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E D G A R D O
M A R I A
G I O R G I O
B E N V E N U T O
B R U N O
B U R A T T I
D O N A T O
R A P O N I
A L E S S A N D R O
L U I G I
G I U L I O
I O Z I A
A R O N I C A
M A Z Z I L L O
D E
C A P R A R I I S
D O M E N I C O
P R O I E T T I
Lotta alla frode fiscale
Il parere del Comitato Economico
e Sociale Europeo
sulla lotta alla frode fiscale
IL SINDACATO DEI CITTADINI
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D E L
C O N V E G N O
Lotta alla frode fiscale
Il parere del Comitato Economico
e Sociale Europeo
sulla lotta alla frode fiscale
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Indice
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Relazione
Edgardo Maria Iozia
Interventi
Giorgio Benvenuto
Bruno Buratti
Donato Raponi
Alessandro Aronica
Luigi Mazzillo
Giulio De Caprariis
Domenico Proietti
7
19
29
52
66
78
99
109
117
Allegato: il parere del Comitato
Economico e Sociale Europe
sulla lotta alla frode fiscale
Bibliografia Web
www.uil.it/fisco
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Edgardo Maria Iozia
Edgardo Maria Iozia
P
reliminarmente una parola di presentazione del
Comitato Economico e Sociale Europeo. Esso è un
organismo rappresentativo della società civile, in
rappresentanza del mondo del lavoro, delle imprese e
degli interessi diversi (la cooperazione, le ONG), composto da 344 membri di 27 Paesi che si riunisce a Bruxelles. Per quanto riguarda l’Italia ha una rappresentanza di 24 membri, per la UIL due consiglieri, Carmelo
Cedrone ed io.
Il compito del Comitato Economico e Sociale Europeo,
in base al Trattato di Roma del 1957 (il Comitato l’anno
prossimo compirà i suoi 50 anni, essendo stato istituito
nel 1958), è quello di esprimere dei pareri sulle proposte
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che la Commissione Europea, su una serie di materie
previste dai Trattati, avanza per innovare, modificare,
rafforzare il quadro comunitario istituzionale.
Il Comitato esprime pareri richiesti anche dal Consiglio
Europeo e dal Parlamento Europeo.
Si discute con un meccanismo molto simile a quello che
adotta il Parlamento Europeo, cioè dei gruppi di lavoro
ove viene nominato un relatore.
Si presenta il lavoro svolto nei gruppi di lavoro in sezioni specializzate, composte da circa un centinaio di consiglieri, che discutono il parere e poi lo si pone in votazione.
Una volta che il parere viene approvato nelle votazioni
delle sezioni, si porta alla sessione plenaria ove vi è un
dibattito e un voto, come avviene analogamente nel Parlamento.
Questo è il nostro modo di lavorare. Abbiamo oggi qui
con noi l’amico carissimo Raffaele Vanni, che per un
certo periodo è stato Presidente del nostro Comitato
Economico e Sociale e a me fa molto piacere ricordarlo.
Sono stato, pertanto, incaricato di esaminare questa
comunicazione della Commissione, presentata al Consiglio, al Parlamento e al Comitato Economico e Sociale.
Questa comunicazione, non è un atto di tipo legislativo,
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non sfocerà in una direttiva, infatti non fa parte di un
processo legislativo, ma di un processo di indirizzo programmatico che la Commissione intende realizzare e su
cui chiede una valutazione, un parere e un sostegno
rispetto a un’iniziativa a un processo di tipo interno,
amministrativo, che vorrebbe adottare.
Nell’analisi della situazione, per quello che riguarda la
lotta alla frode fiscale e in particolare in campo europeo,
la Commissione evidenzia tutta una serie di aspetti che
hanno caratteristiche problematiche. In particolare, dal
1977 (Sesta Direttiva del 17 maggio 1977, n.388 adottata dal consiglio della Cee diretta ad armonizzare le
legislazioni degli Stati membri relativamente all’Iva e
all’introduzione di una serie di nozioni generali relative
alle modalità d’applicazione del tributo.) – abbiamo
compiuto i trent’anni della nascita dell’IVA – si sta cercando di ovviare a un problema determinato proprio da
un regime transitorio che dura ormai da molti anni. Il
regime transitorio che prevede che l’IVA venga riscossa
nel Paese in cui avviene la transazione finale.
(Direttiva del Consiglio Cee n. 91/680 del 16 dicembre
1991 che definisce e disciplina il regime transitorio
delle operazioni intracomunitarie in vigore dal 1° gennaio 1993).
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Questo significa che in un Paese, se viene venduta
merce non per il consumatore finale, ma viene venduta
merce per un altro venditore estero, la merce viaggia in
esenzione d’imposta. Il colonnello Buratti, che è stato
un indispensabile e validissimo esperto e che ha contribuito alla redazione di questo parere – ci tengo a ringraziarlo pubblicamente – ce lo spiegherà molto meglio.
Con questo meccanismo milioni di euro vengono sottratti alle casse del fisco. Milioni di euro per Paese. Si
calcola che il complesso della frode fiscale in Europa
ammonti a una cifra stratosferica dell’ordine dei 200250 miliardi di euro.
Questo è il dato di partenza su cui analizzare e riflettere
quanto sia indispensabile e necessario mettere in campo
tutte le strategie opportune per contrastare questo fenomeno di mala-economia, perché questo incide non solo
sulle casse dello Stato, ma incide anche per quanto
riguarda il funzionamento del mercato; un elemento fortissimo di distorsione del mercato per cui tutte le forze
sono interessate.
Per quello che ci riguarda, come parte sindacale, ovviamente, per il fatto che il flusso di denaro potrebbe convergere verso le casse pubbliche ed essere utilmente utilizzato per poter sovvenire a una serie di esigenze che
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attualmente bisogna reperire attraverso la leva fiscale.
L’importo di cui si parla potrebbe effettivamente essere
il corrispettivo di una Finanziaria medio-pesante.
Questo è il dato di grandezza su cui bisognerebbe operare, per ogni anno, non una tantum.
Il nostro ragionamento parte da questa comunicazione.
L’opinione che il Comitato ha espresso su questa comunicazione è un’opinione di forte sostegno alle proposte
della Commissione.
Ce ne parlerà più ampiamente il dottor Raponi, che
viene da Bruxelles e che ringrazio per aver accettato
l’invito. Egli è uno dei massimi dirigenti della Commissione Europea nell’ambito della Direzione Tassazione, e
l’Unione Europea sta cercando di mettere in campo tutte
le iniziative opportune per creare l’indispensabile coordinamento tra Paesi.
Perché il problema principale che è emerso da questa
nostra valutazione e dall’analisi che ha fatto la Commissione è che c’è una forte, molto forte mancanza di
coordinamento tra le varie amministrazioni.
Ci saranno dei casi concreti, ne voglio citare uno per
tutti: le amministrazioni fiscali dei singoli paesi ricevono richieste d’informazioni da parte di amministrazioni
fiscali di altri Paesi.
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Dare o meno risposte e corso a queste richieste in un
tempo utile è un fatto lasciato alla valutazione della singola amministrazione, non c’è un precetto, non c’è un
elemento sanzionatorio, non c’è un obbligo, diventa ad
libitum.
Ci sono delle amministrazioni di grandi Paesi che o non
rispondono o rispondono molto tardi.
Questo comporta un vantaggio competitivo per le associazioni a delinquere che operano nell’ambito della
frode fiscale che porta a rendere vane una serie di indagini, una serie di attività e di iniziative che hanno bisogno di un supporto da parte di un altro Stato membro.
Nell’ambito di questa comunicazione vengono evidenziate una serie di proposte.
Un elemento su cui la Commissione chiede sostegno ed
ha trovato nell’ambito del Consiglio europeo una forte
difficoltà, un contrasto, riguarda l’istituzione di un
forum europeo di alto livello.
Attualmente, per ogni singola branca dell’amministrazione fiscale, a livello europeo ci sono una serie di
comitati specifici e tecnici.
La proposta della Commissione è di creare un forum di
alto livello in cui l’interscambio di esperienze, l’interscambio di valutazioni e pratiche possa riguardare non
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solo una specifica materia, perché le materie di evasione fiscale si connettono e si intersecano l’una con l’altra, per cui c’è questa proposta.
Il Consiglio questa proposta l’ha fermata perché ci sono
una serie di “gelosie” specifiche, di attività nell’ambito
delle singole amministrazioni per le quali la partecipazione a questi comitati europei viene vista come gestione di ruolo molto importante.
Mettere insieme, in un calderone unico diverse branche
può essere visto come elemento di riduzione della propria capacità di incidere rispetto alla propria specifica
attività.
Come relatore nel Comitato economico e sociale sostengo questa posizione, proprio perché è una posizione che
va verso una maggiore capacità di integrazione delle
politiche fiscali e di coordinamento da parte della Commissione.
Il problema che abbiamo in Europa è che c’è uno scontro continuo tra forze contrastanti, che sono quelle che
vorrebbero rafforzare precipuamente il ruolo delle istituzioni europee e d’altra parte c’è, negli Stati nazionali,
una forte resistenza ad assegnare queste funzioni e questo ruolo all’Unione Europea, per cui è uno scontro continuo, sotterraneo, fatto di ammiccamenti, fatto di sorri13
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si, su un bon ton brussellese, ma con effetti politici di
grande sostanza.
Il senso di questa nostra riunione è proprio quello di lanciare un messaggio dal nostro Paese in termini di sostegno a queste politiche di integrazione.
L’Italia e noi come Italiani – noi delle organizzazioni
sindacali, ma anche la Confindustria e tutte le associazioni datoriali siamo impegnati comunemente su questo
fronte e devo dire che, su una serie di attività, quello spirito europeista, con cui gli italiani si sono sempre caratterizzati è molto forte.
Questo vale nel campo sindacale, vale nel campo associativo datoriale, vale nel campo delle istituzioni.
L’Italia è uno dei paesi che fa da apripista, che spinge
per realizzare questa maggiore integrazione a livello
europeo.
Più che illustrare il documento, – mi interessa infatti
molto di più ascoltare il parere di chi abbiamo il privilegio di avere con noi, – mi preme sottolineare alcune
questioni fondamentali.
La prima, il rafforzamento del ruolo di un organismo di
coordinamento nella lotta anti-frode fiscale, che si chiama Olaf.
L’Organismo antifrode, cui partecipano nostri ufficiali
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della Guardia di Finanza, insieme a forze di altri Paesi,
che istituzionalmente ha il potere di tutelare le finanze
dell’Unione Europea.
Poiché l’Unione Europea ha una delle sue principali
fonti di finanziamento nell’IVA, l’Unione Europea ha il
potere per i trattati di poter avere un ruolo pregnante
anche nella lotta all’evasione fiscale e può avvalersi del
suo ruolo, proprio in virtù dei trattati stessi.
Su questo ci sono una serie di resistenze nazionali che
sono visibili, il Comitato Economico e Sociale sostiene
il rafforzamento di questi poteri di coordinamento
nazionali da parte dell’Unione Europea.
Ci sono un’altra serie di elementi che interessano le
misure tecniche da adottare nell’ambito della lotta alla
frode fiscale, alcune sono suggerite proprio da questo
lavoro, per esempio generalizzare un modello che da noi
in Italia è adottato e ha dato ottimi risultati: quello di
verificare le transazioni a un valore normale di mercato.
Il concetto di valore normale di mercato è quel concetto
che non consente di notificare delle transazioni fittizie,
a un prezzo fittizio in ragione di evasione, per cui è
accettato che possa essere contestata una transazione il
cui valore specifico non appare in linea con il valore
normale di mercato.
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Il valore normale di mercato non è un elemento di valutazione di tipo individuale, lasciato alla soggettività di
chi lo decide, ma deve essere sostanziato dall’andamento dei listini, dall’andamento delle merci o, se non esiste
proprio un listino specifico per quelle merci, da merci
paragonabili.
È una di quelle proposte che nasce da un’esperienza
nazionale che noi chiediamo che venga diffusa a livello
europeo.
Un’altra proposta molto interessante che la Commissione ha sostenuto riguarda una sorta di bonus malus da
applicare ai soggetti IVA, e cioè una forma di semplificazione amministrativa per quelle aziende e quei settori
che collaborano attivamente con le istituzioni fiscali e
degli aggravi amministrativi per i soggetti cosiddetti a
rischio, che possono o essere o operanti in alcuni settori, considerati a rischio, oppure essere, per loro storia
individuale, dei soggetti che hanno già avuto dei trascorsi non edificanti.
Questo ci sembra un modello giusto perché la lotta alla
frode fiscale deve tener conto dell’esigenza di agevolare il mondo delle imprese e il mondo delle imprese – la
stragrande maggioranza delle imprese sono corrette e
adempiono correttamente ai loro obblighi – dovrebbe
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sostenere questo modello di riduzione dei carichi amministrativi nell’ambito di un rapporto di correttezza, di
buona fede e di lealtà con le istituzioni finanziarie.
Lo scambio in questi termini significa agevolare i processi produttivi, agevolare gli scambi e lo sviluppo del
mercato.
Un ulteriore elemento che riguarda la proposta della
Commissione che vorrei mettere in risalto è rappresentato dalle iniziative che la Commissione ha preso e che
intende prendere attraverso una serie di programmi.
Uno in particolare ha dato ottimi risultati, l’Hercule 2, in
cui i funzionari, i dirigenti delle amministrazioni europee, vengono chiamati per specifici corsi di formazione
e di integrazione.
Questo modello dell’integrazione attraverso la formazione comunitaria è un modello che a noi appare molto
significativo e importante e che vogliamo sostenere.
Per concludere: il nostro parere è un parere che va nella
direzione del sostegno alle iniziative della Commissione nella frode fiscale, è un parere che chiede maggiore
integrazione e maggiore collaborazione tra gli Stati
membri l’uno con l’altro, che propone – e tutto il merito va alla nostra Guardia di Finanza – degli strumenti
operativi pratici e concreti con cui poter colloquiare tra
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amministrazioni diverse direttamente on-line, è un parere che si affianca a tutte le istituzioni per contrastare la
frode fiscale attraverso misure concrete, pratiche e di
significato.
Penso sia un’ulteriore testimonianza il fatto che il sindacato italiano, e la UIL in particolare con Giorgio Benvenuto, quando era il nostro Segretario Generale, – che
ringrazio per avere accettato il nostro invito ed essere
qui con noi –, ha avviato come obiettivo in cui le organizzazioni del mondo del lavoro sono impegnate e vicine a chi sostiene concretamente ed efficacemente la lotta
all’evasione fiscale. In questo momento complesso e
difficile, – i nostri rapporti con la Guardia di Finanza
datano da molti anni – noi riconosciamo il valore assoluto del loro impegno e della lotta che svolgono nel
nostro Paese per contrastare questa mala-economia.
Vi ringrazio per l’attenzione.
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Giorgio Benvenuto
Giorgio Benvenuto
I
o mi limito ad alcune considerazioni di carattere
generale. Primo, questo parere rappresenta una svolta perché è la prima volta che il Comitato Economi-
co e Sociale affronta questo problema, ed è positivo che
sia un rappresentante del sindacato ad averlo proposto,
portato avanti e ad avergli dato un atto di indirizzo, nel
senso che è stata utilizzata fino in fondo la presenza
negli organismi europei ed è stata utilizzata anche questa possibilità, nella quale l’azione di un rappresentante
del sindacato è riuscito ad aggregare altri interessi per
una proposta molto costruttiva, articolata e riferita a
quelli che sono i problemi presenti sul tappeto.
Noi abbiamo utilizzato questo parere nella Commissio19
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ne Finanze del Senato e nella Commissione Bilancio
perché ha un’utilità non solo come testimonianza, ma
anche come elementi che devono costituire oggetto di
riflessione, dopo l’esperienza di questo primo anno di
legislatura, in vista della predisposizione del documento di programmazione economica e finanziaria e per la
preparazione della prossima legge finanziaria.
Vi è un vantaggio: per la prima volta si farà una legge
finanziaria senza essere assillati dai vincoli che ci derivavano negli ultimi anni dal rispetto del famoso parametro del 3%.
La Finanziaria si fa in una situazione nella quale siamo
abbondantemente al di sotto di questo limite; si fa con
un avanzo primario che è stato di nuovo reintrodotto nel
nostro Paese, con una tendenza lenta, ma con una tendenza che si verifica per ridurre il debito pubblico.
Quindi, i conti dello Stato sono riequilibrati.
Non è ancora riequilibrato l’indebitamento, ma abbiamo
imboccato la strada giusta; non c’è bisogno di fare una
politica che ricorra ad aumenti di tassazione, si può fare
una politica volta a realizzare le riforme.
È uno scenario importante, parliamo di riforme che non
servono a fare cassa, ma che permettono di realizzare
delle operazioni di equità, di modernizzazione e di inno20
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vazione del Paese.
E la questione fiscale è al centro.
Questo documento è importante perché ci porta a recuperare un’iniziativa che non è stata mai seguita a livello
europeo, perché a livello europeo, sotto la spinta dell’emergenza, abbiamo trovato delle intese importanti per
combattere il terrorismo, anche dal punto di vista della
criminalità fiscale, per realizzare iniziative importanti,
iniziative forti sull’anti-riciclaggio.
Sulle questioni di carattere fiscale non c’è ancora un’iniziativa importante, perché non riusciamo a realizzare
una armonizzazione delle politiche fiscali; abbiamo una
fiscalità nociva che spesso entra in concorrenza con il
nostro Paese, perché l’Europa è grande e quindi nell’Europa si possono determinare condizioni di svantaggio per l’Italia se le politiche fiscali non hanno un comune denominatore, ma si può affrontare il problema della
lotta all’evasione fiscale.
È difficile riuscire a trovare un livello omogeneo nella
tassazione, è molto difficile.
Lo sappiamo, ci siamo riusciti nonostante tutte le battaglie fatte finora, ma è possibile individuare una strada,
come si è fatto nella lotta alla criminalità e al terrorismo,
si può affrontare e si devono affrontare delle misure che
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consentano di avere una posizione omogenea contro l’evasione e contro la frode dal punto di vista fiscale.
Quindi non è un documento che si fa e di cui poi ci si
dimentica, che si mette agli atti, ma è una proposta
attuale forte, perché ci porta anche a comprendere che
non possiamo pensare che la lotta all’evasione fiscale
riguardi solamente il problema dell’idraulico che non
rilascia la fattura: certo, c’è anche quello – il colonnello
Buratti ve lo dirà, perché la Guardia di Finanza ha fatto
delle cose straordinarie in questa direzione – ma oggi
nella lotta all’evasione fiscale dobbiamo cercare di
aggredire e dare la priorità a quelle realtà dove sono
consistenti l’evasione e la frode fiscale. In questo il
documento suggerisce una riflessione sull’IVA, perché
l’IVA è uno degli strumenti più delicati su cui si sono
determinate i maggiori fenomeni di evasione del nostro
Paese e in Europa.
In Italia l’evasione e la frode fiscale sono notevolmente
superiori allo standard degli altri paesi.
Da noi c’è non un fatto fisiologico, ma un fatto patologico, che va aggredito.
Sull’IVA il dato è rappresentato dal fatto che tra l’IVA
riscossa, l’IVA che rimane al lordo e l’IVA che rimane al
netto, c’è una grande differenza.
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Questo problema è stato affrontato sul terreno delle
compensazioni – seguiranno le indicazioni, io mi limito
a un accenno – che hanno portato a forme di frodi legate alla triangolarità sull’IVA e al problema dell’IVA
carosello. Io sono convinto che in quella direzione bisogna operare, e gli elementi e le riflessioni proposte dal
Comitato Economico e Sociale rappresentano un utile
contributo a una puntualizzazione e a un rafforzamento
della lotta all’evasione fiscale.
Questo mi consente rapidamente di collocare il discorso
in uno scenario più ampio.
Il primo: la lotta all’evasione fiscale non deve avere un
approccio dal punto di vista ideologico, perché questa
lotta, come l’azione di contrasto all’elusione fiscale, è
nella convinzione di tutti.
Certo, nel sindacato c’è un forte senso di equità che la
caratterizza, ma sono convinto che anche chi teorizza il
mercato, anche chi ha una posizione di centro-destra è
convinto che la lotta all’evasione fiscale sia fondamentale per i teorici del mercato, ma un imprenditore che
paga le tasse rispetto a un altro che non le paga è vittima di una concorrenza sleale.
Un professionista che non rilascia ricevute rispetto a
quello che le rilascia, danneggia il secondo nella sua
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professionalità.
Io sono quindi convinto che per combattere l’evasione
fiscale sia fondamentale che noi diamo un senso molto
ampio, che realizziamo una mobilitazione che superi
anche le divisioni dal punto di vista politico.
Aggiungo ancora alcune considerazioni.
I risultati di questa azione di contrasto all’evasione
fiscale devono essere utilizzati per ridurre le tasse.
Io non condivido questa sorta di confusione, di babele
politica che si è aperta sull’utilizzo dell’extra-gettito.
Nella legge finanziaria all’articolo 1 è scritto dove devono andare queste risorse, e se ce ne sono molte di più si
discuterà per il futuro, per il DPEF, su come utilizzare
questo extra-gettito che sta incrementando.
Le ultime osservazioni che voglio fare sono alcune
riflessioni sulla correzione di una pericolosa tendenza,
che si sta invece affermando e che ci fa tornare indietro
rispetto al passato.
Io penso che per combattere l’evasione fiscale, per
affrontare questi discorsi sia decisivo e fondamentale il
rispetto delle regole, e quindi il rispetto dello Statuto del
contribuente.
Pensare di prendere una strada più rapida significa infilarsi in un vicolo cieco.
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Lo Statuto del contribuente deve essere rispettato.
È infantile dire che siccome il centro-destra ha violato lo
Statuto nella passata legislatura noi abbiamo l’alibi per
continuare a percorrere quella strada.
È sbagliato, sono troppe le violazioni dello Statuto del
contribuente, che alterano il rapporto tra contribuente e
cittadino, come evidenziato da una precisa analisi della
Corte dei Conti.
