Sentenza n. 241/2008 A
*A cura dell’Ufficio stampa
SEZIONE PRIMA GIURISDIZIONALE CENTRALE
composta dai seguenti magistrati:
Dott. Vito
MINERVA
Presidente
Dott. Davide
MORGANTE
Consigliere
Dott. Rocco
DI PASSIO
Consigliere
Dott.ssa Cristina
ZUCCHERETTI
Consigliere
Dott. Piergiorgio
DELLA VENTURA
Consigliere relatore
ha pronunziato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di appello, riuniti ai sensi dell'art. 335 del c.p.c.., iscritti ai nn. 24503, 24505 e
24506 del registro di Segreteria, proposti rispettivamente da:
1. M. C., rappresentata e difesa dagli avv.ti Augusto Ermetes e Gianfranco Ivancich ed
elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, via dell'Università n. 11
(giudizio iscritto al n. 24503);
2. OMISSIS s.p.a., nella persona del responsabile Ufficio Affari Legali e contenzioso, avv. M.
B., rappresentata e difesa dagli avv. Augusto e Paolo Ermetes e dall'avv. Gianfranco
Ivancich ed elettivamente domiciliata presso lo studio dei primi in Roma, via dell'Università
n. 11 (giudizio n. 24505);
3. OMISSIS s.p.a., nella sua qualità di successore di OMISSIS s.p.a., nella persona del suo
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Augusto e Paolo
Ermetes e dall'avv. Gianfranco Ivancich ed elettivamente domiciliato presso lo studio dei
primi, in Roma, via dell'Università n. 11 (giudizio n. 24506),
TUTTI AVVERSO
la sentenza n. 1088/05/R, della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione
Emilia Romagna, depositata in data 29 agosto 2005 e notificata il 6 ottobre 2005.
Visti gli atti e documenti di causa;
Uditi, nella pubblica udienza del 4 marzo 2008, il relatore Consigliere dott. Piergiorgio
Della Ventura, gli avv.ti Gianfranco Ivancich e Augusto Ermetes nonché il Pubblico Ministero
nella persona del Vice Procuratore Generale dott. Tommaso Cottone;
Ritenuto in
FATTO
Con atto di citazione 8 novembre 2002, il Procuratore regionale della Corte dei conti per
la regione Emilia Romagna evocava in giudizio la sig.ra M. C., nella sua qualità di ufficiale della
riscossione alle dipendenza della s.p.a. Omissis., concessionaria per la riscossione nella
provincia di Omissis, la stessa Omissis. s.p.a.(alla quale poi è subentrata, a seguito di fusione
per incorporazione, la OMISSIS s.p.a. quale successore a titolo universale), nonché la s.p.a.
Omissis (società che ha incorporato la omissis, precedente concessionaria del servizio) alla
quale, poi, è successa a titolo universale la Omissis s.p.a..
Le ragioni di danno fatte valere dall'inquirente contabile a favore della Camera di
Commercio di Bologna, riguardano irregolarità nell'attività di riscossione dei tributi con
presentazione di richiesta di riconoscimento di inesigibilità di quote, non suffragate da
documentazione idonea a consentirne il discarico.
In particolare, a seguito di una complessa indagine condotta dall'Amministrazione
finanziaria e delegata dalla procura regionale alla Guardia di Finanza (indagine che ha
riguardato questa ed altre analoghe fattispecie), era emerso che le domande di discarico
prodotte a riprova della inesigibilità dei crediti d'imposta non erano corredate, o erano
sprovviste, di documentazione sufficiente. In taluni casi, il concessionario della riscossione
aveva prodotto documentazione relativa a notifiche di atti, accessi, pignoramenti negativi,
sottoscritta con firma illeggibile da soggetti alla cui identificazione non è stato possibile
pervenire perché non identificabili dallo stesso concessionario, oppure da atti relativi ad
accessi, notifiche, pignoramenti negativi che sarebbero stati eseguiti in giorni in cui l'agente
addetto era in ferie, ovvero in malattia, ovvero in permesso, ovvero risultava addetto al
servizio interno, ovvero, infine, risultava avere svolto l'operazione di riscossione in giorni non
consentiti (sabato ed altri giorni festivi).
L'istruttoria faceva anche emergere che, in talune giornate lavorative, gli agenti del
concessionario avrebbero eseguito un numero di accessi inverosimile e, conseguentemente,
certificato un numero eccessivo di verbalizzazioni relative a irreperibilità, pignoramenti negativi
ed altre operazioni connesse alla riscossione.
= ° =
Per quanto riguarda la specifica attività contestata nella presente vicenda, essa riguarda
irregolarità quantificate dal Procuratore regionale per complessivi € 79.687,39. Questo importo
è la risultante delle varie partite d'imposta ritenute irregolari; l'atto di citazione in giudizio è
corredato di un prospetto che riporta le singole partite.
Nello stesso atto, l'inquirente contabile ha anche illustrato i criteri di quantificazione del
danno, chiarendo come abbia provveduto ad evitare di richiedere somme successivamente
recuperaste dall'ente impositore, ovvero importi ritenuti oggettivamente inesigibili in ordine ai
quali, a prescindere dalla irregolarità delle procedure di riscossione, era stata dimostrata la
condizione di inesigibilità prevista dall'art. 78 del D.P.R. n. 43/1988.
Le procedure poste in essere dal concessionario per la riscossione, si sarebbero risolte
nella redazione “a tavolino” di adempimenti che, invece, dovevano essere espletati in loco.
Procedure che consentivano notevolissimi risparmi di risorse e di locupletare compensi per
attività mai svolte; il tutto a danno dell'Ente impositore che non riscuoteva i suoi crediti.
= ° =
Con una prima sentenza parziale 22.12.2003, n. 2562, la Sezione giurisdizionale per
l'Emilia Romagna respingeva le eccezioni pregiudiziali di carenza di giurisdizione e di carenza di
legittimazione attiva del PM contabile e, nel merito, con separata ordinanza il Collegio
disponeva vari incombenti istruttori; in particolare, ritenuta la non attendibilità dei riscontri
basati sui registri cronologici, è stata disposta una ulteriore indagine, da parte della Guardia di
Finanza, basata su dati oggettivi. Gli accertamenti hanno riguardato le singole operazioni
compiute, supportate dagli interrogatori dei singoli agenti della riscossione e dai riscontri
presso i contribuenti.
= ° =
Con sentenza definitiva n. 1088/05/R del 29 agosto 2005, il Collegio di prime cure ha
accolto l'impianto accusatorio dell'inquirente contabile e, rigettate le eccezioni pregiudiziali e
preliminari (oltre a quella di carenza di giurisdizione, quelle di difetto di legittimazione passiva
e di cessata materia del contendere), ha condannato i convenuti a risarcire a favore della
Camera di Commercio di Bologna la somma di “… € 79687,39 oltre rivalutazione, interessi
legali e spese di giudizio, da porsi a carico, interamente ed in via principale della omissis. e
Omissis s.p.a., società incorporante la omissis s.p.a nelle more del presente giudizio, nonché
Omissis s.p.a. e omissis s.p.a nella qualità di successore di detto istituto, ed in via sussidiaria e
fino alla concorrenza di un decimo della somma totale, a carico del convenuto agente della
riscossione sig. C. M.”.
