Capitolo
1
La responsabilità procedimentale
Sommario
1.1 L’unità organizzativa responsabile e la delega di funzioni. - 1.2 La ratio della norma. - 1.3 Il rapporto tra il responsabile
del procedimento e il dirigente dell’unità organizzativa. - 1.4 Le innovazioni introdotte dalla L. 15/2005. - 1.5 Le modifiche
introdotte dalla L. 69/2009. - 1.6 I profili di responsabilità.
1.1 L’unità organizzativa responsabile e la delega di funzioni
All’interno della L. 241/1990, gli artt. 4-6bis (capo II) regolamenta- La L. 241/1990, articoli da 4
no la figura del responsabile del procedimento (1), cui è affidata la ge- a 6bis
stione del procedimento amministrativo.
I compiti che gli sono stati attribuiti, indicati dall’art. 6 della citata L. 241/1990, riguardano l’iniziativa e l’impulso, gli avvisi e comunicazioni, la verifica, formazione e acquisizione
di fatti, atti ed interessi e l’eventuale adozione del provvedimento finale.
Si tratta, in sostanza, di compiti di impulso, di direzione e di coordinamento
dell’istruttoria procedimentale e, solo in via eventuale, di decisione.
In ordine alle modalità di individuazione del responsabile del procedimento è possibile procedere in modo puntuale, volta per volta, oppure ex ante e in modo automatico, con atti
sulla cui natura privatistica (in qualità di datore di lavoro) o amministrativa si discute.
In ogni caso, appare chiaro che l’attribuzione del ruolo di responsabile del procedimento
non comporta l’assunzione di mansioni nuove e aggiuntive rispetto alle preesistenti, ma
solo la loro migliore organizzazione e svolgimento.
(1) Tra le varie opere sul tema è possibile citare V. Italia-M. Bassani, Procedimento amministrativo e diritto d’accesso ai documenti, Milano,
Giuffrè, 1995; I. Franco, Il responsabile del procedimento con particolare riguardo alla realizzazione delle opere pubbliche, in Consiglio di
Stato, 1995, II, pag. 146; C. Mignone, Note sul responsabile del procedimento amministrativo, in Quad. reg., 1991, pag. 39; L. Torchia,
L’amministrazione italiana rientra nello spazio-tempo: le regole sul termine e sul responsabile del procedimento, in Reg. gov. loc., 1992,
pag. 347; E. Mele, Il funzionario responsabile del procedimento, in Nuova Rassegna, 1991, pag. 18; M. Renna, Il responsabile del procedimento nell’organizzazione amministrativa, in Dir. amm., 1994, pag. 13; Millemaggi-Cogliana, Considerazioni in tema di responsabile del
procedimento, in Nuova Rassegna, 1992, pag. 2114.
Capitolo 1
La terminologia utilizzata dal legislatore «unità organizzativa responsabile» è volutamente
generica, al fine di adattarsi alle diverse realtà organizzative che caratterizzano la pubblica amministrazione.
La qualificazione come «responsabile» dell’unità organizzativa lascerebbe intendere una
sua configurazione, nella classificazione della dottrina classica, quale ufficio-organo, cioè
come soggetto in grado di impegnare direttamente l’ente di appartenenza mediante una
propria manifestazione di volontà.
D’altro canto, in senso opposto, sembra far propendere la possibilità che l’art. 5, L.
241/1990, attribuisce al dirigente dell’unità organizzativa di demandare l’emanazione del
provvedimento finale al responsabile del procedimento.
Ammettere, cioè, che il dirigente si possa spogliare della competenza alla produzione dell’atto finale della sequenza procedimentale a favore del responsabile significherebbe configurare l’unità organizzativa come mero ufficio interno all’ente, svolgente una funzione strumentale e servente rispetto alla sua propaggine esterna.
La delega di funzioni
La previsione de quo costituisce il fondamento giuridico, all’interno del
rapporto di pubblico impiego, per l’attivazione dell’istituto della delega di funzioni (v. Modello 1 - Determinazione conferimento delega di funzioni).
Secondo alcuni autori, invece, poiché l’attribuzione del potere di provvedere sul provvedimento finale è meramente eventuale, non è configurabile l’istituto della delega di funzioni
in quanto l’atto di nomina rientra nei poteri privatistici di gestione del rapporto di lavoro.
