Regole e regolamenti di
organizzazione
Formu.pa
12 maggio 2004
di Renato Ruffini e Pierluigi Mastrogiuseppe
Indice

Premessa: il management delle regole d’organizzazione

Regole e decisioni

Fonti e forme delle regole

Regole prescrittive o indicative

Regole, apprendimento e cultura




Le regole nel tempo: sviluppo e cambiamento delle
regole
Scrivere le regole: principi, criteri e metodi del drafting
normativo
Le regole e il cambiamento organizzativo
La mappa delle regole: i principali ambiti di regolazione
nella P.A.
Antigone e Creonte
Questa tragedia della realtà divisa … assurge
così a simbolo dell´esito funesto generato dal
reciproco disconoscimento di ius e lex, del
diritto profondo e stabile dei legami sociali,
impersonato da Antigone, e della artificiale e
mutevole legge pubblica dello Stato,
impersonata da Creonte: esito radicale di morte
fisica per Antigone e di morte spirituale - noi
diremmo: totale "delegittimazione" - per
Creonte
Antigone e l'alba della legge
di Gustavo Zagrebelsky, vicepresidente della Corte Costituzionale.
Testo letto il 25 giugno 2003 a Montecitorio in occasione del quarantennale dell’opera “Leggi d’Italia”
Regole di organizzazione


Per “regole di organizzazione”
intendiamo quelle regole scritte che
sono in grado di promuovere una
modifica voluta e progettata
dell’assetto organizzativo.
L’assetto organizzativo si modifica in
modo funzionale ai principi di
produttività e soddisfazione
individuale
Regole d’organizzazione
VALIDITA’ DELLE REGOLE

Validità sociale: la regola gode di
validità sociale se viene riconosciuta
valida o giustificata dai suoi destinatari

Validità giuridica: la regola gode di
validità giuridica se trae la sua pretesa
da un ordinamento giuridico ritenuto
“legittimo”
Regole d’organizzazione
MANAGEMENT DELLE
REGOLE

Le regole come strumento per
governare e gestire l’organizzazione in
particolare per semplificare e coordinare
le decisioni

Le regole come strumento per
promuovere il cambiamento
organizzativo
Regole d’organizzazione
MANAGEMENT DELLE
REGOLE

L’ottica del management delle regole è diversa
dall’ottica giuridica

L’ottica giuridica è interessata al problema della
validità giuridica (la domanda è: che cosa è legittimo?)

L’ottica del management delle regole è interessata
al problema del governo e della gestione
dell’organizzazione attraverso le regole (la domanda è:
quali regole per gestire efficacemente e promuovere il
cambiamento?)
Regole d’organizzazione
MANAGEMENT DELLE
REGOLE

Il manager delle regole non può disinteressarsi della
validità giuridica

Ma la sua più importante preoccupazione è: LA
VALIDITA’ SOCIALE

E inoltre: L’EFFICACIA DELLE REGOLE (quali regole
sono efficaci per il governo dell’organizzazione?)
Regole e decisioni
Il potere strutturante delle decisioni sulle regole

… Ma anche le decisioni, nonostante le regole (ed anzi, in molti casi: grazie
alle regole) possono condizionare non poco le regole

Il potere strutturante delle decisioni sulle regole si esplica in quattro
direzioni:

nella decisione di regole (“il regolamento sull’ordinamento degli uffici
e dei servizi viene deciso”)

nella decisione di quale interpretazione dare alle regole (“le regole si
interpretano!”)

nella decisione di forzare le regole (“qualche volta le regole sono
violate consapevolmente”);

nella decisione di tollerare la devianza (“so che tutti violano la regola
– o che qualche volta la regola è violata - ma non mi straccio le
vesti”)
Regole e decisioni
Le regole “strutturano” le decisioni (le influenzano, le
condizionano…) ma sono a loro volta “strutturate” dalle decisioni
(sono, pur sempre, il frutto di decisioni: le decisioni sulle regole)
REGOLE
DECISIONI
Regole e decisioni
Il potere strutturante delle regole sulle decisioni

La regola, una volta fissata e quando gode di validità, condiziona non
poco le decisioni (ad esempio: il regolamento sull’ordinamento degli uffici
e dei servizi può stabilire: “l’ente può assumere dirigenti a contratto con
incarico a termine, scelti dal Sindaco”)

Il potere strutturante delle regole sulle decisioni si esplica in tre direzioni:

nell’allocazione di potere decisionale (“…scelti dal Sindaco”)

nella prescrizione di principi o percorsi d’azione (“…il Sindaco, nella
scelta del dirigente a contratto, deve attenersi a…”)

nell’autorizzazione di comportamenti (“…il Sindaco può…”)
Fonti e forme delle regole
Come vengono stabilite le regole (fonti) e
come si manifestano (forme)