= ° =
Avverso tale decisione si sono gravati i convenuti condannati deducendo:
appello C.:
a) a)
carenza di giurisdizione della Corte dei conti nei confronti degli ufficiali della
riscossione;
b) b)
cessazione della materia del contendere per factum principis;
c) c)
prescrizione del diritto al risarcimento del danno;
d) d)
efficacia fidefaciente dei verbali contestati in carenza di accertamento del falso da
proporre mediante apposita querela;
e) e)
assenza di danno e del nesso causale;
f)
f)
assenza di colpa grave;
appello Omissis s.p.a.:
a) a)
carenza di giurisdizione: la Corte dei conti, più che fare valere un'azione di
carattere risarcitorio, si sarebbe illegittimamente inserita in un procedimento dialettico tra
amministrazione e concessionario, che sarebbe da risolvere attraverso gli strumenti di
carattere amministrativo previsti dalla legge che disciplina il rapporto di concessione e
nell'ambito di un inderogabile procedimento da svolgersi nell'ambito dell'esclusivo potere
dell'Ammi-nistrazione finanziaria;
b) b)
carenza di legittimazione passiva della s.p.a. Omissis;
c) c)
cessazione della materia del contendere per factum principis;
d) d)
carenza di prova sulla sussistenza dei fatti asseritamente generatori di danno;
e) e)
prescrizione dell'azione del Procuratore regionale;
f)
f)
insussistenza del danno in dipendenza delle asserite irregolarità di riscossione;
appello Omissis s.p.a.:
a) carenza di giurisdizione: la Corte dei conti, più che fare valere un'azione di carattere
risarcitorio, si sarebbe illegittimamente inserita in un procedimento dialettico tra
amministrazione e concessionario, che sarebbe da risolvere attraverso gli strumenti di
carattere amministrativo previsti dalla legge che disciplina il rapporto di concessione e
nell'ambito di un inderogabile procedimento da svolgersi nell'ambito dell'esclusivo potere
dell'Ammi-nistrazione finanziaria;
b) carenza di legittimazione passiva della s.p.a. omissis. (ora Omissis s.p.a.);
c) cessazione della materia del contendere per factum principis;
d) carenza di prova sulla sussistenza dei fatti asseritamente generatori di danno;
e) prescrizione dell'azione del Procuratore regionale;
f) insussistenza del danno in dipendenza delle asserite irregolarità di riscossione.
= ° =
Con le proprie conclusioni, recentemente depositate, la Procura generale, in rito, chiede
che, ai sensi dell'art. 335 del codice di procedure civile, tutti i gravami prodotti avverso la
stessa sentenza vengano riuniti.
Nel merito, il PM controdeduce in ordine a tutto quanto rappresentato dagli appellanti.
Sulla giurisdizione nei confronti degli ufficiali della riscossione, evidenzia la Procura
generale che, sulla base del D.P.R. n. 43/1988 (istituzione del Servizio di riscossione dei tributi
e delle altre entrate dello Stato e di altri enti pubblici) non è revocabile in dubbio che gli
ufficiali della riscossione svolgono, in qualità di pubblici ufficiali, funzioni pubbliche, essendo ad
essi affidati compiti finalizzati alla riscossione coattiva dei crediti rimasti inevasi e che trovano
puntuale e dettagliata regolamentazione in varie disposizione della normativa citata. Inoltre,
qualora i contribuenti effettuino direttamente il pagamento nelle mani dell'ufficiale della
riscossione, questi assumono la figura di agenti contabili con le conseguenze del caso, ivi
compresi gli obblighi di restituzione e le connesse responsabilità, da far valere in solido con il
concessionario. Essendo allora gli ufficiali della riscossione direttamente affidatari di un'attività
disciplinata da norme di diritto pubblico e che esercitano poteri autoritativi propri della pubblica
amministrazione, pur essendo organicamente alle dipendenze del concessionario,
sussisterebbe il rapporto di servizio che incardina la giurisdizione della Corte dei conti.
Nel caso di specie, poi, trattandosi come è evidente di una fattispecie rientrante nelle
ipotesi di solidarietà previste dall'art. 1, comma 1 quinquies, della legge n. 20 /1994, le
relative responsabilità (per la sussistenza del dolo) concorrono con quelle del datore di lavoro
(per l'illecito arricchimento), con litisconsorzio sia sostanziale, sia processuale. Viene fatto
anche notare dal PM che gli stessi appellanti, nel sostenere la pretesa del valore fidefaciente
dei verbali redatti dagli ufficiali di riscossione, riconoscono la qualità di pubblico ufficiale di tali
operatori, per poi negarla ai fini della giurisdizione contabile.
Circa la giurisdizione della Corte dei conti sulle due società - secondo le quali l'azione
della Procura regionale potrebbe essere utilmente esperita solo dopo che l'Amministrazione
finanziaria si sia definitivamente pronunciata sulle questioni attinenti al diniego di rimborso
delle quote d'imposta anticipate in ottemperanza all'obbligo del non riscosso come riscosso o
sul discarico di quelle dichiarate inesigibili - secondo la Procura tale tesi sarebbe in contrasto
con i principi di autonomia del giudizio di responsabilità rispetto ad accertamenti da eseguirsi
in altre sedi giurisdizionali o amministrative; ad ulteriore conferma della piena ammissibilità
dell'azione erariale nel caso che interessa, vale poi per il Requirente la previsione di cui all'art.
54 del R.D. n. 1214 del 1934, che non prevede neppure la definizione del giudizio di conto per
l'utile esercizio dell'azione di responsabilità. Cita, a conforto di tale prospettazione, la sentenza
n. 78/2001 della Sezione regionale Friuli Venezia Giulia.
In ogni caso, osserva che in questa come nella generalità delle analoghe fattispecie, la
Corte dei conti non è chiamata a giudicare sul diritto al rimborso vantato dalla concessionaria,
ma sul danno derivato dalla violazione degli obblighi previsti dalla legge, dal provvedimento
amministrativo della concessione e dal relativo disciplinare di natura contrattuale. Si tratta,
cioè, di una azione risarcitoria generata dal grave inadempimento del concessionario che ha
mancato di esperire le attività di riscossione dei tributi; inadempimento che ha avuto quale
diretta conseguenza le mancate entrate alle casse dell'Ente.
Circa il difetto di legittimazione passiva nei confronti delle società per azioni Omissis e
Omissis, ritiene il Requirente che quanto dedotto dalle appellanti sia privo di qualsiasi
fondamento: si tratta, nella specie, di semplici rapporti successori, governati dalle comune
regole della successione tra soggetti giuridici (per di più rafforzati dalle autorizzazioni che
l'Amministrazione richiede, per assicurare che le finalità del servizio siano affidate a garanzie
solide).
Sulla prescrizione dell'azione, il Requirente ritiene che, nel caso presente, il danno si
realizza nel momento in cui viene accertato che l'attività di riscossione non ha avuto regolare
seguito e che, quindi, l'Ente impositore non può più rivendicare la partita di imposta (e non già
alla data di violazione delle procedure di riscossione): solo con la richiesta di discarico il
concessionario ha dichiarato di avere considerato chiuso il suo operato e di volere fare
riconoscere la inesigibilità del credito. Non sarebbe da ignorare, infine, che, in ogni caso, la
illecita attività di falsificazione dei verbali ha prodotto un doloso occultamento del danno, tale
da giustificare il decorso della prescrizione dal momento della sua scoperta.
In merito alla sussistenza e prova del danno, il Procuratore ricorda che, ai sensi dell'art.
