Progetto co-finanziato
dall’Unione Europea
Ministero dell’Interno
Dipartimento per le Libertà Civili
e l’Immigrazione
Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
Associazione
Nazionale
Comuni Italiani
Programma di Formazione Integrata per
il superamento dell’emergenza e
l’innovazione dei processi organizzativi
di accoglienza ed integrazione dei
cittadini stranieri e comunitari
2 Giornata – Modulo A_B_C_D_E_bis
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Modulo A
Il Comune apre le porte ai nuovi cittadini:
i nuovi utenti dei servizi comunali e le
istanze che presentano al Comune
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Perché costruire un servizio per l’immigrazione?
Quali sono gli interessi o i bisogni meritevoli di
tutela?
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Bisogni indifferenziati
(parità di trattamento con i cittadini italiani):
A- servizi essenziali alla persona
B- sportelli pubblici aperti al pubblico
C- settori comunali
Bisogni differenziati o dedicati:
A- Strumenti di orientamento all’interno del sistema degli uffici e dei
servizi
B- Servizi dedicati visti come opportunità per l’efficacia dell’azione
amministrativa
C- Utilità di figure intermedie di mediazione linguistico-culturale
D- Front-office dedicati all’espletamento di pratiche inerenti, solo o
prevalentemente, cittadini stranieri
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Funzione dei bisogni sociali differenziati
• Necessità di un supporto linguistico almeno per la prima
generazione
• Predisposizione di strumenti di informazione o di
comunicazione specifici (cartelli o vademecum plurilingue)
• Necessità di spazi di aggregazione sociale e del tempo
libero
• Bisogni di tutela contro le discriminazioni.
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Perchè servizi dedicati?
Art. 3 c. 2 cost.
È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di
ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la
libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno
sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione
di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica
e sociale del Paese.
Pari opportunità in considerazione della diversità dei
punti di partenza.
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Alcune criticità specifiche
• Poca conoscenza della lingua italiana;
• Poca conoscenza della macchina amministrativa e dei suoi
procedimenti;
• Complessità della produzione normativa ed amministrativa
in continua evoluzione;
• Motivi che hanno determinato il progetto migratorio
(economici, sociali, etc.);
• Deficit linguistici e differenze culturali;
• Assenza di una rete di sostegno parentale e/o amicale
come per gli autoctoni;
• Complessità delle istituzioni di riferimento: S.U.I,
Questura, DPL, etc.
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Significato del riconoscimento dei bisogni dedicati
• Il riconoscimento di bisogni specifici non prevarica o
sostituisce ciò che è previsto in modo indifferenziato per
tutti i cittadini
• Alcuni servizi specifici servono a dare maggior agilità e
competenza alla macchina comunale
• La mediazione nel contatto tra pubblici servizi e
cittadinanza immigrata può migliorare la qualità della
risposta amministrativa sia ai bisogni che agli obblighi
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E’ sufficiente?
Queste funzioni solo in parte possono giustificare la necessità di dotarsi di
un servizio per l’immigrazione.
Rappresentano una delle possibili motivazioni a sostegno della tesi che
ritiene utili per gli enti locali la predisposizione di servizi dedicati ai
cittadini migranti.
Il fondamento principale risiede nella decisione politica di dotarsi di una
POLITICA LOCALE PER L’IMMIGRAZIONE, di elevare a dignità di politica
del territorio misure, azioni ed attività che si rivolgono, in modo più o
meno strutturato, a facilitare l’autonomia e l’integrazione di cittadini
migranti e migliorare il livello di coesione sociale in un determinato
territorio.
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Il “come” viene dopo, prima vi deve essere una lucida e
chiara volontà politica.
• ignorare il fenomeno non ci rende esenti dai suoi processi, in quanto i
migranti si spostano in base a logiche economiche, sociali, familiari e anche
di qualità della vita che presentano tratti casuali e si concentrano laddove in
primo luogo possano essere soddisfatte esigenze primarie. “Poi si vedrà”;
• sottovalutarlo perché “la competenza è dello Stato”, può divenire un
atteggiamento miope dalle imprevedibili conseguenze per un territorio e la
comunità locale;
•considerarlo un fenomeno dal possibile forte impatto su un territorio, in
quanto i suoi processi vivono di improvvise e repentine accelerazioni che
possono metterne in crisi gli equilibri sociali ed economici, può trasformarlo
in un fattore critico di successo delle politiche del territorio.
Il tutto avviene nell’ambito di convenzioni internazionali, discipline
sovranazionali e nazionali che regolano la circolazione ed il soggiorno di
cittadini di paesi terzi
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Si
parte
allora
dalla
l’amministrazione locale
l’immigrazione.
necessità
di
dotare
di una politica per
La ratio di un servizio per l’immigrazione nasce
dall’esigenza che ha l’ente locale di capire questo
fenomeno che produce rilevanti implicazioni sul
territorio, di conoscerne i processi per governarlo e non
subirlo.
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Segue il diritto di ACCESSO AI SERVIZI
Lo prevede la legge, salvo esplicita esclusione o accesso
limitato a status particolari.
T.U. artt. 2, 38, 41, 43
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Art. 2 c. 5. Allo straniero è riconosciuta parità di
trattamento con il cittadino relativamente alla tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, nei
rapporti con la pubblica amministrazione e nell'accesso ai
pubblici servizi, nei limiti e nei modi previsti dalla legge.