La Magistratura, con continuità e uniformità, sta emanando sentenze che danno ragione al contribuente.
Quindi i politici e la politica devono rispettare lo Statuto del contribuente, e devono farlo perché ha un significato diverso dallo Statuto dei lavoratori.
Si basa sulla collaborazione, su una pari dignità, non ha
uno spirito rivendicativo, ha uno spirito collaborativo,
ed è quindi con urgenza che dobbiamo affrontare questo
problema: dobbiamo monitorare le norme inserite nella
legge finanziaria, perché troppe norme che poi non trovano possibilità di realizzazione portano a creare dei
problemi.
Dobbiamo rafforzare i rapporti con gli intermediari (non
ci sono solo i CAF, ma anche i commercialisti e i ragionieri), il processo di modernizzazione e di cambiamento
deve avvenire con la collaborazione; bisogna che da
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questo punto di vista si eviti di trasformare l’Amministrazione finanziaria in un’amministrazione che torna a
privilegiare l’aspetto del controllo, e molte volte del
controllo incomprensibile sul cittadino.
Dobbiamo ricreare questi tavoli, ed è quello che avverte anche il sindacato, il tavolo della concertazione significa riconsiderare le ragioni dei propri interlocutori.
La preoccupazione è forte, perché c’è una sofferenza
enorme nel Nord.
Cito anche dei dati, perché bisogna anche ragionare: i
controlli si fanno al Nord, e si fanno in maniera limitata
al Sud.
Se si chiude un negozio perché non vengono rilasciati
gli scontrini al Nord, non si può non farlo nell’Italia
meridionale, perché questo significa portare acqua al
mulino di chi vuole agire sulla contrapposizione.
Ancora un dato, che mi ha colpito enormemente: su tutte
queste cose in Commissione Finanze facciamo un lavoro molto profondo di approfondimento, di colloquio, di
ascolto, di analisi anche sul territorio.
Le slot machines sono una delle entrate più importanti
dello Stato, sono state messe sotto controllo, c’è un
sistema preciso in base al quale sono collegate alla
SOGEI e vengono controllate.
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Ma come è possibile? In questo paese le slot machines
esistono solo nel Centro-nord e sono pochissime nell’Italia meridionale: questo è un problema da affrontare,
perché se nel Sud al controllo e alla sicurezza non provvedono le istituzioni, questo danneggia fortemente la
battaglia all’evasione fiscale.
Servono un recupero e una ricalibratura delle misure, e
va dato un senso anche a questo maggiore gettito che si
sta realizzando nel Paese.
Chiudo con quello che ha detto il Fondo Monetario, con
quello che ha detto l’OCSE quando ci invita a rafforzare la domanda interna.
Noi abbiamo aumentato la capacità di esportazione del
7%, ma abbiamo diminuito la domanda interna, quindi
esiste un problema di sostegno ai redditi, esiste un problema del mondo del lavoro autonomo, delle piccole e
delle medie aziende.
Mi ha colpito quello che ha detto Draghi: “Attenzione a
fare una politica nella quale i controlli e le tasse si fanno
pagare soprattutto quelli che sono noti e che già le pagano”.
Attenzione, aggiungo io, a non realizzare una condizione dove la convenienza ad investire nel Sud, che è fondamentale, nella politica venga superata da una diffu27
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Giorgio Benvenuto
sione del sommerso, dalla mancanza di un’attività efficace di controlli che finisce per spaccare il Paese in due.
Io penso, per le ragioni che dicevo all’inizio, che questo
problema oggi può essere affrontato.
Va affrontato valorizzando i momenti di collaborazione,
e va collocato in un’azione coerente nella quale il nostro
Paese agisca e utilizzi tutti gli strumenti, e soprattutto
utilizzi questa possibilità di agire anche a livello europeo.
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e Sociale Europeo sulla lotta alla frode fiscale
Bruno Buratti
Bruno Buratti
Comandante del Nucleo Speciale Polizia Valutaria
della Guardia di Finanza
I
l focus sul quale si è appuntata l’attenzione del parere del Comitato Economico e Sociale non riguarda
l’evasione fiscale in senso estensivo, ma concerne in
modo particolare i fenomeni di frode fiscale realizzati da
organizzazioni criminali, dedite esclusivamente o prevalentemente a questo tipo di attività.
Per realizzare l’evasione, gli autori di tali reati costituiscono società al solo ed esclusivo fine di frodare l’erario.
L’azione di contrasto al fenomeno viene condotta sia sul
piano amministrativo sia sul fronte penale, attraverso la
connessa attività di polizia giudiziaria.
In particolare, nel parere è stato affrontato il problema,
di dimensione comunitaria, delle frodi in materia di IVA
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Bruno Buratti
realizzate con il ricorso al meccanismo delle frodi
“carosello”, di seguito sinteticamente illustrato, che fa
leva su opportunità concesse dal regime transitorio in
materia di IVA.
Cercando di non sconfinare nel tecnicismo che potrebbe
diventare noioso, si rende necessario illustrare brevemente i meccanismi di applicazione del tributo, per poi
affrontare gli aspetti sostanziali del problema al fine di
meglio comprendere il sistema nazionale ed europeo
cercano di frapporre a questo tipo di pratiche evasive.
In campo IVA è previsto, in linea generale, che le operazioni di esportazione verso un altro Paese siano esenti dall’imposizione e, correlativamente, siano invece
imponibili quelle di importazione.
Con l’entrata in vigore, nel 1993, della disciplina della
libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone, in materia di imposta sul valore aggiunto per gli
scambi intracomunitari, a causa delle difficoltà di mettere a punto un sistema in grado di consentire l’esatta
distribuzione tra i Paesi membri delle entrate ovunque
riscosse in proporzione ai rispettivi consumi, è stato
introdotto il regime transitorio – disciplinato dalla Direttiva 91/680/CEE del Consiglio in data 16 dicembre
1991 ed introdotto in Italia con il Decreto Legge
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331/1993, convertito nella Legge 427/1993.
La realizzazione del menzionato processo di liberalizzazione, pur avendo lasciato inalterato il meccanismo di
applicazione dell’IVA tra i Paesi comunitari, rispetto a
quello attuato prima del 1993, che resta sempre di esenzione d’imposta in uscita e carico d’imposta in entrata,
ha di fatto eliminato il controllo fisico del passaggio
delle merci in dogana, sostituendolo con degli adempimenti a destino e con una serie di comunicazioni periodiche a carattere statistico.
L’eliminazione delle misure di controllo sulle merci alla
frontiera, connesse alla soppressione delle barriere
doganali, se da un lato è strumentale alla effettiva realizzazione del regime di libera circolazione, dall’altro,
ha reso – di fatto – più facile per le organizzazioni criminali realizzare frodi basate sul fittizio passaggio di
merci da un Paese all’altro attraverso l’interposizione di
società in realtà non operative.
È evidente che senza il controllo in dogana non è più
possibile appurare se la merce abbia o meno attraversato la frontiera.
Dunque, risulta più agevole simulare un passaggio solo
cartolare, in luogo di una transazione reale.
Il regime transitorio IVA degli scambi intracomunitari,
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entrato in vigore nel 1993, prevede un meccanismo
basato sulla tassazione dei beni nel Paese di destinazione.
In prospettiva, al termine del processo di armonizzazione fiscale sugli scambi commerciali, finalizzato alla
necessità di disporre di dati statistici sufficientemente
collaudati per far funzionare un’efficace “stanza di compensazione” e alla riduzione del divario esistente tra le
aliquote nei vari Paesi, oltre che ad evitare fenomeni di
distorsione del mercato, dovrà essere sostituito dal regime definitivo, basato sulla tassazione nel Paese d’origine che, oltre ad essere più congeniale al funzionamento
di un vero mercato interno, dovrebbe porre termine a
questo tipo di pratiche evasive.
Le ipotesi di operazioni realizzate in violazione della
disciplina IVA sugli scambi intracomunitari esaminate
dalla Commissione europea, dal Consiglio e, da ultimo,
dallo stesso parere del Comitato Economico e Sociale
sono le cosiddette “frodi carosello”.
Già il termine stesso con cui vengono definite lascia
presagire le modalità con le quali tali condotte fraudolente vengono realizzate.
In sostanza tali meccanismi, facendo leva su fenomeni
di triangolazione, simulano una circolazione cartolare di
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beni che, in realtà, non vengono mai fisicamente spostati, al solo scopo di consentire degli indebiti risparmi
d’imposta a vantaggio dell’utente finale della frode.
Quest’ultimo si identifica generalmente in una società
realmente esistente, che gode indebitamente – in quanto
artificiosamente creato – di un credito IVA, determinato
per effetto dell’utilizzo di fatture per operazioni inesistenti emesse da società di fatto non operative che sono
o riconducibili allo stesso beneficiario diretto della
frode oppure create da organizzazioni criminali che forniscono questo tipo di servizi.
Un altro fenomeno collaterale è quello delle frodi all’IVA del margine, variante di questo sistema di cui parlerò successivamente.
In che cosa consiste la “frode carosello”?
Si ipotizzi il caso di una impresa francese che cede un
bene in Italia: la cessione del bene non è imponibile in
Francia, in quanto il bene ceduto verrà immesso e messo
in consumo in Italia.
In realtà, nel territorio nazionale, nell’acquisto di merce
si interpone, solo cartolarmente, una società cartiera, la
quale, in ossequio al meccanismo di doppia registrazione introdotto dal regime transitorio, il cosiddetto reverse charge, registrerà la fattura in entrata e in uscita, ren33
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dendo in tal modo l’operazione fiscalmente neutra.
Quest’ultima impresa (società cartiera) cederà a sua
volta la merce con applicazione di IVA ad una terza
società, che effettivamente riceve la merce e si porta
l’IVA a credito.
La società cartiera non dichiarerà mai, né mai verserà
all’Erario, l’imposta a debito determinata a seguito della
cessione, in quanto viene posta in liquidazione.
Di norma, il ciclo vitale di questa società è estremamente breve, generalmente inferiore ai 12 mesi.
Ciò determina l’esigenza da parte del sistema della tempestività di reazione a questo tipo di frode, mentre invece le frodi vengono scoperte quando le società sono
ormai chiuse e i soldi sono sostanzialmente spariti.
Questo è lo schema più semplice, rispetto al quale le
varianti possono essere costituite tramite un allungamento della catena fittizia.
Ciò che è importante sottolineare è che nella tipica
“frode carosello” il passaggio fisico del bene sussiste
realmente, ma il bene passa direttamene da A (società
estera cedente) a C (società nazionale acquirente), mentre B (società cartiera fittiziamente interposta) ha il solo
esclusivo fine di creare il credito d’IVA a vantaggio
della terza società C, rimanendo debitrice di un’imposta
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che non pagherà mai.
Le frodi connesse al sistema del margine seguono meccanismi sostanzialmente molto simili.
Tale particolare regime di applicazione dell’imposta sul
valore aggiunto è disciplinato, a livello nazionale, dagli
art. 36 e seguenti del Decreto Legge 41/1995, convertito dalla Legge 85/1995 ed ha lo scopo di evitare la reiterata imposizione IVA sui beni usati che vengono nuovamente ceduti ad un soggetto passivo d’imposta per la
successiva rivendita.
Poiché il bene usato ha già assolto l’imposta quando è
stato venduto come nuovo, per evitare che si crei un
fenomeno di doppia imposizione, l’imposta viene applicata soltanto sul margine di guadagno.
In sostanza, il bene usato si fattura non in funzione del
valore di vendita, ma del differenziale tra il valore di
vendita e il valore di acquisto.
Il presupposto perché venga correttamente applicato
questo sistema è costituito dal fatto che chi vende con
l’applicazione del margine non deve avere incamerato il
bene con detrazione di IVA sul prezzo totale di acquisto,
altrimenti si creerebbe uno sbilanciamento.
Anche qui il sistema della triangolazione fittizia è strumentale alla creazione di un indebito credito IVA.
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Di fatto la società A che ha il bene lo vende a un’altra
società B dello stesso Stato con applicazione regolare di
IVA.
Il soggetto C, che a sua volta acquista da B, evente A
non potrebbe applicare il margine perché il cedente B ha
portato in detrazione l’IVA sul prezzo di acquisto del
bene, per cui tra B e C viene interposta una società fittizia D di un altro Paese, alla quale B vende il bene in
esportazione senza applicazione di IVA.
La società cartiera D, a questo punto, può rivendere a un
terzo soggetto C, il quale potrà applicare il sistema del
margine, in quanto, a monte, il cedente fittizio C non si
è portato l’IVA in detrazione.
Tutti questi meccanismi basati sullo sfruttamento del
regime dell’IVA sui passaggi intracomunitari sono,
come si è detto, in concreto agevolati dall’eliminazione
del controllo fisico delle merci al passaggio della frontiera, per cui, in alcuni casi, il passaggio materiale del
bene avviene effettivamente ma saltando alcuni anelli
intermedi della catena, per i quali la compravendita è
solo documentale, in altri casi, come vedremo, la merce
non passa affatto e la cessione è solo fittizia.
Qualche dato sul fenomeno: le ipotesi di evasione specifica in materia di IVA sulle “frodi carosello”, riferite
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solo a quelle realizzate attraverso l’emissione o l’utilizzazione di fatture false, oscillano tra 1 miliardo e 1,6
miliardi di euro, che equivale a una percentuale che
oscilla tra l’1 e il 2% del gettito totale dell’IVA del
nostro Paese, percentuale che ad una lettura superficiale
potrebbe far apparire il dato non particolarmente allarmante.
Purtroppo non è così. Infatti, tali dati, rappresentando
solo l’evasione scoperta, non sono rappresentativi né
della reale entità del fenomeno, né delle sfaccettature
che questo può assumere.
La situazione non può non destare una certa preoccupazione se si pensa che dietro condotte fraudolente della
specie si celano vere e proprie organizzazioni criminali.
Non stiamo, dunque, parlando dell’operatore economico, che svolge normalmente la sua attività economica e
ricorre a stratagemmi vari per non pagare parte delle
tasse, ma ci si riferisce a criminali che si inseriscono nel
tessuto economico, nella veste di sedicenti imprenditori,
per arricchirsi indebitamente a spese dello Stato.
Nel corso dei lavori preparatori che hanno condotto alla
stesura di questo parere, il Nucleo Speciale di Polizia
Valutaria della Guardia di Finanza si è trovato a dover
affrontare un paio di casi proprio afferenti al problema
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delle “frodi carosello”, la cui sintetica illustrazione sarà
utile per far conoscere le modalità con cui vengono concretizzate le frodi.
Si potrebbe essere indotti a pensare che gli autori della
condotta illecita facciano ricorso a moduli particolarmente sofisticati, mentre nella realtà la condotta fraudolenta può seguire dinamiche anche piuttosto banali.
Nel caso di specie un commercialista aveva organizzato
un sistema in base al quale offriva, attraverso una trentina di società allo stesso riconducibili ed ubicate sia Italia che all’estero, servizi che egli definiva “di pianificazione fiscale internazionale”, in realtà finalizzati a far
ottenere un indebito risparmio d’imposta a imprenditori
compiacenti.
Si tratta di un giro che ha coinvolto complessivamente
44 società in Italia, di cui la metà di fatto completamente fittizie e che ha portato all’arresto di nove persone e
soprattutto a individuare un indebito rimborso di IVA, in
parte anche versata dallo Stato.
Quindi si tratta di organizzazioni che non solo non
hanno pagato le tasse, ma sono state in grado di farsi
versare dallo Stato cospicue somme a titolo di rimborsi
IVA non spettanti.
Gli indebiti rimborsi ottenuti sono quantificabili, nella
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sola area di una provincia italiana, in 40 milioni di Euro
di IVA, a fronte di 243 milioni di Euro di ammontare di
fatture false.
Una proiezione del dato su scala nazionale conduce a
quantificare intorno ai 230 milioni di Euro di IVA evasa,
con oltre 1 miliardo di imponibile di fatture false emesse.
Nel caso di specie, il professionista si era organizzato
per rendere servizi di questo tipo a società sane, società
anche robuste, con un consistente giro d’affari e con un
cospicuo fatturato, le quali facendo ricorso a tali mezzi
fraudolenti avevano trovato il modo di rendersi più
competitive sul mercato, grazie alla possibilità di fare
investimenti con i soldi dello Stato.
Una sorta di finanziamento pubblico, ottenuto per via
illegale.
I meccanismi di contrasto che vengono apprestati verso
fenomeni di “frodi carosello” tendono nel nostro ordinamento e in quelli di altri Paesi ad appuntare l’attenzione su alcuni settori merceologici cosiddetti a rischio,
come quelli delle autovetture, dei rottami non ferrosi,
dei servizi di telefonia, dei personal computer.
Ma, in verità, il problema non è tanto legato al singolo
settore merceologico, quanto al meccanismo del regime
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transitorio che così come concepito si profila piuttosto
vulnerabile a comportamenti illeciti.
Infatti, dalle indagini che ho descritto sono emersi
risparmi d’imposta illecitamente ottenuti dalla fittizia
cessione dei beni e diritti più vari, dalle basi per pizza
alle imbarcazioni, che, solo sulla carta, sono state vendute ad una estera, quindi senza IVA, per essere poi riacquistate lo stesso giorno dalla stessa società estera con
IVA a credito.
Quindi in una sola giornata una operazione di questo
tipo può fruttare 5-600.000 euro senza muovere assolutamente nulla. La controparte estera è ovviamente una
controparte fittizia.
Questo meccanismo ovviamente è applicabile ad altri
tipi di beni, quali macchinari, beni immobili o diritti su
beni immobiliari.
In una sola operazione, afferente alla cessione del diritto di superficie su un immobile, sono stati realizzati in
un giorno 3,7 milioni di euro di evasione, poi liquidati
dall’erario come credito IVA.
Anche in questo caso il terreno è stato venduto all’estero e riacquistato nello stesso giorno: vendita senza IVA,
riacquisto con IVA, conseguente imputazione di IVA a
credito, richiesta di rimborso e sua liquidazione.
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Ci si chiederà: per un immobile come è possibile?
Semplice: si stipula il contratto, ma non si chiede mai la
trascrizione del diritto che, conseguentemente, nella
realtà non viene mai trasferito.
Secondo questo schema una società italiana vende ad
una società estera; la società estera triangola attraverso
un’altra società italiana secondo lo schema del c.d.
“carosello”, oppure rivende direttamente alla stessa
società cedente, la quale, in entrambi i casi, beneficia
indebitamente di un credito IVA che può chiedere a rimborso.
Una ipotesi più articolata di frode è stata realizzata attraverso lo scambio di diritti su titoli azionari.
Lo schema si basa sempre sul servizio fornito da una
prima società italiana fittizia, che rappresenta lo strumento per realizzare il credito IVA a beneficio di una
seconda società italiana realmente operante.
Infatti, la prima, attraverso il meccanismo della doppia
registrazione, non porta, ma consente ad altri di portare
IVA a credito.
Nel caso di specie il diritto oggetto di negoziazione è
quello di usufrutto su titoli azionari di una società americana.
Il sistema di frode coinvolge quattro società: EST 1
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(società di diritto statunitense), EST 2 (società di diritto
statunitense, controllata al 100% da Est 1), ITA 1 (società residente in Italia con il ruolo di cartiera) e ITA 2
(società residente, effettivamente esistente ed operante,
beneficiaria del credito IVA artificiosamente creato).
Le società EST 1, EST 2 ed ITA 1 sono di fatto non operative e gestite per interposta persona direttamente dal
vertice dall’organizzazione.
In pratica, EST 1 (società americana domiciliata in Svizzera) conclude un contratto di associazione in partecipa1
zione con ITA 1, mediante il quale apporta in ITA 1 il
diritto di usufrutto sulle azioni di EST 2 da essa detenute e sulle quali è maturato un dividendo distribuibile, a
fronte del riconoscimento del diritto di partecipazione
agli utili di ITA 1 nella misura del 20%.
Nel contratto è convenuto che ITA 1 possa cedere il
diritto in argomento a soggetti terzi fiscalmente residenti in Italia in misura predeterminata.
Per effetto di tale clausola, ITA 1 cede il diritto di
usufrutto ad ITA 2, emettendo fattura con addebito del-
1 In base all’art. 2549 Codice Civile, l’associazione in partecipazione è contratto con
il quale l’associante attribuisce all’associato una partecipazione agli utili della sua
impresa o di uno o più affari verso il corrispettivo di un determinato apporto.
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2
l’IVA .
Il corrispettivo che ITA 2 deve ad ITA 1 per tale cessione viene saldato in parte in denaro e in parte con la cessione pro-soluto del credito che ITA 2 vanta nei confronti di EST 2, riguardante i dividendi incorporati nelle
azioni di cui ha l’usufrutto.
3
Quest’ultima operazione, essendo fuori campo IVA ,
non genera in capo a ITA 2 alcun debito d’imposta.
In sostanza, l’operazione di cessione del diritto di usufrutto consente ad ITA 2 di poter vantare un credito
d’imposta.
Le operazioni di cessione e controprestazione sono state
tutte effettuate senza una effettiva movimentazione di
denaro, ad eccezione del pagamento, da parte di ITA 2:
• ad ITA 1, di una somma a titolo di conguaglio, pari alla
differenza tra il corrispettivo, comprensivo di IVA,
della cessione del diritto di usufrutto ed il valore della
cessione del credito ceduto pro soluto;
• a EST 1, del 20% degli utili conseguiti, quale corrispettivo del contratto di associazione in partecipazione, ceduto da ITA 1 ad ITA 2;
2 Art. 2, primo comma DPR 633/1972.
3 Art. 2, comma 3, lett. a) DPR 633/1972.
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• al commercialista che ha progettato l’operazione, a
titolo di corrispettivo per l’attività di “consulenza”
svolta, in misura pari al 10% degli utili conseguiti.
Queste somme di denaro rientravano, direttamente o tramite l’interposizione di EST 1 ed ITA 1, nella disponibilità dell’organizzazione gestita dal commercialista
milanese.