61 del DPR 43/1988, i compensi riconosciuti al concessionario sono sempre correlati a
specifiche attività e nulla spetta per attività non effettuate; pertanto, non potrebbe accogliersi
la tesi degli appellanti, secondo cui non si verificherebbe alcun danno perché al diritto di
credito dell'Ente impositore nei confronti del contribuente non realizzato, si sostituisce un
diritto di credito dello stesso Ente impositore, di valore identico al primo, nei confronti del
concessionario (art. 90, secondo comma, d.p.r. 28 gennaio 1988, n. 43): si tratta, in questo
giudizio, non di regolamentare i rapporti tra Amministrazione e concessionario, ma di accertare
le responsabilità derivate dalla violazione degli obblighi di servizio del concessionario e dei suoi
agenti; inadempienze che per il PM hanno certamente generato danno e, se tale danno viene
ripianato da procedure esecutive conseguenti una pronuncia di condanna, ovvero da
versamenti spontanei, od effettuati in altro modo, ciò non rileva ai fini del presente processo.
Ancora, circa l'asserita carenza di prova sulla sussistenza dei fatti causativi del danno, il
Procuratore Generale ritiene di condividere l'impostazione che ha portato il giudice di primo
grado alla pronuncia ora gravata e rinvia alla considerazioni in quella sede svolte. Aggiunge,
poi, che nel caso che interessa si tratta di violazioni degli impegni contrattualmente assunti
dalla società concessionaria - che doveva porre in essere, dietro congruo corrispettivo, una
attività di riscossione che, invece non ha effettuato - e che l'Amministrazione finanziaria,
avvalendosi dei propri servizi ispettivi e dell'opera della Guardia di finanza, ha rilevato tali
inadempimenti, ha quantificato il danno subito ed ha interessato la competente Procura della
Corte dei conti per l'azione risarcitoria.
In tale contesto, non avrebbe rilievo alcuno la mancata attivazione della querela di
falso per fare valere l'inadempimento contrattuale: il Procuratore Regionale ha provato che i
tributi che avrebbero dovuto essere richiesti ai contribuenti non sono stati esatti (è un punto,
questo, che la stessa difesa non contesta), mentre il concessionario non ha potuto dimostrare
di avere puntualmente adempiuto agli obblighi contrattuali assunti, né l'impossibilità
dell'inadempimento.
In ogni caso, rileva ancora, nel caso che interessa il bene da tutelare non è la fede
pubblica, ma la corretta resa della controprestazione. Richiama varia giurisprudenza, di questa
Corte dei conti (Sezione Veneto n. 273/03), della Corte di Cassazione (22 giugno 2002 n.
9147) e del Consiglio di Stato (Sez. V, n. 216 del 30.3.1994), nella quale si afferma che la
regola posta dall'art. 2700 c.c., non trova applicazione quando tra i fatti che il pubblico ufficiale
attesta da lui compiuti e la comune esperienza che proviene dalla realtà vi sia un contrasto tale
da rendere impossibile la loro contemporanea verità.
Ricorda il PM, ancora, che la normativa specifica vigente all'epoca dei fatti (D.P.R.
43/1988), all'art. 74, c. 1, espressamente stabilisce che “il concessionario ha diritto al
rimborso … ovvero al discarico … quando dimostri nei modi e termini previsti … di non averle
potuto riscuotere”; per il successivo art. 75 “ai fini del rimborso, ovvero del discarico, il
concessionario deve dimostrare di avere proceduto … “. Il successivo art. 82, c.1, lett.b),
ribadisce che il concessionario decade dal diritto al rimborso “ … quando gli atti della procedura
esecutiva risultano viziati da irregolarità salvo che egli non dimostri che l'irregolarità non ha
influito sull'esito della stessa procedura”.
Nel caso che interessa, aggiunge, la Procura territoriale - in sede di indagini di polizia
giudiziaria ed in sede penale - ha provato le irregolarità ed il manifesto e diffuso
inadempimento; il concessionario invece non è stato in grado di dimostrare di avere realmente
effettuato le prestazioni contrattuali, né che le irregolarità rilevate non abbiano influito
sull'esito delle procedure di esazione dei tributi.
Non vi sarebbe, poi, alcuna cessazione della materia del
contendere per jus
superveniens, che sarebbe costituito, per gli appellanti, dal D.L. 209/2002 convertito nella L.
265/2002, il quale avrebbe reso automatico l'annullamento dei ruoli resi esecutivi prima del 31
dicembre 1994 e non riscossi; di qui deriverebbe il necessario discarico dei ruoli medesimi e,
quindi, la ingiusta pretesa al versamento delle somme in contestazione.
In proposito, secondo il PM la Sezione giurisdizionale ha proceduto ad una accurata
esegesi della norma e delle condizioni per la sua applicazione, giungendo alla condivisibile
conclusione che nel caso di specie il richiamo non sia pertinente, anche per il principio di
irretroattività della legge: le disposizioni di cui all'art. 36 del D.P.R. 43/1988, come modificato
dalla menzionata legge n. 265 del 22 dicembre 2002 possono essere applicate, ricorrendo tutte
le necessarie condizioni, solo a situazioni ancora pendenti e non definite in sede amministrativa
alla data di entrata in vigore dello jus superveniens: circostanza questa che deve escludersi
nella fattispecie, nella quale erano già stati emessi dall'Amministrazione finanziaria, nei
confronti del concessionario del servizio riscossione dei tributi per la provincia di Omissis
(all'epoca Omissis s.p.a.) formali provvedimenti di diniego di discarico, ai sensi e per gli effetti
degli artt. 82 e 83 del D.P.R. 43/1988, divenuti definitivi con il relativo provvedimento di
rigetto del relativo ricorso gerarchico impugnato in questa sede giurisdizionale.
Inoltre, ricorda il Requirente che, per effetto delle citate previsioni del D.P.R. n.
43/1988, le ricorrenti erano già decadute dal diritto al discarico: il citato art. 82 prevede che il
concessionario decade dal diritto al rimborso o al discarico, “quando gli atti della procedura
esecutiva risultino viziati da irregolarità, salvo che egli non dimostri che le irregolarità non
hanno influito sulle esito della procedura”. Tale dimostrazione non è stata fornita (ed il PM
ritiene assai improbabile che essa possa essere fornita).
Il Requirente non dubita, infine, che sussista l'elemento soggettivo della responsabilità
nel caso di specie. Ricorda che il giudice di prime cure ha riconosciuto la cosciente
partecipazione volitiva alla determinazione dell'evento dannoso sia del concessionario sia
dell'agente della riscossione; tuttavia, in considerazione del diverso titolo di responsabilità, ha
affermato “la responsabilità in via principale del concessionario della riscossione per l'intera
somma, ed in via sussidiaria dell'agente della riscossione sino alla concorrenza di un decimo
della somma totale”.
Si tratta, per la Procura generale, di una decisione ineccepibile quanto ai contenuti;
essa ritiene tuttavia opportuno, per mera esattezza, che questo Collegio d'appello precisi che il
richiamo alla responsabilità sussidiaria dell'agente della riscossione debba piuttosto intendersi
quale riconoscimento di responsabilità solidale dello stesso, ancorché contenuta nei limiti di un
decimo della somma totale.