Art. 2 c. 2 prima parte. Lo straniero regolarmente
soggiornante nel territorio dello Stato gode dei diritti in
materia civile attribuiti al cittadino italiano, salvo che le
convenzioni internazionali in vigore per l'Italia e il presente
testo unico dispongano diversamente.
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Art. 38 c. 1. I minori stranieri presenti sul territorio sono soggetti
all'obbligo scolastico; ad essi si applicano tutte le disposizioni
vigenti in materia di diritto all'istruzione, di accesso ai servizi
educativi, di partecipazione alla vita della comunità scolastica.
Art. 41. Gli stranieri titolari della carta di soggiorno o di permesso
di soggiorno di durata non inferiore ad un anno, nonché i minori
iscritti nella loro carta di soggiorno o nel loro permesso di
soggiorno, sono equiparati ai cittadini italiani ai fini della
fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche
economiche, di assistenza sociale, incluse quelle previste per
coloro che sono affetti da morbo di Hansen o da tubercolosi, per i
sordomuti, per i ciechi civili, per gli invalidi civili e per gli
indigenti.
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Art. 43 c. 1. Ai fini del presente capo, costituisce
discriminazione ogni comportamento che, direttamente o
indirettamente, comporti una distinzione, esclusione,
restrizione o preferenza basata sulla razza, il colore,
l'ascendenza o l'origine nazionale o etnica, le convinzioni e
le pratiche religiose, e che abbia lo scopo o l'effetto di
distruggere o di compromettere il riconoscimento, il
godimento o l'esercizio, in condizioni di parità, dei diritti
umani e delle libertà fondamentali in campo politico,
economico, sociale e culturale e in ogni altro settore della
vita pubblica.
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Art. 43 c. 2. In ogni caso compie un atto di discriminazione:
a) il pubblico ufficiale o la persona incaricata di pubblico servizio o la
persona esercente un servizio di pubblica necessità che nell'esercizio
delle sue funzioni compia od ometta atti nei riguardi di un cittadino
straniero che, soltanto a causa della sua condizione di straniero o di
appartenente ad una determinata razza, religione, etnia o nazionalità, lo
discriminino ingiustamente;
b) chiunque imponga condizioni più svantaggiose o si rifiuti di fornire
beni o servizi offerti al pubblico ad uno straniero soltanto a causa della
sua condizione di straniero o di appartenente ad una determinata razza,
religione, etnia o nazionalità;
c) chiunque illegittimamente imponga condizioni più svantaggiose o si
rifiuti di fornire l'accesso all'occupazione, all'alloggio, all'istruzione, alla
formazione e ai servizi sociali e socio-assistenziali allo straniero
regolarmente soggiornante in Italia soltanto in ragione della sua
condizione di straniero o di appartenente ad una determinata razza,
religione, etnia o nazionalità;
…
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Bisogna pertanto far riferimento sempre a quanto stabilito
dal nostro ordinamento e da quello comunitario (leggi
nazionali, direttive europee, regolamenti dell’Unione,
sentenze della Corte costituzionale, della Corte di Giustizia
dell’Unione europea, etc.).
Esistono poi le prassi, le procedure con le quali gli enti
responsabili dei procedimenti traducono sul piano
amministrativo i dettati normativi.
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Dire “il cittadino immigrato deve essere trattato alla pari
del cittadino italiano” può essere fuorviante, non vuol dire
nulla, se non precisiamo il contesto e a quali diritti
facciamo riferimento.
Così come parlare di bisogni in modo generico può essere
ingannevole, è preferibile parlare di diritti riconosciuti e
della loro praticabilità, in quanto il tema che trattiamo,
anche se politico, si concentra sull’impatto che produce
sul sistema amministrativo e sulle organizzazioni degli
enti locali.
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TIPOLOGIA DEI CONTROLLI
CONTROLLI ESTERNI
CONTROLLI INTERNI
titoli di soggiorno, obbligo
di esibizione del permesso
di soggiorno, obbligo di
conferma della dimora
abituale, etc.
ESPLICITI
visti di ingresso, accordi
bilaterali
IMPLICITI
meccanismi di esclusione
Es. ridefinizione del concetto
sociale: controllo come
di rifugiato
regolazione
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OBBLIGHI SPECIFICI DEL CITTADINO DI PAESE TERZO
• Titolarità del permesso di soggiorno in corso di validità o
di rinnovo;
• Obbligo di conferma della dimora abituale;
• Obbligo di esibire alla P.A. il PSE in caso di richieste di
iscrizioni, licenze o certificati;
• Obbligo di esibire alle Forze di Pubblica sicurezza il PSE.
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I CITTADINI MIGRANTI: CHI SONO ?
