tecniche di valutazione dei fabbisogni standard
Il criterio della spesa storica
Spesa procapite uniforme
Representative Expenditure System (RES)
Regression-based Cost Approach (RCA)
Funzione di costo
Fabbisogni o
costi
standard
Funzione di spesa
6
Tecniche di valutazione dei fabbisogni standard: RES
Nel Representative Expenditure System (RES) il fabbisogno
relativo di ogni ente è determinato in base alla combinazione
lineare di una serie di fattori di carico ottenuta in relazione al
peso che questi fattori hanno nella determinazione delle necessità
di spesa
Tra i fattori di carico possono essere inclusi sia caratteristiche
ambientali come:
• la superficie
• il numero dei residenti
• la composizione della popolazione residente per età
• la lunghezza delle strade, ecc.
sia elementi strutturali relativi alla quantità di servizi prodotti e agli
input impiegati per la fornitura dei servizi pubblici locali
Di solito la scelta di questi fattori è rimessa all’analisi di esperti
oppure a scelte di carattere politico. La determinazione dei pesi
segue di solito logiche di tipo statistico
7
Esempio semplificato di metodo RES
Regione A
Regione B
Popolazione
2.000.000
1.000.000
Superficie
(km2)
10
20
Macro-budget 1.000.000.000
Peso
popolazione
Peso superficie
0,9
0,1
Fabb. Regione A
Fabb. Regione B
=
=
0,9X(2/3)+0,1X(1/3) = 0,63
0,9X(1/3)+0,1X(2/3) = 0,37
8
Tecniche di valutazione dei fabbisogni standard: RCA
Nel Regression Cost Base Approach (RCA) il fabbisogno standard di
ogni ente viene determinato come valore atteso di una funzione di
spesa media o minimo stimata utilizzando la tecnica econometrica
della regressione multipla
Con l’approccio RCA la selezione delle variabili da inserire nel modello di
stima è guidata da un modello teorico basato sull’interazione tra
• la domanda di servizio pubblico espressa dai cittadini
• l’offerta di servizio pubblico espressa dal governo locale
Offerta dei servizi locali (funzione di costo)
Costo = c(prezzi input, output, contesto offerta)
Domanda dei servizi locali
Output = d(reddito, costo, contesto domanda)
Forma ridotta (funzione di spesa)
Spesa = f(reddito, prezzi input, contesto offerta, contesto domanda)
Modelli econometrici per la stima dei pesi relativi alle variabili
9
Funzione di costo o funzione di spesa?
Nella scelta tra la stima di una funzione di costo o di una funzione di spesa bisogna
considerare le caratteristiche specifiche delle variabili di output disponibili per
misurare il livello di servizio pubblico erogato in ciascuna funzione
In particolare due caratteristiche dell’output sono rilevanti:
1) la misurabilità o meno delle prestazioni finali corrispondenti
2) l’esogeneità di tali prestazioni rispetto all’autonomia decisionale di ciascun
ente locale.