Tutte queste varianti di operazioni sono state poste in
essere dalla stessa organizzazione criminale.
Peraltro nel caso di specie è stato possibile non solo
individuare la frode, ma anche bloccare una parte consistente del denaro, poiché le investigazioni sono state
condotte in tempo reale con la collaborazione della locale Direzione Regionale dell’Agenzia delle Entrate, la
quale svolgeva i controlli amministrativi di competenza,
contestualmente, alle attività di polizia giudiziaria.
Operare durante la commissione frode significa riuscire
a sequestrare il denaro prima che sparisca.
Operare dopo la frode comporta il rischio di individuare i colpevoli, senza recuperare i soldi: credo che, a
livello di deterrenza, questi sia un problema fondamentale.
Un’altra ipotesi di frode individuata riguarda i servizi
telefonici.
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Richiamo la attenzione sul fatto che si tratta di società
che, attraverso questi meccanismi fraudolenti, non solo
hanno ricavato un indebito risparmio d’imposta quantificato in decine di milioni di euro, ma al meccanismo
fraudolento ha permesso anche di realizzare utili fittizi
esposti in bilancio, che hanno consentito alla società di
presentarsi al mercato con un risultato operativo sensibilmente alterato, in quanto riferibile in misura consistente ad operazioni fittizie.
Quindi l’evasione diventa un fenomeno che riverbera
effetti su diversi settori, dalla concorrenza sleale sul
mercato dei consumatori a quella sui mercati finanziari.
Nel caso di specie, l’oggetto della fittizia compravendita è costituito da servizi di telefonia, cioè beni immateriali che non transitano in dogana.
Nel caso concreto, in un primo momento la società italiana (cartiera) acquista da società estera servizi telefonici, operando la cennata doppia registrazione.
Successivamente, rivende il servizio ad altra società italiana che porta l’IVA a credito.
L’ultima società italiana acquirente, a sua volta, rivende
gli stessi servizi, senza IVA, alle stesse società estere da
cui aveva tratto origine la cessione.
La dinamica fraudolenta, dunque, viene realizzata anche
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in questo caso attraverso un meccanismo circolare.
I casi velocemente illustrati consentono di puntualizzare che stiamo parlando di fenomeni di grande evasione,
realizzati da parte di organizzazioni criminali alle quali
si rivolgono non solo imprese di minore spessore, ma
anche società di primario rilievo nel nostro panorama
nazionale.
Qual è il sistema che viene apprestato a livello nazionale e comunitario per combattere questo tipo di frodi?
La nostra legislazione, come già in altri settori come
quello del riciclaggio, è abbastanza avanzata, forse tra le
più evolute.
L’Italia è tra i Paesi che perseguono con maggiore severità i fenomeni di evasione fiscale sul piano criminale,
poiché la normativa penale prevede la reclusione fino a
6 anni per chi emette o utilizza fatture false, è possibile
per gli organi investigativi svolgere indagini particolarmente penetranti anche attraverso intercettazioni telefoniche.
Sul punto, nell’ambito del citato parere del Comitato
Economico e Sociale, è stato proposto che alcune norme
in materia di IVA vigenti in Italia (ad esempio: la
responsabilità solidale del cessionario, prevista dall’art.
60-bis del D.P.R. 633/1972, introdotto dall’art. 1,
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comma 386 della Legge 30 dicembre 2004 n. 311)
venissero recepite anche dagli ordinamenti di altri Paesi
comunitari.
Tale norma salvaguarda dai fenomeni distorsivi connessi alla compravendita di beni a un valore inferiore a
quello di mercato.
Come accade spesso in dipendenza di frodi carosello,
chi riesce ad acquistare autovetture o computer senza
pagare IVA, di fatto può vendere quel bene a un prezzo
più basso rispetto ad altri concorrenti, spiazzando il
mercato.
Allora, in presenza di un’operazione ad un prezzo inferiore a quello di mercato, in assenza di una valida giustificazione economica, l’acquirente è responsabile in
solido con il cedente.
Per cui, anche laddove il soggetto fittizio dovesse dileguarsi, l’imposta graverebbe comunque sul soggetto che
opera realmente sul mercato.
Quindi uno strumento abbastanza efficace.
Tra le altre previsioni normative oggetto di attenzione
nella stesura del citato parere, vi è quella riguardante la
comunicazione telematica di dati relativi all’immatricolazione degli autoveicoli, introdotto dall’art 1, comma
378 della citata Legge 311/2004.
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Ma in particolare occorre soffermarsi sul problema della
cooperazione amministrativa.
A tal fine è importante rafforzare la sinergia collaborativa e l’efficace ed efficiente utilizzo degli strumenti già a
disposizione degli Organi Istituzionali deputati a contrastare i fenomeni fraudolenti.
In realtà i casi di frode riscontrati sarebbero più agevolmente individuabili semplicemente comprendendo che
vengo realizzati da società fittizie, non sempre allocate
in paradisi fiscali.
Basti pensare alla grande quantità di aziende fittizie presenti in Europa che non svolgono un’attività concreta,
non presentano dichiarazioni, con mere mail box in
luogo di recapiti, o senza dipendenti.
L’attuale rigidità del sistema di indagine, dovuta soprattutto alle lungaggini burocratiche, sarebbe facilmente
superabile facendo ricorso all’istituzione di banche dati
condivise, accessibili con una semplice interrogazione a
terminale.
Imprimere un’accelerazione all’attività di contrasto è
indispensabile per fronteggiare fenomeni che hanno un
ciclo vitale inferiore all’anno, spesso di sei-sette mesi, a
volte anche meno.
Di contro, nella realtà il tempo che si impiega a rilevare
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la frode e a denunciarla all’autorità giudiziaria, molto
spesso rende inefficace l’attività investigativa.
Esistono già in materia comunitaria dei regolamenti che
prevedono uno scambio di dati anche per via telematica.
Mi riferisco, in particolare, alla cooperazione in materia
di IVA, disciplinata dal Regolamento 1798/2003, che
prevede la possibilità di accesso, tramite la banca dati
VIES, ad alcuni elementi informativi sugli scambi intracomunitari.
Purtroppo lo strumento a disposizione, benché utile,
appare insufficiente.
Del resto, il regime intra-comunitario è nato nel 1993 e
all’epoca non si potevano neanche ipotizzare tutte le
modalità di frode fiscale messe in atto in questi anni,
caratterizzate da estrema complessità e dalla notevole
difficoltà di individuazione.
Pertanto, gli organi investigativi oggi si trovano a fronteggiare fenomeni fraudolenti complessi con strumenti
normativi non sempre adeguati: ecco perché l’auspicata
introduzione di nuovi strumenti investigativi, quali l’istituzione di banche dati condivise, si rende ormai
necessaria e non più rinviabile.
In proposito, va segnalato che la normativa in materia di
antiriciclaggio contempla l’accesso a banche dati condi49
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vise, gestite dalle unità d’informazione finanziaria dei
diversi Paesi.
Pertanto, se un organo investigativo nutre sospetti su
una determinata transazione, inserendo i dati necessari
in terminale, nel giro di poco tempo può ottenere informazioni di ritorno, da parte degli organi collaterali
comunitari, come ad esempio sapere se la transazione o
il soggetto che l’ha effettuata sono già stati segnalati
come sospetti.
Si ha inoltre addirittura la possibilità di dialogare direttamente con gli organi collaterali competenti, al fine di
una proficua collaborazione.
Per questo motivo il parere del Comitato ha auspicato la
possibilità di potenziare la cooperazione tra unità investigative dei diversi Paesi attraverso il ricorso a con banche dati.
Del resto, e lo si è già sottolineato, come può essere utile
conoscere i precedenti di polizia di un soggetto in Italia,
così può essere altrettanto importante conoscere quelli
di un residente in Inghilterra, operazione per la quale, ad
oggi, purtroppo occorre molto tempo.
Non a caso si è quindi rivolta l’attenzione alla previsione di meccanismi di cooperazione più efficienti, al rafforzamento della legislazione, nonché all’estensione
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della responsabilità solidale e ad altri concetti già illustrati.
Vorrei concludere dando questo tipo di messaggio: l’Unione Europea ha realizzato un obiettivo ambito da tutti,
quale la libera circolazione delle merci, delle persone,
del mercato del lavoro e dei capitali. Forse l’unica libera circolazione che non è stata ancora realizzata è quella delle forze di polizia. In verità, sarebbe davvero molto
importante se questo concetto, se non proprio sulla circolazione delle forze di polizia, si attestasse quanto
meno sulle notizie di cui queste hanno bisogno per contrastare i fenomeni fraudolenti.
Diversamente, non si può avere un mercato libero in un
contesto europeo, se anche la possibilità di contrastare
questi fenomeni fraudolenti non assume del pari una
dimensione europea.
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Donato Raponi
Donato Raponi
V
orrei ringraziare Iozza e, soprattutto, il Comitato
Economico e Sociale che ha presentato questo
parere molto importante per la Commissione dato
che rappresenta un sostegno politico.
La Commissione ha presentato una comunicazione a
maggio 2006.
Una comunicazione non è uno strumento giuridico vincolante per gli stati membri come lo sono, invece, le
direttive comunitarie.
La Commissione ha deciso di presentare una comunicazione per due ragioni.
La prima è semplice: in materia di controllo e di riscossione delle imposte, la Commissione non ha una compe52
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tenza specifica.
La seconda dipende soprattutto dall’esperienza acquisita dalla Commissione.
Di fatto queste materie sono state oggetto di discussione, da parte di tecnici del settore, in vari Comitati a
livello comunitario, e sono stati realizzati pochi progressi.
È necessaria una svolta.
Questo è il motivo per cui la Commissione, presentando
una comunicazione, ha voluto lanciare un dibattito
soprattutto politico.
L’obbiettivo è stato raggiunto.
Il Comitato economico e sociale ha presentato un parere, i Ministri delle Finanze hanno discusso questo argomento tre volte, l’ultima lo scorso martedì 5 giugno,
adottando delle conclusioni molto importanti per la
Commissione, chiedendoLe di presentare entro la fine
dell’anno una serie di misure legislative per rafforzare la
cooperazione tra gli Stati membri e valutare la possibilità di cambiare in modo sostanziale il sistema IVA.
L’argomento che riguarda la modifica del sistema IVA è
importantissimo.
Dopo 30 anni di applicazione, vi sono alcuni Stati membri, Germania e Austria, che ritengono che le frodi,
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sopratutto le frodi carosello, derivano dal funzionamento del sistema IVA.
Per questi paesi l’unico modo di fermare queste frodi è
cambiare in modo sostanziale il sistema IVA.
L’Austria e la Germania propongono di applicare una
sistema di “reverse charge”, un’auto-liquidazione, che
comporterebbe una liquidazione dell’IVA all’ultimo stadio, quello del consumo finale.
La maggioranza degli Stati membri non è favorevole a
modificare il sistema IVA.
La Commissione deve presentare entro la fine dell’anno
uno studio di fattibilità per verificare se l’applicazione
di questo sistema da parte dell’Austria come pilot project sia efficiente dal punto di vista della lotta contro le
frodi e non crei nuovi rischi di frode per gli altri stati
membri.
Bisogna ricordare che la Commissione ha il dovere di
garantire il buon funzionamento del mercato interno,
che è composto da 500 milioni di abitanti, e dove il giro
d’affari delle operazioni comunitarie è di circa 4.100
miliardi di euro l’anno.
Il funzionamento del mercato interno comporta la libera
circolazione delle merci, delle persone, dei capitali e dei
servizi.
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Ma significa anche libera circolazione delle frodi in
mancanza di una cooperazione amministrativa efficiente tra gli stati membri.
Per fare funzionare questa cooperazione amministrativa
a livello europeo, gli stati membri hanno uno strumento
giuridico: il regolamento 1798/2004.
La Commissione ritiene che questo strumento giuridico
è soddisfacente, ma il suo utilizzo da parte degli Stati
membri è molto scarso.
Secondo la Commissione è necessario rafforzare questa
cooperazione tra le amministrazioni dato che è l’unico
modo di contrastare le frodi.
Rimanere nell’ambito del mercato interno non è sufficiente considerando la globalizzazione del commercio.
Bisogna anche mettere in opera la cooperazione con i
paesi terzi.
La Commissione sta negoziando con paesi terzi delle
convenzioni per scambiare delle informazioni.
Bisogna ricordare che l’Unione Europea è l’organizzazione internazionale che aiuta di più i paesi poveri, tra
cui vi sono anche paradisi fiscali.
Quello che appare inaccettabile è che, da una parte, l’Unione europea aiuta questi paesi e, dall’altra, essi stessi
permettano la frode fiscale a danno delle entrate dei
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paesi Europei.
La Commissione sta cercando di imporre negli accordi
commerciali e di partenariato delle clausole per assicurare la trasparenza fiscale e lo scambio di informazioni.
La Commissione sta lavorando con il Fondo Monetario
Internazionale e con l’OCSE.
Il coinvolgimento dell’Unione Europea in queste materie è nuovo.
La Commissione è del parere che le convenzioni bilaterali non siano sufficienti, e che l’unico modo per agire
in modo efficiente in un mondo globale sia quello di
agire in modo coordinato.
Gli Stati membri temono di perdere una parte della loro
sovranità.
Ma questa sovranità l’hanno già persa, coordinando i
loro sforzi potranno al contrario riconquistarla.
L’altro argomento di spicco riguarda l’IVA.
La Commissione ha presentato alcuni indirizzi di riflessione, ripresi anche dal parere del Consiglio economico
e sociale: ripensare l’IVA.
Bisogna cambiarla?
Alcuni stati membri sono convinti che con un sistema di
reverse charge si possa lottare contro le frodi.
Un tale sistema, con alcune differenze, funziona già
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negli Stati Uniti.
Ma si constata che le frodi ammontano a circa il 40%,
applicando delle aliquote ridotte che vanno dallo 0 al
8% massimo.
Applicando delle aliquote di 20-25% sarebbe molto
rischioso aspettare l’ultimo stadio del consumo finale
per percepire l’IVA.
Questa è la ragione per la quale la maggioranza degli
Stati membri, ivi compresa l’Italia, non è favorevole a
cambiare il sistema IVA attuale.
La Commissione ha accettato di analizzare e di verificare se questo sistema possa funzionare, date le condizioni particolari del mercato interno europeo.
In merito al ruolo dell’OLAF con maggiori poteri il mio
parere è più cauto.
Non penso che sia appropriato attribuire più competenze a un organo sovranazionale, soprattutto in materia di
controllo fiscale.
Credo che questa competenza debba rimanere nazionale.
In quest’ottica si puo’ ipotizzare la creazione di un organo come Eurogol o Eurojust, composti da funzionari
nazionali, il cui compito è di coordinare le azioni nazionali.
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Un’altra proposta avanzata riguarda l’applicazione del
principio di solidarietà tra cedente e cessionario.
Significherebbe che il cessionario coinvolto in un caso
di frodi dovrebbe pagare l’imposta al posto del cedente
o solidalmente a questo.
L’applicazione di questo principio in modo automatico
creerebbe dei rischi per le imprese oneste, coinvolte in
questi casi di frodi senza saperlo.
La Corte di Giustizia Europea ha fissato dei limiti agli
stati membri chiedendo di rispettare i principi di proporzionalità e di sicurezza giuridica per i soggetti passivi.
La Commissione ha constatato che gli Stati membri, con
lo scopo di lottare in modo più efficace contro le frodi,
stanno aumentando gli adempimenti per le imprese.
In questo modo, sebbene le imprese fraudolente siano
solo una piccola percentuale, tutte le imprese, anche
quelle oneste, che sono la maggioranza, sono sottoposte
a maggiori obblighi amministrativi e, quindi, a costi
supplementari.
La Commissione crede che si debba trovare un sistema
che possa distinguere tra gli onesti e i disonesti.
Stiamo riflettendo ad un sistema di partenariato tra le
imprese e l’Amministrazione tributaria.
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L’idea consiste nello stabilire un contratto tra le parti.
Le imprese s’impegnano a rispettare le regole e in contraccambio l’amministrazione tributaria potrebbe dare
alcuni vantaggi alle imprese, per esempio riducendo gli
obblighi o rimborsando in un modo più veloce i crediti
d’imposta.
Si creerebbe un rapporto di fiducia tra le parti.
Un credito d’imposta potrebbe essere rimborsato in
dieci giorni, come accade in Inghilterra.
Ma nel caso in cui queste imprese non rispettassero gli
impegni, le sanzioni sarebbero sproporzionate.
Pensiamo che questo sistema di partenariato debba essere approfondito, abbiamo già avuto alcuni incontri con
le imprese, soprattutto a livello europeo.
Devo riconoscere che l’atteggiamento delle imprese è
molto cauto.
Alcuni paesi stanno già attuando un sistema simile, per
esempio il Cile dovrebbe applicarlo a partire dal prossimo settembre.
La Commissione non è convinta che bisogna basare
tutto sul controllo.
Un esempio abbastanza eloquente riguarda gli scontrini.
In Italia il controllo degli scontrini è importante.
Non sono convinto che funzioni in un modo ottimale.
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Altri paesi preferiscono la carota al bastone.
Per esempio in Corea, il controllo degli scontrini si fa in
un modo originale.
Sono gli stessi consumatori a chiederli.
Per quale ragione ?
Semplicemente per la ragione abbastanza semplice che
sullo scontrino c’è un numero, questo numero permette
di giocare alla lotteria.
Ogni mese c’è un sorteggio con i numeri degli scontrini.
Agli asiatici piace molto giocare e molti clienti chiedono lo scontrino.
L’altro argomento importante riguarda gli oneri delle
imprese.
L’Agenda di Lisbona prevede di ridurre del 20% i costi
per le imprese.
La Commissione ha preso un impegno molto forte, quello di non aumentare gli oneri delle imprese.
Pertanto, per ogni proposta, deve valutare se essa possa
avere un impatto sulle imprese.
Lo studio d’impatto riguarda soprattutto il campo sociale ed economico.
Per quanto riguarda lo scambio di informazioni credo
che il colonnello Buratti sia stato molto chiaro, lo scam60
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bio di informazioni tra gli stati membri non funziona in
modo soddisfacente.
Vi sono centinaia di milioni di operazioni intra-comunitarie, e lo scambio di informazioni su richiesta ammonta a circa 28.000 attivazioni.
Insignificante.
Il regolamento sulla cooperazione amministrativa prevede anche dei controlli multi-nazionali, che consentono un controllo coordinato da vari stati membri di una
ditta con sedi in diversi paesi.
Lo scorso anno ci sono stati 14 controlli per tutta l’Europa, cioè quasi nulla.
Significa anche che gli Stati membri non sono interessati a cooperare tra loro.
Le amministrazioni fiscali nazionali non hanno ancora
capito il concetto di mercato interno.
Pensano che il metodo di controllo nazionale sia sufficiente ed efficiente.
Non lo è, dato che viviamo in un mondo globalizzato, in
un mercato interno con una libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali.
Bisogna integrare questa cultura.
Penso che la Guardia di Finanza l’abbia già fatto.
Infatti è da più di dieci anni che la Commissione ha
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legato dei rapporti di collaborazione con la Guardia di
Finanza.
Il primo ad avere capito questo argomento internazionale fu il generale Pollari, allora capo di stato maggiore.
Quale è la ragione per la quale gli scambi di informazioni non funzionano.
Quale è la procedura.
Uno Stato membro deve decidere di chiedere un’informazione ad un altro Stato membro, quest’ultimo deve
valutare se è necessario, dopo di che chiede l’informazione all’altro Stato membro, il quale, a sua volta, deve
decidere di rispondere.
L’informazione è direttamente disponibile o richiede
una ricerca specifica?
Con questa procedura, l’informazione forse arriverà allo
Stato membro richiedente un anno due anni dopo.
Il regolamento prevede tempi precisi per lo scambio di
informazione, ma in più del 50% dei casi questi tempi
non vengono rispettati dagli Stati membri.
Una soluzione possibile sarebbe di prevedere un accesso diretto ad alcuni dati importanti per il controllo.
Questa soluzione è stata discussa in sede comunitaria
con gli Stati membri, la maggioranza dei quali si è
dichiarata favorevole.
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Altri, però, non possono accettare di permettere ad altri
paesi un accesso diretto a delle informazioni fiscali,
soprattutto per ragioni di protezione dei dati.
Se non è possibile trovare un accordo all’unanimità, la
Commissione si chiede se non è l’ora di valutare la possibilità di applicare il principio della cooperazione rafforzata.
Permettere, cioè, ad alcuni paesi di andare avanti senza
aspettare gli ultimi.
Spesso le decisioni sono bloccate per colpa di una minoranza di Stati membri.
Se 23 paesi sono d’accordo, si farà a 23 e non a 27.
È quasi impossibile, infatti, raggiungere l’unanimità con
27 paesi.
Per esempio il “pacchetto IVA”, con riferimento al
luogo di tassazione delle prestazioni di servizio, non è
stato adottato per un solo voto contrario.
Il funzionamento dei sistemi fiscali è innanzitutto di
competenza degli Stati membri e deve restarlo.
L’organizzazione dell’amministrazione fiscale, il controllo dei soggetti d’imposta e la riscossione dell’imposta sono settori che sono di competenza degli Stati, ma
la Commissione ha il dovere di incentivare e facilitare la
cooperazione tra gli Stati membri, al fine di garantire il
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funzionamento regolare del mercato interno e la tutela
degli interessi finanziari della Comunità.
La frode fiscale costituisce un ostacolo al funzionamento regolare del mercato interno nella misura in cui comporta distorsioni della concorrenza tra i contribuenti.
Gli Stati membri affermano di essere molto preoccupati
per l’ampiezza della frode fiscale.
Con la libera circolazione dei beni, dei servizi, delle persone e dei capitali nel quadro dell’attuazione del mercato interno completata nel 1993, essi sono sempre meno
in grado di combattere la frode fiscale in modo isolato.
Questa difficoltà è rafforzata, sul piano internazionale,
dal fenomeno della mondializzazione dell’economia.
Bisogna convincere gli Stati membri.