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TIPOLOGIE DI CITTADINI MIGRANTI PROVENIENTI DA PAESI TERZI
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
RICHIEDENTI ASILO;
VITTIME DI TRATTA O SFRUTTAMENTO;
MINORI NON ACCOMPAGNATI;
FAMILIARI / CONIUGI DI CITTADINI DELL’UNIONE;
LAVORATORI ADULTI E FAMILIARI A CARICO (ANZIANI, MINORI, CONIUGI, ETC.);
LUNGO SOGGIORNANTI E FAMILIARI A CARICO;
CITTADINI MIGRANTI IN CERCA DI OCCUPAZIONE
INABILI O INVALIDI CIVILI;
PER CURE MEDICHE;
IRREGOLARI INESPELLIBILI;
TURISTI IN VISITA DI AMICI O FAMILIARI;
GIOVANI DI II GENERAZIONE;
STRANIERI REGOLARMENTE SOGGIORNANTI CHE NON RISOLVONO IN UN SOLO
STATO MEMBRO IL LORO PERCORSO MIGRATORIO
…
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LE ISTANZE
-
servizi amministrativi;
istruzione;
prestazioni sociali;
prestazioni sanitarie;
prestazioni assistenziali;
partecipazione attiva e culturale
(fruizione di spazi pubblici, rappresentanze, associazionismo,
elettorato attivo e passivo, vivere la dimensione collettiva
della propria religione, le tradizioni, la lingua di origine, etc.);
- mobilità sociale (formazione professionale, riconoscimento titoli
di studio e qualifiche, etc.);
- lavoro
…
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TIPOLOGIA DI SERVIZI RICHIESTI
• amministrativi;
• sociali e di sostegno economico;
• sanitari;
• prevenzione e sicurezza;
• istruzione;
• partecipazione attiva (partecipazione alla vita della
comunità locale);
…
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I specificità:
la domanda di praticabilità dei diritti e di accesso alle
prestazioni di welfare.
Quali diritti hanno i migranti e come possono esercitarli?
Si tratta di definire in base alla posizione giuridica in Italia, che
varia per categorie di cittadini, territori, etc., i diritti
riconosciuti, coniugandoli con i principi del nostro ordinamento e
dell’Unione Europea. Allo stesso modo le prassi locali vanno
comparate con gli istituti e le procedure previste dalle normative
nazionali ed europee.
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II specificità:
la domanda di assistenza di tipo amministrativo
(complessità delle procedure, evoluzione
normativa, etc.)
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I CITTADINI MIGRANTI: CHI SONO?
I migranti sono una realtà sempre più frammentata e disomogenea, non
solo sotto il profilo dei bisogni.
Come determinati fenomeni sociali o economici, soggetti ai processi
globali, perdono la loro fisionomia “storica” e acquistano forme
molteplici connesse alle risposte ed ai meccanismi di regolazione che il
sistema politico-sociale ed amministrativo produce;
come il mondo del lavoro non può più essere pensato come costruito
attorno alla figura del lavoratore a tempo indeterminato, in quanto
esistono oramai una molteplicità di figure professionali e profili
contrattuali;
così non è possibile considerare un’unica figura di cittadino migrante
portatore di determinati diritti e doveri, ma una miriade di tipologie
differenti per status giuridico, trattamento, provenienza, etc.
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Il fenomeno dell’Immigrazione non è unitario.
Non abbiamo davanti un’unica migrazione, ma
un’articolazione di migrazioni che differiscono per cause,
provenienze, ...
Il cittadino migrante può trovarsi in diverse situazioni,
ciascuna giuridicamente rilevante.
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Modulo B
L’approccio del Comune in risposta alle
esigenze dei nuovi cittadini
Come costruire una politica locale?
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Le componenti di una politica pubblica:
• Distributiva
• Redistributiva
• Regolativa
• Istituzionale
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La componente di tipo distributivo individua il centro di
spesa, senza preoccuparsi della fonte di finanziamento.
Quella redistributiva segue uno schema di gioco a somma
zero sapendo da dove arrivano le risorse (piani di zona,
progetti speciali, etc.).
Le ultime due riguardano il normare comportamenti
(regolativa) o la definizione di regole non rivolte al
cittadino, ma per il funzionamento delle istituzioni
(istituzionale).
Una politica pubblica nasce da un mix di queste
componenti.
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Formulazione di politiche alternative
Logica imitativa. Non invento nulla, vado a vedere cosa fanno gli altri. La
questione diventa: chi imito e come. Scelgo un tecnico per depoliticizzare la
questione, un consulente che individua ciò che funziona altrove per ridurre il
rischio dell’insuccesso e quindi il rischio politico dell’impopolarità.
In realtà senza saperlo si possono correre altri rischi: ciò che funziona in un
territorio non è detto che sia trasferibile in un altro e soprattutto conta come
viene tradotto e applicato il modello. L’imitazione è sempre parziale, è più
un’emulazione con tacite innovazioni;
Logica innovativa. Sperimento, mi invento delle soluzioni: può apparire
estremamente pericoloso. Conta molto la conoscenza del territorio, l’analisi del
contesto per definire i possibili scenari, costruire il progetto e soprattutto la
corretta implementazione del paradigma organizzativo;
Logica decisionale. Decido tra varie alternative.
La fase di valutazione viene trascurata ma accompagna l’intero processo: a monte
della fase di decisione (valutazione ante), in itinere (monitoraggio) ed alla fine sui
risultati (ex post), per compararli con gli obiettivi e analizzare le cause di
eventuali scostamenti.
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Il parametro non è solo tecnico ma anche politico. La riforma Brunetta della
pubblica amministrazione, quando parla del ciclo della performance, fa
riferimento ad un processo che riguarda non solo i tecnici, ma anche i politici, gli
amministratori. Viene meno quella netta distinzione, cui si era arrivati in passato,
tra politica e apparato burocratico: se si parte dal processo il politico deve
partecipare alla quantificazione degli obiettivi strategici attesi. Solo così
rendiamo coerente la pianificazione strategica con la programmazione operativa
di dettaglio.