Sulla base delle combinazioni di queste due caratteristiche dell’output è possibile
identificare 3 gruppi di funzioni a ciascuno dei quali far corrispondere un diverso
modello di valutazione dei fabbisogni
10
La determinazione dei fabbisogni standard dei Comuni:
le procedure previste nel D lgs. 216/2010
Il D lgs. 216/2010:
• assegna il compito di determinare i fabbisogni standard degli enti locali (comuni
e distintamente province) alla SOSE con la collaborazione scientifica di IFEL in
rappresentanza degli enti locali (“il metodo degli studi di settore”)
• fornisce alcune indicazioni metodologiche:
o individuazione dei livelli quantitativi delle prestazioni
o analisi dei costi
o specificazione di un modello di stima dei fabbisogni mediante la sperimentazione di
diverse tecniche statistiche
o definizione di indicatori per valutare l'adeguatezza dei servizi
o necessità di considerare i modelli organizzativi adottati nelle singole realtà
o possibilità che i fabbisogni standard siano calcolati con riferimento a singoli servizi o
ad aggregati di servizi
• non fornisce indicazioni chiare rispetto alla scelta tra un approccio aggregato
top-down oppure approccio analitico per prestazioni bottom-up. Forse una
sorta di “via di mezzo”: i fabbisogni standard sono una regola di riparto e
tuttavia la decisione sulle risorse e il loro riparto vanno inserite in una
prospettiva (le «norme di coordinamento dinamico») di convergenza dei servizi
effettivamente offerti (gli «obiettivi di servizio») e dei costi di fornitura verso
11
standard nazionali
La determinazione dei fabbisogni standard dei Comuni:
le procedure previste nel D lgs. 216/2010
Disposizioni finanziarie (1)
“Il complesso delle maggiori entrate devolute e dei fondi perequativi non può
eccedere l'entità dei trasferimenti soppressi” (art. 1, comma 2)
“Fermi restando i vincoli stabiliti con il patto di stabilità interno, dal presente
decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato
oltre a quelli stabiliti dalla legislazione vigente” (art. 1, comma 3) e ciò almeno
fino a che non si pervenga ad una “nuova determinazione dei livelli essenziali in
virtù della legge statale” (art.1, comma 2)
 Differenti modalità attraverso cui questo vincolo di parità di risorse si
realizzerà a seconda delle caratteristiche delle funzioni fondamentali
• per le funzioni in cui viene stimata una funzione di spesa => approccio topdown per cui la modalità con cui garantire il vincolo dell’invarianza di risorse si
realizza attraverso la decisione sulla dimensione finanziaria del fondo
• per le funzioni in cui viene stimata una funzione di costo => approccio
bottom-up per cui la modalità con cui garantire il vincolo dell’lnvarianza di
risorse si realizza nella decisione sulle prestazioni da fornire (la fissazione dei
livelli essenziali delle prestazioni)
12
La determinazione dei fabbisogni standard dei Comuni:
le procedure previste nel D lgs. 216/2010
Disposizioni finanziarie (2)
“Fermo restando il rispetto degli obiettivi di servizio e di erogazione dei livelli
essenziali delle prestazioni, la differenza positiva, eventualmente realizzata in
ciascun anno finanziario, fra il fabbisogno standard come determinato ai sensi del
presente decreto e la spesa effettiva così come risultante dal bilancio dell'ente
locale, è acquisita dal bilancio dell'ente locale medesimo” (articolo 8, comma 2)
=> la determinazione dei fabbisogni standard incentiva l’efficienza
I trasferimenti perequativi che deriveranno dall’applicazione dei fabbisogni
standard saranno erogati, come prevede l’art. 119 della Costituzione, “senza
vincoli di destinazione” => i fabbisogni standard costituiscono meri elementi
“contabili” per guidare l’allocazione delle risorse finanziarie tra Enti locali ma non
possono in alcun modo vincolare le Autonomie territoriali nell’utilizzo delle
corrispondenti risorse
13
Le funzioni fondamentali dei Comuni (RSO) su cui calcolare i
fabbisogni di spesa
Spese correnti da CCC (Interventi 1, 2, 3, 4, 5 e 7)
SPESE RSO 2009
Ml. €
€ pro-capite
%
Spese correnti
40400
789
100
- Funzioni fondamentali
33634
656
83
1 - Organi istituzionali, amministrazione,
anagrafe, ufficio tecnico (solo 70%)
9116
178
23
2 - Ambiente e territorio
7109
139
18
3 - Servizi sociali
6854
134
17
4 - Istruzione
4296
84
11
5 - Trasporti e viabilità
3700
72
9
6 - Polizia locale
2558
50
6
6765
132
- Funzioni non fondamentali
(30% funz.1, cultura, sport, turismo,
giustizia, servizi produttivi)
17
14
La determinazione dei fabbisogni standard dei Comuni
2012
Funzioni di Polizia
Locale
Funzioni generali di
amministrazione, di
gestione e di
controllo
Aprile 2013
Funzioni di istruzione
pubblica
Funzioni nel Settore
Sociale
Giugno 2013
Funzioni nel campo
della viabilità e dei
trasporti
Funzioni riguardanti
la gestione del
territorio e
dell’ambiente
15
I fabbisogni standard comunali per la “polizia locale”
Prima funzione fondamentale dei Comuni analizzata (7,87% del
totale)
Collaborazione tra SOSE, IFEL e COPAFF
Approccio top-down  coefficienti di riparto
Funzione di spesa pro-capite per la funzione “Polizia locale”
stimata econometricamente
La determinazione dei fabbisogni standard è un’operazione
tecnicamente complessa
Raccolta di informazioni molto dettagliata attraverso appositi
questionari inviati a Comuni/province
http://www.tesoro.it/ministero/commissioni/copaff/fabbisogni_
standard.html
16
I fabbisogni standard comunali per la “polizia locale”
Questionari
 in collaborazione con IFEL e UPI
 distribuiti tramite un sistema web dedicato (portale Progetto
Fabbisogni Standard)
 richieste ai Comuni e Unioni di Comuni:
•
informazioni di natura strutturale relative alle modalità
di svolgimento dei vari servizi
o elementi di input (personale impiegato, dotazioni
strumentali, unità locali utilizzate, ecc.)