Secondo la tesi prevalente, invece, la delega di funzioni è ammissibile solo ove sia prevista
espressamente da una norma di legge, traducendosi in una deroga al regime della competenza, quale materia coperta da riserva di legge (2).
Infatti, ai sensi dell’art. 17, comma 1bis (inserito dalla L. 145/2002), D.Lgs. 30 marzo
2001, n. 165, i dirigenti, per specifiche e comprovate ragioni di servizio, possono delegare per un periodo di tempo determinato, con atto scritto e motivato, a dipendenti che
ricoprano le posizioni funzionali più elevate nell’ambito degli uffici a essi affidati, una serie di competenze. Tra queste, oltre alla direzione, al coordinamento e al controllo dell’attività degli uffici che da essi dipendono e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia, alla gestione del personale e delle risorse finanziarie e strumentali assegnate ai propri uffici, è prevista anche la cura dell’attuazione dei progetti e delle gestioni a essi assegnati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali,
adottando i relativi atti e provvedimenti amministrativi ed esercitando i poteri di spesa
e di acquisizione delle entrate (3).
Quindi, dal combinato disposto delle normative succitate, si rinviene la possibilità, anche
nell’ordinamento attuale, di procedere con l’attribuzione a un soggetto avente un
rapporto di servizio con la P.A. della responsabilità di un procedimento ammi-
(2) In questo senso V. Sandulli, Quaranta e Sacco, Diritto amministrativo, Edizioni Simone, Napoli, 1997, pagg. 151 e ss; in giurisprudenza,
Consiglio di Stato, sez. IV, 4 dicembre 1998, n. 1401. Secondo un altro orientamento, invece, sarebbe possibile anche una previsione implicita da parte della norma attributiva della competenza. In questo senso v. Corte dei conti, sez. ee.ll., 2 aprile 1993, n. 2, secondo cui
«per il principio istituzionale della distribuzione delle competenze tra gli organi, la delegazione è legittima nei casi in cui la norma attributiva della competenza esplicitamente o implicitamente la preveda».
(3) L’istituto della delega di funzioni dev’essere tenuto distinto dalla cd. delega di firma, attraverso cui il delegato ha la mera facoltà di
sottoscrivere il provvedimento in luogo del delegante, al quale ultimo ne è imputata la responsabilità (cfr. T.A.R. Puglia, 2189/2001 e T.A.R.
Toscana, sez. III, 3372/2002), senza che si possa ipotizzare in tale ipotesi un eventuale vizio d’incompetenza dell’atto assunto dal delegato (cfr. Consiglio Giustizia Amministrativa Regione Sicilia, 30 maggio 1995, n. 182, e Consiglio di Stato, sez. I, 936/1995).
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La responsabilità procedimentale
nistrativo, unitamente all’emanazione del provvedimento finale (4), in piena attuazione delle esigenze di trasparenza, efficienza ed efficacia, assicurando al contempo l’attuazione del principio di responsabilità di cui all’art. 28 Cost. e il più celere corso dell’iter
procedimentale (5).
L’atto di delega, poi, dev’essere scritto e motivato.
Si ritiene necessaria la forma scritta ad substantiam a pena di nullità. L’assenza di tale forma
non è sanata da documenti scritti dai quali sia possibile desumere a posteriori l’esistenza dell’attribuzione della funzione di responsabile del procedimento (Cass., sez. I, 3 febbraio 2004,
n. 1929; Cass., sez. I, 13 giugno 2000, n. 8023; Cass., sez. I, 8 marzo 2000, n. 2619).
Al riguardo, occorre anche dare conto della tesi dogmatica orientata a dubitare circa la
possibilità di affidare compiti di direzione, coordinamento e controllo dell’attività degli uffici che da essi dipendono e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con
poteri sostitutivi in caso di inerzia, ad un soggetto nel quale verrebbero a coincidere sia lo
svolgimento dell’attività sia il controllo sulla stessa, con evidente commistione di ruoli (controllore e controllato) che, per principio generale ormai acquisito, devono rimanere distinti.
In relazione, poi, alla durata della delega, l’unico riferimento conte- Durata della delega
nuto nella norma è alla sua non indeterminatezza e alle specifiche e comprovate ragioni di servizio, alla cui presenza è legata la sua esistenza (6).