Es.: La relazione previsionale e programmatica (RPP) è interdipendente con il PEG
e deve quindi dialogare con esso di modo che la decisione politica possa essere
declinata in programmazione operativa di esercizio.
Si parte quindi dalla definizione di obiettivi strategici quantificabili e misurabili.
Nel nostro settore siamo in ritardo proprio rispetto alla valutazione delle politiche
ed alla misurazione dei risultati. C’è ancora molto da fare per definire standard
ed indicatori che consentano una misura efficace della qualità ed efficienza di
una politica pubblica.
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Alcune considerazioni: il fattore Politico.
Il confronto fra logica reattiva e pro-attiva
Il politico opera in un orizzonte di breve periodo e quindi
può tendere a prendere iniziative visibili, per massimizzare
il consenso in vista delle successive elezioni.
La logica è reattiva:
“Facciamo fronte all’emergenza”
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Qui introduciamo un altro concetto:
La tematizzazione dell’Immigrazione.
Per tematizzazione si intende il modo in cui una
determinata questione (issue) viene presentata. Come
diventa una priorità o viene messa all’ordine del giorno
dall’Ente.
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Come viene tematizzata l’immigrazione: esempi
…
Avversione totale;
Utilitarista;
Accoglienza;
In funzione dell’appartenenza;
Una tematizzazione distorta può generare percorsi
ingannevoli e gravi conflitti di comunità.
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Il dirigente/funzionario opera invece in una prospettiva di
continuità istituzionale di medio – lungo periodo.
La logica è pro-attiva: cerca di anticipare, prevedere cosa
potrà succedere, tenendo conto della compatibilità
economica e della sostenibilità dei costi.
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Nota: Non necessariamente una policy pro-attiva è
progressista: essa si propone di analizzare il contesto,
prevedere uno o più scenari possibili ed attuare politiche
per governare i processi e non subirli.
Può proporre modelli percepiti come peggiorativi ed essere
quindi considerata conservatrice.
Il confronto tra queste due logiche (reattiva e pro-attiva)
condiziona la definizione dell’agenda e delle priorità per
l’Ente
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Ma cosa intendiamo quando parliamo di Agenda?
Agenda istituzionale. E’ il processo in base al quale un tema
diventa importante per le istituzioni.
Agenda sociale o sistemica. La questione viene messa
all’ordine del giorno dalle prime pagine dei giornali, dalla
stampa locale, etc. Grazie a convegni e seminari diventa
rilevante per la società civile.
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La messa in agenda (agenda setting) può avvenire in modo
collaborativo o oppositivo.
Il semplice fatto può essere intrinsecamente conflittuale
oppure tematizzato come nell’interesse di tutti.
I rapporti tra
le due agende
(istituzionale e
sociale/sistemica) sono importanti: esse si condizionano a
vicenda e l’operatore non deve mai perdere di vista l’agenda
sociale. Allo stesso tempo non deve farsi assorbire da logiche
emergenziali.
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Criticità: Proliferazione di politiche simboliche, non
implementate, destinate al fallimento. Attenzione: non si
tratta di politiche fallite ma di politiche fittizie.
Livello simbolico nel senso deteriore del termine.
Ad es.: Dimostro di occuparmi del problema, ma in realtà
non lo affronto in quanto so che le misure adottate servono
solo a massimizzare il consenso e non intervengono sulle
dinamiche del processo che dovrei governare.
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Sarebbe interessante monitorare l’efficacia di certe
decisioni. Secondo alcuni non esistono problemi e
soluzioni, ma due flussi che, nella migliore delle ipotesi, si
incrociano, ma possono anche non incontrarsi.
Infatti, un flusso (politics) risponde a determinate logiche
(timore dell’impopolarità, ridurre il rischio elettorale,
etc.), mentre il secondo (policy) si muove su un altro
piano. E’ necessario uno sforzo di decodificazione.
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Formulazione della policy
Cosa vogliamo fare?
Quali sono gli Obiettivi strategici?
Conoscenza del fenomeno migratorio;
Rafforzare la coesione sociale;
Governo equilibrato del territorio;
Inclusione dei nuovi cittadini;
Coordinare le attività istituzionali e non nei confronti della
popolazione immigrata straniera
• Programmare gli interventi ed i servizi dedicati
• Integrare i servizi dedicati con i servizi indifferenziati o
universalistici
• Coinvolgimento di ambiti territoriali in grado di sommare le
risorse disponibili a beneficio di una maggiore efficienza ed
efficacia
•
•
•
•
•
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Quantifichiamoli!
• Definire una strumentazione per monitorare le continue e repentine
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
accelerazioni del fenomeno;
Produrre xy indicatori che forniscano informazioni utili ai vari livelli
decisionali;
Potenziare la capacità operativa di alcuni servizi maggiormente esposti alle
istanze della nuova utenza straniera;
Partecipare ai processi connessi alla funzione di controllo della posizione
giuridica degli stranieri;
Individuare le criticità di tipo amministrativo e/o normativo;
Monitorare la praticabilità dei diritti riconosciuti;
Monitorare l’accessibilità alle misure di welfare;
Rilanciare l’autorevolezza delle Istituzioni;
Rendere coerenti i diversi livelli di governo dell’immigrazione;
Integrare i servizi esistenti con competenze e prestazioni specifiche per
l’autonomia;
Promuovere organismi di rappresentanza per facilitare la partecipazione
attiva alla comunità locale;
Promuovere collaborazioni interistituzionali;
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44
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Fasi del processo di produzione di una politica
pubblica:
• Dimensione organizzativa;
• Dimensione normativa;
• Dimensione formativa;
• Dimensione amministrativa;
• Dimensione finanziaria;
• Dimensione culturale.