La Commissione ha lanciato questo dibattito politico e
l’obiettivo sembra che sia stato raggiunto, dato che il
Consiglio economico e sociale ha dato il suo parere, i
ministri delle finanze ne hanno discusso alcune volte e
l’Ecofin, in giugno, ha adottato delle conclusioni.
Adesso bisogna trovare delle soluzioni concrete.
Qui le cose sembrano essere più difficili, dato che le
soluzioni devono essere prese all’unanimità.
Bisogna migliorare lo scambio di informazioni.
Bisogna ridurre i tempi.
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La qualità dei dati scambiati è scarsissima.
Pertanto bisogna essere concreti, ma sempre tenendo
conto delle imprese che, in materia IVA, rappresentano
i cassieri dello Stato e per le quali l’IVA è sempre neutra.
Bisogna essere attenti agli obblighi imposti alle imprese, bisogna valutare la loro utilità per le amministrazioni fiscali, bisogna trovare l’equilibrio tra gli obblighi e i
diritti delle imprese.
Bisogna raggiungere l’equilibrio tra le aspettative dell’amministrazione fiscale e quelle delle imprese, tenendo conto soprattutto della concorrenza internazionale.
Bisogna mettere in opera un vero partenariato tra le
imprese e l’amministrazione fiscale.
In qualche Stato membro questo processo funzione
bene.
Cito l’Inghilterra dove in modo regolare le imprese e le
amministrazioni fiscali s’incontrano per discutere progetti del governo, questioni pratiche di applicazione
della legislazione.
Penso che questa cultura sia importante anche nell’ambito della lotta alle frodi.
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Alessandro Aronica
Alessandro Aronica
Dirigente di vertice dell’Agenzia delle Dogane,
direttore dell’Ufficio Centrale della
Pianificazione Strategica.
R
ingrazio gli organizzatori per il cortese invito e
voglio subito, preliminarmente, sottolineare il
valore del documento di cui oggi discutiamo: il
“Parere del Comitato Economico e Sociale Europeo”
sulla comunicazione della Commissione in materia di
lotta alle frodi fiscali.
Il documento affronta uno spettro ampio di questioni che
vanno dalle frodi in materia di IVA e di imposte dirette
sino al contrabbando di tabacchi e prodotti alcolici.
Se dovessimo ritrovare un filo rosso nel testo complessivo, dovremmo cercarlo nella ripetutamente rilevata contraddizione tra un mercato interno dalla UE aperto alla
circolazione di beni, capitali e persone e una capacità di
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contrasto alle frodi ancora sostanzialmente legata all’iniziativa di singoli Stati in un quadro di debole e poco
strutturata cooperazione amministrativa.
Quanto agli specifici aspetti trattati nel testo e richiamati nella parte di “conclusioni e raccomandazioni”, ve ne
sono di diretto interesse per l’Agenzia delle Dogane,
segnatamente con riguardo ai nuovi versanti d’impegno
che, nell’ambito dell’azione più complessiva di contrasto all’evasione fiscale, sono stati aperti negli ultimi
anni dall’Agenzia stessa.
Su questo vorrei tornare, però, più avanti, subito dopo
aver svolto qualche riflessione sul tema più generale in
cui si inscrivono gli argomenti di questo convegno.
Siamo abituati a collocare il tema dell’evasione fiscale
nel campo di una discussione che ha a che fare con l’equità.
Abbiamo una pressione fiscale che, misurata sul solo
PIL emerso, è molto elevata, mentre è decisamente inferiore – ma solo virtualmente – in relazione al PIL effettivo.
È chiaro che in una situazione di questo tipo si pone il
problema di agire dal lato della riduzione dell’area di
evasione, ma si comprendono anche le spinte a vedere
ridursi sin da subito la pressione sull’economia formale.
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I tempi e le modalità della risposta a questa ultima esigenza fuoriescono peraltro della sfera di discrezionalità
dell’Amministrazione, la quale non può che offrire il
suo contributo ad allentare la contraddizione tra pressione fiscale teorica e pressione effettiva sull’economia
formale, riducendo l’area dell’evasione.
Non sempre, tuttavia, appare chiaro che quanto è possibile fare in questa direzione oltre ad offrire la possibilità di finanziare politiche ispirate a principi di equità e
redistribuzione del reddito, incide in modo determinante anche sulla regolarità della competizione che si gioca
tra gli attori economici e tra le imprese in particolare, ed
ha conseguenze, in definitiva, nel mondo della produzione del reddito.
Le imprese sane, che rispettano le leggi e pagano regolarmente le imposte, dovrebbero essere alleati naturali
dell’Amministrazione nella lotta all’evasione fiscale.
La frode fiscale altera il meccanismo concorrenziale in
modo talvolta determinante, e il circuito lecito delle
imprese è danneggiato fortemente dall’esistenza di soggetti non pagano le imposte.
Per l’Amministrazione doganale il problema dell’impresa cattiva che scaccia la buona si pone in termini del
tutto particolari.
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Essendo gran parte dei controlli da effettuarsi in tempo
reale, vi è il rischio che elevando le soglie di attenzione
si incida anche sui traffici leciti e, quindi, sulle imprese
regolari.
Riuscire a separare i due circuiti, quello del lecito e dell’illecito, è materia di impegno costante da parte dell’Amministrazione doganale.
Il passaggio maturato negli ultimi anni da criteri di controllo generalizzati e casuali a criteri selettivi frutto di
una attrezzata attività di intelligence rappresenta emblematicamente, sotto questo punto di vista, gli importanti
risultati raggiunti.
È grazie a questo passaggio che oggi è possibile semplificare gli adempimenti amministrativi e, al contempo,
non pregiudicare la qualità e l’efficacia dei controlli.
Abbiamo avuto le imprese come alleate?
Alla luce di quanto ho osservato, è ovvio che non si può
generalizzare.
Quel che è certo è che un rapporto di collaborazione è
stato costantemente ricercato dall’Amministrazione,
come dimostrano i tavoli di confronto con gli imprenditori che periodicamente convochiamo.
Con “l’audit doganale d’impresa” – una certificazione
rilasciata alle imprese affidabili per considerarle merite69
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voli di controlli semplificati – l’Agenzia ha anticipato le
linee di sviluppo degli orientamenti comunitari che –
con l’introduzione dell’operatore economico autorizzato (AEO) – vanno decisamente nella stessa direzione.
Sin qui le imprese si sono mostrate piuttosto recalcitranti nei confronti di tali istituti.
Ma le resistenze, in futuro, dovranno essere vinte.
Ma torniamo al punto che volevo mettere in evidenza:
l’incidenza dell’evasione nell’alterazione del meccanismo concorrenziale.
Non si tratta di un effetto che è possibile minimizzare
nel presupposto – fondato o meno – che vi siano punti
di contatto e di trasmissione tra l’economia sommersa e
l’economia formale.
La questione, inoltre, non riguarda più essenzialmente la
sola competizione interna ma la competizione nell’arena internazionale.
A partire dall’inizio degli anni 2000 c’è stata una esplosione dei traffici con i paesi terzi.
Le Dogane sono diventate un osservatorio privilegiato
di qualcosa di molto notevole che anche gli economisti
avevano difficoltà a capire.
Significato dall’importazione di enormi quantità di
merci a prezzi minimi, ci siamo trovati di fronte a un
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attacco in grande stile portato all’industria europea e
all’industria italiana in primo luogo.
Si ricorderà che il fenomeno è stato vissuto all’inizio
con grande spavento, perché il differenziale tra i prezzi
interni e quelli d’importazione era enorme e annunciava
la scomparsa di interi settori industriali.
La preoccupazione è poi rientrata, nella convinzione che
tutto ciò riguardasse appunto solo alcuni settori, i cosiddetti “tradizionali”, e i segmenti meno pregiati.
Poi, invece, la preoccupazione è tornata a crescere perché ci si è resi conto che questo tipo di concorrenzialità
era portato su varie tipologie di merci, anche di pregio.
Oggi, ci troviamo in una situazione di incertezza: i dati
delle esportazioni sembrano dimostrare che l’industria
italiana ha saputo sfuggire all’insidia orientale guadagnando le aree più rarefatte dei prodotti di pregio.
Ma, con tutta evidenza, la partita non è chiusa.
Sicché il dibattito non è del tutto esaurito: se si debba
vedere questo afflusso di merci a basso prezzo come
qualcosa di positivo nel lungo periodo per l’economia o
se invece rischia di essere peggiore, anche perché precedente, l’effetto di breve periodo, di spiazzamento del
nostro sistema produttivo che a quel flusso si ricollega.
Nel frattempo, dal nostro osservatorio abbiamo potuto
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rilevare qualcosa che getta una luce diversa su tutta la
questione.
Prima abbiamo intercettato aggiramenti delle regole sui
contingenti: qualcosa veniva dichiarato come lino e,
invece, era cotone.
Seguendo questa strada ci siamo imbattuti in un fenomeno che abbiamo definito di sotto-fatturazione.
Ci siamo trovati di fronte a valori dichiarati in dogana
del tutto irrealistici; valori che non solo non avevano
nessun collegamento con i nostri costi o con i nostri
prezzi correnti di quelle merci, ma che erano lontani
perfino dal ricostituire ragionevolmente costi di trasporto, di assicurazione o di materie prime.
Nei termini del dibattito cui ho fatto cenno, questo significa che nell’attacco al nostro manifatturiero, associata
alla naturale forza competitiva di economie in ritardo di
sviluppo, si associava una componente di concorrenza
sleale, a mezzo appunto di una sottofatturazione all’importazione.
Abbiamo cominciato a studiare il fenomeno, continuiamo a studiarlo; abbiamo posto anche il problema di
come essere aiutati a combatterlo, perché non è banale
contestare il riferimento al valore di transazione tra le
parti e trovare un altro valore.
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Il codice comunitario ci dice che il valore imponibile è
quello di transazione, e dà la possibilità di una costruzione diversa solo ove vi sia “il fondato dubbio” che non
sia quello effettivamente pagato o da pagare.
È un problema più generale della fiscalità quello di individuare valori normali, laddove quelli dichiarati non
risultano veritieri.
Nel caso specifico, si tratta di una questione di grande
impatto, poiché una fatturazione inferiore al prezzo
effettivo significa evasione dell’IVA oltre che dei dazi;
oltre tutto, le frodi generalmente proseguono con l’immersione nel nero di queste merci e con meccanismi di
divorzio tra merci e carte, che prendono a seguire circuiti diversi, e amplificano, per questa via, il valore
della frode.
Noi abbiamo cercato di lavorare sugli spazi che il codice doganale comunitario apriva comunque alla possibilità di contestare questi valori dichiarati: abbiamo lavorato sul “fondato dubbio” e sul concetto di “merci identiche” o “similari” immesse in consumo nella Comunità.
È intervenuta poi una norma – l’articolo 35, comma 35,
del decreto legge 223 del 2006, convertito nella legge
248 del 2006 – che ci ha dato la possibilità di acquisire
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documenti per effettuare riscontri, al fine di ricostruire
se non altro una minima soglia di prezzi componenti il
valore del prodotto.
In alcuni casi questo è già risultato sufficiente a produrre delle sostanziose correzioni.
Cosa è successo, infatti?
La reazione è stata duplice.
Da un lato un continuo spostamento delle merci sul territorio nel reiterato tentativo di “sorprendere il controllore”.
Dall’altro, una crescita dei valori dichiarati in dogana,
che deve essere considerata un primo importantissimo
risultato.
Ci vuole molta pazienza per affrontare frodi di questo
tipo.
Occorre dotarsi di norme adeguate.
Alla luce di queste considerazioni, si capisce perché
risulta particolarmente apprezzabile l’auspicio – contenuto in un punto delle raccomandazioni iniziali del
documento del Comitato Economico e Sociale Europeo
- di inserire “nella normativa comunitaria quanto è già
stato realizzato in alcuni Stati membri, introducendo il
criterio del valore normale di mercato in funzione antifrode”.
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L’argomento, infatti, dal punto di vista tecnico, precipita su questo punto: come si costruiscono dei valori alternativi quando si ha il fondato dubbio che il valore
dichiarato non sia quello corretto.
Naturalmente, anche in questo caso il fatto che vi sia o
non vi sia in sede europea un atteggiamento comune ha
delle conseguenze notevoli.
I traffici, infatti, alla ricerca del punto di minor resistenza nei controlli, migrano velocemente da uno scalo
europeo all’altro.
Sono, quindi, facilmente intuibili i rischi di una concorrenza al ribasso nei controlli.
La frode al bilancio europeo e nazionale viene comunque perpetrata e, contemporaneamente, il Paese che ha
meglio presidiato i confini comuni subisce un danno
relativo in termini di sviluppo indotto dai traffici commerciali.
Qui una maggiore cooperazione è d’obbligo. Ma gli
interessi non sono sempre omogenei.
Non è che la cooperazione non si dia per una questione
di dislivello di efficienza tra le amministrazioni pubbliche di diversi Stati.
Sono le convenienze ad essere diverse.
Non bisogna nascondersi il fatto che alcune economie –
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fra cui quella italiana – sono le più vulnerabili, in quanto ancora basate su un ruolo essenziale del settore manifatturiero.
Per ragioni analoghe è ancora l’industria italiana, il
cosiddetto “made in Italy”, a patire di più la corrosione
delle quote di mercato connessa al fenomeno della contraffazione.
La difficoltà non è di poco momento.
Le imprese spesso ci dicono: se noi andiamo a sdoganare nei porti del Nord facciamo le cose molto più rapidamente di quanto non ci succede di fare qui.
Ma su questo l’Amministrazione doganale non può che
esprimere una posizione costante.
L’innovazione tecnologica, la telematizzazione, i controlli non intrusivi, gli accordi con le imprese, la certificazione dei soggetti a cui si può dare fiducia: sono le
strade da continuare a battere, e non possono essere confuse con una riduzione dei livelli di attenzione.
Si parla, del resto, di frodi importanti, di distorsioni profonde del meccanismo concorrenziale, di fenomeni che
danneggiano la nostra economia più di altre.
Condivido, quindi, gli auspici del documento che in
generale riguardano le esigenze di cooperazione.
Naturalmente quando facciamo nostri questi auspici
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siamo tutti consapevoli che ci sono delle difficoltà, che
ci sono effettivamente da conciliare sistemi di convenienze diversi e che bisogna continuare a impegnarsi in
non facili battaglie culturali anche in ambito europeo.
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Luigi Mazzillo
Luigi Mazzillo
R
ingrazio per l’invito che mi è stato rivolto.
A qualcuno potrebbe sembrare strano che ci sia
una magistrato della Corte dei Conti a discutere
sul parere che è stato dato dal Comitato Economico e
Sociale su come contrastare le frodi fiscali.
Ma strano non può apparire a quanti – com’è il caso
degli organizzatori e dei partecipanti a questo convegno
– sono informati su ciò che fa la Corte dei Conti.
Ricorderò soltanto che abbiamo svolto una serie di indagini che hanno a che fare proprio con la gestione del contrasto delle frodi all’IVA comunitaria.
In particolare, c’è un’indagine, approvata nel 2005, che
riguarda la gestione dell’IVA comunitaria; un’altra inda78
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gine – svolta in precedenza – attiene più specificamente
alla metodologia di stima dei risultati dell’azione di contrasto all’evasione ed alla verifica della capacità dell’Amministrazione di pervenire a risultati di stima affidabili.
Sistematicamente, poi, in sede di esame del rendiconto
annuale prestiamo attenzione, fra l’altro, a quelli che
sono i risultati dell’attività di gestione dell’IVA, di quella ordinaria e di quella derivante dall’attività di accertamento e controllo.
Per farvi un esempio, si può rilevare che anche dal rendiconto che stiamo esaminando in questo momento,
quello del 2006, emerge come, per quanto riguarda i
risultati dell’attività di accertamento, per il complesso
delle entrate tributarie, rispetto all’anno precedente gli
accertamenti si sono quasi raddoppiati – da 16,3 a 30,8
miliardi, ma il riscosso totale è cresciuto di poco – da
poco più di 3,9 a meno di 4,4 miliardi.
Per la sola IVA l’accertato è salito da 8 a 14 miliardi,
ma, anche qui, il riscosso totale, pur quasi raddoppiando
rispetto a quello del precedente esercizio finanziario, ha
superato di poco il miliardo, rispetto ai 587 milioni del
2005.
Anche se l’analisi non è ad oggi ancora conclusa, un
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quadro in qualche modo più rassicurante sembra emergere se si includono anche sanzioni ed interessi imputati al Titolo II: per il complesso delle entrate tributarie,
infatti, per questo aggregato gli accertamenti rispetto
all’anno precedente risultano notevolmente aumentati –
da circa 28 a circa 48 miliardi (+71%) – mentre il riscosso totale è aumentato da poco più di 4,2 a poco meno di
5,8 miliardi (+36%).
Si tratta del ben noto problema – già evidenziato da altri
che mi hanno preceduto – della difficoltà di trasformare
il risultato dell’attività di controllo in recupero effettivo.
A proposito della particolare attenzione che la Corte più
specificamente riserva al contrasto alle frodi dell’IVA
intracomunitaria, ricorderò che di recente abbiamo organizzato in proposito un seminario svoltosi in due fasi, a
novembre ed a marzo scorsi, nell’ambito del progetto
comunitario Hercule.
Il seminario ha riguardato il ruolo della Corte dei Conti
in materia di prevenzione, verifica e repressione delle
irregolarità e delle frodi comunitarie.
Alla prima fase i partecipanti sono stati solo italiani:
hanno partecipato magistrati della Corte e magistrati
ordinari ed esponenti dell’Amministrazione finanziaria
e di altre Amministrazioni.
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L’interesse, infatti, non è rivolto soltanto alla frode
fiscale, ma anche a quella che attiene ai fondi strutturali. Attenzione particolare è stata riservata proprio alle
frodi IVA, con l’attivo intervento di tutte le componenti
dell’Amministrazione finanziaria, ed in particolare della
Guardia di Finanza.
La seconda fase del seminario è stata allargata anche a
rappresentanti degli altri paesi dell’Unione Europea
(magistrati, persone addette ai controlli) in un’ottica di
integrazione del ruolo della giurisdizione e del ruolo del
controllo.
Oltre a questo, devo anche ricordare che noi partecipiamo a meccanismi di coordinamento delle Istituzioni
Superiori di Controllo a livello internazionale.
Io stesso faccio parte di un gruppo di esperti delle Corti
dei conti dei paesi membri dell’UE che si occupa delle
questioni attinenti alla gestione dell’IVA intra-comunitaria. Istituito nel 2002, il gruppo si riunisce a rotazione
presso le varie sedi per verificare, in particolare, quella
che è stata l’adozione e l’evoluzione delle best practices
in materia di contrasto delle frodi in materia d’IVA, e
per approfondire temi specifici.
Uno di questi temi è quello della quantificazione e della
composizione del fenomeno dell’evasione, dell’indivi81
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duazione delle metodologie più idonee per ottenere
risultati affidabili e comparabili.
Un altro tema è quello dell’individuazione di linee guida
per la conduzione di controlli congiunti delle Istituzioni
Superiori di Controllo sull’attività svolta dalle amministrazioni per il contrasto alle frodi all’IVA comunitaria.
Credo di aver dato così un’idea di quella che è l’attività
che viene svolta dalla Corte in relazione al tema dell’incontro odierno.
Sulla base delle esperienze che abbiamo maturato, come
vediamo, dal nostro osservatorio, il problema della lotta
alle frodi all’IVA comunitaria?
Lasciatemi anzitutto esaminare la soluzione – che viene
spesso proposta – di modificare il regime IVA, abbandonando finalmente l’attuale regime transitorio per passare alla tassazione all’origine.
In base al principio ora applicato della tassazione al
destino, le merci cedute lasciano il Paese del produttore
libere da imposte e sono riammesse nel circuito IVA con
l’applicazione dell’aliquota del Paese nel quale si verifica il consumo finale del bene.
Il regime transitorio dell’IVA implica la circolazione in
franchigia fiscale tra gli Stati membri dell’UE di beni,
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oggetto di transazioni fra un milione e mezzo di imprese, per un importo annuo superiore a 1.500 miliardi di
euro – un importo, questo, di dimensioni superiori al
nostro PIL nominale (1.475 miliardi nel 2006).
L’ammontare della relativa imposta rappresenta, a
seconda dell’aliquota media applicata nei vari Stati, dal
16 al 25%, pari, nel complesso, a circa 150-200 miliardi di euro.
L’evasione di IVA sulle transazioni intracomunitarie
viene stimata nell’ordine del 10% del gettito complessivo, e cioè, in valori assoluti, intorno a 15-20 miliardi per
l’insieme dei paesi UE.
Ma non è solo la rilevanza quantitativa degli importi a
giustificare la particolare attenzione da riservare al dilagante fenomeno delle frodi all’IVA intracomunitaria ed
all’attuazione delle migliori strategie di contrasto, volte
ad impedire l’ingresso di società fittizie nel sistema
IVA, ad individuarle, a far cessare la frode ed a recuperare l’imposta frodata.
In mancanza, infatti, venendosi i paesi dell’Unione a
configurare, relativamente all’IVA, come veri e propri
vasi comunicanti, è realistico attendersi che si determini
un effetto di trasmigrazione delle frodi da paesi UE, nei
quali siano state adottate strategie di contrasto compara83
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tivamente più efficaci, verso altri paesi UE, nei quali le
misure di contrasto – e la loro applicazione – risultino,
invece, comparativamente meno efficaci.
Con l’avvertenza che anche le migliori pratiche hanno
bisogno di essere continuamente riconsiderate e riviste
per tenere conto, sia degli effetti connessi all’adozione
di nuove misure di contrasto negli altri paesi, sia del
fatto che le frodi, dopo una prima fase di reazione in termini di trasmigrazione transfrontaliera, tendono normalmente a riproporsi, magari sotto nuove forme, anche
negli stessi paesi nei quali sembrava che fossero state
debellate.
In tale contesto i poteri di indagine delle singole Amministrazioni nazionali si rivelano insufficienti, in quanto
limitati ed esercitabili solo entro i confini politici degli
Stati.