Per fonte della regola intendiamo un certo processo o
percorso al termine del quale si stabilisce che c’è una regola,
che essa è legittima e gode di validità (QUAL E’ LA FONTE?
OVVERO: DA DOVE LA REGOLA TRAE LA SUA VALIDITA’?)
Le fonti delle regole sono diverse a seconda che si parli di
validità giuridica o di validità sociale
Fonti e forme delle regole
Come vengono stabilite le regole (fonti) e
come si manifestano (forme)

Quando parliamo di validità giuridica: la fonte è
generalmente un’altra regola (o un’autorità esterna che decide
sulla base di una regola) che ha stabilito percorsi ed ha
attribuito poteri decisionali (ad esempio: la fonte legittimante
del regolamento sull’ordinamento degli uffici e servizi è una
legge dello stato che ha stabilito che gli enti possono darsi un
regolamento, ha stabilito cosa il regolamento contiene ed ha
individuato i decisori legittimati a decidere sul suo contenuto)
Fonti e forme delle regole
Come vengono stabilite le regole (fonti) e
come si manifestano (forme)

Il percorso per arrivare ad una regola che rivendica validità
giuridica può essere:
 autoritario (c’è un decisore legittimo che decide)
 negoziale (c’è un negoziato esplicito tra diversi portatori
di interesse)
 concertato (c’è un decisore legittimo che decide, il quale
però è obbligato a confrontarsi con altri)
Fonti e forme delle regole
Come vengono stabilite le regole (fonti) e
come si manifestano (forme)

Quando parliamo di validità sociale: la fonte è generalmente
rinvenibile nel passato, nella storia, nell’esperienza, nella
memoria dell’organizzazione (una regola che gode di validità
sociale è una regola che ha funzionato bene e che trae la sua
validità, appunto, dal fatto di aver funzionato bene nel passato)
Fonti e forme delle regole
Come vengono stabilite le regole (fonti) e
come si manifestano (forme)

Per forma della regola intendiamo il medium che la veicola,
il mezzo di comunicazione attraverso il quale si manifesta, il
supporto (fisico o digitale) che la rivela; quando ci poniamo il
problema della forma vogliamo rispondere alla domanda: DOVE
SI VEDE CHE C’E’ QUELLA REGOLA?
Fonti e forme delle regole
Perché di formalizzano le regole?




Esigenze di equità di trattamento
per rendere i sistemi di azione più leggibili e
trasparenti, con maggiore capacità di giustificare
l’azione nei confronti dei terzi
per rendere più difendibili delle scelte in caso di
conflitto
per rendere le regole più “trattabili” e
memorizzabili
Fonti e forme delle regole
Come vengono stabilite le regole (fonti) e
come si manifestano (forme)

Le regole (soprattutto quando rivendicano validità giuridica)
hanno di solito “forma scritta” (non sempre perché in diritto
esistono anche i concetti di prassi, usi e consuetudini). La
forma scritta a sua volta

In altri casi, la forma è nella regolarità dei comportamenti
nel tempo in un certo contesto di di decisori e di esperienza
storica
Fonti e forme delle regole
Osmosi tra validità sociale validità giuridica

Esiste un’osmosi tra validità sociale validità giuridica: la validità
giuridica si alimenta di validità sociale (quante volte le regole
sono codificate dopo che se ne è sperimentata le necessità) e la
validità sociale trae maggiore forza dalla validità giuridica
Regole prescrittive o indicative
Perché le regole?

Le regole sono uno degli strumenti di gestione/governo
dell’organizzazione

Le regole d’organizzazione servono a “ridurre la complessità
organizzativa”

stabiliscono routine (cosa va fatto in certe situazioni,
come devono essere risolti in modo standard certi
problemi)

può essere “comodo” avere delle regole perché si “evita”
la solitudine del decisore (spesso, gli enti chiedono più
regole!)
Regole prescrittive o indicative
Le regole sono un’arma a doppio taglio ovvero
una medicina che può avere pericolosi effetti
collaterali




Le regole aiutano le decisioni, le rendono più efficienti
Ma hanno il “grave difetto” di impedire (o rendere più difficile)
la varianza decisionale quando serve (“se ho stabilito che per
accedere ad una certa posizione è necessaria la laurea in
giurisprudenza, non posso assumere un/a bravissimo laureato/a
in filosofia che sarebbe perfetto/a per quella posizione”) e di
ostacolare l’apprendimento
Il deficit di regole crea incertezza, ansia…
L’eccesso di regole blocca, rallenta, inibisce, impedisce il
cambiamento, ostacola l’apprendimento
Regole prescrittive o indicative
Occorre gestire il trade-off tra controllo e
apprendimento


Quando ho bisogno di più controllo spingo sulle regole,
quando ho bisogno di apprendimento evito l’eccesso di regole
Regole prescrittive o indicative a seconda dei contesti:
 Contesti molto complessi dove si impara facendo e dove è
necessario cambiare spesso
 Contesti meno complessi dove c’è bisogno non tanto di
cambiamento quanto di controllo
Regole prescrittive o indicative
Occorre gestire il trade-off tra controllo e
apprendimento (o flessibilità)