Osserva da ultimo il Procuratore generale che le indagini espletate dall'Amministrazione finanziaria, dall'Ente impositore, dalla Guardia di finanza e dalla Procura
regionale - hanno impegnato molte risorse; inoltre, i fatti emersi, oggetto del giudizio,
avrebbero creato discredito per l'immagine dell'amministrazione finanziaria e dell'ente
impositore. Pur tuttavia, osserva ancora, la Procura regionale ha valutato di non formulare
alcuna altra ipotesi di danno (patrimoniale e non) da richiedere ai soggetti riconosciuti
responsabili. Anche per questo, conclusivamente, chiede che in questa sede di appello venga
tenuto conto di queste circostanze, e che pertanto non si proceda ad alcuna riduzione
dell'addebito, con conseguente rigetto degli appelli proposti e conferma della condanna
disposta con la sentenza impugnata; con vittoria delle spese anche di questo grado di giudizio.
= ° =
Con memoria depositata il 12.2.2008, la difesa di OMISSIS S.p.A. (ora, Omissis S.p.A.)
ha chiesto, in via preliminare, che venga dichiarata cessata la materia del contendere, avendo
aderito alla sanatoria di cui all'art. 1, comma 426, della L. n. 311/2004 e succ. mod. e dato
corso ai relativi incombenti a suo carico, così sanando la responsabilità amministrativa alla
medesima imputata.
Nel merito, la difesa conclude perché, in totale riforma della sentenza impugnata, venga
respinta la domanda proposta dalla Procura Generale.
In ordine alla sanatoria, la difesa di OMISSIS S.p.A. sostiene che la stessa sarebbe
operante per ogni responsabilità amministrativa, compresa quella per danno erariale, che non
resterebbe esclusa, contrariamente a quanto ritenuto in un recente orientamento della
giurisprudenza contabile (Sez. I, sentenza n. 322/2007):nega, cioè, la difesa, che la c.d.
sanatoria resti limitata alle sole responsabilità amministrative correlate a provvedimenti
meramente sanzionatori e di diniego del diritto al rimborso od al discarico delle Concessionarie
per inesigibilità per le quali alla data del 30 giugno 2005 fosse pendente un ricorso
amministrativo o giurisdizionale. Peraltro, tenuto conto che il presente giudizio è strettamente
correlato ad una serie di procedimenti di diniego di discarico in relazione alla cui mancata
riscossione è stata proposta l'azione di responsabilità - per molti dei quali alla data del 30
giugno 2005 (e tuttora) risulta pendente il relativo giudizio ad istanza di parte avanti la Corte
dei conti - sarebbero da ritenersi sussistenti i presupposti per l'operatività della sanatoria
medesima.
Omissis, inoltre, non potrebbe ritenersi inadempiente rispetto agli obblighi previsti
dall'art. 2, c.2, del citato D.M. n.112/2006, per non essere spirato il termine per l'esecuzione
degli adempimenti ivi previsti.
Nel merito, la difesa ribadisce le difese e censure svolte nell'atto di appello in particolare
insistendo nella censura di insussistenza nella specie di ogni danno in dipendenza delle asserite
irregolarità di riscossione.
Conclude, pertanto, la difesa in via preliminare per la cessata materia del contendere in
ragione della attivata procedura di sanatoria ex art. 1. co. 426, L. n. 311/2004 e, nel merito,
per la riforma della sentenza impugnata in accoglimento dell'appello, con spese ed onorari di
causa interamente rifusi.
= ° =
Alla pubblica udienza del 4 marzo 2008 i difensori delle parti appellanti, avv.ti Augusto
Ermetes e Gianfranco Ivancich, hanno entrambi insistito nel sostenere che la sanatoria prevista
dall'art.1, commi 426 e 426 bis della L. n. 311/2004 e succ. mod. coinvolge anche la
responsabilità amministrativa, come risulterebbe confermato dagli interventi legislativi
successivi alla L. n. 311/2004, compreso l'art. 41 della recente L. 28 febbraio 2008, n. 31 (c.d.
“legge mille proroghe”) ove non escluderebbe dalla sanatoria tutte le attività compiute dagli
agenti della riscossione soggetti alla specifica sorveglianza di cui all'art. 100, c. 1, D.P.R. n.
43/1988.
Alla stregua di tale ultima normativa, la sanatoria deve quindi essere applicata, non
potendosi far carico alla Concessionaria di implicazioni negative correlate ad una vigilanza che
compete ad altro soggetto, cioè all'amministrazione finanziaria; di talché la Concessionaria non
poteva esercitare alcun ruolo sull'attività degli agenti della riscossione funzionalmente
dipendenti dall'indicata amministrazione ed attaccabili soltanto a querela di parte.
Concludono, pertanto, le difese, in via preliminare, perché in ragione dell'attivata
procedura di sanatoria ex art 426, co. 1, L. n. 311/2004, venga dichiarata cessata la materia
del contendere e, nel merito, per l'accoglimento di tutte le censure d'appello, con riforma della
sentenza impugnata in senso assolutorio dei soggetti convenuti.
Il Pubblico Ministero, nell'insistere sulla non riferibilità della particolare sanatoria alla
responsabilità amministrativo - contabile, bensì alle sole irregolarità amministrative perseguibili
con sanzioni pecuniarie, nonché ai procedimenti amministrativi o giurisdizionali (c.d. giudizi ad
istanza di parte) afferenti al rimborso o discarico di quote inesigibili, ha concluso come in atti.
DIRITTO
1.
In rito, si dispone la riunione degli odierni appelli, ai sensi dell'art. 335 c.p.c., in quanto
proposti avverso la medesima sentenza.
2.
In via pregiudiziale, prioritaria appare la verifica dell'eccezione di difetto di giurisdizione
di questo Giudice contabile, diversamente argomentata dalla difesa delle Concessionarie.
In particolare, ritengono le società appellanti che l'assenza del potere cognitorio di
questo Giudice consisterebbe nel fatto che parte requirente, più che far valere un'azione
risarcitoria,
si sarebbe illegittimamente inserita in un contenzioso relativo al rapporto
creditorio tra camera di Commercio di Bologna e Concessionarie, che si sarebbe dovuto
risolvere preventivamente in via amministrativa mediante gli appositi strumenti
normativamente previsti (e nel concreto già attivati e conclusi con l'assunzione di
provvedimenti dell'Amministrazione finanziaria denegatori del discarico e del pagamento alle
concessionarie); di guisa che l'attivazione dell'azione di responsabilità da parte del Procuratore
regionale e la pronuncia resa dalla Sezione per l'Emilia Romagna verrebbero ad attuare, a
fronte di una situazione già definita, un'inammissibile invasione della sfera di attribuzione
riservata all'Amministrazione, onde conseguire per via giudiziaria quel medesimo risultato
ottenuto con gli assunti strumenti amministrativi.
La doglianza è infondata.
Invero, la difesa muove dall'erroneo presupposto di una coincidenza dell'azione
contabile con quella svolta in via amministrativa dal Concessionario onde opporsi, come nella
specie, al diniego di scarico di quote inesigibili, non anticipate in assenza di obbligo di non
riscosso come riscosso e culminante in sede giurisdizionale contabile, nel giudizio ad istanza di
parte ex artt. 56 del R. D. n. 1214/1934 e 52 e 55 del R.D. n. 1038/1933; donde la
inammissibile duplicità di procedure tendenti ad un medesimo risultato.