Appare così evidente come sia proprio l’abolizione delle
frontiere fiscali, accompagnata dall’introduzione del
regime provvisorio dell’IVA intracomunitaria, a rendere
il sistema tanto più vulnerabile all’evasione in generale
ed alle frodi in particolare, quanto più resta ampio il
divario tra le aliquote applicate nei diversi Paesi.
Sono queste le conclusioni alle quali siamo come Corte
pervenuti nel 2005 con il referto che aveva espressa84
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mente per tema la valutazione degli effetti sul sistema di
gestione dell’IVA derivanti dal prolungarsi del regime
provvisorio.
In quest’ottica si può, quindi, effettivamente convenire
che la strada più breve e più diretta da percorrere
dovrebbe essere quella dell’accelerazione del passaggio
al regime definitivo, fondato sul principio della tassazione all’origine.
Tale passaggio, tuttavia, non appare né prossimo, né
scontato, in ragione delle difficoltà, che allo stato
appaiono insormontabili.
La prima di tali difficoltà attiene, peraltro, ad una questione di fondo: il rischio dello snaturamento che l’applicazione del principio di imposizione all’origine
potrebbe comportare, sia della natura dell’IVA, sia dello
stesso modello federale al quale l’Unione Europea tende
comunque a conformarsi e che non può non riconoscere
agli Stati nazionali sufficienti margini di autonomia proprio e soprattutto nelle scelte di tassazione dei consumi.
Con il principio di tassazione all’origine, infatti, per
aversi neutralità – e cioè per evitare distorsioni e concorrenza fiscale al ribasso – sarebbe necessario gestire
l’IVA come imposta federale, applicando aliquote uni85
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formi d’imposta o, almeno, armonizzandole ed omogeneizzando le tipologie di beni alle quali le diverse aliquote si applicano.
Anche l’opzione più riduttiva appare, però, politicamente poco realistica, in ragione degli ampi differenziali ora
esistenti: per la sola aliquota normale si va da un minimo del 16% per la Spagna ad un massimo del 25% per
Danimarca e Svezia.
C’è poi il problema di avere un clearing mechanism per
la ridistribuzione tra i Paesi membri dell’IVA riscossa in
proporzione ai consumi finali.
La complessità di un tale sistema ed i potenziali rischi di
controversie che ne potrebbero derivare costituiscono
altrettante ragioni che inducono a ritenere poco percorribile allo stato la via del superamento del regime provvisorio dell’IVA intracomunitaria.
E ciò, anche se la nostra amministrazione potrebbe dare
un contributo decisivo all’impostazione del meccanismo, perché noi, oltre ad avere non uno, ma due indicatori di compliance – l’IVA e l’IRAP – disponiamo ora di
informazioni disaggregate a livello territoriale in quanto
il modello IVA è stato integrato con il quadro VT che
consente di disarticolare l’IVA a livello regionale,
offrendo così un modello che potrebbe essere seguito
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anche a livello europeo.
Con il regime provvisorio si dovrà, pertanto, convivere
e fare i conti a lungo.
Ma è proprio per i limiti che il regime presenta, sia di
per se, sia per il modo in cui è stato disegnato a livello
comunitario (incompletezza e lentezza dello scambio
automatico di informazioni attraverso il sistema VIES),
sia per il modo in cui è stato concretamente applicato
dagli Stati (disomogeneità nel sistema delle aliquote e
scarsa collaborazione), che il fenomeno delle frodi
rischia di assumere dimensioni inaccettabili per il bilancio dell’Unione e degli Stati membri, interessando una
quarantina di settori economici di primaria importanza:
commercio di tutti i beni di elevato valore rispetto al
peso e di facile trasportabilità (com’è il caso dei prodotti informatici), ma anche carni ed autoveicoli.
È quindi necessario gestire meglio il sistema vigente. In
che modo?
Accelerando e facilitando lo scambio di informazioni,
adottando migliori pratiche di contrasto, estendendo e
intensificando la cooperazione fra Stati membri.
Dobbiamo ricordare che nel 1992 lo scambio di informazioni e la cooperazione hanno rappresentato in sede
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ECOFIN l’alternativa all’adozione del regime di tassazione all’origine.
Ma perché la cooperazione? Perché non è possibile passare al regime definitivo, ma anche perché senza cooperazione c’è il rischio che ci sia una più agevole trasmigrazione transfrontaliera delle frodi.
Le frodi, infatti, hanno la caratteristica di essere organizzate utilizzando soggetti presenti in più Stati, per cui
se un paese adotta delle misure di contrasto efficaci,
l’attività fraudolenta trasmigra altrove.
Per l’IVA gli Stati europei si configurano come dei veri
e propri vasi comunicanti: non ci sono ostacoli alla circolazione delle merci, ma non ci sono ostacoli neanche
alla trasmigrazione delle frodi.
Va anche tenuto presente che il processo delle transazioni intracomunitarie è per sua natura bilaterale e
quindi andrebbe controllato da entrambi i lati, o anche
da più lati se ad essere coinvolti sono più di due Stati.
Il sistema di scambio di informazioni, tuttavia, fin dall’inizio è stato molto timido e non consentiva e non consente di far fronte alle esigenze di chi deve sul terreno
attuare il contrasto delle frodi.
L’attenzione dalla Corte si è pertanto accentrata sulla
verifica dell’efficacia dei provvedimenti correttivi a tal
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fine adottati in sede comunitaria e degli strumenti predisposti ed applicati in Italia per contrastare il fenomeno
delle frodi, e più in generale dell’evasione all’IVA intracomunitaria, finalizzati a rafforzare la triplice capacità
di:
• comprendere e gestire i rischi di frode
• scoraggiare e prevenire le frodi
• individuare, investigare e prevenire le specifiche frodi.
In tale ottica, il correttivo più rilevante adottato in sede
europea è sicuramente rappresentato dall’entrata in
vigore del nuovo regolamento 1218/2003, che offre una
base giuridica unica, riunendo in un’unica fonte normativa disposizioni e regole di funzionamento spesso disomogenee, estendendo il campo di applicazione della
normativa alle prestazioni di servizi ed alle forniture
interne, definendo regole molto più chiare e vincolanti
in materia di cooperazione fra Stati membri e ponendo
le premesse per accelerare e facilitare lo scambio di
informazioni e per far collaborare i funzionari delle
amministrazioni fiscali dei diversi Stati “come se appartenessero ad una stessa Amministrazione”.
Si tratta di interventi che opportunamente corrispondono alla necessità, già richiamata, di assicurare l’imme89
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diatezza dello scambio di informazioni, posto che le
società di comodo, cui fanno ricorso gli operatori fraudolenti, hanno una vita molto breve, spesso inferiore
all’anno, per cui ritardare la trasmissione delle informazioni equivale a vanificare la possibilità stessa di controllo.
Le prescrizioni del regolamento hanno trovato sollecita
attuazione da parte della nostra amministrazione per
quanto riguarda l’attribuzione agli organismi operativi
(Agenzia delle entrate, Agenzia delle dogane e Guardia
di finanza) del potere di scambiarsi direttamente informazioni con le amministrazioni tributarie degli altri
paesi UE, senza più passare attraverso l’intermediazione di un’unica struttura centralizzata (il CLO-Central
Laison Office).
Bisogna dare atto all’Amministrazione italiana di avere
fatto un uso molto sollecito del nuovo strumento.
Così come va anche detto che la sensibilità per la rilevanza di questo tema sembra arrivata ad una fase abbastanza avanzata.
Se si prende la circolare dell’Agenzia delle entrate per i
controlli fiscali 2007, a pagina 5 si trovano due affermazioni importanti: la prima è che “nei casi in cui le
operazioni sospette siano state poste in essere da opera90
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tori nazionali direttamente o indirettamente con soggetti residenti all’estero, dovrà essere attivata la cooperazione internazionale attraverso l’ufficio.
Viene data disposizione ai controllori di attivare la collaborazione internazionale ogni volta in cui sono coinvolti soggetti residenti esteri”.
Così come c’è anche una indicazione in cui si evidenzia
l’importanza dell’istituto dello scambio spontaneo di
informazioni: “al fine di innescare un circolo virtuoso di
flusso informativo con Paesi esteri, gli uffici utilizzeranno tale strumento qualora in sede di controllo emergano operazioni tra contribuenti italiani e non residenti
che per dimensione e natura possono essere di interesse
per le autorità fiscali estere”.
Sono affermazioni che sicuramente evidenziano come la
cultura della cooperazione si stia facendo concretamente strada all’interno della Amministrazione finanziaria.
Non si hanno, tuttavia, informazioni aggiornate su come
il nuovo regolamento abbia effettivamente inciso sul
volume e sui tempi dello scambio di informazioni.
Siamo, quindi, fermi alla ricognizione pre-nuovo regolamento effettuata nel contesto dell’indagine della Corte
fino a tutto il 2003.
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Nel decennio 1994-2003 il numero delle informazioni
spontanee era stato poco più che simbolico: 680 inviate
e 986 ricevute.
Il numero delle informazioni a richiesta risultava più
consistente ed aveva mostrato un andamento progressivamente in crescita per le richieste ricevute dall’Italia
dagli altri paesi (passate da 135 nel 1994 a 2.174 nel
2003), mentre per quelle inviate, dopo la notevole crescita verificatasi fino al 2001 (da 65 nel 1994 a 3.863),
si era assistito ad una consistente flessione (3.562 nel
2002 e 2.615 nel 2003), interpretabile come un calo
d’interesse per l’apporto che da questa fonte può venire
all’attività di controllo.
Complessivamente, nel decennio in esame l’Italia aveva
ricevuto 10.875 richieste di assistenza amministrativa e
ne aveva inoltrate 19.130.
Aveva dato risposta al 64% circa delle richieste ricevute, mentre aveva ricevuto risposta al 71% delle richieste
emesse.
Sembrerebbe, quindi, configurarsi una minore solerzia
della nostra Amministrazione a fornire risposta, anche
se si tratta di dati che, per giunta, devono essere valutati con cautela (per la presenza di richieste “in sospeso”
che si sono andate cumulando di anno in anno, per la
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non omogenea rendicontazione delle statistiche da parte
dei diversi Paesi o, anche, per la computazione di informazioni spontanee ai sensi della Direttiva 77/799).
Che problemi di scarsa attendibilità sicuramente sussistano lo dimostra, comunque, il fatto stesso che, secondo i dati a suo tempo forniti dall’Amministrazione,
risulterebbe che l’Italia avrebbe fornito ad Olanda e
Lussemburgo più risposte di quante ne abbia ricevute
(rispettivamente, 119% e 108,3%).
Ci troviamo, quindi, in presenza di grossi limiti che
seriamente inficiano l’affidabilità dei raffronti e che non
sappiamo se siano stati del tutto superati, grazie ai meritori tentativi di concordare comportamenti omogenei in
sede di Comitato Permanente per la Cooperazione
Amministrativa (SCAC).
Non vorrei che nel frattempo si fossero piuttosto
aggiunti ulteriori problemi di omogeneizzazione a
seguito dell’ampliamento dell’U.E. ad altri dodici Paesi,
con sistemi giuridico-amministrativi e statistici spesso
molto diversi dai nostri.
Ci sono gli sviluppi positivi prima evidenziati, ma ci
sono anche criticità ed insidie.
Come già detto, una causa di fondo del limitato ricorso
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alla cooperazione internazionale va sicuramente individuata nella perdurante scarsa formazione plurilingue dei
nostri funzionari.
Ma a pesare molto di più io credo sia soprattutto il basso
grado di priorità che, sul piano amministrativo, a tale
pratica – ed in genere ai temi gestionali – è stata finora
riservata nel contesto della più generale strategia antifrode, che, fondamentalmente, a conferma della perdurante prevalenza del tradizionale approccio normativo, è
stata elettivamente affidata ad una serie praticamente
ininterrotta di interventi legislativi finalizzati a contrastare o a vanificare o a reprimere specifici comportamenti preordinati alla frode.
Interventi, questi, sicuramente utili anche in termini di
deterrenza, ma che, moltiplicandosi senza freno, impegnano continuamente – e spesso freneticamente e confusamente – l’Amministrazione sul fronte di infiniti
adempimenti attuativi, rischiando di compromettere
l’efficacia degli sforzi – per altro verso positivamente in
atto – volti al consolidamento dell’assetto organizzativo
e dell’impostazione strategica.
Resta, infatti, poco tempo per poter portare avanti una
gestione di carattere routinario di contrasto dell’evasione e delle frodi che non dovrebbe essere una sorta di
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caccia che viene ogni tanto organizzata, ma un’attività
continuativa come le altre, e come le altre soggetta ad un
altrettanto continuativo e sistematico controllo di gestione.
Ciò porta anche ad evocare quella specie di ritrosia –
che da sempre ha manifestato la nostra Amministrazione e che adesso sembra finalmente alla vigilia di un
positivo superamento – a far sapere o addirittura ad
interrogarsi essa stessa su quali siano le dimensioni del
fenomeno che deve essere combattuto e sulla quantificazione dei risultati conseguiti.
Quella di partire dalla conoscenza delle dimensioni del
fenomeno e dalla misurazione dei risultati che sono stati
conseguiti è una delle best practices che viene seguita a
livello europeo ed è addirittura oggetto di trattazione da
parte di un core group istituito ad hoc dalle Corti dei
conti degli Stati membri dell’UE che sta elaborando un
apposito documento guida in materia.
Va peraltro positivamente ricordato che, come tutti sappiamo, con la Finanziaria del 2007 è stato stabilito che
a settembre deve essere presentata una relazione con la
quale si dà conto di quali sono stati i risultati dell’azione di contrasto dell’evasione.
Da questo può derivare un forte impulso a modificare la
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tradizionale cultura di ritrosia ad interrogarsi su quelle
che sono le dimensioni del fenomeno e sui risultati conseguiti.
Anche qui, tuttavia, si può nascondere un’insidia: bisogna evitare il rischio che la relazione che deve essere
presentata a settembre possa essere strumentalizzata per
quantificare in corso d’anno, prima ancora che si sia
chiuso l’esercizio, risorse finanziarie aggiuntive per la
copertura di nuove spese permanenti.
Come guardiani del bilancio dobbiamo tenere presenti
queste preoccupazioni e vigilare a che in corso d’anno
non si vadano a quantificare risultati che invece andrebbero verificati a consuntivo, tenendo peraltro anche
conto, nel quantificare l’incremento rispetto alle previsioni, che le previsioni iniziali sono state formulate in
via prudenziale, quando ancora non si conoscevano gli
inattesi risultati di maggior gettito riscontrati a consuntivo dell’esercizio 2006.
Con l’effetto di sopravvalutare l’importo dell’extra gettito attribuibile all’esercizio 2007.
Un’altra cautela da tenere presente – e che nasce proprio
dalle conclusioni di una delle indagini che citavo prima
tratte d’intesa con tutte le componenti dell’amministrazione finanziaria – concerne il fatto che, allo stato attua96
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le, non esiste nessuna metodologia di stima affidabile
per far ritenere che il cosiddetto fattore residuale, di cui
si è parlato e si continua a parlare, sia dovuto alla maggiore adesione volontaria dei contribuenti e non dipenda
invece anche da approssimazioni ed errori di stima.
Si tratta naturalmente di notazioni solo incidentali, le
quali pongono, però, in evidenza come anche a risultati
positivi – e questo delle entrate 2006 senz’altro lo è – se
non gestiti in modo conseguente, possono invece associarsi insidie di non poco conto.
Ritornando in conclusione al tema della cooperazione
amministrativa con le altre amministrazioni tributarie
europee, la già richiamata indagine programmata dalla
Corte potrà costituire l’occasione per meglio approfondire le questioni sui passi avanti compiuti, sulle iniziative in corso e sui programmi futuri ai fini di una più efficace lotta alle frodi IVA.
Prima di chiudere, mi tocca in ogni caso di ribadire che
quando parlo di cooperazione, intendo riferirmi alla
cooperazione non soltanto fra le amministrazioni finanziarie, ma anche a quella fra le Istituzioni Superiori di
Controllo e con la Corte europea.
Così come appare indispensabile la cooperazione con la
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giurisdizione, e quindi il progetto Eurojustice: anche l’idea di avere un pubblico ministero europeo in materia
meriterebbe, forse, di essere presa in maggiore considerazione.
Per quanto più specificamente riguarda la cooperazione
fra le Istituzioni Superiori di Controllo, un primo obiettivo è sicuramente quello di verificare l’adeguatezza del
sistema VIES – che, come ho detto prima, non è adeguato – per suggerire misure per migliorarlo.
C’è, poi, l’obiettivo di verificare l’efficacia dell’azione
di contrasto attuata dalle amministrazioni, e questo lo si
persegue in modo collaborativo o con iniziative coordinate, programmando indagini simultanee, soprattutto
per verificare l’applicazione delle procedure di scambio
di informazioni ed i relativi tempi di risposta e per verificare l’adeguatezza sia delle risorse che dell’organizzazione per la cooperazione.
Su questi temi potrei andare molto più avanti.
Ma mi fermo qui, nella certezza che non mancheranno
le occasioni per ulteriori approfondimenti. Grazie.
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Giulio De Caprariis
Giulio De Caprariis
G
razie anche per l’invito a questo interessante
seminario. Voglio in primo luogo rispondere al
tema che è stato posto prima e poi cercherò di
dire qualcosa su questo parere del CESE che mi pare
molto importante e interessante.
È chiaro che l’evasione, se la consideriamo dal punto di
vista dell’analisi economica, pone molti problemi al di là
del tema che è stato posto all’inizio introducendo il
dibattito, e cioè che è da considerare giustamente una
questione di democrazia e di civile convivenza di una
collettività.
L’economia, purtroppo, in quanto tale, così come la politica, deve prescindere da giudizi morali, altrimenti non
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ne capiremmo determinati meccanismi.
È vero che il fenomeno dell’evasione fiscale, della frode
sono delle distorsioni della concorrenza fra le imprese e
sono delle distorsioni dell’equità in generale tra i cittadini.
Il problema è che se non ci fermiamo qui e teniamo
conto del fatto che queste azioni mettono in atto delle
azioni e retro-azioni di tipo economico, quello che effettivamente succede, chi sono le imprese o i cittadini
rispettivamente danneggiati non è così semplice da individuare.
Non dico questo per dire che non si deve fare nulla, ma
poi l’agire non è così semplice come può sembrare. È
una questione di equità.
Ho fatto un esempio partendo dal sistema dell’equità, un
sistema astratto, ma che cerca di sostanziare quello che
dico e poi ha la difficoltà di analizzare questi fenomeni
e di trovare dei rimedi, delle leve per contrastarli.
Immaginiamo una certa attività in cui è più facile che in
altre evadere gli obblighi fiscali, questa attività dovrebbe in qualche modo attirare offerta, ci dovrebbe essere
più gente che cerca di svolgere quella attività perché
può avere un reddito che sfugge al fisco e quindi più
interessante di un reddito onesto più alto.
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Un meccanismo economico che entra in funzione, che
però, allora, se così è, se quindi l’offerta per quella attività aumenta, ma anche il prezzo dei servizi o dei beni
che quella attività produce tenderà a scendere a parità di
domanda, perché c’è più offerta, c’è più gente, i famosi
artigiani, che offrono una determinata cosa?
Certo, c’è una categoria di persone che evade, ci sono
dei consumatori che ne ricavano un beneficio di reddito.
Non a caso ci sono molte proposte di contrasto all’evasione che cercano di far sì che questa suddivisione di
reddito sottratto allo Stato, che sostanzialmente è alla
base dell’attività di evasione, venga in qualche modo a
non esistere.
Alla fine, se continuiamo in questo processo, chi è il
soggetto danneggiato?
In realtà l’unico soggetto veramente danneggiato è il
lavoratore onesto nell’attività che da un lato vedrà il suo
reddito scendere, perché il prezzo dei servizi scende,
però, siccome paga le tasse fino all’ultima lira, il suo
reddito netto sarà inferiore a quello dei suoi concorrenti.
Il meccanismo di identificazione di chi ci perde o di chi
ci guadagna non è poi così semplice, quando si va a considerare tutti gli effetti.
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È il motivo che rappresenta un tema perenne della
nostra discussione economica, non nasce con la complessità del mondo moderno.
Va contrastato, ma va anche però conosciuto molto
meglio di quanto non si sia fatto finora.
Non che non ne sappiamo nulla. Le analisi che abbiamo
sentito dell’ufficiale della Finanza sono degli esempi di
conoscenza minuta dei meccanismi, quel tipo di conoscenza va esteso.
Conoscenza: è un tema che rientra in una delle linee
guida di questo parere della Commissione.
È chiaro che le norme sono importanti, gli strumenti
giuridici sono presupposti necessari, è molto logico che
uno degli assi portanti della Commissione e anche del
parere sia questa grande importanza dell’amministrazione. È stato detto da tutti, è una costante.
Ricordo, quando ero ancora studente, che lessi una pagina di Einaudi in cui, valutando la promozione di un valido funzionario dell’amministrazione delle finanze alla
direzione generale, diceva: “questa nomina di una persona così brava vale molto di più dei sottili suggerimenti che gli economisti, i giuristi possono dare”.
E allora sicuramente sono fondamentali, come esposto
nella relazione del Comandante Buratti, la compenetra102
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zione fra le varie amministrazioni, lo scambio di informazioni, i tempi e quant’altro.
E su questo bisogna fare molto di più.
È una cosa molto difficile perché l’Unione Europea,
come qualcuno ha detto, è una federazione.
In realtà l’Unione Europea ha un fondamento giuridico
molto incerto, è una realtà effettiva con delle basi giuridiche alquanto complicate, figuriamoci poi per quanto
riguarda certi temi, però con la buona volontà si può fare
molto.
Io sono d’accordo con le considerazioni che ha detto
Raponi: su questo terreno evitiamo per favore organi
sopranazionali.
E questa mi pare una delle cose dette nel Parere che mi
lasciano un po’ perplesso.
