Mauro Martini
Direttore del Servizio di Medicina Legale
Azienda USL di Ferrara
Premessa
La modernizzazione delle Pubbliche Amministrazioni può essere
perseguita utilizzando numerosi strumenti gestionali, tra cui
assumono particolare rilievo le “politiche del personale”.
OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development)
 ha richiamato i seguenti nodi critici:
a) la gestione strategica delle risorse umane;
b) la razionalizzazione dei processi di decentramento;
c) la promozione della mobilità;
d) la flessibilizzazione delle risorse, in funzione della specificità
delle amministrazioni;
e) la riduzione degli organici.
OCSE (Organisation for Security and Cooperation in Europe): “Trends in public
sector pay; a study on nine OECD countries 1985 – 1990”; PUMA, Paris, 1994.
Lo sviluppo del Welfare State ha determinato un incremento
degli organici nelle pubbliche amministrazioni, rimasti in
genere invariati nel tempo, se non amplificati, richiedendo una
maggiore attenzione circa l’efficienza dei servizi pubblici.
Non sempre la crescita degli organici delle PP.AA. è stata
proporzionale a quella della popolazione attiva nel suo insieme.
Esempio: studio di Robinson  ha accertato che negli anni
’80, su un campione di 24 Stati, in cui in 21 i pubblici
dipendenti sono aumentati, solo in otto si è registrato un
proporzionale aumento della produttività.
La spesa del personale in carico alle strutture del Servizio
Sanitario Nazionale italiano costituisce una voce di bilancio di
notevole rilevanza (v. la tabella che segue).
Inoltre, si osserva che:
a) all’incirca due terzi delle risorse umane sono allocate nelle
ASL e solo un terzo nelle ASO;
b) circa due terzi delle risorse umane sono costituite (il che non
sorprende) da personale del ruolo sanitario.
Incidenza percentuale del personale
sulla spesa sanitaria corrente (Italia, 1997)
1990
1991
1992
1994
1995
1996
43,04%
1993
42,19%
39,79%
1989
41,13%
39,40%
41,00%
38,77%
43,00%
38,79%
45,00%
40,84%
47,00%
42,37%
49,00%
39,00%
37,00%
35,00%
[ Fonte: Ministero della Salute – rendiconto delle Aziende Sanitarie ]
1997
Personale dipendente del SSN (anno 1999)
ASO
33%
[ Fonte: Ministero della Salute –
Direzione Generale del Sistema
Informativo e Statistico ]
ASL
67%
11
23
0,2
ruolo sanitario
ruolo tecnico
ruolo amministrativo
ruolo professionale
66
In considerazione delle non trascurabili ricadute sulla spesa
pubblica, in alcuni Stati in via di industrializzazione si è preferito,
anziché risanare i bilanci attraverso il taglio dei costi, ricercare –
in via prioritaria – l’efficienza del personale.
Iniziative politiche finalizzate a contenere l’impiego pubblico:
 eliminazione dei “ghost workers”
 congelamento delle assunzioni
 interruzione dei rapporti di lavoro a tempo determinato
 attivazione di programmi di dimissione volontaria
 attivazione di programmi di dimissione forzata ecc.
I. La corretta valutazione degli organici
Ruffini: < In generale è accaduto che non sempre la crescita degli
organici pubblici sia stata proporzionale a quella della
popolazione attiva nel suo insieme >; per cui: < il tasso di sviluppo
del settore pubblico, essendo finanziato dal settore privato, non
dovrebbe essere significativamente più alto o più rapido di quello
del settore privato stesso >.
Dirindin e Vineis: < la spesa per il personale è una spesa fissa, in
grado di autoalimentarsi nel corso degli anni e quindi difficilmente
manovrabile nel breve periodo >.
II. La gestione della produttività
Incentivare il personale e contestualmente richiedere maggiore efficienza:
incentivazione e produttività devono percorrere strade parallele.