o gli output prodotti (servizi svolti)
o le modalità di svolgimento dei servizi (Unioni di
Comuni e altre forme di gestione associata oppure
gestione diretta)
•
informazioni di natura contabile
che
permettono di riclassificare e di integrare i dati
contenuti nel Certificato di conto consuntivo per una più
precisa rappresentazione della spesa storica
https://opendata.sose.it/fabbisognistandard/
17
I fabbisogni standard comunali per la “polizia locale”
o
Variabile spiegata: spesa pro-capite (da Certificati di conto
consuntivo)
o
Variabili esplicative (da questionari):
•
•
•
•
•
•
o
variabili di contesto relative alla domanda (aspetti demografici
e socio-economici)
variabili di contesto relative all’offerta (caratteristiche
ambientali che influiscono sulla produttività totale dei fattori
produttivi)
prezzi dei fattori produttivi
tipologia di servizio offerto
fattori esogeni di carico
modelli organizzativi di fornitura
Dai valori stimati della spesa pro-capite, tenendo conto
della popolazione  coefficienti di riparto per ciascun
comune
18
La specificazione del modello utilizzata per la
determinazione dei fabbisogni standard
Spesa corrente
yi = α + β' Xi + γ'Wi + δ'Zi + εi
Componente stocastica
procapite
Variabili che possono spiegare i
differenziali di costo relativi ai
modelli organizzativi e che non
vengono considerate in fase
- Variabili di contesto relative alla domanda
applicativa
- Variabili di contesto relative all’offerta e
alla tipologia di servizio
- Prezzi dei fattori produttivi
- Fattori esogeni di carico
Variabili obiettivo che, in fase di applicazione del modello, vengono
sostituite con valori obiettivo in modo da evitare distorsioni
La stima dei coefficienti della “Funzione dei fabbisogni standard” è stata determinata applicando il
Metodo dei minimi quadrati ordinari (OLS) con errori robusti per l’eteroschedasticità
19
I fabbisogni standard comunali per la “polizia locale”
Alcune variabili esplicative sono comunque rilevanti in fase di
stima ma vanno “normalizzate” (valori effettivi sostituiti con
valori “obiettivo”) nella fase applicativa:
1) prestazioni discrezionalmente decise dagli amministratori
locali al di sopra dei livelli essenziali (es: servizio notturno
nella funzione polizia locale)
2) caratteristiche considerate “non meritorie” per giustificare la
variabilità dei fabbisogni (es: entrate standard, reddito,
appartenenza territoriale)
3) costi degli input inefficienti (es: costo del lavoro elevato)
La “normalizzazione” richiede in taluni casi adeguate indicazioni
da parte dei responsabili politici
20
Il fabbisogno è stato calcolato per tutti i 6.702 Comuni delle RSO
Fabbisogno Standard Teorico (FST) =
Il fabbisogno standard teorico è stato calcolato sui dati “consolidati”
relativi alle Unioni di Comuni, per essere poi distribuito ai singoli
Comuni che appartengono all’Unione in base alla popolazione
residente
21
I fabbisogni standard stimati non hanno diretta valenza dal punto di vista
finanziario, ma sono solo di ausilio al calcolo dei coefficienti di riparto
relativamente alle Funzioni di Polizia Locale
Coefficienti di riparto basati sul fabbisogno teorico =