Al contrario, reputano questi Giudici che le invocate norme di definizione del
contenzioso in via amministrativa e confluenti in sede giurisdizionale contabile nei c.d. giudizi
ad istanza di parte, afferiscono a controversie che possono insorgere tra agenti della
riscossione ed enti impositori in dipendenza del rapporto di gestione, relative al rimborso di
entrate iscritte a ruolo con l'obbligo del non riscosso come riscosso o al discarico di entrate a
ruolo per le quali il Concessionario non è tenuto a tale obbligo, ma non attengono alle
responsabilità individuali degli agenti contabili (Concessionari e dipendenti); di modo che le
relative procedure contenziose, sia in sede amministrativa che giudiziaria, si concludono con
provvedimenti declaratori o meno del diritto al rimborso od al discarico e, pertanto, la
fondatezza e regolarità delle corrispondenti istanze.
Diversa è, invece, la ratio e la funzione del giudizio di responsabilità, volto a portare al
vaglio del Giudice contabile la rispondenza agli obblighi di legge e di servizio degli agenti
contabili nell'attività di acquisizione e gestione delle entrate loro demandata e gli eventuali
effetti lesivi della loro condotta nei confronti dell'Ente al quale quelle entrate debbono
confluire, o di altro Ente pubblico comunque danneggiato da quella condotta.
Nella specie, infatti, l'azione del Procuratore regionale ha riguardato le condotte delle
Concessionarie e dell'ufficiale della riscossione, ritenute lesive del patrimonio dell'Ente, in
ragione della contestata violazione di obblighi di servizio.
Da quanto innanzi, deriva la perfetta compatibilità dell'attività precedimentalizzata
dell'Amministrazione finanziaria in tema di contenzioso sulle quote inesigibili, confluente in
sede di giurisdizione contabile nel c.d. giudizio ad istanza di parte, con l'azione di
responsabilità amministrativo-contabile rimessa, rispettivamente, al Requirente ed al Giudice
contabile.
Tale esegesi trova conferma, nel vigente sistema di contabilità pubblica, negli artt. 195
del R.D. n. 827/1924 e 43 del R.D. n. 1038/1933, in ragione dell'autonomo potere di azione ivi
assegnato al Requirente contabile in tema di responsabilità per danni all'Erario, anche quando
la responsabilità emerga dall'esame dei conti, da fatti o da documenti sottoposti in qualunque
modo al riscontro preventivo, al sindacato, al giudizio od alla vigilanza della Corte dei conti,
nonché negli artt. 85 del R.D. n. 2440/1923 e 54 del R.D. n. 1214/1934 ove, nei casi di
deficienze accertate dall'Amministrazione o di danni arrecati all'Erario per fatti od omissioni
imputabili a colpa o negligenza rilevante dei contabili, funzionari ed agenti, consente al
Procuratore Regionale di promuovere l'azione di competenza ed al Giudice Contabile di
pronunciarsi in punto di responsabilità “… anche prima del giudizio sul conto”.
Va, pertanto, respinto l'assunto difensivo volto ad assegnare effetto preclusivo
dell'azione di responsabilità alle procedure amministrative definitorie del contenzioso contabile
e di quelle giurisdizionali avanti la Corte dei conti dei conseguenti giudizi ad istanza di parte in
tema di quote inesigibili, nonché a configurare, nel superamento di quella preclusione, la
pretesa invasione del Giudice contabile nella sfera di attribuzione della Pubblica
amministrazione (cfr., in terminis, questa Sezione I app., 13.3.2008, n. 138 e 8.5.2008, n.
207).
3.
Del pari infondata si appalesa la parallela eccezione di giurisdizione, formulata
dall'appellante dr.ssa C., quale agente della riscossione della omissis S.p.A. per la ritenuta
assenza di un rapporto di servizio che la leghi all'Ente camerale che si assumerebbe
danneggiato.
Al riguardo, reputa il Collegio di dover ribadire come già chiarito, anche di recente in
analoghe fattispecie (cfr., per tutte, sentenza n. 116/2007 di questa Sezione I app.), che alla
stregua delle figure organizzatorie proprie dell'attuale assetto amministrativo, deve
riconoscersi un rapporto di servizio tra un Ente pubblico ed un soggetto già legato ad altro
apparato pubblico o privato, ogni qualvolta al medesimo venga normativamente fatto carico di
un'attività che interagisca con quella propria di quell'Ente, nel senso che rientri nel suo munus
l'effettuazione di prestazioni nell'interesse dell'Ente o l'inserimento, con diverso apporto,
nell'attività o funzione del medesimo.
Infatti, tali incombenze, ove non rese in posizione di assoluta estraneità rispetto all'ente
danneggiato, rendono quell'operatore ope legis partecipe di quell'attività e, pertanto,
responsabile per le eventuali lesioni patrimoniali arrecate all'ente nell'esercizio di quella
funzione ed in violazione di obblighi da questo indotti (cfr., in terminis, anche SS.RR., n. 726/A
del 24.9.1991).
Ciò posto, in fattispecie non può essere negato che lo svolgimento, da parte
dell'appellante C., quale agente di riscossione legato da rapporto di impiego con la Omissis.
S.p.A., Concessionaria pro-tempore dell'attività di riscossione dei tributi camerali per cui è
causa, ineriva all'iter procedimentale, legislativamente previsto, sulla base di apposita
convenzione con l'indicata Concessionaria, per l'acquisizione di pecunia pubblica, anche
mediante l'esercizio dei poteri autoritativi propri della Pubblica amministrazione. E dunque,
l'esercizio dei relativi munera ha senza dubbio reso quell'agente partecipe di un'attività
funzionalmente svolta nell'interesse dell'Ente camerale oltre che dell'Amministrazione
finanziaria, nei confronti dei quali egli è allora tenuto a rispondere in sede di giurisdizione
contabile, in via solidale con la Società Concessionaria dalla quale dipende, per i danni agli
indicati Enti arrecati in violazione degli obblighi assunti.
4.
Nell'ordine di trattazione delle eccezioni preliminari va, poi, delibato l'assunto difetto di
legittimazione passiva ad processum delle appellanti Concessionarie OMISSIS S.p.A. e
OMISSIS S.p.A., argomentato dalle difese con la natura personale della responsabilità
amministrativa quale configurata dalla L. n. 20/1994, come sarebbe comprovato dalla
limitazione della stessa ivi operata alle condotte dolose o colposamente gravi; di modo che
l'azione contabile non potrebbe essere rivolta contro soggetti giuridici successivamente
intervenuti, ma che al tempo dei fatti assunti lesivi erano estranei al rapporto concessorio.
Anche tale doglianza è infondata.
Invero, come correttamente osservato dal Procuratore generale nelle sue conclusioni
scritte, in ordine all'originario rapporto concessorio con la Omissis sono intervenute nel tempo
fusioni per incorporazione che hanno prodotto, ex artt. 2501 e 2560 cod. civ., una situazione
giuridica corrispondente a quella della successione a titolo universale nei nuovi titolari della
concessione, per cui i nuovi enti societari sono gli unici obbligati nelle situazioni, anche
processuali, conseguenti ai rapporti obbligatori in atto nel soggetto incorporato al momento
della fusione, che non abbiano carattere strettamente personale in capo alle singole persone
fisiche e, come tali, intrasmissibili.
Tale disciplina normativa è peraltro da ritenere ben nota alla difesa delle Società
appellanti, ove nelle proposte impugnazioni esse dichiarano espressamente di procedere nella
qualità di successori, rispettivamente di Omissis S.p.A. e di Omissis. S.p.A..
Inconferente si appalesa, pertanto, ai fini esclusori della responsabilità, il richiamo
operato da quella difesa alla natura personale della responsabilità.