Dalla genericità della formulazione su riferita è possibile evincere che la durata massima
non può superare quella dell’incarico del delegante, con conseguente sua decadenza nel
caso in cui quest’ultimo venga meno per qualsivoglia motivo.
La durata minima, invece, non può essere legata all’emanazione del singolo provvedimento, pena la configurabilità di una sorta di interposizione di persona nello svolgimento dell’attività, con violazione del precetto costituzionale di cui all’art. 97.
Difatti, la deroga alla sfera attributiva delle competenze è autorizzata dal precetto legislativo su citato con riferimento a una serie di attività che permettano al responsabile di esercitare appieno il proprio ruolo; un’applicazione del precetto limitata al singolo atto snaturerebbe invece il senso della deroga, con conseguente sua illegittimità per violazione di legge.
La delega procedimentale, caratterizzata da un intrinseco grado di fiduciarietà, non è suscettibile di delega ulteriore.
La nomina del responsabile, infatti, va vista come un atto di deconcentrazione delle
procedure rivolto a soggetti particolarmente qualificati, in grado di assicurare il migliore perseguimento dell’azione amministrativa, soggetti avvinti al dirigente da un forte grado di fiducia.
L’eventuale indicazione nell’atto di delega di soggetti in grado di coadiuvare e collaborare con il responsabile per l’espletamento del suo incarico non dev’essere qualificata come
(4) Quando al responsabile del procedimento è attribuita anche la competenza ad emanare il provvedimento finale si ha coincidenza
della persona fisica competente a seguire l’iter procedimentale e ad adottare il provvedimento finale (così T.A.R. Sicilia - Palermo, sez. I,
8 luglio 2002, n. 1961).
(5) Nel senso dell’ammissibilità di una designazione effettuata dal dirigente dell’unità organizzativa riguardante non un determinato
procedimento, ma tutti i procedimenti relativi ad una delle materie rientranti nella competenza dell’ufficio, a tempo indeterminato si è
espresso il T.A.R. Liguria, sez. II, 979/2006.
(6) Circa il termine entro cui il dirigente può nominare il responsabile procedimentale, in assenza di indicazioni legislative, si ritiene che
l’unico limite sia quello della salvaguardia della posizione dei privati in ordine alla conoscenza del proprio interlocutore; da ciò deriva che
il responsabile non può essere nominato dopo la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7, L. 241/1990, in quanto finalizzata alla
conoscenza effettiva e alla partecipazione degli interessati.
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Capitolo 1
subdelega, ma unicamente come chiara esposizione dei ruoli rivestiti da ciascuno nel quadro unitario della serie procedimentale.
1.2 La ratio della norma
Le riforme organizzative della
pubblica amministrazione
In realtà, tali disposizioni devono essere lette all’interno del complesso
quadro di riforme organizzative che hanno caratterizzato la pubblica
amministrazione a partire dal D.Lgs. 29/1993 (successivamente novellato dal D.Lgs. 80/1998, oggi D.Lgs. 165/2001), il quale ha attribuito al dirigente generale un ampio spettro di formule organizzative per permettergli di esercitare il suo ruolo di centro propulsore dell’apparato amministrativo, nel solo rispetto dei principi di efficienza, efficacia, economicità, trasparenza e responsabilità, nei quali si invera il principio
di buon andamento sancito dall’art. 97 della Carta costituzionale.
Il tutto finalizzato a promuovere un radicale cambiamento di mentalità verso l’introduzione di tecniche e strumenti di tipo produttivo-aziendalistico, volti a integrare l’acquisizione
di una nuova disponibilità a misurare e a essere misurati nei risultati prodotti.
Il dirigente generale, nel quadro degli atti di pianificazione e programmazione predisposti,
demanda la pianificazione operativa al dirigente, il quale, per il concreto perseguimento
degli obiettivi assegnatigli, può costituire nuove unità organizzative cui è possibile preporre un soggetto responsabile (7).
Questi si porrà quale centro propulsore del procedimento amministrativo, attivandosi per
far sì che lo stesso prosegua sino al termine, sotto la vigilanza ed il coordinamento del dirigente che lo ha nominato (8).
La nomina del responsabile procedimentale va vista, quindi, quale elemento
di forte responsabilizzazione del personale, nel pieno rispetto del disegno ispiratore del cosiddetto terzo decentramento, inaugurato con L. 59/1997 (9), da cui ha preso il
via una normazione attuativa finalizzata alla semplificazione e razionalizzazione delle procedure, all’accorpamento delle funzioni e alla loro omogeneizzazione (10).