Da solo lo scambio d’informazioni è una cosa fondamentale, si deve riuscire a fare anche qualche passettino
in più anche a un minimo di coordinamento di strategie.
E qui vengo ad alcune delle cose che ha detto anche il
consigliere Mazzillo: noi abbiamo un fenomeno vasto e
mezzi limitati per definizione.
I mezzi limitati vanno usati nel modo più efficiente,
devono rendere il più possibile.
La conoscenza delle dimensioni del fenomeno e della
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sua composizione è fondamentale non solo per capire
quanto si sia svuotato di questo lago, ma soprattutto
capire se sono state utilizzate tutte le risorse, cercando di
concentrarsi su quei fenomeni più facilmente battibili e
più redditizi in termini di recupero.
Questo è importante perché io credo che l’opinione pubblica ha anche bisogno di risultati visibili e questo è un
aspetto importante.
L’altra linea orizzontale, sempre nel Parere come nella
comunicazione, è quella che chiamerei la struttura della
tassazione.
Certamente l’amministrazione è importante, ma anche
le basi giuridiche sono importanti e l’organizzazione
della tassazione fa parte di questa partita. Si è discusso
molto dell’IVA; in generale – e qui torniamo al tema più
alto – finché ci sono queste regole per quanto riguarda
le decisioni a livello comunitario è chiaro che sarà molto
difficile fare dei passi avanti e, obiettivamente, negli
ultimi anni nel campo della tassazione abbiamo visto
poco, per cui questa comunicazione è effettivamente
molto importante, soprattutto se riesce a mettere in moto
un dibattito politico.
Si è parlato dell’IVA, effettivamente così non si può
andare avanti.
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D’altra parte è molto difficile pensare che in pochi anni
arriveremmo a due aliquote ridotte uguali nei vari paesi.
Ma c’è il problema che riguarda un po’ tutti i sistemi di
tassazione, se n’è discusso poco, ma quando a un certo
punto si parla di valore normale di mercato, si scoperchia tutto un problema che riguarda come noi abbiamo
reclamizzato i nostri sistemi di tassazione, nel senso che
c’è il solito contrasto tra semplicità e tentativo di aderire a tutte le sfaccettature complicate dell’economia e in
più cercare di essere molto equi, quindi imposte progressive; c’è un problema di equilibrio tra queste cose.
Se vogliamo essere semplici, la tassazione forse deve
essere più rozza nel senso che per gli economisti la tassa
migliore sarebbe che uno paga un tot e punto.
Quindi un riequilibrio tra questo tentativo di andare a
cogliere la ricchezza in tutti i suoi meandri e la soluzione brutale della tassazione che si usava in Europa qualche secolo fa.
Questo problema c’è, sarà molto importante che venga
avviata una riflessione sull’IVA e attendiamo con interesse quello che verrà dalla Commissione entro la fine
dell’anno, ma c’è anche quest’altro versante.
I nostri sistemi di tassazione sono sempre più complessi e hanno delle ambizioni che forse non riescono a reg105
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gere. Lo vediamo chiaramente, non solo in Italia, con la
tassazione delle piccole imprese, dove noi abbiamo cercato nel 1973 di costruire un’impalcatura di contabilità
complessa per le imprese, poi questo sistema lo abbiamo smontato, perché cercavamo di essere adeguati a
tutti.
Forse l’ottimo è nemico del meglio, se forse fossimo un
po’ più rozzi …
Un’ultima cosa: i costi/benefici nell’utilizzo delle risorse, ma anche i costi benefici di quello che gira il contribuente.
Vorrei anche notare che molte delle cose espresse nel
parere del CESE e della Commissione vengono citate in
Italia: le stiamo facendo o le abbiamo già fatte, la reverse charge l’abbiamo estesa, la Commissione chiede
adempimenti anti-frodi, mi sembra che nelle ultime due,
tre leggi finanziarie ne abbiamo introdotti parecchi di
questi adempimenti (elenco clienti e fornitori, l’F24
telematico, la comunicazione di compensazione preventiva, stiamo parlando di IVA, i corrispettivi telematici e
così via), più tutte le informazioni che vengono chieste
al contribuente.
Francamente dal nostro osservatorio questo è un terreno
scivoloso, la protesta in questi casi può nascondere
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anche altre finalità, però non sempre vengono percepite
la capacità dell’amministrazione di utilizzare effettivamente queste informazioni, il caso più dibattuto è quello dell’elenco clienti e fornitori, ma ci sono anche altri
casi.
A volte si ha la sensazione che si creino queste gigantesche basi dati, che poi raccolgono più di quello che
serve.
Però quella raccolta è costata all’Amministrazione e ai
contribuenti. Anche questo è un aspetto importante.
Un’ultima battuta: nella Commissione c’è questa idea
del partenariato.
È un’idea interessante, bisognerebbe capire un po’
meglio di che cosa si tratta, perché se si limita semplicemente al fatto che se tu ti comporti bene non hai determinati obblighi.
Io non credo che sarebbe un’idea di grande successo,
perché alla fine il punto è: quante imposte devo pagare
e quante tu me ne chiedi.
Questo è il punto cruciale del rapporto contribuente/
amministrazione fiscale.
Tentativi in questo senso, non andati molto bene – penso
ai concordati preventivi di qualche anno fa – in Italia,
sono stati fatti.
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Allora si va in quella direzione di sistemi fiscali più
semplici, più rozzi, forse più efficaci in termini di gettito, però sicuramente più rozzi.
L’idea del partenariato porta anche questa possibilità
che va analizzata con oggettività.
Ci sarebbero molte altre cose che verrebbe da dire, ma il
tempo a mia disposizione è finito.
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Domenico Proietti
Domenico Proietti
L
a UIL sul tema della lotta alla frode fiscale porta
avanti da anni un impegno volto alla difesa dei
principi democratici del nostro Stato.
Lo facciamo con convinzione perché pensiamo che la
frode fiscale – e più in generale l’evasione fiscale –
prima che arrecare un grave danno economico al Paese,
rappresenta, più in generale, un vero e proprio attentato
continuo alla nostra democrazia; non può esserci infatti
vera democrazia se non c’è piena democrazia fiscale.
In tutti gli Stati dell’occidente, d’altra parte, uno dei connotati principali del diritto di cittadinanza è rappresentato dal compimento del proprio dovere verso lo Stato e
verso il fisco.
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È un principio al quale come UIL siamo particolarmente legati.
La nostra battaglia dunque – che su questo settore va
avanti da anni – è sicuramente volta a recuperare risorse da destinare alla crescita e allo sviluppo del nostro
Paese ma è anche orientata a ribadire questo semplice
ma fondamentale concetto legato al valore e al senso
stesso del nostro sistema democratico.
Nel corso del dibattito che abbiamo voluto promuovere,
hanno portato il loro prezioso contributo autorevoli
esponenti delle istituzioni, delle forze dell’ordine,
del mondo sociale, associativo e culturale del nostro
Paese.
È un segnale importante che chiarisce come per la UIL
non si possa affrontare il tema della costruzione di un
sistema fiscale equo senza che siano state coinvolte tutte
le forze sane del Paese.
È infatti questa una battaglia che riguarda tutti, perché la
salvaguardia e il buon funzionamento di una democrazia
non è mai un interesse di parte ma una priorità dell’intera comunità nazionale.
Non solo, ma la dimensione che viviamo oggi è una
dimensione che va certamente oltre i confini nazionali e
si colloca in una visione europea della quale dobbiamo
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assolutamente tener conto.
È alla luce di questa visione e di questa necessità che
ritengo importante il fatto che – oltre che dal rapporto
presentato – si evinca in modo chiaro, anche dal dibattito di quest’oggi, come intorno a questo tema la dimensione europea sia decisiva per il futuro.
Da qui la necessità per le forze sociali di inquadrare efficacemente queste tematiche, dando anche a loro stesse
una proiezione ed una dimensione europea.
Dobbiamo poter disporre di una forza sindacale che
interloquisca con le istituzioni, che riesca a dare degli
indirizzi e a porre al centro dell’attenzione la necessità
di un cambiamento profondo rispetto ai vecchi schemi,
un cambiamento che sappia modernamente prendere
atto del fatto che oggi, nella sola dimensione degli Stati
nazionali, rischiamo di non poter risolvere in maniera
utile gran parte delle problematiche e delle sfide che ci
troviamo davanti.
Sinergie europee e continuo aggiornamento sono dunque elementi indispensabili.
Questi trattati oggi sono infatti temi che hanno una loro
complessità e che devono essere oggetto – anche per noi
del sindacato – di continua informazione e aggiornamento, perché solo conoscendo a fondo queste temati111
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che possiamo poi sviluppare e portare avanti le nostre
proposte politiche.
Proposte che dobbiamo però essere in grado di studiare
con il più ampio coinvolgimento possibile e con il contributo determinante di tutte le forze sociali e politiche
del Paese.
È determinante lavorare insieme su questi temi.
Forze sociali, istituzioni ed imprese.
Perché questo è un terreno sul quale c’è una reale possibilità di convergenza e di impegno comune, al di là delle
posizioni politiche che ognuno di noi può rappresentare
ma per il bene e l’interesse generale.
Il senso di questo dibattito è perciò quello di poter
cominciare ad avviare proprio una discussione comune,
approfondendo tematiche e problemi che toccano tutti
noi da vicino.
È d’altra parte tradizione della UIL studiare i temi ed
approfondire i problemi così da poter avere tutte le carte
in regola per avanzare delle proposte e continuare ad
avere – anche in questo settore così decisivo e così delicato – un ruolo da protagonista.
Siamo convinti che su questo terreno potremo avviare
una proficua collaborazione anche con la rappresentanza datoriale.
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La frode – e l’evasione fiscale più in generale – danneggia infatti soprattutto quelle imprese, che sono la
stragrande maggioranza, che operano in maniera leale
verso lo Stato e verso l’intero sistema.
È anche per questo che, in maniera propositiva e collaborativa, dobbiamo fare in modo di mettere in campo
disponibilità e politiche volte ad affrontare con decisione questo tema che rappresenta un danno per tutti, e
che è un danno soprattutto per le forze sane di questo
Paese.
Nella nostra visione non c’è quindi nessuna demonizzazione di settori specifici rispetto ad altri ma solo la consapevolezza che la parte sana debba combattere, senza
indecisioni e senza ripensamenti, un fenomeno che è
ormai diventato una vera e propria emergenza nazionale.
Questo è un problema che riguarda tutti e tutti insieme
dobbiamo perciò trovare il modo per affrontarlo.
La UIL ritiene pertanto decisivo coordinare, a livello
nazionale e a livello europeo, la lotta alla frode fiscale.
Vincere questa sfida significa far recuperare importanti
risorse ai singoli Stati nazionali, ma anche e soprattutto
spezzare l’intreccio criminale tra la frode fiscale, il riciclaggio di denaro sporco e la malavita organizzata.
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Occorre quindi che i singoli Stati dell’Unione sostengano in maniera più convinta l’iniziativa della Commissione europea al fine di colmare i ritardi, che abbiamo
visto essere importanti e che necessitano di essere colmati nel più breve tempo possibile.
Siamo davanti ad un doppio livello, un doppio danno
prodotto dai comportamenti fiscalmente elusivi: c’è un
livello economico ma c’è anche un danno civile, una
ferita aperta nel tessuto sociale non solo italiano ma
anche nel tessuto di un’Europa che vogliamo sempre più
dei popoli oltre che dei mercati.
Noi immaginiamo una società europea all’altezza della
sua storia, che si ponga quindi questi problemi e li
affronti in maniera coordinata.
Il livello europeo è l’unico nel quale potranno e dovranno essere condivisi.
Se continuano a permanere le barriere nazionali su questi temi, così decisivi non solo per il futuro dell’economia ma per il futuro stesso dell’idea che noi abbiamo
dell’Europa, io credo che non faremo passi in avanti
significativi.
Spetta perciò alle forze sociali, e in questo caso a noi
come sindacato e alla UIL in particolare, continuare a
richiamare l’attenzione dei nostri interlocutori istituzio114
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nali, politici ed economici, su questa necessità primaria.
L’idea che abbiamo dell’Europa necessita di questa collaborazione e di questo respiro.
Vi ringrazio di nuovo tutti, ringrazio i partecipanti al
seminario e vi auguro una buona giornata.
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sulla lotta alla frode fiscale
Allegato
PARERE
del Comitato economico e sociale europeo
in merito alla
Comunicazione della Commissione al Consiglio,
al Parlamento europeo e al Comitato economico
e sociale europeo sulla necessità di sviluppare
una strategia coordinata al fine di migliorare
la lotta contro la frode fiscale
COM(2006) 254 def.
La Commissione, in data 31 maggio 2006, ha deciso, conformemente al disposto dell’articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:
Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale europeo sulla necessità di sviluppare una strategia coordinata al fine di migliorare la lotta contro la frode fiscale
COM(2006) 254 def.
La sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e
sociale, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 23 febbraio 2007, sulla base del progetto predisposto dal relatore
IOZIA.
Il Comitato economico e sociale europeo, in data 15 marzo 2007, nel corso della
434a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 97 voti favorevoli, 2 voti
contrari e 1 astensione.
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Allegato
1. Conclusioni e raccomandazioni
1.1
Il Comitato economico e sociale europeo si rammarica che, finora,
le iniziative della Commissione volte a contrastare la frode fiscale
non trovino adeguato sostegno dalla cooperazione degli Stati membri, sostiene le iniziative che verranno ulteriormente prese in tal
senso ed esorta la Commissione ad avvalersi di tutti i poteri che già
attualmente i trattati riconoscono alle istituzioni europee.
1.2
Il CESE ritiene che la comunicazione della Commissione sia sufficientemente articolata e ponga nella giusta angolazione i problemi
della lotta contro la frode fiscale, individuando nel rafforzamento
della cooperazione amministrativa tra gli Stati membri lo strumento principale per contrastare il dilagare del fenomeno.
1.3
La comunicazione affronta concretamente il problema del rapporto
con gli Stati terzi, proponendo un approccio comunitario. Il CESE
è d’accordo con questa proposta.
1.4
Il CESE condivide la proposta di “ripensare l’IVA”, che peraltro
aveva già in diverse occasioni auspicato, considerando l’opportunità di convocare un “think tank” dedicato al superamento dell’IVA,
con il vincolo che un’eventuale nuova tassa, in sostituzione dell’IVA, non determini aggravi di imposta per le imprese e i cittadini.
1.5
Il CESE raccomanda alla Commissione di utilizzare in pieno le
attuali competenze dell’OLAF, che già assegnano importanti funzioni all’organismo antifrode europeo. Essa dovrebbe valutare se
l’OLAF dispone di mezzi adeguati per lo svolgimento dei suoi
compiti istituzionali.
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sulla lotta alla frode fiscale
1.6
Allegato
Il CESE considera assolutamente prioritaria la proposta di rendere
sempre più efficace la cooperazione tra gli organi nazionali antifrode, possibilmente collegando in rete le forze di polizia e gli organismi investigativi, onde consentirgli di condividere tra loro le banche dati disponibili e raccomanda di approfondire le questioni tecniche e giuridiche connesse.
1.7
La proposta del Forum di alto livello per la cooperazione amministrativa va nella giusta direzione e sono realmente incomprensibili
le resistenze burocratiche e gli ostacoli che sembrano frapporsi a
questa idea.
1.8
Il CESE ritiene efficace inserire nella normativa comunitaria quanto è già stato realizzato in alcuni Stati membri, introducendo il criterio del “valore normale di mercato” in funzione antifrode.
1.9
Il CESE raccomanda di usare grande cautela nell’introdurre misure
di solidarietà tra cedente e cessionario, prevedendo comunque l’inversione dell’onere della prova in caso di transazioni apparentemente ingiustificate, anche alla luce delle sentenze della Corte di
giustizia.
1.10
Il CESE ritiene meritevole di ulteriori approfondimenti la proposta
della Commissione di introdurre adempimenti semplificati per gli
operatori che cooperano con l’amministrazione e, di converso, controlli e procedure più stringenti per i soggetti “a rischio”.
1.11
Il CESE chiede alla Commissione di proseguire il finanziamento
dei programmi comunitari di promozione di azioni nel settore della
tutela degli interessi finanziari della Comunità, come l’Hercule II.
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1.12
Allegato
Il CESE raccomanda di armonizzare le previsioni della direttiva
77/799/CEE con quanto già previsto in materia di imposizione indiretta e di omogeneizzare i diversi sistemi di imposizione IVA.
2. I contenuti della comunicazione
2.1
La comunicazione della Commissione si propone di “sviluppare
una strategia coordinata al fine di migliorare la lotta alla frode
fiscale”, prendendo atto che il quadro giuridico comunitario, pur
essendo stato migliorato e rafforzato, è scarsamente utilizzato e la
cooperazione amministrativa non è proporzionale allo sviluppo del
commercio intracomunitario.
2.2
La Commissione ritorna pertanto sull’argomento, già più volte
affrontato, dell’esigenza di rafforzare la cooperazione amministrativa tra le amministrazioni tributarie degli Stati membri, che costituisce uno strumento per combattere frodi fiscali ed evasione, che
possono determinare perdite di bilancio e provocare distorsioni
delle condizioni di concorrenza, pregiudicando il funzionamento
del mercato interno.
2.3
In occasione della presentazione della comunicazione, László
KOVÁCS - commissario per la fiscalità e l’unione doganale - ha
dichiarato: “Credo fermamente che sia tempo di prendere in considerazione nuove strade per combattere in maniera più efficace la
frode fiscale. L’estensione di questo fenomeno è diventata veramente preoccupante”.
2.4
Gli economisti ritengono che il giro d’affari complessivo originato
dalla frode fiscale si aggiri tra il 2 e il 2,5% del PIL, per un totale
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Allegato
di 200-250 miliardi di euro. Le frodi IVA cosiddette “carosello”
costituiscono uno dei problemi maggiori, ma il contrabbando e la
contraffazione di alcool e tabacco e le frodi in materia di fiscalità
diretta sono questioni altrettanto serie. Dopo il 1993, la libertà di
movimento per beni, servizi, persone e capitali nel mercato interno
ha reso più difficile per gli Stati membri condurre in maniera isolata un’efficace lotta contro la frode fiscale.
2.5
Nell’ambito delle imposte indirette, le norme comunitarie prevedono per gli Stati membri regole comuni (procedure uniformi, individuazione delle autorità competenti, modalità di trasmissione dei
dati) dirette a favorire la cooperazione amministrativa e lo scambio
di informazioni.
2.6
Tre sono i settori di intervento prioritario individuati dalla Commissione:
2.6.1
Miglioramento della cooperazione amministrativa tra gli Stati
membri
2.6.1.1
La Commissione ritiene che un miglioramento dei risultati nella
lotta contro la frode fiscale sarà ottenuto attraverso:
– meccanismi di cooperazione più efficienti. L’assenza di una cultura amministrativa comunitaria è un ostacolo alla lotta alla frode
fiscale e tale mancanza è spesso motivata con problemi linguistici, indisponibilità di risorse umane o non conoscenza delle procedure di cooperazione da parte dei funzionari incaricati. Tali
problematiche si traducono, a livello operativo, nel mancato
rispetto dei termini previsti per corrispondere alle richieste di
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cooperazione in ambito fiscale provenienti da altri Stati membri,
– il rafforzamento della legislazione in materia di cooperazione nel
campo della tassazione diretta e dell’assistenza alla riscossione,
– un più veloce accertamento e una migliore gestione dei rischi, che
permetterebbe agli Stati membri di essere informati rapidamente
dei potenziali rischi di frode a cui possono essere soggetti, specialmente nel caso di nuove imprese straniere che intendono stabilirsi per la prima volta sul loro territorio,
– la creazione di un Forum permanente sulla cooperazione amministrativa a livello comunitario, per tutte le imposte dirette e indirette.
2.6.2
Nuovo approccio comunitario di cooperazione con i paesi terzi
2.6.2.1
“La frode fiscale non si arresta alle frontiere esterne dell’Unione
europea”. La Commissione propone un approccio comunitario alla
cooperazione con i paesi terzi che, attualmente basata su accordi
bilaterali tra i singoli Stati, dà luogo a situazioni diversificate facilmente sfruttate dagli evasori fiscali. La Commissione propone,
inoltre, di includere le clausole di cooperazione in materia fiscale
all’interno del quadro degli accordi di partenariato economico che
l’Unione conclude con i suoi partner economici.
2.6.3
Modificare l’attuale sistema IVA
2.6.3.1
La Commissione apre il dibattito sulla possibilità di rinforzare il
principio di responsabilità solidale per il pagamento dell’IVA con
riguardo ai principi di proporzionalità e di sicurezza giuridica.
2.6.3.2
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La Commissione sta, inoltre, prendendo in considerazione la possi-
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bilità di estendere l’applicazione del meccanismo di inversione
contabile - attualmente obbligatorio solo per alcune transazioni,
mentre per altre può o meno essere imposto a discrezione degli
Stati membri - alle transazioni interne di uno Stato membro. La
Commissione ritiene che ogni cambiamento apportato all’attuale
normativa in vigore sull’IVA dovrà ridurre in modo considerevole
le possibilità di frode, escludere nuovi rischi e, soprattutto, non
generare sproporzionati adempimenti amministrativi per le imprese
e per le amministrazioni nonché assicurare la neutralità fiscale e un
trattamento non discriminatorio degli operatori.
2.7
Altre strade innovatrici
2.7.1
La Commissione propone, inoltre, che siano oggetto di riflessione
altre misure specifiche quali:
– il rafforzamento degli obblighi di dichiarazione fiscale per i soggetti considerati “a rischio”,
– la riduzione di questi obblighi per le imprese che ottengano
un’autorizzazione per entrare in collaborazione con le autorità
fiscali,
– l’utilizzazione di sistemi informatici standardizzati e di alta qualità, per il rapido scambio di informazioni.