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Quale sistema aziendale per i Servizi per stranieri?
Vi sono differenti forme giuridiche: dall’Istituzione alla
Fondazione, all’azienda speciale, ciascuna con ambiti,
dimensioni e caratteristiche peculiari.
La questione investe il rapporto tra la costruzione di
servizi comunali ed il loro assetto.
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46
Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
Processi di costruzione di assetti organizzativi
Nel panorama italiano della strutturazione degli assetti
comunali di interventi nei confronti della popolazione
straniera, dobbiamo tener presente che attualmente
abbiamo di fatto due binari:
• Il binario dei Piani di Zona, legge 328/2000, che
stabilisce la creazione degli Ambiti territoriali come
strumento per la programmazione e il coordinamento dei
servizi sociali;
• Il binario delle Aziende mono-comunali, intercomunali o
interistituzionali
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47
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Funzioni e competenze degli Uffici di Piano e delle Aziende
Sociali
• Uffici dei Piani di Zona
- legge 328/2000
- ambiti territoriali
- programmazione
- coordinamento
- uffici tecnici
- uffici tematici
- indirizzo politico
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48
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Inserimento di servizi per stranieri nei Piani di Zona
(Piani del benessere)
• I Piani di Zona dovrebbero costituire un’opportunità di coordinamento
e di ottimizzazione delle risorse a disposizione dei servizi sociali dei
comuni.
• Vi è però l’evidente problematica costituita dalla condivisione di
indirizzi da parte dei diversi comuni e soggetti che vi partecipano.
• Prevale una logica distributiva?
Oggi i Piani di zona sono vissuti soprattutto come un canale di
finanziamento e non come uno strumento di programmazione e
coordinamento di politiche locali in un ambito sovra comunale ed
interistituzionale.
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49
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Entriamo nel merito dell’assetto organizzativo …
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Le dimensioni delle politiche locali come un continuum tra 2 poli
intervento settoriale
intervento globale
socio – assistenziale
promozionale
informalità e spontaneismo
intervento strutturato
iniziative sporadiche e frammentate
rete di attori
delega
gestione diretta
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51
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Le caratteristiche delle politiche per l’immigrazione:
• Marcata integrazione tra differenti settori di
intervento;
• Articolazione e radicamento territoriale;
• Forte valenza valoriale.
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52
Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
Sulla base delle caratteristiche e dimensioni che devono avere
le politiche scelgo lo strumento più idoneo
Aziende
- mono-comunali
- intercomunali
- interistituzionali
- programmazione
- coordinamento
- flessibilità
Ad es. Consorzio per i servizi sociali di Comuni e Asl, Azienda per i
Servizi alla Persona, Unioni di Comuni, Istituzione, Fondazione, Servizio
comunale, etc.
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53
Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
Rispetto alle dimensioni delle politiche, una possibile gestione potrebbe
avere queste caratteristiche:
• diretta che però prevede la delega di attività e funzioni, che possano
conferire flessibilità, innovazione e competenze all’azione comunale;
• di tipo promozionale, con interventi socio assistenziali specifici e
costruiti in modo coerente con la normativa vigente;
• strutturata e continuativa, che però prevede stimoli ed azioni informali
(casa delle culture, volontari, etc.);
• in un contesto in cui si contribuisce positivamente alla costruzione e al
rafforzamento di una rete di soggetti che possono incidere sul fenomeno
in modo significativo.
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54
Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
Come posso coordinare se non conosco i processi?
Come posso programmare in un settore dinamico,
contraddistinto da continue ed improvvise accelerazioni se
non seguo da vicino il fenomeno?
Si tratta di non dover rincorrere gli eventi ma di pianificare
azioni significative attraverso la definizione di possibili
scenari:
uscire da una logica emergenziale
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55
Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
Una politica socio-assistenziale è in grado di raggiungere
gli obiettivi che mi prefiggo?
Mi consente di raccogliere e gestire i dati significativi del
fenomeno?
Ho interesse ad acquisire altre informazioni e conoscenze
oltre a quelle che investono l’area del disagio?
Un approccio troppo settoriale ma pervasivo del
fenomeno, può inficiare anche la comunicazione con la
pubblica opinione?
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Una politica locale per l’immigrazione punta a separare
l’immigrazione dal sociale, nel senso che il servizio immigrazione
deve essere fortemente integrato con i servizi sociali, ma separato
per funzioni ed obiettivi, in modo chiaro e visibile.
Spesso assistiamo ad una delega totale delle politiche per
l’immigrazione ai servizi sociali, per cui vi è una perfetta
coincidenza tra i due servizi.
L’immigrato dovrebbe rivolgersi ai servizi sociali non in quanto
tale, ma in quanto cittadino in stato di bisogno, ai sensi dell’art.
41 t.u., in condizioni di parità con il cittadino italiano.