(7) Nelle amministrazioni non statali, in cui non sussiste il rapporto tra dirigente generale e dirigente, la possibilità per il dirigente di spogliarsi
dell’emanazione del provvedimento finale dev’essere intesa come rivolta ad uffici comunque ricompresi all’interno dell’unità organizzativa responsabile cui è proposto il dirigente in questione. Ad esempio il dirigente del Servizio Tecnico di un’amministrazione comunale potrà demandare l’emanazione del permesso di costruire ad un soggetto, diverso da sé, comunque facente parte di un ufficio compreso nel Servizio tecnico.
Una scelta organizzativa diversa finirebbe per intaccare il principio della unitarietà della responsabilità, che finirebbe inevitabilmente in
capo a dirigenti diversi.
In questo senso dev’essere letta l’affermazione del principio dell’attribuzione ad un unico ufficio, per ciascun procedimento, della responsabilità complessiva dello stesso (art. 2, comma 1, D.Lgs. 165/2001).
(8) Circa la qualifica che deve rivestire il responsabile del procedimento, la giurisprudenza ha avuto modo di sottolineare, in sede consultiva, che questa non deve coincidere necessariamente con quella dirigenziale (Consiglio di Stato, sez. I, parere 3 marzo 2004, n. 304). V.
anche nota (12).
(9) Nell’ottica della personalizzazione dell’azione amministrativa si colloca anche l’istituzione degli uffici per le relazioni con il pubblico
(U.R.P.), ai sensi degli artt. 2. comma 1, lettera d) ed 11, D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, quale momento di incontro tra il cittadino ed il
pubblico dipendente, al fine di conseguire una maggiore tutela del primo e una più accentuata responsabilizzazione del secondo.
(10) Il D.Lgs. 80/1998, nel modificare e integrare il D.Lgs. 29/1993, ha provveduto all’istituzione di unità organizzative, deputate allo
svolgimento dei procedimenti, e alla preposizione a esse dei singoli responsabili, con i correlativi poteri di indirizzo, coordinamento e vigilanza, implicanti una responsabilità globale e onnicomprensiva del loro andamento e dei relativi risultati gestori.
Successivamente, il D.Lgs. 112/1998, che della L. 59/1997 costituisce normativa di puntualizzazione e attuazione, ha previsto l’accorpamento e la concentrazione di uffici deputati a svolgere funzioni omogenee, connesse o complementari, per assicurare la semplificazione,
l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’azione amministrativa.
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La responsabilità procedimentale
In questo nuovo quadro caratterizzato da una forte spinta verso il raggiungimento di più elevati livelli di efficienza nell’utilizzo degli strumenti e delle risorse a disposizione della macchina
amministrativa, appare chiaro il disegno ispiratore della riforma operata con la L. 241/1990.
L’esigenza di istituire l’unità organizzativa deriva dal bisogno di indivi- Il responsabile unico
duare un unico centro di iniziativa, impulso e coordinamento del procedimento, cui dev’essere adibito un unico soggetto responsabile (11).
Sarà quest’ultimo, generalmente un dirigente, a dare concreta attuazione ai principi di
snellimento e concentrazione delle procedure, avvalendosi del suo potere organizzativo, di cui costituisce diretta manifestazione il potere regolamentare attraverso cui creare le unità organizzative.
Al fine di evitare quel fenomeno di spersonalizzazione e di deresponsabilizzazione che in
precedenza permeava l’operato dell’amministrazione, ove manchi l’individuazione di un
soggetto diverso, sarà lo stesso dirigente a farsi carico della responsabilità di tutti i procedimenti afferenti all’unità organizzativa.
Le attività istruttorie possono anche essere espletate dallo stesso dirigente cui compete l’adozione del provvedimento finale, sempreché sussista un’attenta motivazione
che renda edotti di tale evenienza e del fatto che realmente il dirigente abbia proceduto agli ineludibili adempimenti istruttori (T.A.R. Campania - Napoli, sez. IV, 9 luglio 2001, n. 3226).