22
I fabbisogni standard dei Comuni per la polizia locale:
le determinanti
23
I fabbisogni standard dei Comuni per la polizia locale:
i risultati
24
I fabbisogni standard dei Comuni per la polizia
locale: i risultati
Classi dimensionali
Meno di 500 Abitanti
500 - 999 Abitanti
Numerosità
692
Spesa corrente
utilizzata
per la stima dei
fabbisogni
standard
Popolazione al
% del totale
31/12/2009
(A)
202.871
0,2665
Fabbisogno
Standard
% del totale
(B)
Differenza
%
0,3266
(B-A)/A
22,6
886
657.891
0,8909
0,9846
10,5
1.000 - 1.999 Abitanti
1.301
1.902.815
2,4109
2,5849
7,2
2.000 - 2.999 Abitanti
807
1.978.402
2,5409
2,5138
-1,1
3.000 - 4.999 Abitanti
967
3.774.831
4,4855
4,7862
6,7
5.000 - 9.999 Abitanti
1.017
7.227.905
8,9296
9,3715
4,9
10.000 - 19.999 Abitanti
599
8.282.388
11,4996
11,5272
0,2
20.000 - 59.999 Abitanti
347
11.397.439
18,3550
18,0019
-1,9
60.000 - 99.999 Abitanti
50
3.863.338
7,6493
7,5234
-1,6
100.000 - 249.999 Abitanti
26
3.811.785
8,7109
8,3885
-3,7
250.000 - 499.999 Abitanti
5
1.601.547
5,3925
5,1284
-4,9
Oltre 500.000 Abitanti
5
6.533.515
28,8684
28,8628
-0,0
6.702
51.234.727
100,0000
100,0000
0,0
25
I fabbisogni standard dei Comuni per la polizia
locale: i risultati
2.987
Popolazione al
31/12/2009
15.888.357
Spesa corrente
utilizzata
per la stima dei
fabbisogni standard
% del totale
(A)
31,5102
Nord-est
929
9.308.007
Centro
996
Area territoriale
Nord-ovest
Sud
Numerosità
Fabbisogno Standard
% del totale
Differenza
%
(B)
(B-A)/A
31,5292
0,1
14,4510
15,7836
9,2
11.872.330
28,6168
28,1164
-1,7
1.790
14.166.033
25,4220
24,5707
-3,3
6.702
51.234.727
100,0000
100,0000
0,0
26
I fabbisogni standard dei Comuni per la polizia
locale: i risultati
Regione
PIEMONTE
LOMBARDIA
Numerosità
1.206
Popolazione al
31/12/2009
4.446.230
Spesa corrente
utilizzata
per la stima dei
fabbisogni
standard
% del totale
(A)
8,6730
Fabbisogno
Standard
% del totale
Differenza
%
(B)
(B-A)/A
7,9447
-8,4
1.546
9.826.141
18,4954
19,4814
5,3
VENETO
581
4.912.438
6,4934
7,7633
19,6
LIGURIA
235
1.615.986
4,3418
4,1031
-5,5
EMILIA ROMAGNA
348
4.395.569
7,9576
8,0204
0,8
TOSCANA
287
3.730.130
7,3891
7,4295
0,5
UMBRIA
92
900.790
1,3750
1,5149
10,2
MARCHE
239
1.559.542
2,2594
2,6010
15,1
LAZIO
378
5.681.868
17,5933
16,5710
-5,8
ABRUZZO
305
1.338.898
1,8164
1,8839
3,7
MOLISE
136
320.229
0,4543
0,5087
12,0
CAMPANIA
551
5.824.662
12,4309
11,4911
-7,6
PUGLIA
258
4.084.035
6,8127
6,7919
-0,3
BASILICATA
131
588.879
0,8766
0,8446
-3,7
CALABRIA
409
2.009.330
3,0311
3,0506
0,6
6.702
51.234.727
100,0000
100,0000
0,0
27
I fabbisogni standard dei Comuni per la polizia
locale: i risultati
Modello Organizzativo
1 - Comuni con gestione associata in Unione di Comuni
2 - Comuni con gestione associata in Comunità montana
3 - Comuni con gestione associata in Consorzio
4 - Comuni con gestione associata in Convenzione tra Comuni o con
altre forme
5 - Comuni non in forma associata senza il servizio di polizia locale
6 - Comuni con gestione diretta del servizio di polizia locale
Numerosit
à
690
157
136
1.327
Popolazion
e al
31/12/200
9
2.394.566
245.777
704.207
7.087.044
394
219.026
3.998 40.584.107
Spesa
corrente
utilizzata