Non è una distinzione puramente concettuale o terminologica, ma
presiede ad un preciso approccio al fenomeno anche sul piano
operativo.
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La distinzione deve essere chiara:
non ti assisto perché sei immigrato ma perché ricorrono
determinate condizioni e requisiti, come per il cittadino
autoctono.
Le politiche per l’immigrazione possono includere attività di
intervento sociale diretto, ma solo per quei settori che si
rivolgono in modo specifico a cittadini di paesi terzi, a
categorie di cittadini stranieri, meritevoli di particolare
tutela per il nostro ordinamento (art. 18 T.U., art. 13 legge
228/2003, art. 32 T.U., SPRAR, etc.).
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Vi sono delle tipologie di cittadini migranti che il nostro legislatore ha
ritenuto necessario proteggere con misure specifiche: vittime della
tratta e dello sfruttamento sessuale e/o lavorativo, richiedenti asilo,
minori stranieri non accompagnati, etc.
Queste attività, finanziate normalmente con fondi statali, possono
arricchire e completare le competenze dell’ente locale.
Far crescere un’équipe che lavori sull’accoglienza consente di disporre di
informazioni utili anche per le politiche di prevenzione e sicurezza e di
funzioni – orientamento al lavoro, percorsi di autonomia, etc. – che
possono essere messe a disposizione del territorio per un’utenza
particolarmente fragile, ad integrazione di servizi già esistenti.
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Un servizio interno al Comune può allora garantire un
approccio meno parziale?
Nel Comune troviamo le aree principali che interessano la
vita collettiva dei cittadini.
•Servizi sociali
•Scuola
•Attività produttive
•Edilizia
•…
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Il peso specifico del servizio, concettualmente, viene dopo.
È determinato dalle dimensioni organizzative, dalle risorse
finanziarie impiegate, dalle competenze e dalla
responsabilità diretta di procedimenti amministrativi.
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Strumenti da mettere in campo
1) Strutturale. Creo un ufficio per l’immigrazione (Unità
organizzativa, Consulta, etc.), una struttura che ha il compito
di integrare e coordinare le politiche.;
2) Processuale. Prevedo procedure, accordi, protocolli che
obbligano diversi assessorati e settori a comunicare e
collaborare nella materia, trasferendo dati, informazioni e
buone prassi;
3) Culturale, con seminari e formazione per condividere il
paradigma di policy.
Obiettivo: creare un insieme di assunzioni valoriali, di conoscenze
e competenze che legittimano gli scopi perseguiti e gli
strumenti adottati.
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A proposito di risorse …
1998-2002: fondo rotazione per le politiche migratorie +
progetti speciali
Anni 2002-2009: fondo politiche sociali e buona volontà di
regioni ed enti locali
2009 - … : FEI, FER, fondo per le politiche migratorie,
progetti speciali, quota costo PSE?
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Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
E’ chiaro che se l’obiettivo è acquisire le risorse,
subordinando ad esse la progettualità, svincolata da una
seria pianificazione, si corre il rischio di produrre azioni
scollegate dalla realtà.
Diventa allora incomprensibile la razionalità dell’azione
amministrativa e scompare l’impatto.
Rovesciando invece l’approccio:
• definisco i valori attesi
• programmo le azioni e
• pianifico il budget
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Modulo C
Le Aree Comunali e gli enti esterni coinvolti
nei processi di gestione dei nuovi cittadini
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Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
Alcune considerazioni
1) Nelle politiche per l’immigrazione si creano reti tra attori
di diverso tipo per rispondere a determinati bisogni. La
ricostruzione dei campi organizzativi, che sono l’insieme
degli attori mobilitati che intervengono su una questione
(issue) e che possono essere della pubblica amministrazione
e/o di organizzazioni private, rappresenta un passaggio
importante per circoscrivere le aree di policy e realizzare
una marcata integrazione tra differenti settori di intervento.
Attenzione: la ricostruzione deve essere selettiva per
evitare campi pletorici che non incidono sulla realtà, ma
anzi la appesantiscono.
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Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
Alcune considerazioni
2) Se vogliamo politiche per l’immigrazione fortemente
integrate dobbiamo considerare che l’interazione si deve
produrre fra diversi livelli di governo (coordinamento
verticale) e tra diverse aree di policy, più o meno contigue
(coordinamento orizzontale). La trasversalità esprime la
fluidità e la capacità di trasformazione dei processi
migratori, per cui il dato di definizione dei confini di una
politica per i migranti è spesso una variabile.
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I quattro possibili “mattoncini” di un Servizio comunale per
l'Immigrazione
Gestione dati : raccolta, gestione e lettura dei dati relativi al fenomeno
migratorio anche attraverso la definizione di statistiche ed indicatori. Attraverso
protocolli con soggetti esterni (SUI, Questure, Provincia, etc.) e la gestione della
banca dati anagrafica si elaborano strumenti di analisi quali-quantitativa di
supporto ai vari livelli decisionali;
Diritti : consulenza, orientamento e assistenza per facilitare l’accesso e la
fruizione dei diritti riconosciuti. Tutela contro le discriminazioni. Elevata
competenza normativa ed amministrativa;
Sociale : progetti di intervento sociale specifici per determinate categorie di
cittadini migranti ritenuti meritevoli di tutela dal nostro ordinamento;
Intercultura : partecipazione alla vita della comunità locale, promozione delle
associazioni e di organismi di rappresentanza degli immigrati (consulte,
coordinamenti, consiglieri aggiunti, etc.).