3. Il quadro giuridico comunitario
3.1
Il Comitato ritiene che gli strumenti giuridici offerti dal vigente
quadro normativo comunitario siano sufficienti a contrastare la
frode fiscale. Ciò che appare, invece, necessario ed urgente è sollecitare gli Stati membri ad utilizzare, in maniera più diffusa e rispet123
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Allegato
tando la tempistica e le modalità previste, i vigenti strumenti di
cooperazione amministrativa. Infatti, nell’attuale scenario economico globalizzato nel quale anche le frodi assumono connotazione
transnazionale, appare indispensabile disporre delle informazioni
richieste in tempi compatibili con lo svolgimento delle indagini.
3.2
In ogni caso, al fine di disporre di un sistema più omogeneo tra i
comparti impositivi diretto ed indiretto, la Commissione potrebbe
armonizzare le previsioni della direttiva 77/799/CEE con quanto
già previsto in materia di imposizione indiretta e prevedere metodi
più efficienti per lo scambio di informazioni, tenendo conto delle
opportunità offerte dalla tecnologia informatica. È altresì importante omogeneizzare i diversi sistemi di imposizione IVA, con particolare riguardo agli adempimenti dei soggetti obbligati.
3.3
Il quadro normativo comunitario può essere articolato in cinque
filoni fondamentali:
– assistenza reciproca,
– cooperazione in ambito IVA,
– cooperazione in materia di accise,
– recupero crediti,
– programma Fiscalis.
3.4
I riferimenti alla normativa comunitaria, unitamente ad una breve
sintesi dei relativi provvedimenti, sono riportati nell’allegato A.
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sulla lotta alla frode fiscale
Allegato
4. Osservazioni generali
4.1
Il Comitato ritiene che la crescente diffusione della frode fiscale sia
da contrastare con maggiore energia e si rammarica del fatto che
l’azione degli Stati membri e la loro cooperazione siano giudicate
dalla Commissione come assolutamente insufficienti, nonostante
un complesso ed articolato quadro giuridico.
4.2
La distorsione che le pratiche di evasione e di elusione fiscale arrecano al buon funzionamento dell’economia e del mercato interno
rappresenta un serio problema finora sottovalutato, come è stata
altresì sottovalutata la connessione tra i capitali sottratti al fisco, il
riciclaggio di denaro sporco e la criminalità economica. Infatti,
condotte fraudolente finalizzate alla indebita percezione di provvidenze nazionali e comunitarie sono spesso realizzate mediante la
predisposizione di documenti fiscali falsi e, viceversa, i capitali
frutto di frode fiscale, anche attraverso operazioni cross-border,
sono sovente utilizzati per intraprendere ulteriori azioni illecite o
criminose.
4.3
Relativamente alla rilevanza dell’elusione - che, a differenza dell’evasione fiscale, si sostanzia nel compimento di comportamenti di
per sé non vietati, ma preordinati e finalizzati unicamente ad ottenere un indebito risparmio d’imposta - il Comitato rileva che le
legislazioni nazionali non hanno affrontato in modo omogeneo la
tematica. Al fine di evitare il proliferare di costi amministrativi e
sociali conseguenti ad una normativa non sempre lineare, si ritiene
opportuno un intervento che riavvicini le legislazioni nazionali in
materia, introducendo una clausola antielusiva generale ovvero
definendo, in maniera comune, una casistica delle fattispecie al
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verificarsi delle quali le amministrazioni fiscali possano esercitare
il potere di disconoscimento - agli effetti tributari - degli effetti giuridici prodotti dai negozi ritenuti elusivi.
4.4
Il Comitato ritiene che le proposte della Commissione siano fin
troppo caute nell’affrontare il tema, considerando la competenza
riconosciutale nei trattati ad adottare tutte le misure necessarie per
garantire l’equilibrio finanziario delle istituzioni europee. La Commissione dispone, infatti, di significativi poteri di attuazione conferitigli dal Consiglio, come previsto dalla decisione del Consiglio
1999/468/CE, del 28 giugno 1999. In proposito, si richiama l’applicazione del principio di sussidiarietà - sancito dall’art. 5 del Trattato UE - che impone l’intervento comunitario anche nelle materie
di non esclusiva competenza, qualora gli obiettivi prefissati non
possono essere realizzati dagli Stati membri, ovvero possono essere meglio perseguiti a livello comunitario. Il Comitato sollecita la
Commissione ad utilizzare tali poteri in pieno.
4.5
La Commissione, già dal giugno 2001 con la comunicazione La
politica fiscale dell’Unione europea - Priorità per gli anni a venire (COM(2001) 260 def.), ha posto l’accento sulla necessità di
adottare tutti gli altri strumenti disponibili, oltre a quelli legislativi,
per il conseguimento degli obiettivi prioritari. In quella sede, è stato
posto l’accento sul fatto che la politica fiscale era, ed è tuttora, subordinata all’adozione delle decisioni all’unanimità1.
1 Parere del CESE La politica fiscale dell’Unione europea - Priorità per gli anni a venire - GU C 48 del
21.2.2002, pagg. 73-79.
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4.6
Allegato
Il Comitato, fin da allora, sosteneva l’esigenza di modificare il regime transitorio e di pervenire in tempi rapidi al regime definitivo
basato sul principio dell’imposizione nel paese d’origine. Con una
certa enfasi, il Comitato si domandava allora: “quanti anni ancora
di regime transitorio precario dovranno passare prima che tale
obiettivo sia conseguito”, chiedendo la semplificazione e modernizzazione delle norme, una loro applicazione più uniforme e una
maggiore cooperazione amministrativa. Sembrerebbe che nessun
progresso sia stato fatto.
4.7
Il Comitato sostiene l’indirizzo generale di rafforzare la cooperazione andando oltre il vigente sistema di scambi di informazione
(VIES) e sviluppando misure di scambi automatici o spontanei di
notizie tra Stati membri.
4.8
Il Comitato apprezza l’apertura del dibattito sulla modifica del
sistema IVA, ma sottolinea l’esigenza che sia fatto un approfondito
studio di impatto, partendo dal presupposto che le eventuali modifiche siano nel segno dell’efficacia e della semplificazione e che
non costituiscano uno strumento per aumentare il carico fiscale sui
cittadini e sulle imprese. In proposito, si richiama la proposta, già
avanzata da questo Comitato2, di esaminare anche sistemi di imposizione sui consumi alternativi all’IVA che garantiscano un gettito
almeno pari a quello attuale ma siano meno onerosi per la collettività e più efficaci dal punto di vista della riscossione.
2 Parere del CESE in merito alla Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE
per quanto riguarda il luogo delle prestazioni di servizi - GU C 117 del 30.4.2004 pagg. 15-20.
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5. Osservazioni specifiche
5.1
Imposta sul valore aggiunto
L’attuale sistema di tassazione ai fini IVA degli scambi intracomunitari si fonda sul principio di tassazione nel paese di destinazione,
in grado di garantire la parità di trattamento tra i prodotti nazionali
e quelli provenienti da altri Stati comunitari, realizzato attraverso il
meccanismo della non imponibilità delle operazioni di cessione e
della connessa imponibilità degli acquisti nel paese di destinazione
con la medesima aliquota prevista per le operazioni interne.
Tale sistema era stato introdotto - nel regime transitorio e, pertanto,
in via temporanea - in quanto l’applicazione del principio di tassazione nel paese d’origine avrebbe richiesto la necessaria tempistica
per l’adozione di un’adeguata struttura che permettesse una corretta ridistribuzione tra i paesi membri delle entrate ovunque riscosse,
in proporzione ai rispettivi consumi. Ne consegue che l’adozione di
tale sistema non può prescindere da un riavvicinamento delle aliquote fiscali, in modo da evitare il prodursi di effetti distorsivi sul
piano della concorrenza.
5.1.1
Le frodi “carosello” all’IVA
Il regime transitorio degli scambi intracomunitari, pur offrendo
ampie opportunità in materia di libera circolazione delle merci,
espone i singoli Stati membri ai danni derivanti da ingenti evasioni
e frodi fiscali.
5.1.1.1
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Una delle tipologie di frode all’IVA connotata da maggiori elemen-
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ti di pericolosità, in relazione all’ammontare dell’imposta evasa, e
di insidiosità avuto riguardo alle difficoltà di individuazione è quella denominata “carosello”, che comporta l’utilizzo di sistemi volti
a sottrarsi all’IVA, mediante l’utilizzo strumentale di società create
ad hoc che operano in un contesto internazionale. La finalità consiste nel non pagare l’IVA dovuta per permettere agli altri anelli della
catena della frode di dedurre importi fittizi dell’imposta, al fine di
ottenere un rimborso o di ridurre il debito IVA. Per raggiungere tale
scopo illecito, di norma, l’operatore inadempiente non svolge attività economica reale, non dispone di strutture operative e spesso la
sede dell’attività è limitata ad una casella postale. Tale soggetto
scompare, senza produrre la relativa dichiarazione e versare le
imposte a debito, dopo alcuni mesi di “formale attività”, onde rendere difficoltosa la sua individuazione alle amministrazioni fiscali.
5.1.1.2
Il Comitato ritiene che le “frodi carosello” siano state possibili
anche a causa di una insufficiente cooperazione tra Stati membri,
oltre che per i regimi differenziati delle aliquote. Il Comitato suggerisce pertanto che vengano attivate tutte le forme di cooperazione e di scambio di informazioni necessarie, che possono efficacemente contrastare questo fenomeno.
5.1.2
La cooperazione amministrativa nel settore IVA
5.1.2.1
Le condotte evasive nel settore dell’IVA hanno indotto le amministrazioni finanziarie degli Stati membri ad affinare, con sempre
maggiore attenzione, le tecniche investigative nella prospettiva di
un più efficace contrasto al fenomeno.
La cooperazione amministrativa assume un ruolo determinante per
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il contrasto alle frodi all’IVA in quanto esse vengono perpetrate
attraverso più soggetti economici ubicati in diversi Stati membri.
L’utilizzo di appositi strumenti convenzionali ha permesso agli
Stati di porre in essere uno scambio di informazioni che si è dimostrato uno strumento utile per la determinazione della posizione
fiscale dei contribuenti e per contrastare e reprimere le frodi fiscali
transnazionali.
In materia di cooperazione, già da tempo il Comitato aveva segnalato l’esigenza di un ruolo più attivo della Commissione e, pertanto, valuta con favore l’organizzazione di un sistema di monitoraggio per verificare qualità e quantità dell’assistenza fornita.
5.1.2.2
Ad oggi, infatti, lo scambio di informazioni è ancora lontano dall’essere una prassi abituale per differenze culturali, gradi diversi di
informatizzazione, mancanza di norme volte a sanzionare l’inerzia
degli Stati. È pertanto necessario creare una cultura uniforme nella
consapevolezza che l’invio di richieste di informazioni all’estero
deve considerarsi non una eventualità cui ricorrere soltanto in casi
eccezionali, ma una fase ordinaria del procedimento di accertamento, ogni qualvolta le caratteristiche del controllo lo richiedano.
A tal fine, si dovrebbero superare gli ostacoli che si frappongono
alla diffusione di una cultura amministrativa comunitaria, incentivando il pieno ricorso agli strumenti di cooperazione esistenti,
rispettando la tempistica e le modalità previste in modo da consentire agli organi investigativi di disporre delle informazioni richieste
in tempi compatibili con lo svolgimento delle indagini.
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5.1.2.3
Allegato
Inoltre, in linea con quanto espresso dalla Commissione con
riguardo all’utilizzo di sistemi informatici standardizzati per lo
scambio di informazioni, si potrebbe valutare l’opportunità di collegare in rete le forze di polizia e gli organismi investigativi dei singoli Stati membri impegnati nella lotta alla frode fiscale, per lo
scambio diretto di informazioni mediante un sistema di posta elettronica certificata, e di condividere le banche dati relative alle notizie concernenti le dichiarazioni dei redditi dei singoli Stati membri,
come già avviene con i dati VIES di I e II livello.
Tale iniziativa, che richiede comunque un preventivo accordo sui
contenuti dei dati inseriti in tali archivi e la compatibilità con legislazioni nazionali in materia di privacy, consentirebbe un sensibile
passo in avanti nel miglioramento dell’azione di contrasto alla
frode fiscale, in quanto sarebbe in grado di mettere a disposizione
degli organi investigativi le necessarie informazioni in modo diretto, in tempi reali e senza adempimenti burocratici superflui.
5.1.2.4
Inoltre, sebbene la normativa che disciplina gli scambi di informazioni tra gli Stati membri risulti strutturata e soddisfacente, il maggiore limite ad arginare i fenomeni evasivi perpetrati all’interno
dell’UE è rappresentato dalla non omogeneità della legislazione
che regola l’esercizio dei poteri istruttori da parte delle singole
amministrazioni nazionali nonché dalla diversa intensità delle
misure repressive.
È intuibile, infatti, che i fenomeni fraudolenti si localizzano nei
paesi dove i poteri ispettivi degli organi deputati ai controlli risultano meno penetranti ovvero dove le sanzioni applicabili risultano
inidonee a svolgere la loro funzione preventiva.
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5.1.2.5
Allegato
Nel rispetto del principio di sovranità degli Stati membri, sarebbe
pertanto opportuno armonizzare, in ambito UE, i trattamenti sanzionatori a fronte di fattispecie di analoga gravità, come già previsto, ad esempio, nell’ambito della normativa antiriciclaggio. Ciò al
fine di evitare che legislazioni meno severe o sistemi di accertamento meno efficienti determinino - di fatto - la sussistenza di
“paradisi sanzionatori” in cui far confluire i proventi dell’attività
criminosa o i terminali delle “frodi carosello”.
5.1.3
Il valore normale quale criterio di determinazione dell’imponibile in funzione antifrode
5.1.3.1
L’esigenza di ostacolare pratiche evasive deve essere soddisfatta
nel rispetto dei principi comunitari, compresi quelli di non discriminazione e proporzionalità, come più volte sottolineato dalla stessa Corte di giustizia. Tra gli elementi rispetto ai quali sussistono
maggiori difformità tra i vari ordinamenti figura quello concernente l’utilizzo di parametri di determinazione dell’imponibile diversi
da quello del corrispettivo pattuito tra le parti, non solo nelle ipotesi di autoconsumo o di destinazione a finalità estranee all’impresa,
ma anche in tutte quelle in cui si reputa sussistente un rischio di
frode o di evasione fiscale.
A tal proposito, si osserva che in tutti gli ordinamenti dei paesi
membri il criterio di determinazione dell’imponibile valorizza la
volontà negoziale delle parti e mira ad assicurare l’imposizione sul
corrispettivo effettivo in quanto la base imponibile è generalmente
rappresentata dal corrispettivo contrattuale pattuito per la cessione
del bene o la prestazione del servizio. Accanto a tale criterio “base”,
è utilizzato anche il “valore normale di mercato”, al fine di rettifi-
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care o ristabilire la base di calcolo dell’imposta, in presenza di talune condizioni.
5.1.3.2
La nozione di valore normale di mercato ai fini IVA è pressoché
uguale in tutti gli Stati membri ed è sostanzialmente quella desumibile dalla direttiva 77/388/CEE del 17 maggio 1977 (Sesta direttiva) che lo individua nel prezzo mediamente praticato per i beni e
servizi della stessa specie in condizioni di libera concorrenza, al
medesimo stadio di commercializzazione e nel tempo e nel luogo in
cui è effettuata l’operazione, o in mancanza, nel tempo e nel luogo
più prossimi.
5.1.3.3
In tutti gli ordinamenti comunitari, l’utilizzo del valore normale
costituisce metodo alternativo di determinazione della base imponibile:
– nell’ipotesi in cui manchi totalmente o parzialmente un corrispettivo in denaro. In tal caso, il ricorso al valore normale risponde
alla necessità di individuare un criterio che possa esprimere in
termini monetari la base imponibile, a cui si affianca anche una
funzione antielusiva,
– laddove il legislatore ha ritenuto presuntivamente che sussista il
rischio3 di una frode fiscale.
5.1.3.4
In aggiunta a tali ipotesi, casi di deroga al principio della determinazione della base imponibile in base al corrispettivo si hanno nei
casi di:
3 Tale rischio deve essere effettivo e la frode deve essere provata, affinché sia rispettata la legittimità
comunitaria.
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– previsione di poteri normativi o amministrativi di fissare basi
imponibili minime o non inferiori al valore normale in relazione
a determinati beni o settori commerciali, in particolare quello
delle vendite immobiliari,
– disposizioni che considerano come base imponibile il valore normale dei beni o servizi, quando viene pagato un prezzo unitario
per beni e servizi eterogenei,
– norme che, pur in presenza di un corrispettivo in denaro, individuano l’imponibile nel valore normale, nel valore di importazione o nel costo di acquisto, quando sussistono legami di dipendenza tra le parti dell’operazione,
– cessione o costituzione di diritti reali o diritti d’uso sulla proprietà immobiliare.
5.1.3.5
In proposito, la Corte di giustizia4 ha affermato che i provvedimenti nazionali idonei alla prevenzione delle frodi o delle evasioni
fiscali non possono derogare, di massima, il principio di determinazione della base imponibile IVA secondo il corrispettivo pattuito,
contenuto nella Sesta direttiva, se non nei limiti strettamente necessari per raggiungere tale obiettivo.
5.1.3.6
In altri termini, il valore normale è il punto di riferimento per la
segnalazione di un’eventuale frode. La base imponibile, costituita
dal corrispettivo pattuito, se è inferiore al valore normale, non viene
sostituita da quest’ultimo, ma l’amministrazione fiscale può presumere l’esistenza di una frode con l’inversione dell’onere della
prova.
4 Sentenze n. 324/82 e 131/91, in materia di commercializzazione di autoveicoli nuovi o usati e, più recentemente, sentenza 20.1.2005 C-412/03.
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Allegato
5.4.1
La responsabilità solidale nel pagamento dell’imposta
5.1.4.1
Nell’ambito delle iniziative legislative finalizzate a contrastare la
diffusione delle “frodi carosello”, in alcune legislazioni nazionali
sono state introdotte norme che hanno sancito la responsabilità solidale del cessionario per il versamento dell’IVA omesso da parte del
cedente con riferimento alla vendita di beni appartenenti a determinate categorie, che risulti praticata a prezzi inferiori al valore normale.
5.1.4.1.1
Tali disposizioni trovano fondamento nell’art. 21 della Sesta direttiva, che riconosce agli Stati la facoltà di far gravare su una persona diversa dal debitore dell’imposta la responsabilità solidale per il
versamento della stessa, nel rispetto del principio di proporzionalità.
5.1.4.2
La ratio di tale scelta è costituita dall’assunto secondo cui, alla base
di un’operazione regolata a prezzi difformi dal valore di mercato,
può nascondersi una diversa realtà sottostante rappresentata dall’esistenza di un disegno fraudolento. In sostanza, al ricorrere delle
condizioni previste dalla norma, la malafede del cessionario viene
presunta, nella considerazione che, in ragione del prezzo pagato,
l’acquirente non poteva non essere consapevole della frode in atto5.
Si tratta di una presunzione relativa, in quanto il cessionario può
5 Sul punto, si evidenzia che la Commissione europea, con la comunicazione COM(2004) 260 def., del
16.4.2004, nell’esprimere un giudizio positivo in ordine agli effetti deterrenti che si erano registrati in
alcuni Stati membri in ragione dell’introduzione dell’istituto della responsabilità in solido, aveva fatto
riferimento ad un meccanismo operativo che richiede la dimostrazione dell’esistenza di un legame di
complicità tra cedente e cessionario.
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Allegato
dimostrare documentalmente che il prezzo inferiore al valore normale sia stato determinato da eventi e situazioni di fatto oggettivamente rilevabili o sulla base di disposizioni di legge e che, comunque, non sia collegato al mancato pagamento dell’imposta, determinando, in tal modo, il venir meno dei profili di responsabilità
solidale il relazione al mancato versamento dell’imposta da parte
del cedente.
5.1.4.3
Il Comitato condivide le preoccupazioni espresse da molti operatori sul principio della responsabilità solidale e, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia6, ritiene che le eventuali misure
debbano essere limitate alla ricerca delle garanzie per il pagamento
di quei soggetti che vengono chiaramente individuati come effettivamente tenuti al pagamento dell’imposta. Si potrebbe quindi prevedere che il cessionario sia obbligato in solido col fornitore al
pagamento dell’imposta nel caso in cui la cessione sia avvenuta a
un prezzo inferiore al valore normale del bene. In presenza di una
previsione così incisiva, che penalizza l’acquirente esponendolo al
pagamento di un’imposta da altri evasa, occorre circoscrivere la
concreta applicazione della norma al ricorrere di specifici presupposti:
– la cessione deve avvenire tra soggetti passivi ai fini IVA, escludendo espressamente i consumatori finali,
– il cedente abbia omesso, in tutto o in parte, i versamenti IVA
dovuti,
– il bene oggetto della transazione deve appartenere a una delle
6 Cause C-354/03, C-355/03, C-484/03 e C-384/04.
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categorie espressamente identificate con apposito provvedimento,
– la cessione deve essere regolata a un prezzo inferiore al valore
normale del bene,
– la divergenza tra corrispettivo pattuito e valore normale non può
essere giustificata in ragione di eventi o situazioni di fatto oggettivamente rilevabili.
5.1.5
Il Comitato condivide la possibilità di estendere il campo di applicazione dell’autoliquidazione alle operazioni interne agli Stati
membri. In un recente parere il Comitato ha ritenuto che tale meccanismo “potrebbe rivelarsi necessario per prevenire l’evasione e la
frode fiscale. Tale meccanismo è particolarmente utile quando il
venditore si trova in difficoltà finanziarie”7. La stessa Commissione ha esteso il campo di applicazione facoltativo dell’inversione
contabile, dopo un positivo esperimento per i materiali di costruzione e per i servizi relativi ai fabbricati. Le misure non dovranno
comunque arrecare pregiudizio allo scambio intracomunitario di
merci e servizi, laddove differenti obblighi di fatturazione possano
compromettere la effettività del mercato interno.
5.2
Imposte dirette
5.2.1
La lotta alla frode fiscale deve necessariamente essere combattuta
anche sul più generale piano della armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri in materia di imposizione diretta ed accertamento.