per la
stima dei Fabbisogn
fabbisog
o
ni
Standard Differenz
standard
% del
a
% del
totale
%
totale
(A)
(B)
(B-A)/A
2,9382
3,1215
6,2
0,2459
0,3112
26,6
0,7901
0,8567
8,4
9,4892
9,8901
4,2
0,0297
86,5069
0,2759
85,5446
828,2
-1,1
6.702 51.234.727 100,0000
100,0000
0,0
28
I fabbisogni standard dei Comuni per la polizia
locale: i risultati
Comune
Roma
Milano
Napoli
Coefficiente di riparto Coefficiente di riparto
basato sulla spesa
basato sui fabbisogni
storica
standard
0.128800332802
0.064421689763
0.037370196878
0.122346344373
0.077061044790
0.038142241524
29
La determinazione dei fabbisogni standard dei
Comuni: problemi e prospettive
Livelli di prestazioni standard
La possibilità di identificare distintamente costi unitari e
livelli delle prestazioni standard (e non soltanto
fabbisogni finanziari) dipende criticamente dalla natura
delle funzioni considerate
Solo nel caso di funzioni caratterizzate da prestazioni
finali misurabili ed esogene rispetto all’autonomia degli
enti locali (Lep o standard di output stabiliti
dall’ordinamento normativo) sarà possibile ricavare una
stima distinta di output e di costi unitari (funzione di
costo)
=> prossime funzioni sottoposte a standardizzazione:
servizi dell’istruzione (es. scuole materne) e servizi
sociali (es. asili nido)
30
La determinazione dei fabbisogni standard dei
Comuni: problemi e prospettive
Fabbisogni standard per Comuni “inattivi”
La mancata offerta di servizi da parte di un Comune
nell’anno di osservazione non dovrebbe condizionare la
determinazione del fabbisogno standard se le
caratteristiche strutturali di quel comune comunque
giustificano una “domanda” di tali servizi.
Approccio coerente con la previsione di assenza di
vincoli di destinazione nel finanziamento degli EELL
(tributi+trasferimenti perequativi). Il monitoraggio sulle
prestazioni effettivamente fornite andrebbe limitato alle
sole funzioni su cui siano definiti Lep.
31
La determinazione dei fabbisogni standard dei
Comuni: problemi e prospettive
Impiego dei fabbisogni standard
Costruzione del sistema perequativo
Accelerare la stima delle capacità fiscali standard e il
disegno normativo del sistema perequativo
Rischio di un mancato utilizzo dei fabbisogni standard a
fini perequativi
32
La determinazione dei fabbisogni standard dei
Comuni: problemi e prospettive
Impiego dei fabbisogni standard
Fabbisogni standard e revisione della spesa
I fabbisogni standard sulle funzioni già stimate possono
essere utilizzati per ripartire tra enti almeno una quota
della riduzione complessiva delle risorse alle autonomie
territoriali
Da preferire rispetto al riparto sui consumi intermedi o
altri criteri parziali
33
La determinazione dei fabbisogni standard dei
Comuni: problemi e prospettive
Impiego dei fabbisogni standard
Regioni a statuto speciale
Auspicabile estendere, in via concordata e consensuale,
l’applicazione dei fabbisogni standard anche agli EELL delle
regioni a statuto speciale
L’intera costruzione della riforma del federalismo fiscale è
indebolita dalla sua limitazione ai soli territori delle RSO.
Bisogna attendere il prossimo aggiornamento dei questionari
34
FINE
35