Nel caso in cui, invece, vi sia la nomina del responsabile, sarà quest’ultimo a farsi carico
di tutta la fase istruttoria del procedimento sino alla sua conclusione, con il dovere di predisporre il provvedimento da sottoporre alla firma del dirigente, fatta salva, come dinanzi
precisato, la possibilità, pur residuale, di riservare l’emanazione del provvedimento finale
anche al responsabile del procedimento.
Difatti, nei procedimenti amministrativi, l’istruttoria è informata al principio dell’iniziativa
di ufficio e del potere-dovere del responsabile del procedimento di acquisire d’ufficio ogni
elemento utile — nell’ottica della buona fede e dell’affidamento del cittadino, nonché del
rispetto del canone costituzionale di imparzialità della P.A. (in questo senso Cons. di Stato,
sez. IV, 17 dicembre 1998, n. 1815) — e di invitare gli interessati a regolarizzare istanze
e dichiarazioni incomplete, oppure esibire documenti mancanti.
L’art. 6, lettera b), L. 7 agosto 1990, n. 241, stabilisce, tra l’altro, che il responsabile del
procedimento «adotta ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria»,
«può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete» e «può ordinare esibizioni documentali».
Si tratta, quindi, di una figura non meramente esecutiva degli ordini ricevuti dal dirigente, ma
dotata di notevole autonomia, che avrà altresì un peso notevole in ordine alla configurazione
di precise responsabilità, anche penali, nei suoi confronti, in caso di arresto procedimentale.
Non essendo fissato alcun termine entro cui il dirigente può assegnare la responsabilità dell’istruttoria, questa può avvenire liberamente almeno fino a quando gli atti procedimentali sono trasmessi all’organo competente all’adozione del provvedimento finale: ciò
in quanto dev’essere salvaguardata la posizione dei terzi in ordine alla corretta conoscenza del proprio referente procedimentale.
(11) Non si è rivelato corretto, quindi, quanto inizialmente affermato dal Ministro per la Funzione Pubblica (Circolare del 5 dicembre 1990,
n. 58307/7-463), che reputava necessario procedere alla nomina di vari responsabili anche in relazione a parti del procedimento facenti
capo a distinti uffici all’interno della stessa amministrazione.
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Capitolo 1
Ne deriva che la designazione dev’essere fatta prima della comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7, L. 241/1990 — o quantomeno prima dell’effettiva partecipazione dei terzi al procedimento — onde garantire un’effettiva conoscenza e un’adeguata partecipazione.
Tale comunicazione viene effettuata in ossequio ai principi di trasparenza, pubblicità, certezza e celerità dell’azione amministrativa, onde consentire la piena partecipazione dell’amministrato e a rendere conoscibile il concreto svolgimento della funzione pubblica (Cons.
Stato, Ad. Plen., 7 febbraio 1997, n. 5); la sua eventuale carenza in ordine all’individuazione del soggetto responsabile non ne determina un vizio, in quanto in tale ipotesi si applica la norma suppletiva di cui all’art. 5, comma 2 citato.
Nel caso in cui, poi, il responsabile del procedimento già comunicato venga a mutare nel
corso dell’istruttoria procedimentale, occorre procedere a una nuova comunicazione a parziale rettifica della precedente.
È possibile derogare al principio di unità procedurale sotto l’aspetto della relativa responsabilità ove venga meno il rapporto di servizio del responsabile, con conseguente necessità
di designare una nuova figura, anche non coincidente con il soggetto subentrante. La nomina a responsabile del procedimento è infatti riconducibile al conferimento di attribuzioni ad personam (v. in senso conforme, Cons. Stato, sez. VI, 16 giugno 2003, n. 3398).
Diversamente, se ad essere sostituito è il responsabile dell’unità organizzativa, la relativa
responsabilità ricadrà sul supplente o vicario (12).
Altra ipotesi nella quale il responsabile procedurale può essere sostituito è quella della presenza di condizioni d’incompatibilità che gli impongano di astenersi, anche all’interno di
organi collegiali e per il solo fatto che via sia una divergenza tra l’interesse individuale e
quello generale proprio dell’organo di cui fa parte.