7 GU C 65 del 17.3.2006, pagg. 103-104.
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Il parere del Comitato Economico e Sociale Europeo
sulla lotta alla frode fiscale
5.2.1.1
Allegato
In seguito all’ampliamento del numero dei paesi appartenenti all’Unione europea, le differenze tra i sistemi tributari sono destinate ad
influenzare in misura crescente le decisioni di allocazione dei capitali nei vari paesi e le relative modalità di gestione delle attività
imprenditoriali. Infatti, in presenza di un significativo coordinamento delle politiche economiche, le diverse normative fiscali
nazionali costituiranno lo strumento con cui gli Stati membri
potranno incidere sulle decisioni di localizzazione degli investimenti e delle risorse all’interno dell’Unione europea. Nondimeno,
le sensibili differenze che tuttora esistono tra i diversi sistemi di
imposizione diretta degli Stati membri potrebbero ostacolare in
alcuni casi il processo di integrazione dei mercati8, creando un
impatto negativo sulla competitività dell’economia europea.
5.2.2
Il riavvicinamento delle legislazioni fiscali degli Stati membri è
stato oggetto di analisi da parte della Commissione nella comunicazione COM(2003) 726 def. del 24.11.2003. Tuttavia, con riferimento all’imposizione societaria, segnatamente alle misure c.d.
comprehensive, destinate a favorire l’istituzione di una imposta
europea sulle società fondata su una base imponibile comune consolidata9, sussistono notevoli difficoltà applicative, riconducibili
alle permanenti diversità tra i vari Stati membri sui criteri di formazione della base imponibile. Peraltro, l’adozione di una imposta
comune richiede, oltre ad un elevato livello di convergenza delle
politiche economiche, anche un quadro giuridico adeguato. Allo
stato attuale, l’art. 94 del Trattato CE prevede che il Consiglio, su
8 Cfr. L. Kovács, The future of Europe and the role of taxation and customs policy, in
www.europa.eu.int/comm/commission_barroso/kovacs/speeches/speach_amcham.pdf
9 Parere del CESE: Creazione di una base imponibile comune e consolidata per le società nell’UE - GU
C 88 dell’11.4.2006, pag. 48.
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Allegato
proposta della Commissione, deliberi all’unanimità in merito alle
direttive volte al riavvicinamento delle disposizioni legislative e
regolamentari degli Stati membri che abbiano un’incidenza diretta
sull’instaurazione o sul funzionamento del mercato comune.
5.2.3
La sussistenza di tale previsione ed il permanere della sovranità
fiscale in capo agli Stati membri, che non sembrano agevolare le
iniziative volte alla creazione di una base imponibile consolidata
comune per le società operanti nell’Unione europea, continuano a
costituire un rilevante ostacolo al processo di riavvicinamento dei
sistemi di tassazione delle società in ragione sia dell’ampliamento
del numero degli Stati membri, che rende particolarmente difficile
il raggiungimento dell’unanimità, sia in considerazione della mancata previsione nel testo definitivo della Costituzione per l’Europa
della regola della maggioranza qualificata per l’adozione di leggi, o
leggi quadro, che stabiliscano misure nel settore dell’imposizione
sulle società.
5.2.4
Nella prospettiva di un superamento della regola dell’unanimità, un
concreto passo verso l’effettiva armonizzazione delle basi imponibili dell’imposta societaria è costituito dalla analisi - contenuta
nella comunicazione SEC(2005) 1785, del 23.12.2005, della Commissione Tackling the corporation tax obstacles of small and
medium-sized enterprises in the Internal Market. Outline of a possible Home State Taxation pilot scheme sull’applicazione sperimentale del sistema di Home State Taxation per le piccole e medie
imprese10. Da tale studio, è risultato che i 23 milioni di piccole e
10 Parere del CESE: Lotta contro gli ostacoli connessi alla tassazione delle società incontrati dalle piccole e medie imprese nel mercato interno - GU C 195 del 18.8.2006, pag. 58.
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sulla lotta alla frode fiscale
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medie imprese, esistenti nell’Unione a 25 paesi, rappresentano la
parte più rilevante dell’economia europea - costituendo il 99,8% di
tutte le imprese europee - e garantiscono circa il 66% dell’impiego
privato11. L’effettiva adozione di tale sistema consentirebbe una
maggiore internazionalizzazione dell’attività di tali imprese, in
quanto verranno ridotti i costi di compliance12 che tali imprese
sopportano in misura di gran lunga superiore alle imprese di rilevanti dimensioni13, e sarà ampliata la possibilità di riporto delle
perdite che costituisce il principale ostacolo allo sviluppo delle attività economiche transfrontaliere, contribuendo al riavvicinamento,
in ambito comunitario, delle legislazioni in materia di tassazione
delle società.
5.3
Commercio elettronico
5.3.1
La crescita e l’evoluzione tecnologica del commercio elettronico
offre agli operatori economici nuove opportunità, tuttavia i nuovi
metodi di scambio impongono adattamenti dei sistemi fiscali, con
particolare riferimento agli aspetti connessi all’attuazione delle
imposte sui consumi. Infatti, i sistemi tributari, ancorati prevalente-
11 Fonte dati: Commissione europea, SMEs in Europe 2003, Observatory of European SMEs 2003/No. 7,
DG Enterprise Publications and European Commission (2003): The impact of EU enlargement on
European SMEs, Observatory of European SMEs 2003/No. 6, DG Enterprise Publications, in collaborazione con Eurostat. In merito all’importanza economica delle piccole e medie imprese nell’Unione
europea, cfr. Commissione europea, comunicazione SEC(2005) 1785, del 23.12.2005, pagg. 15-17.
12 La citata comunicazione SEC(2005) 1785 individua i costi di compliance nei servizi di consulenza
legale e fiscale, nella traduzione dei documenti, spese di viaggio e rischi finanziari e d’impresa.
13 In base ad uno studio dell’European Association of Craft, Small and medium-sized Enterprises, pubblicato in data 11.6.2004 e richiamato dalla citata comunicazione SEC(2005) 1785, i costi di compliance sostenuti dalle piccole e medie imprese sono superiori sino a cento volte quelli sostenuti dalle
imprese di rilevanti dimensioni. In merito ai metodi di determinazione dei costi di compliance, cfr.
Commission Staff Working Paper SEC(2004) 1128, del 10.9.2004, European Tax Survey.
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sulla lotta alla frode fiscale
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mente alle regole del commercio tradizionale, devono tener conto
di queste trasformazioni ed adeguarsi alle nuove forme di commercio che si vanno sviluppando.
5.3.2
Il principale problema connesso alla tassazione delle transazioni
telematiche riguarda le ipotesi di discriminazione che potrebbero
scaturire dal diverso trattamento riservato ad una operazione a
seconda della diversa modalità di consegna del bene oggetto della
transazione.
5.3.2.1
Nel valutare le possibilità di applicazione dei tradizionali principi
di diritto tributario alle fattispecie proprie dell’era digitale, occorre
verificare il rispetto del principio della neutralità dell’atto impositivo, in ordine al quale non sono ammesse discriminazioni di trattamento su operazioni analoghe, che, nel caso in questione, differiscono soltanto per la modalità di consegna (on line o off line).
5.3.3
In particolare, le maggiori problematiche sono connesse all’imposizione, diretta ed indiretta, sui beni immateriali (o digitalizzati), in
quanto tutte le fasi della transazione commerciale (cessione e consegna) avvengono per via telematica (commercio on line), attraverso la fornitura in rete di prodotti virtuali. Infatti, i servizi ed i beni
vengono dematerializzati alla partenza, ad opera del prestatore, e
materializzati all’arrivo, ad opera del destinatario. In tale ipotesi,
non sussiste un bene fisicamente tangibile che possa essere oggetto
di materiale riscontro, anche ai fini ispettivi.
5.4
Competenze dell’OLAF
5.4.1
Il Comitato ritiene che l’attuale legislazione comunitaria, che costi141
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tuisce la base giuridica di riferimento per la costituzione dell’OLAF, già assegna a tale organismo importanti funzioni così come
stabilito
dall’art.
2
della
decisione
della
Commissione
1999/352/CE, CECA, Euratom. Pertanto, si sollecita la Commissione ad attivarsi proficuamente perché si concretizzino le attuali
competenze, dotando, se necessario, l’Ufficio antifrode di ulteriori
mezzi necessari ad assolvere il suo compito istituzionale, ad esempio utilizzando il modello agli articoli 81-86 che regolano l’Autorità sulla concorrenza.
5.4.2
In tale contesto, l’OLAF potrebbe porsi quale organismo con funzioni di analisi e coordinamento a livello UE per la lotta alle frodi
anche di natura fiscale, attribuendogli funzioni e competenze nel
settore della cooperazione amministrativa in campo fiscale (imposte dirette, indirette ed accise), al fine di agevolare lo scambio di
informazioni tra gli organismi a cui è demandata l’azione di contrasto alle frodi fiscali dalle singole legislazioni nazionali.
5.5
Lo sviluppo del commercio intracomunitario spinge ad elevare la
cooperazione nello scambio di informazioni sulla gestione dei
rischi. La Commissione, però, non propone iniziative concrete,
salvo il sollecito agli Stati membri ad utilizzare la Guida per la
gestione del rischio per le amministrazioni fiscali. Su questo argomento il Comitato suggerisce di aprire una banca dati centralizzata,
ove far confluire le informazioni tra amministrazioni, attualmente
standardizzate solo in materia doganale e su base bilaterale.
5.5.1
In proposito, potrebbero essere individuate tipologie di prodotti che
- sulla base delle risultanze delle attività d’indagine svolte dai competenti organismi dei singoli Stati membri - presentino un maggio-
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re rischio di essere utilizzate per porre in essere frodi “carosello”.
A titolo esemplificativo, si citano gli autoveicoli ed i prodotti ad
alta tecnologia, quali gli strumenti informatici e la telefonia. Tale
attività di analisi potrebbe essere affidata all’OLAF, il quale potrebbe riversare periodicamente le relative risultanze agli Stati membri
per orientare la successiva attività di monitoraggio del fenomeno e
per consentire conseguenti mirati interventi operativi. Dovrebbe,
altresì, essere previsto e disciplinato analogo flusso comunicativo
dagli Stati membri all’OLAF.
5.6
Il Comitato ritiene che l’ipotesi di un approccio comunitario alle
relazioni con i paesi terzi sia certamente migliore rispetto agli
accordi bilaterali. A tal fine, si potrebbero inserire disposizioni specifiche nell’ambito del progetto di approvazione del modello comunitario di convenzione contro le doppie imposizioni di cui alle
comunicazioni della Commissione europea SEC(2001) 1681 Company Taxation in the Internal Market e COM(2003) 726 def. Un
mercato interno senza ostacoli inerenti alla tassazione delle società - risultati, iniziative in corso e problemi ancora da risolvere, esaminato anche dal Parlamento europeo, nella comunicazione (SEC
A5-0048 2003). Va sostenuta l’ipotesi di realizzare una specifica
convenzione di cooperazione, da inserire negli accordi di partenariato economico. In assenza di una chiara e decisa volontà da parte
degli Stati membri, è comunque indispensabile proseguire nella
strada degli accordi bilaterali, senza cioè interrompere i processi in
corso di definizione.
5.7
Il Comitato considera che il rafforzamento degli obblighi di dichiarazione, ipotizzato dalla Commissione, deve essere rigorosamente
improntato al principio della proporzionalità e della semplificazio143
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ne. La doverosa lotta alla frode fiscale non può tradursi in ingiustificati aggravi per la massa dei contribuenti onesti e delle imprese.
A questo fine si ritiene opportuno un significativo alleggerimento
degli obblighi per le imprese virtuose, che cooperano fattivamente
con l’amministrazione fiscale e un giusto inasprimento degli obblighi per chi, secondo criteri oggettivi, è considerato un soggetto
rischioso.
5.8
Il Comitato non condivide la considerazione della Commissione
sulla tassazione dei tabacchi e degli alcolici, trattati come una
merce “normale”. Alcuni Stati membri hanno individuato nella
gestione delle accise sui tabacchi e sui prodotti alcolici una soluzione ai correlati problemi sanitari, per i quali la priorità rispetto al
funzionamento del mercato interno è evidente. La Commissione
propone di eliminare queste distorsioni ma ciò richiederà comunque molto tempo, data l’ampiezza delle divergenze tra i livelli di
reddito dei singoli Stati membri e la diversità di obiettivi e misure
in materia di politica delle entrate e di politica sanitaria tra i vari
Stati membri. In attesa di giungere ad un grado ragionevole di
armonizzazione delle aliquote fiscali, sarebbe necessario trovare
altre soluzioni per permettere a ciascuno Stato membro di mantenere la sua capacità di perseguire gli obiettivi di politica fiscale e
sanitaria che si è prefisso. Bisogna comunque tenere in conto che il
contrabbando di tabacchi è generato in minima parte da paesi
comunitari ed è controllato da multinazionali del crimine. Il Comitato, sebbene consapevole degli alti costi sociali e sanitari correlati
agli abusi di tali sostanze e per i quali auspica l’adozione di idonee
di misure di contenimento nelle sedi competenti, ritiene che le accise sui tabacchi e sugli alcolici debbano rimanere nella stretta competenza degli Stati membri.
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sulla lotta alla frode fiscale
5.9
Allegato
Il Comitato invita la Commissione a proseguire il programma Hercule II, auspicando una rapida approvazione da parte del Parlamento e del Consiglio dell’atto COM(2006) 339 def., che richiede la
proroga dell’azione comunitaria per la promozione di azioni nel
settore della tutela degli interessi finanziari della Comunità. Il programma ha già dato notevoli frutti, con 19 azioni formative che
hanno interessato 2.236 partecipanti, provenienti dai diversi Stati
membri, da 5 paesi terzi e da altre istituzioni europee, tenendo in
particolare conto l’esigenza di rafforzare la cooperazione considerando l’allargamento dell’Unione alla Bulgaria e alla Romania, che
dovranno anch’essi beneficiare di tali azioni.
5.10
Il Comitato ritiene utile la costituzione di un forum permanente di
discussione e/o di concertazione ad alto livello, per un approccio
più globale delle questioni riguardanti la frode e la cooperazione tra
gli Stati membri. L’attuale frammentazione delle attività di consultazione in una pluralità di alti comitati, suddivisi per competenze,
non consente uno scambio utile di pratiche per rafforzare la cooperazione ed i comportamenti delle amministrazioni. Il Comitato
ritiene incomprensibili e censurabili tutte le resistenze burocratiche
e le perplessità che sono state avanzate in seno all’Ecofin.
Bruxelles, 15 marzo 2007
Il Presidente
Il Segretario generale
del Comitato economico
del Comitato economico
e sociale europeo
e sociale europeo
Dimitris DIMITRIADIS
Patrick VENTURINI
NB: Segue allegato.
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sulla lotta alla frode fiscale
Allegato
Assistenza reciproca
• Direttiva 2004/56/CE del 21 aprile 2004 che modifica la direttiva
77/799/CEE relativa alla reciproca assistenza tra le autorità competenti degli Stati membri in materia di imposte dirette, di talune
accise e imposte sui premi assicurativi.
• La direttiva 2004/56/CE mira a estendere i principi della direttiva 77/799/CEE e a migliorarne l’applicazione. A tal fine prevede
la possibilità per gli Stati membri di coordinare le indagini in
materia di frode fiscale e di avvalersi di una serie più ampia di
procedure, con l’obiettivo di accelerare il flusso di informazioni
tra le autorità competenti degli Stati membri. GU L 127 del
29.4.2004.
• Direttiva 2004/106/CE del 16 novembre 2004 che modifica le
direttive 77/799/CEE relativa alla reciproca assistenza fra le
autorità competenti degli Stati membri in materia di imposte
dirette, di talune accise e imposte sui premi assicurativi, e
92/12/CEE, relativa al regime generale, alla detenzione, alla circolazione ed ai controlli dei prodotti soggetti ad accisa.
• La direttiva 2004/106/CEE sottrae la disciplina della cooperazione amministrativa in materia di accise dalla direttiva
77/799/CEE. Tale disciplina è infatti contenuta nel regolamento
(CE) n. 2073/2004 del 16 novembre 2004, relativo alla cooperazione amministrativa in materia di accise. GU L 359 del
4.12.2004.
• Direttiva 77/799/CEE del 19 dicembre 1977 relativa alla reciproca assistenza fra le autorità competenti degli Stati membri nel settore delle imposte dirette e indirette (integrata dalla direttiva
79/1070/CEE). GU L 336 del 27.12.1977. Consente alle competenti autorità di ogni Stato membro di chiedere all’autorità com146
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Il parere del Comitato Economico e Sociale Europeo
sulla lotta alla frode fiscale
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petente di un altro Stato membro di comunicare le informazioni
necessarie per una corretta determinazione delle imposte sul reddito e sul patrimonio e delle imposte indirette.
• Direttiva 2003/93/CE del 7 ottobre 2003, che modifica la direttiva 77/799/CEE relativa alla reciproca assistenza fra le autorità
competenti degli Stati membri nel settore delle imposte dirette e
indirette. GU L 264 del 15.10.2003.
• La direttiva modifica la direttiva 77/799/CEE, estendendo l’ambito di applicazione dell’assistenza reciproca alle imposte sui premi
assicurativi per salvaguardare gli interessi finanziari degli Stati
membri ed il buon funzionamento del mercato interno.
Cooperazione in ambito IVA
• Regolamento (CE) n. 1798/2003 del 7 ottobre 2003, relativo alla
cooperazione amministrativa in materia d’imposta sul valore
aggiunto e che abroga il regolamento (CEE) n. 218/92. GU L 264
del 15.10.2003.
• Il regolamento abroga il regolamento (CEE) n. 218/92 che completava, per quanto riguarda l’IVA, il sistema di cooperazione
istituito dalla direttiva 77/799/CEE. Prevede un sistema di scambio di informazioni tra gli Stati membri, in base al quale le autorità amministrative competenti sono tenute a prestarsi mutua assistenza e a collaborare con la Commissione per assicurare la corretta applicazione dell’IVA alla fornitura di beni e alla prestazione di servizi, all’acquisizione intracomunitaria dei beni e all’importazione dei beni.
• Regolamento (CE) n. 1925/2004 del 29 ottobre 2004, sulle modalità di applicazione degli articoli 18, 35 e 37 del regolamento
(CE) n. 1798/2003, definisce alcuni aspetti procedurali dello
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sulla lotta alla frode fiscale
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scambio automatico di informazioni quali: le categorie di informazioni che possono formare oggetto di scambio senza preventiva richiesta, la periodicità e le modalità pratiche di trasmissione
delle informazioni. GU L 331 del 5.11.2004.
Cooperazione in materia di accise
• Regolamento (CE) n. 2073/2004 del 16 novembre 2004, che disciplina in maniera specifica la cooperazione amministrativa nel
settore delle accise. Il regolamento comprende anche tutte le disposizioni in materia già contenute nelle direttive 77/799/CEE e
92/12/CEE. Il regolamento si applica alle accise sulle bevande
alcoliche, sugli oli minerali, sui tabacchi lavorati, sui prodotti
energetici e dell’elettricità di cui alla direttiva 2003/96/CE. GU L
359 del 4.12.2004.
Recupero crediti
• Direttiva 2001/44/CE del 15 giugno 2001 che modifica la direttiva 76/308/CEE relativa all’assistenza reciproca in materia di
recupero dei crediti risultanti da operazioni che fanno parte del
sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, nonché dei prelievi agricoli, dei dazi doganali, dell’imposta sul valore aggiunto e di talune accise. GU L
175 del 28.6.2001.
Programma Fiscalis
• Fiscalis 2007 è un programma di azione comunitario pluriennale, volto al miglioramento e al coordinamento dei sistemi di impo148
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sulla lotta alla frode fiscale
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sizione dei paesi UE nonché ad accrescere la cooperazione tra gli
Stati.
• La prima fase del programma (1998-2002), istituita con decisione 888/1998/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, è stata
diretta al sostegno delle azioni di politica fiscale volte al miglioramento delle strategie di controllo e di lotta delle frodi all’imposizione indiretta. La seconda fase (2003-2007) è stata approvata
con decisione 2235/2002/CE, che ha esteso le attività anche alle
imposte sul reddito.
• Il programma Fiscalis 2007 ha come finalità l’adozione di un
approccio strutturato sui sistemi di comunicazione e di scambio
delle informazioni tra le varie amministrazioni fiscali, che consenta al sistema europeo di funzionare come una amministrazione unica al fine di consentire la protezione degli interessi finanziari comunitari mediante la lotta all’evasione fiscale e l’eliminazione delle distorsioni della concorrenza ed ha come obiettivi:
– promuovere un alto livello di conoscenza del diritto comunitario da parte dei funzionari delle amministrazioni, in particolare per quanto riguarda l’imposizione indiretta e la sua applicazione negli Stati membri,
– assicurare una cooperazione ampia, efficiente ed effettiva tra
gli Stati membri e tra questi e la Commissione,
– fornire sostegno allo scambio di informazioni nel settore dell’assistenza reciproca e far conoscere il diritto comunitario
applicabile nel settore dell’imposizione diretta,
– garantire il costante miglioramento delle procedure amministrative attraverso l’elaborazione e la diffusione delle migliori
prassi amministrative, per tenere conto delle esigenze delle
amministrazioni e dei contribuenti.
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Il parere del Comitato Economico e Sociale Europeo
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Gli Autori
Edgardo Maria Iozia
Consigliere Comitato Economico e Sociale Europeo
Giorgio Benvenuto
Presidente Commissione Finanze Senato
Bruno Buratti
Comandante Nucleo Polizia Valutaria Guardia di Finanza
Donato Raponi
Capo Unità Cooperazione Amministrativa e lotta contro
la frode fiscale CE
Alessandro Aronica
Agenzia delle Dogane
Luigi Mazzillo
Consigliere Corte dei Conti
Giulio De Caprariis
Confindustria
Domenico Proietti
Segretario Confederale Uil