Oltre a ciò, occorre anche considerare che nella specie si è realizzato, in ragione della
mancata acquisizione dei tributi, un indebito arricchimento in capo alle Società incorporate, per
cui il relativo di debito si trasmette alle Società incorporanti ex art. 1, c. 1, della L. n. 20/1994,
nel testo modificato dalla L. n. 639/1996; la prospettazione dolosa della fattispecie lesiva
azionata dal Procuratore regionale per la partecipazione alla stessa dell'ufficiale della
riscossione, involge un'ipotesi di responsabilità solidale anche alla stregua dell'art. 188 del
Regolamento di contabilità di Stato (R.D. n. 827/1924, cit.), a mente del quale gli agenti
contabili rispondono anche dell'operato dei dipendenti di cui si avvalgono nel proprio ufficio
(c.d. coadiutori) i quali ultimi, parimenti, possono essere evocati in giudizio in sede di
giurisdizione contabile.
Deve essere pertanto riaffermata, nella specie, la legittimatio ad processum delle
Concessionarie appellanti, nonché dell'agente della riscossione dr.ssa C..
5.
Va, quindi, sindacata la censura, comune alle difese appellanti, di illegittimità della
sentenza impugnata per non aver riconosciuto l'opposta intempestività dell'azione di
responsabilità, che dovrebbe invece, secondo gli appellanti, ritenersi prescritta. Ciò, nella
considerazione che l'atto introduttivo del Procuratore regionale risulta notificato ai convenuti
nel corso del 2002, periodo ampiamente successivo a quello (1991-1994) in cui i fatti lesivi si
sono verificati.
L'eccezione va respinta.
Al riguardo, rammentano questi Giudicanti che - anche indipendentemente dell'indagine
in ordine alla qualificazione della condotta dei convenuti - secondo consolidata giurisprudenza il
termine di prescrizione del diritto al risarcimento del danno da fatto illecito decorre non dal
momento in cui la condotta del presunto responsabile determina la modificazione che produce
il danno, ma dal momento in cui la produzione del danno si manifesta all'esterno, divenendo
oggettivamente percepibile e riconoscibile (cfr., per tutte, Cass. 12 agosto 1995, n. 8845).
Ciò posto, è indubbio che, nella specie, l'effettiva percezione del danno da parte
dell'Ente impositore si è verificata nel momento in cui è stato respinto il discarico di tutte le
quote per le quali era stata chiesta la definizione automatica e così accertato, attraverso le
decisioni direttoriali dell'Amministrazione finanziaria, l'effettivo credito vantato dall'Ente
impositore nei confronti delle Concessionarie.
Poiché le richieste di definizione automatica delle domande di discarico risalgono al
periodo 1.1.1998 - 30.6.1999 e le relative determinazioni direttoriali a date di molto
successive, rispetto a tali date, al momento di notificazione dell'atto di citazione (intervenuto,
come precisato, nel 2002), il termini di prescrizione quinquennale non era ancora trascorso;
donde la pronuncia di infondatezza della proposta eccezione è a rendere da parte di questi
Giudici.
6.
Le difese appellanti, sempre in rito, hanno poi concordemente chiesto che, nella specie,
venga resa pronuncia non di merito potendosi pervenire per jus superveniens alla declaratoria
di cessata materia del contendere in virtù della disciplina introdotta dalla L. n. 265/2002, che
avrebbe reso automatico l'annullamento, da parte dell'Ente creditore, dei ruoli de quibus, resi
esecutivi prima del 31 dicembre 1994 e non riscossi, con conseguente discarico degli stessi
concessionari e caducazione della pretesa attorea e comunque, secondo quanto rappresentato
dalla Concessionaria Omissis S.p.A., nella memoria aggiuntiva, in virtù della esercitata facoltà
di avvalersi della sanatoria delle responsabilità amministrative, connesse all'esercizio
dell'attività di riscossione offerta dall'art. 1, comma 426, della L. n. 311/2004 (legge finanziaria
2005) e succ. mod., ove correla l'effetto sanante al previo versamento di una somma fissa,
nella specie avvenuto.
Entrambe le richieste non possono essere soddisfatte.
6.1. In ordine alla prima richiesta estintiva del giudizio, non può non concordare il Collegio
con l'assunto del primo Giudice - ribadito nell'atto conclusionale del Procuratore generale secondo cui la disciplina dettata dall'art. 36, commi 10 bis, ter e quater del D.Lgs n. 46/1999
quali aggiunti dalla citata L. n. 265/2002, sarebbe idonea a determinare la cessazione della
materia del contendere solo in ordine a situazioni ancora pendenti e non definite in sede
amministrativa al momento della sua entrata in vigore e giammai alla fattispecie all'esame
nella quale, a quella data, risultavano già assunti dall'Amministrazione finanziaria formali
provvedimenti di diniego di discarico ex artt. 82 e 83 del D.P.R. n. 43/1988, divenuti definitivi
a seguito del rigetto dei ricorsi gerarchici avverso gli stessi.
Peraltro, trattandosi di partite di credito poste in riscossione con ruoli immessi nell'arco
temporale 1991-1998 per tributi relativi a precedenti annualità ed in assenza di alcuna
procedura esecutiva protratta per causa non imputabile al Concessionario, alla prescritta data
del 31 dicembre 2001 erano da ritenersi ampiamente scaduti i termini di legge per la
presentazione delle domande di rimborso o di discarico (art. 77 del D.P.R. n. 43/1988); donde
si è al di fuori dell'ambito di operatività della descritta disciplina di cui al menzionato art. 36.
6.2. Per quanto attiene, poi, alla seconda richiesta, l’Omissis S.p.A. (quale succeduta alla
OMISSIS S.p.A.) sostiene l'applicabilità alla fattispecie della sanatoria ex art. 1, c. 426, della L.
n. 311/2004 e succ. mod., con riferibilità della stessa a tutte le responsabilità indotte dallo
svolgimento di attività di riscossione di tributi pubblici e nell'assenza a carico del dipendente C.
di alcuna condanna penale per falso; donde la sussistenza delle condizioni di operatività
dell'indicato beneficio.
La richiesta di parte non può essere accolta.
Al riguardo, reputano questi Giudici di dover ribadire quanto già affermato in precedenti
pronunce di questa Sezione (cfr., per tutte, n. 322/2007, n. 79/2008, n. 138/2008 e n.
207/2008, cit.), e concordare con le conclusioni del Procuratore generale, secondo cui le
responsabilità amministrative alle quali si riferisce la normativa di sanatoria, anche
nell'interpretazione data dall'art. 35, c. 26 quater della L. n. 248/2006, attengono alle sole
violazioni punibili con sanzioni amministrative pecuniarie e giammai ai casi, quale quello
all'esame, di responsabilità patrimoniale per danno erariale, rientranti nell'ordinaria cognizione
di questo Giudice contabile.
Tale chiave di lettura trova testuale supporto nello stesso Decreto n. 112 del 7 febbraio
2006 del Ministero dell'economia e delle finanze, di determinazione delle modalità applicative
della disciplina premiale, ove l'effetto estintivo delle c.d. responsabilità amministrative è,
comunque, correlato alle tipiche violazioni, punibili con sanzioni amministrative, previste dagli
artt. da 103 a 109 e 111 del D.P.R. n. 43/1988 e dagli artt. da 47 a 53 del D.Lgs. n. 112/1999,
compiute fino al 30 giugno 2005 (cfr. art. 1 del Decreto n. 112/2007).