L’obbligo di astensione, in quanto espressione dei principi di legalità, imparzialità e
buon andamento dell’azione amministrativa fissati dall’art. 97 Cost., è espressione di una
regola generale e inderogabile, di ordine pubblico, applicabile quindi anche al di fuori delle ipotesi contemplate dalla legge. Perché i principi di trasparenza, buon andamento e imparzialità sanciti dall’art. 97 Cost. devono ispirare tutta l’attività della P.A. e non solo quella vincolata o quella prevista direttamente dalla legge; ciò in quanto compito precipuo della P.A. è, in ogni caso, di perseguire l’interesse pubblico e quest’ultimo non può, di certo, essere assicurato senza il rispetto dei principi summenzionati (Cons. Stato, sez. IV, 26
maggio 2003, n. 2826; T.A.R. Puglia - Bari, sez. II, 26 luglio 2001, n. 3143; T.A.R.
Calabria - Reggio Calabria, 25 novembre 2002, n. 1783).
1.3 Il rapporto tra il responsabile del procedimento e il dirigente dell’unità organizzativa
In base alla definizione recata dalla L. 241/1990 (13), il dirigente assume la veste di responsabile di tutti i procedimenti che rientrano nella competenza funzionale dell’unità or(12) I doveri di responsabilità implicano la disponibilità concreta dell’ufficio, nulla essendo imputabile a chi non ne è titolare (in tal senso
anche Circ. 5 dicembre 1990, n. 58307/7-463).
(13) Per quanto riguarda l’individuazione del responsabile del procedimento, il referente normativo è costituito dall’articolo 5, comma 1,
della richiamata L. 241/1990, il quale espressamente prevede che il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé
o ad altro dipendente addetto all’unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento
nonché, eventualmente, dell’adozione del provvedimento finale.
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La responsabilità procedimentale
ganizzativa (l’Adunanza Generale del Consiglio di Stato, con Decisione 141/1991, ha precisato che l’istituzione dell’unità organizzativa deve avvenire avvalendosi dello strumento
regolamentare), dal loro impulso, alla loro conclusione — infatti, l’adozione del provvedimento finale può essere riservata alla sua competenza esclusiva, quale soggetto dalla legge chiamato a rispondere della gestione complessiva della struttura organizzativa —, alle
relative comunicazioni.
Può, tuttavia, nominare un funzionario (14) per provvedere alle relative incombenze, conferendogli la qualifica di responsabile del procedimento, il quale, tuttavia, non è un mero
esecutore materiale delle direttive impartite dal dirigente, essendo investito di ampia autonomia operativa tecnico-discrezionale. Tale atto di nomina è a carattere recettizio, necessariamente da portare nella sfera di conoscibilità del destinatario.
Ciò posto, si rende necessario esaminare il rapporto che intercorre tra Il rapporto gerarchico
il dirigente dell’ufficio e il responsabile del procedimento.
Come è noto, sussiste tra il dirigente e il dipendente un rapporto di tipo gerarchico, determinante in capo al superiore gerarchico poteri di ingerenza nell’operato del dipendente subordinato, mediante ordini, direttive ed intervento diretto nel corso del procedimento.
Il rapporto che avvince il responsabile del procedimento al dirigente, invece, presenta aspetti del tutto innovativi rispetto alle tradizionali relazioni interorganiche.
Al riguardo è stato affermato che la figura del funzionario responsabile ha determinato una
forte attenuazione del principio di gerarchia (15).
La sovraordinazione gerarchica, che di norma connota il rapporto di ufficio fra tali soggetti, viene svuotata di molte sue prerogative (sostituzione, repressione, ordine) trasformandosi, con la designazione del responsabile, in un nuovo rapporto di rilevanza esterna, in
cui è il designato che assume poteri di indirizzo e propulsivi, di guida e di coordinamento
in ordine a tutti gli atti della sequenza procedimentale nei confronti dello stesso preponente, il quale conserva solo poteri di direttiva e di vigilanza sulla corretta evoluzione dell’attività procedimentale (16).
La formula organizzativa più affine a questo rapporto, da alcuni defi- Il coordinamento
nito «procedimentale», è quella del coordinamento.
Risalta profonda la differenza della formula organizzatoria del coordinamento
rispetto a quella della gerarchia, in quanto in un rapporto gerarchico la decisione viene
imposta e non, come nel coordinamento, ricercata insieme con altri, la cui collaborazione è
essenziale per il raggiungimento del risultato. D’altra parte, il potere di direttiva, di indirizzo
e di coordinamento non può influire in modo incisivo sull’esito del procedimento, in ragione
del suo carattere generale (Corte conti, sez. contr., 20 agosto 2001, n. 30; T.A.R. Lazio
- Roma, sez. III, 3 aprile 2001, n. 2765; Cas., sez. lav., 17 dicembre 1999, n. 14248).