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Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
I quattro “mattoncini” del Servizio Immigrazione
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Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
L’implementazione delle politiche è un aspetto decisivo
della loro riuscita.
Come per le politiche simboliche, rappresenta una delle
cause della forbice crescente tra scopi e risultati delle
policies. Questa divaricazione genera ostilità in quanto può
essere percepita come una mancanza di guida.
La fase di implementazione non è una semplice esecuzione
di decisioni, ma l’attuazione comporta anche la modifica di
decisioni prese.
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Monitoraggio
Monitoraggio
Monitoraggio
Monitoraggio
Monitoraggio
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Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
5 fattori critici di successo:
1.
2.
3.
Forte competenza specialistica sul piano amministrativo e legislativo.
Questo significa una elevata conoscenza dei procedimenti amministrativi
che interessano i cittadini stranieri, disponibilità e capacità di supportare
servizi particolarmente esposti a sovraccarichi funzionali per la
complessità della normativa e la presenza diffusa di un’utenza straniera;
Approccio dinamico al fenomeno sul piano del monitoraggio, della
formazione continua delle risorse umane, atteggiamento aperto rispetto
alle continue modifiche dei processi di modernizzazione amministrativa,
capacità di razionalizzare le procedure e le metodologie di lavoro,
abitudine ai cambiamenti, flessibilità. “Stare sempre sul pezzo”;
Umiltà. Consapevolezza della complessità dei processi. Si tende alla
conoscenza e si mette a disposizione la propria esperienza per ricostruire
un quadro organico all’interno del quale gli operatori possano riconoscersi
e soprattutto collegarvi il proprio segmento di competenza. “Non siamo
depositari di alcuna verità da esportare”. Si lavora molto sul dettaglio,
con una paziente opera di scomposizione delle problematiche e
razionalizzazione dei processi, per offrire soluzioni efficaci all'utenza e
informazioni utili ai vari livelli decisionali.
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Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
4.
5.
Capacità di misurazione. Definire molteplici ambiti di valutazione, in
funzione degli obiettivi e delle responsabilità. Quali standards e quali
indicatori di riferimento? Oggi disponiamo di serie storiche e di qualche
indice di comparazione territoriale. E’ ancora poco per valutare la qualità
delle nostre politiche.
La relazione con i cittadini e gli stakeholders. Qual è l’utilità percepita
del nostro servizio? Questo vuol dire rendere conto dei risultati, significa
ascoltare e tener fede agli impegni, è un’assunzione di responsabilità.
Approccio aperto: non rivolto solo all’interno dell’Ente Locale, ma
proposto al territorio provinciale, regionale e nazionale.
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Il processo di modernizzazione della P.A. nel settore
dei servizi all’immigrazione
La procedura ELI2 ed il doppio binario
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Alcuni esempi di buone prassi
1. Lo scarico dati per ELI 2
2. L’utilizzo della PEC con le rappresentanze consolari
italiane
3. Sito web e comunicazione multilingue
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Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
Governance
Il T.U. ha disegnato un modello articolato di governo
dell’immigrazione.
La riforma del titolo V della Costituzione, modificando
l’assetto istituzionale ed il rapporto tra Stato, Regioni e
Enti territoriali minori, necessariamente è intervenuto
anche sul modello di governance.
In questi anni abbiamo assistito ad una crescente
divaricazione tra politiche per l’immigrazione e politiche
dell’immigrazione.
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Strumenti dello Stato per il governo dell’immigrazione
• Documento triennale di programmazione
• Decreti flussi
• Comitato per il coordinamento e il monitoraggio
• Commissione per le politiche di integrazione
• Organismo nazionale di coordinamento
• Consulta per i problemi degli stranieri immigrati e delle loro famiglie
• Consigli territoriali per l'immigrazione
• Uffici periferici dello Stato per le funzioni amministrative
• Fondo di rotazione per le politiche migratorie
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La governance dell’immigrazione delineata dal dlgs. 286/98
è ancora attuale e in grado di interpretare le dinamiche in
atto nei processi politici – istituzionali?
Oppure dobbiamo ritenerla superata alla luce delle nuove
dinamiche e non più in grado di rappresentare quella legge
di coordinamento tra stato e regioni invocata dall’art. 118
cost.?
Il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni può
essere sufficiente a regolare una materia così controversa?
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Esistono molteplici modelli in materia
dell’immigrazione in ambito internazionale.
di
governo
Storicamente parliamo di modello assimilativo per la
Francia, pluralista per il Regno Unito o multiculturale per il
Canada, Australia, etc.
E in Italia quale “modello nazionale” stiamo realizzando?
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Ci troviamo di fronte a processi di fortemente instabili e
disomogenei a livello territoriale.
Questa situazione può produrre dinamiche involutive per
l’apparato amministrativo in continua sofferenza, effetti
paradossali quali la compressione di diritti fondamentali e
rischi per il mantenimento di una posizione giuridica
regolare da parte dei cittadini migranti, con gravi
conseguenze per l’autorevolezza delle Istituzioni e la
coesione sociale.
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La Governance del fenomeno migratorio a livello locale
deve tendere a ricomporre un quadro unitario, laddove
dinamiche centripete e centrifughe producano effetti
disgreganti.