Una prospettiva che cerca di combinare controllo e
apprendimento
 LA FLESSIBILITA’ PROGETTATA (FAR COESISTERE
NELLA REGOLA ASPETTI DI CONTROLLO E ASPETTI
DI AUTONOMIA)
In questa prospettiva la regola “autorizza l’improvvisazione”,
ma fissa anche una cornice entro la quale l’improvvisazione è
autorizzata
Regole prescrittive o indicative
L’individuazione di un grado efficace, efficiente ed
equo di generalità delle regole è un problema centrale
nel funzionamento delle istituzioni


Le regole si sviluppano all’interno di un sistema stratificato che
va da un certo grado di generalità ed astrazione verso
particolarità o operatività.
Questa stratificazione deve essere correttamente gestita in
quanto consente tecnicamente di meglio risolvere il problema
del trade off tra controllo e flessibilità (l’esempio più classico è
la strutturazione giuridica tra ordinamento uffici e servizi,
regolamenti di organizzazione, determine dirigenziali)
Regole, apprendimento e cultura
Nelle regole sono incorporate conoscenze
(apprendimento) e valori di riferimento,
senso organizzativo (cultura)



Secondo una certa ottica, le regole contengono conoscenza,
cioè stabiliscono il comportamento appropriato per una
determinata situazione
Apprendere le regole, vuol dire acquisirle stabilmente nella
propria mappa cognitiva
Quando una regola è appresa quasi, quasi ci si dimentica che la
si sta applicando (viene naturale applicarla)
Regole, apprendimento e cultura
Nelle regole sono incorporate conoscenze
(apprendimento) e valori di riferimento,
senso organizzativo (cultura)

Una regola appresa ostacola nuovo apprendimento. Quali sono
le reazioni più comuni quando si chiede ad un individuo di
cambiare regola? (la mia regola funziona bene: mi rifiuto di
cambiare; oppure: la nuova regola complica il mio lavoro;
oppure ancora: mi adeguo anche se è frustrante)
Regole, apprendimento e cultura
Nelle regole sono incorporate conoscenze
(apprendimento) e valori di riferimento,
senso organizzativo (cultura)

Le regole servono, in taluni casi, anche a rafforzare l’identità ed
il senso di appartenenza: cioè nelle regole, gli individui
riconoscono il senso della propria appartenenza
all’organizzazione (ad esempio: questa regola c’è perché noi
siamo una pubblica amministrazione)
Le regole nel tempo
Le regole cambiano come elementi del
processo mediante il quale le persone e le
organizzazioni si adattano all’ambiente



Il cambiamento delle regole come “crisi”
Il cambiamento delle regole come normale manutenzione
basata sull’esperienza del passato
Il cambiamento delle regole come esito dello scontro tra diverse
coalizioni e gruppi di interesse
Le regole nel tempo
La crisi delle regole

Quando le regole entrano in crisi: la crisi delle regole assomiglia
un po’ alla crisi dei paradigmi (c’è bisogno di cambiare perché
le regole attuali non sono più utili a risolvere i problemi o
perché la cultura incorporata nelle regole è andata in crisi)
Le regole nel tempo
La manutenzione delle regole
REGOLE
INTERPRETAZIONE
AZIONI
ESITI
Le regole nel tempo
Regole come posta in gioco dello scontro
politico

Il cambiamento delle regole può essere anche l’esito finale di
uno scontro tra coalizioni e gruppi di potere: in questo caso, il
cambiamento serve a creare un assetto più favorevole al
gruppo uscito vincente dallo scontro
Le regole e il cambiamento
organizzativo
Il management delle regole significa gestire il cambiamento,
la regola è quindi condizione necessaria, ma non
sufficiente, per il cambiamento organizzativo
Fatta la nuova regola occorre sempre attivare azioni di modifica
delle variabili organizzative affinché le regole divengano efficaci
Il gestore delle regole deve quindi essere in grado di individuare
la strada per implementare le nuove regole
La mappa delle regole
In qualsiasi organizzazione esiste un’ampia varietà di regole che
in prima analisi possono essere strutturate secondo una
dimensione verticale e orizzontale


Nella dimensione verticale norme e regole si classificano
secondo il sistema delle “fonti” per gradi di generalità
Nella dimensione orizzontale le norme e le regole si classificano
secondo le materie trattate
La mappa delle regole
Le regole di organizzazione possono essere articolare secondo le
Fonti secondo la seguente struttura generale:
* norme esterne
(leggi, principi professionali riconosciuti, manuali di qualità,)
* norme statutarie
* Norme ordinamentali
(regolamenti previsti da leggi, manuali di
comportamento, indirizzi politici, documento sulla “mission” dell’organizzazione)
* regolamenti organizzativi di diritto privato
(mansionari,
funzionigramma, manuale di organizzazione, descrizione procedure
ecc.
* regole contrattate tra le parti (contratto decentrato)
* decisioni datoriali
* usi, abitudini e rutine organizzative