(14) Con la Circolare del 5 dicembre 1990 cit. il Dipartimento della Funzione Pubblica ha precisato che l’attribuzione dell’incarico di responsabile del procedimento può avvenire a favore anche di un funzionario non avente qualifica dirigenziale. V. anche nota (8).
(15) Cfr. C. Mignone, Note sul responsabile del procedimento amministrativo, in Quad. reg., 1991, pag. 39, secondo il quale tra dirigente e
funzionario responsabile si instaura un rapporto non dissimile da quello riscontrabile negli uffici del pubblico ministero tra procuratore
capo e sostituto procuratore.
(16) Circa i rapporti tra il responsabile del procedimento e gli altri dipendenti che intervengono all’interno di questo, è da escludere la vigenza
di un rapporto di gerarchia che permetterebbe al primo di impartire ordini ai secondi. D’altro canto, la riconduzione dell’attività procedimentale ad un unico centro propulsore determina la possibilità da parte del responsabile di sollecitare i propri collaboratori in ordine al compimento delle fasi assegnate, pena la loro esposizione a denunce degli eventuali errori od omissioni sia a livello politico che amministrativo.
15
Capitolo 1
In entrambe le formule indicate si cerca di giungere a una decisione, che nel coordinamento è di tipo condiviso, con rinuncia consapevole a una fetta di autonomia da parte degli attori del processo, attraverso un’ampia gamma di attività che il soggetto coordinatore può
porre in essere, sia sul versante operativo che su quello organizzativo. La funzione di coordinamento può realizzarsi in vari modi. Spetta al soggetto coordinatore, autonomamente o sulla base delle indicazioni provenienti dall’ordinamento, scegliere gli strumenti più efficaci nelle circostanze date.
Non ci sono un’attività né un’organizzazione che di per sé possano definirsi di coordinamento, anche se evidentemente vi sono attività (per esempio il procedimento) e organizzazioni (per esempio le conferenze di servizi) che meglio di altre consentono di raggiungere l’effetto del coordinamento fra soggetti diversi, in vista del raggiungimento di un determinato scopo comune; ma anche altre attività ed organizzazioni possono, a seconda delle circostanze, consentire di raggiungere il medesimo risultato.
Quindi, per riassumere, l’insieme delle relazioni fra il responsabile del procedimento e il
dirigente investe da un lato l’unità della struttura organizzativa, dall’altro l’autonomia di chi
è designato all’attività procedimentale.
L’autonomia del responsabile
del procedimento
In ordine a quest’ultimo aspetto, la responsabilizzazione dei protagonisti dell’attività amministrativa si pone a fondamento dell’autonomia
del responsabile (17), intesa come possibilità di scelta e di autodeterminazione, nell’ambito di un quadro precettivo di riferimento definito.
Ma l’autonomia e la connessa responsabilità gestionale del responsabile del procedimento
hanno senso solo in quanto si collocano all’interno dell’unità organizzativa, intesa come
momento catalizzatore dei singoli fini procedimentali nell’unitarietà dell’indirizzo comune.
L’equilibro tra i due aspetti (unitarietà interna della struttura e autonomia del responsabile
del procedimento) si realizza evitando la loro massimizzazione.
Il responsabile del procedimento non deve valorizzare la propria autonomia evitando di
sottrarsi al suo dovere di collaborare con il responsabile dell’unità organizzativa, il quale, a
sua volta, non deve intromettersi nella sfera gestionale del responsabile del procedimento
per realizzare l’unità del proprio settore organizzativo.
Ne deriva che il grado di responsabilità del responsabile del procedimento cresce proporzionalmente alla sua autonomia nell’ambito della sfera gestionale dell’attività procedimentale, mentre si riduce notevolmente ove tale autonomia è limitata dalla
funzione di direzione e di controllo del dirigente.