Detta esegesi trova ulteriore conferma nella più recente L. 24.12.2007, n. 224 (Legge
finanziaria per il 2008) che all'art. 1, comma 154, dipsone che la sanatoria recata dall'art. 1,
commi 426 e 426 bis della L. n. 311/2004, produce esclusivamente effetti sulle responsabilità
amministrative delle Società concessionarie del servizio nazionale della riscossione o dei
commissari governativi provvisoriamente delegati “… ai fini dell'applicazione delle sanzioni
previste dai (menzionati) artt. da 47 a 53 del D.Lgs. n. 112/1999 e succ. mod.”, precisando,
altresì, che le violazioni di cui al comma 2 dell'art. 19 del medesimo decreto legislativo
costituiscono, comunque, causa di perdita del diritto al discarico.
L'esplicito richiamo operato dalla menzionata disciplina premiale alle sole responsabilità
punibili con sanzioni amministrative, nonché al contenzioso amministrativo tra Concessionario
ed amministrazione in tema di rimborso o discarico e confluente, in sede di giurisdizione
contabile nei c.d. giudizi ad istanza di parte, toglie, poi, pregio alla prospettazione delle difese
appellanti, volte a sostenere l'introduzione da parte del legislatore di due distinte tipologie di
sanatoria: quella prevista deal comma 426 (rivolta, secondo le difese, alla responsabilità
patrimoniale amministrativo - contabile, che resterebbe condizionata unicamente alla
insussistenza di un giudicato penale dichiarativo della falsità di atti precedente alla data - 1°
gennaio 2005 - di entrata in vigore della L. n. 311/2005) e quella disciplinata dal successivo
comma 426 bis (che invece sarebbe incidente sui provvedimenti sanzionatori o di diniego di
rimborso o di discarico, condizionata alla pendenza al 30 giugno 2005 del correlativo
contenzioso amministrativo o giurisdizionale ad istanza di parte).
Tale duplicazione, chiaramente volta a rendere estensibile il beneficio premiale alla
responsabilità amministrativo - contabile, resta, invero, contraddetta dalla inequivocità del
dettato normativo, donde i due menzionati commi non sono destinati alla individuazione dei
due distinte sanatoria, bensì a disciplinare compiutamente un unico istituto premiale
individuandone l'ambito, gli effetti ed i limiti di concreta operatività.
In tale quadro esegetico, si appalesa dunque irrilevante, ai fini applicativi della
sanatoria in esame, l'invocata assenza di un giudicato penale a carico della dr.ssa C. in ordine
all'ascritto reato di falso.
Altrettanto inconferente, ai fini esclusori della responsabilità amministrativa, è la
circostanza dedotta in dibattimento dalla difesa di Omissis S.p.A., secondo cui l'operato della
medesima dr.ssa C., in quanto soggetto ex art. 100, c. 1, del D.P.R. n. 43/1988, alla speciale
sorveglianza dell'Amministrazione finanziaria, non potrebbe in alcun modo essere addebitato
alle Concessionarie.
Sotto tale ultimo profilo, è appena il caso di chiarire che l'invocato istituto della
sorveglianza risponde ad esigenze del tutto estranee al rapporto di dipendenza funzionale che proprio in forza dell'esplicito riferimento contenuto nello stesso art. 100 - necessariamente
permane e lega l'ufficiale della riscossione al Concessionario nell'attività di acquisizione e
gestione di tributi ed entrate di pertinenza pubblica a quest'ultimo demandata; di talchè, come
in precedenza precisato, restano ferme le responsabilità sia del Concessionario che del proprio
dipendente, quali contabili aventi il maneggio (= materiale disponibilità) di quelle entrate, nei
confronti degli Enti patrimonialmente lesi dalla loro condotta nell'assolvimento del rispettivo
rapporto di servizio.
7.
Il superamento delle eccezioni pregiudiziali e preliminari consente, ora, al Collegio di
procedere allo scrutinio delle questioni riguardanti il merito della vicenda al suo esame.
Le difese delle Concessionarie e dell'ufficiale della riscossione appellanti sono concordi
nel contestare la sentenza di prime cure, in ordine ai profili soggettivo (dedotto difetto di
colpa) e oggettivo (insussistenza del danno) dell'addebito.
Sotto il primo profilo, sostiene la difesa che, in caso di diniego del discarico da parte
dell'amministrazione, non si verificherebbe alcun danno, perché al diritto di credito dell'Ente
impositore nei confronti del contribuente non realizzato, si sostituirebbe un diritto di credito
dello stesso Ente impositore, di valore identico al primo, nei confronti del concessionario ai
sensi dell'art. 90, secondo comma, del d.p.r. 28 gennaio 1988, n. 43. In altri termini, secondo
gli appellanti, il patrimonio dell' Amministrazione rimarrebbe integro, dal momento che la
perdita relativa alla mancata realizzazione del credito nei confronti del contribuente sarebbe
reintegrata dal sorgere di un diritto di credito di identico ammontare nei confronti del
concessionario, da cui risulterebbe l'assenza di danno per il patrimonio della Omissis.
Tali deduzioni sono inaccettabili: la situazione richiamata dalla difesa è infatti futura ed
incerta, irrilevante nel presente giudizio che verte sulle situazioni in atto.
Peraltro, se e quando sarà attivata e completata la procedura di discarico e del suo
diniego, con l'integrale ripiano delle partite non discaricabili, maggiori di quelle in causa, che
sono limitate ad un solo funzionario del concessionario e ad una sola fattispecie, si potrà
tenere conto di quanto recuperato per effetto del risarcimento del danno derivante dal
presente giudizio.
8.
Per quel che riguarda invece gli aspetti relativi alla condotta degli appellanti, le difese
sostengono che, in assenza di un giudicato penale, non potrebbe ritenersi dimostrato l'asserito
carattere illecito (oltre che doloso) dell'attività imputata all'ufficiale della riscossione; in ogni
caso, proseguono, non sarebbe possibile - in ragione della natura personale della
responsabilità amministrativa - ravvisare un identico elemento psicologico in capo alle
Concessionarie medesime.
La doglianza è infondata.
In proposito il Collegio, nel condividere e ribadire le considerazioni in contrario svolte
dal primo Giudice nell'impugnata sentenza e fatte proprie dal Procuratore generale nelle
proprie conclusioni scritte ed al dibattimento, reputa di dover ulteriormente chiarire che, nel
vigente sistema che disciplina la responsabilità contabile, la giurisprudenza è concorde nel
ritenere l'automatica responsabilità dell'agente contabile per fatto dei propri dipendenti, nel
riflesso che compito dell'agente contabile è riassumere su di se l'intera gestione, curandone
l'organizzazione ed il funzionamento, avvalendosi dei poteri gerarchici che gli consentono di
prevenire colpevoli omissioni nell'osservanza di leggi, regolamenti e prescrizioni di servizio da
parte degli ausiliari e di assolvere ad un'obbligazione di risultato, a cui il contabile è tenuto e
che prescinde, in quanto tale, dagli elementi, anche personali, dei quali egli si avvalga perché
l'obbligazione stessa venga adempiuta.
Siffatta costruzione trova puntuale supporto normativo nell'art. 188 del ricordato
regolamento di contabilità generale dello Stato (R.D. n. 827/1924), laddove prevede che gli
indicati agenti contabili, oltre che della loro gestione personale, rispondono dell'operato dei
cassieri, impiegati o commessi di cui si avvalgono nel proprio ufficio, anche se la loro
assunzione sia stata approvata dalle autorità competenti.