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I possibili interlocutori
Sportello Unico per l’Immigrazione
Prefettura
Questura
Direzione provinciale del lavoro
Regione
Provincia
Consiglio territoriale per l’Immigrazione
Associazioni sindacali e datoriali
Organismi del terzo settore e di promozione sociale
(associazioni, cooperative sociali, etc.)
• Organismi di rappresentanza degli immigrati (Consulte,
consiglieri unici, etc.)
•
•
•
•
•
•
•
•
•
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Modulo D
L'impostazione di un sistema per la gestione
integrata delle informazioni
Modulo E
L'organizzazione di uno sportello comunale
per l'immigrazione
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Un modello è prima di tutto un insieme di
idee, valori e strumenti.
Un possibile modello organizzativo...
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Centro Immigrati
• Gestisce il procedimento di prima iscrizione anagrafica e
di rilascio dell'attestazione di soggiorno a cittadini
dell'Unione Europea
• Assiste i cittadini di Paesi Terzi nella procedura telematica
di rilascio/rinnovo dei titoli di soggiorno (ELI2)
• Assiste i cittadini di Paesi Terzi nella procedura telematica
di richiesta del nulla osta al ricongiungimento familiare
• Rilascia il certificato di idoneità alloggiativa ai fini della
sottoscrizione del contratto di soggiorno
• Gestisce in front office l'iscrizione nelle liste elettorali dei
cittadini dell'Unione
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Centro Immigrati
• Raccoglie e gestisce segnalazioni di presunte
discriminazioni
• Promuove azioni per rimuovere comportamenti
discriminatori sia diretti che indiretti
• Fornisce orientamento legale e consulenza
amministrativa a utenti e colleghi dei progetti speciali
• Assiste i cittadini di Paesi Terzi nella procedura di
richiesta della cittadinanza italiana
• Fornisce consulenza a Enti pubblici e privati su
normativa e casi specifici
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Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
Centro Immigrati
• Supporta gli uffici del Comune su questioni complesse,
casi, normative, comunicazioni, anche multilingue.
• Promuove atti, delibere e accordi per la semplificazione
amministrativa e la corretta applicazione di leggi e
procedure vigenti
• Progetta e fornisce collaborazione scientifica per corsi
di aggiornamento professionale e di formazione
sull'immigrazione
• Promuove e realizza azioni volte al rafforzamento della
governance locale
• Sottopone casi complessi e controversi all'attenzione
delle Istituzioni responsabili dei procedimenti
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Banche dati e software gestiti dagli operatori
del Centro Immigrati
• Anagrafe (Akropolis /APR) per l'iscrizione nell'anagrafe
della popolazione residente ed il rilascio delle
attestazioni
• INA SAIA per le comunicazioni di iscrizione anagrafica
all'Indice Nazionale Anagrafe, all'INPS, alla
Motorizzazione civile e all'Agenzia delle entrate
• UNAR per la raccolta e la gestione delle segnalazioni di
discriminazione (Regione ER e Dipartimento Pari
Opportunità)
• SPRAR per i richiedenti asilo accolti nel progetto
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Banche dati e software gestiti dagli operatori
del Centro Immigrati
• Agenzia delle Entrate per il controllo dei codici fiscali e
della registrazione dei contratti di affitto, comodato,
etc.
• SILER (Centro per l'Impiego) per il controllo dei contratti
di lavoro e delle posizioni occupazionali
• Portale ELI2 per i rilasci/rinnovi titoli di soggiorno
• Software per i ricongiungimenti familiari
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Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
Strumenti utilizzati
• Accordi procedurali (Anagrafe)
• Delibere di giunta (Idoneità alloggiativa)
• Protocolli di collaborazione (Centro per l'impiego,
Regione Emilia Romagna, Ministero degli Interni,
Prefettura, etc.)
• Formazione
• Supporto agli uffici
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Sviluppi del Centro Immigrati
Entro il 2011:
• Utilizzo a regime della PEC
• Le prime iscrizioni anagrafiche dei cittadini di Paesi Terzi
• La conferma della dimora abituale dopo i rinnovi dei
titoli di soggiorno
• Le richieste di cittadinanza italiana gestite dallo stato
civile
Con la prospettiva del ...
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organizzativi di accoglienza ed integrazione dei cittadini stranieri e comunitari
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Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
• Trasferimento ai Comuni della funzione
amministrativa relativa ai rinnovi dei titoli di
soggiorno
• Introduzione della firma digitale
• Sistema di gestione delle pratiche di rinnovo
efficiente ed efficace
• Sistema di raccolta e gestione dati significativi ed in
tempo reale interni e da SUI, Questura, Provincia e
CCIAA
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Fondo Europeo per l’Integrazione di Cittadini di Paesi Terzi
Ritorniamo alle risorse
• Ravenna ha una popolazione residente di 158.000
abitanti, di cui 18.238 sono cittadini di Paesi Terzi e
dell'Unione (11,5%).
• Il Comune di Ravenna investe risorse proprie per 425.197
euro, ma l'intero servizio gestisce risorse per 1.129.779
euro.
• 704.582 euro provengono dai progetti speciali, Piani di
zona, Piani territoriali provinciali, Regione, Protocolli
con comuni limitrofi, fondazioni, etc.
• Non abbiamo considerato i fondi che provengono da
progetti sporadici, “una tantum”, (FEI, FER, etc. per
euro 241.253).
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