Tali poteri saranno indirizzati soprattutto alla verifica del rispetto dei tempi e degli adempimenti, alla richiesta di interventi correttivi o integrativi, anche mediante sovrapposizione
di una valutazione critica e di opportunità amministrativa a quella storico-valutativa definita in sede istruttoria e, soprattutto, alla sostituzione del responsabile in caso di inerzia (ai
sensi dell’art. 17, comma 1, lettera d), D.Lgs. 165/2001), mediante revoca della nomina
ed avocazione del relativo procedimento.
(17) «Il necessario collegamento tra potere e responsabilità del relativo esercizio […] comporta l’impossibilità di assoggettare ad un ordine colui al quale sia stata affidata la responsabilità di un procedimento»: così M.A. Sandulli - L. Muselli, Commento agli artt. 4-5-6, in
AA.VV., L’azione amministrativa. Commento alla L. 7 agosto 1990, n. 241 modificata dalla L. 11 febbraio 2005, n. 15 e dal D.L. 14 marzo
2005, n. 35, Milano, 2005, pagg. 221-222.
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Modello n. 14 - Validazione progetto esecutivo
Modello n. 14
Validazione progetto esecutivo
Prot. N. ......
lì, …………………
Oggetto: Lavori di …………………………………
Validazione del progetto esecutivo ai sensi dell’art. 55, D.P.R. 207/2010.
IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO
in contraddittorio con il
PROGETTISTA DEI LAVORI INDICATI NELL’OGGETTO
VISTA la deliberazione della Giunta Comunale n. …… del ……………, dichiarata immediatamente eseguibile (ovvero VISTA la determinazione n. …… del …………), con la quale veniva
approvato il progetto preliminare per la realizzazione dei lavori di ………………………………
PRESO ATTO che …………………, progettista dei lavori, ha concluso la fase relativa alla
progettazione esecutiva dei lavori stessi ed ha presentato il progetto esecutivo in data
………………, prot. ………;
VISTO pertanto il progetto esecutivo dell’opera pubblica denominata: «…………………» a
firma del progettista ……………… di …………………;
RILEVATO che il progetto ha acquisito il parere favorevole della commissione edilizia comunale (ove presente) in data ………………;
VISTE le vigenti disposizioni che regolano la materia dei lavori pubblici e in particolare l’art.
55 del Regolamento esecutivo e attuativo del Codice dei contratti;
DATO ATTO che, come previsto dall’art. 55 del citato D.P.R. 207/2010, il Responsabile del
procedimento, in contraddittorio con il progettista, è tenuto a verificare la conformità del progetto esecutivo alla normativa vigente;
DATO ATTO che il Responsabile del Procedimento provvede a detta verifica con il supporto tecnico dei propri uffici;
ATTESTA
di aver sottoposto a validazione il progetto esecutivo relativo all’intervento indicato nell’oggetto
La verifica del progetto esecutivo è stata eseguita sui seguenti dati ed elementi:
— Corrispondenza dei nominativi dei progettisti a quelli titolari dell’affidamento e la sottoscrizione dei documenti per l’assunzione delle rispettive responsabilità;
— Completezza della documentazione relativa agli intervenuti accertamenti di fattibilità tecnica, amministrativa ed economica dell’intervento;
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Formulario
— Completezza, adeguatezza e chiarezza degli elaborati progettuali, grafici, descrittivi e
tecnico-economici, previsti dal Regolamento;
— Esistenza del computo metrico estimativo e la verifica della corrispondenza agli elaborati grafici, descrittivi e alle prescrizioni capitolari;
— Rispondenza delle scelte progettuali alle esigenze di manutenzione e gestione;
— Verifica di esclusione delle procedure di impatto ambientale;
— Esistenza delle dichiarazioni in merito al rispetto delle prescrizioni normative, tecniche e
legislative applicabili al progetto;
— Acquisizione di tutte le approvazioni ed autorizzazioni di legge, necessarie ad assicurare l’immediata cantierabilità del progetto;
— Coordinamento tra le prescrizioni del progetto e le clausole dello schema di contratto e
del capitolato speciale d’appalto nonché la verifica della rispondenza di queste ai canoni della legalità;
— In ultimo, la rispondenza del progetto ai criteri generali di verifica di cui al D.P.R. 207/2010.
Pertanto,
ATTESTA
Dopo il contraddittorio con il progettista, a seguito del controllo e delle valutazioni effettuate, la conformità del progetto esecutivo dell’intervento in oggetto alla normativa vigente.
IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO
……………………………………………………
IL PROGETTISTA
………………………
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