Tale norma, è appena il caso di chiarire, non integra una forma surrettizia di
responsabilità oggettiva - che come tale sarebbe incostituzionale - in quanto resta pur sempre
rimesso all'Organo requirente l'onere probatorio in ordine all'elemento della colpevolezza ed al
contabile quello sulla sussistenza di circostanze impeditive (caso fortuito, forza maggiore) o
estintive dell'obbligazione contabile e comunque dell'assenza di ogni colpa rilevante.
Correttamente, pertanto, il Giudice di prime cure ha ravvisato la responsabilità della
Concessionaria, nel contesto di una gestione confusa e irrazionale, caratterizzata da
un'insufficiente attività di vigilanza e controllo sull'operato della dr.ssa C. e degli altri ufficiali
riscuotitori, quale sarebbe stata doverosa in virtù del rapporto di subordinazione gerarchica a
cui tali soggetti erano tenuti verso le Concessionarie: e ciò, anche in presenza dell'eventuale
falsità dei singoli fatti attestati dall'ufficiale della riscossione, come pure in presenza di una
coesistente attività di sorveglianza esercitabile dall'amministra-zione finanziaria ex art. 100, c.
1, D.P.R. n. 43/1988.
Tali gravi omissioni delle Concessionarie, congiunte alle modalità largamente
approssimative ed inadeguate (e in larga parte intenzionali) con le quali gli Istituti bancari
stessi hanno attuato, nel periodo in riferimento, il servizio di riscossione delle entrate ottenute
in concessione, sono state correttamente ritenute, dalla Sezione territoriale, causative del
danno a quelli ascritto.
Emerge, infatti, dal fascicolo processuale penale, indipendentemente (si ripete) dalla
fondatezza o meno delle imputazioni di falso e truffa mosse alla dr.ssa C., il coinvolgimento
delle Concessionarie in tutto un complesso sistema di esecuzione delle procedure di notifica, di
irreperibilità dei contribuenti e di infruttuosità dell'esecuzione sui beni dei medesimi
predisposto “a monte”, secondo un meccanismo collaudato nel tempo che, anche
indipendentemente dal coinvolgimento delle Concessionarie nel fatto penale, non sarebbe
dovuto sfuggire ai loro poteri gerarchici, di controllo e vigilanza nell'ambito del rapporto di
servizio e non è in alcun modo giustificabile sotto il profilo della rispondenza dello stesso ad
esigenze di servizio ed organizzative.
9.
Gli appellanti sostengono, ancora, che i fatti ritenuti dannosi, essendo attestati in
verbali aventi natura di atto pubblico (art. 2699 c.c.), fanno prova fino a querela di falso (art.
2700 c.c.), nella specie, non attivata.
In proposito, occorre evidenziare che, ai sensi degli artt. 225 c.p.c. e 11 r.d. 13.8.1933
n. 1038, in primo grado decide il Collegio giudicante circa la fondatezza della questione, sulla
base degli elementi probatori acquisiti.
Nella specie, il primo Giudice ha vagliato tutta la documentazione acquisita in sede
amministrativa, in sede penale e dal Procuratore regionale tramite la polizia tributaria, da cui è
risultato, in modo incontrovertibile, la redazione della documentazione da parte della dr.ssa C.
nelle condizioni e situazioni sopra descritte, in modo comunque non corrispondente alle
situazioni di fatto.
Questo Collegio concorda dunque con l'ampia motivazione del primo Giudice, tenuto
conto del disposto contenuto negli artt. 355 c.p.c., e 11 r.d. n. 1038/1933, cit., che consente a
questo Giudice di decidere la causa indipendentemente dal documento del quale è dedotta la
falsità: il rapporto intercorrente tra amministrazione finanziaria e Omissis spa (e suoi
successori) implica reciproche obbligazioni e prestazioni assunte con il contratto, tutelate e
garantite dai mezzi ordinari con i quali l'ordinamento disciplina le diverse fattispecie.
Nel caso che interessa, rilevano le violazioni degli impegni contrattualmente assunti e i
relativi inadempimenti accertati in sede penale e in questa sede: la Omissis, società
concessionaria, doveva porre in essere, dietro congruo corrispettivo, una attività di riscossione
e di vigilanza sui suoi dipendenti che, invece non ha effettuato.
In tale contesto, è irrilevante la mancata attivazione della querela di falso per fare
valere l'inadempimento contrattuale, poiché la prova dell'inadempimento è stata conseguita
attraverso il controllo e il raffronto sui registri cronologici tenuti da ciascun ufficiale della
riscossione. Accertamenti diretti e controlli che hanno evidenziato, con elementi certi e
concordanti, la manifesta oggettiva impossibilità di potere effettuare nei termini e nei tempi
descritti nei documenti redatti dalil sig.ra C. le operazioni descritte ed attestate dal
concessionario.
Insomma, è stato provato che i tributi che avrebbero dovuto essere richiesti ai
contribuenti non sono stati esatti; che le attività di riscossione registrate non hanno avuto
luogo; il concessionario, per parte sua, non ha dimostrato di avere puntualmente adempiuto
agli obblighi contrattuali assunti, né l'impossibilità dell'inadempimento. Si è limitato, soltanto,
ad invocare la “fede pubblica” dei falsi verbali e la carenza dell'attivazione della querela di
falso; le relative deduzioni non possono dunque essere accettate.
10.
In conclusione, si appalesa fondato l'addebito mosso dal Procuratore regionale alle
Concessionarie (ed attestato dalla Sezione di primo grado), di aver posto in atto
l'organizzazione, volontaria e cosciente, di un meccanismo accertativo dei tributi
assolutamente anomalo ed irregolare, volto ad avanzare all'Amministrazione richieste di
rimborso assolutamente inesigibili, sulla base di presupposti del tutto insussistenti.
Altrettanto fondato si appalesa l'addebito mosso alla dr.ssa C., di aver curato la
materiale stesura della documentazione, nonché l'attuazione delle procedure esecutive in modo
irregolare, in assoluto dispregio dei doveri d'ufficio e di diligenza indotti dal rapporto di
servizio; comportamenti che sono risultati causativi di danno per l'Amministrazione, anche a
voler prescindere da una dolosa finalizzazione di tale condotta al lucro personale.
11.
Da tutto quanto innanzi, non può che derivare la piena conferma delle statuizioni di
condanna di cui all'impugnata sentenza.
Alla stregua delle estese considerazioni va, pertanto confermata la pronuncia di condanna dei
soggetti convenuti in responsabilità, emessa dal primo Giudice, secondo la quantificazione di
danno e nei limiti di responsabilità ivi indicati, anche per quanto attiene alle spese del giudizio.
Da ultimo, le spese del presente grado di giudizio, in favore dello Stato, seguono la
soccombenza e sono poste, in via solidale, a carico dei convenuti.
P. Q. M.
la Corte dei conti - Sezione prima giurisdizionale centrale di appello,
definitivamente
pronunciando, previa riunione in rito e previa declaratoria di inammissibilità della prospettata
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 426, della legge n. 311/2004,
RIGETTA
gli appelli indicati in epigrafe, con piena conferma delle statuizioni dell'impugnata sentenza n.
1088/2005 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Emilia Romagna.
Le spese di giudizio, che vengono liquidate in complessivi €
360,36 (euro trecentosessanta/36)
seguono la soccombenza.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del giorno 4 marzo 2008.
Depositata in Segreteria
il 03/06/2008