Identificare le cause di scarsa produttività:
 management carente (gestione del personale)
 pesanti interferenze politiche e/o sindacali
 scarsa motivazione, professionale e/o economica, compresa la
mancanza di equità retributiva
 uso inadeguato dello strumento disciplinare
 i “ghost workers” (“lavoratori fantasma”, personaggi –
presenti in quasi tutte le organizzazioni – assolutamente
improduttivi, senza una giustificabile motivazione)
III. La razionalizzazione delle risorse
La razionalizzazione riguarda l’organizzazione del lavoro,
compresa la possibilità di condivisione delle risorse, soprattutto
mediante processi di dipartimentalizzazione ecc
IV. La flessibilità
La flessibilità esterna (di scarso interesse per i temi trattati nella
monografia) implica l’uso di contratti professionali, nel contesto
più generale della flessibilità del mercato del lavoro.
La flessibilità interna può essere conseguita, ma solo mediante
un’adeguata e concreta riqualificazione professionale, purtroppo –
in Italia – non sempre convenientemente attuata.
V. La mobilità fra Aziende ed Enti
La questione è regolamentata nei contratti collettivi di lavoro.
Tuttavia – in ogni caso – la non frequente domanda, rispetto
all’offerta, non rende tale strumento uno dei più efficaci per la
risoluzione delle complesse questioni inerenti le politiche del
personale, soprattutto in riferimento ad una corretta allocazione
delle risorse del SSN.
VI. L’uso di forme contrattuali diverse dal rapporto di dipendenza
Esempi: gli incarichi a scadenza, per i dirigenti e/o per il
personale altamente specializzato, i contratti “part time” ecc.
VII. L’”outsourching”
Trasferimento di funzioni in appalto esterno = “terziarizzazione” di
attività, di regola svolte all’interno dell’azienda.
Riguarda attività che non richiedono alcuna specializzazione
(esempio: pulizie, gestione delle cucine ecc.).
Viene meno l’esigenza del governo del personale (in una
procedura di outsourcing risponde direttamente la direzione della
ditta erogatrice la prestazione).
Poiché nelle aziende sanitarie gli impedimenti a un adeguato
rinnovamento tecnologico sono prevalentemente riconducibili alle
ridotte disponibilità sul conto capitale, l'outsourcing può consentire
una riduzione del vincolo del conto capitale.
VIII. Il blocco delle assunzioni
Il provvedimento è di facilissima attuazione (v. leggi finanziarie);
tuttavia, non si può ritenere una soluzione di elevata espressione
manageriale.
IX. L’incentivazione delle dimissioni
Esclusi a metodi di gestione del personale degni di un esemplare
“mobbing”, il pensionamento anticipato implica parecchi problemi.
Spesso è legato a provvedimenti legislativi, oggi in contrasto con la
tendenza a differire il collocamento a riposo in età più avanzate.
Comporta il pericolo di perdere dirigenti esperti ed efficienti.
Negli ultimi anni la ricerca è stata finalizzata a una
precisa programmazione dei quadri organici,
anche in funzione delle variazioni demografiche;

soprattutto laddove in Sanità Pubblica:
gli obiettivi di tutela della salute, costituzionalmente protetti,
si rivolgono a tutta la popolazione,
ma con modalità differenziate in funzione della popolazione
“target”, a cui è destinata l’attività specifica di ogni servizio.
Esempio: Azienda USL di Ferrara  trend demografico negativo.
Popolazione residente ASL Ferrara (proiezione 2000 - 2025)
350000
340000
330000
320000
310000
300000
290000
280000
270000
2000
2005
2010
2015
2020
2025
Regione Emilia-Romagna, Agenzia Sanitaria Regionale: “Relazione annuale”
– “Proiezioni della popolazione per Provincia: anni 2000 – 2025”.
Analisi della popolazione “target”
del Servizio di Medicina Legale, Azienda USL di Ferrara
Presupposto = la domanda, inerente le attività istituzionali del Servizio, si
stratifica sensibilmente in funzione delle tipologie di prestazioni.
Segnatamente, rileva quanto segue:
I.
gli accertamenti collegiali per disabilità (invalidità / handicap, cecità
sordomutismo ecc.) riguardano tutta la popolazione, ancorché, per motivi
fin troppo evidenti, prevalgano nettamente i soggetti collocati nella fascia
di età superiore a 64 anni;
II. gli accertamenti collegiali di idoneità (patenti speciali, idoneità al lavoro
per patologia sopravvenuta ecc.) si rivolgono ad una popolazione di età
comunque superiore a 13 anni, per motivi altrettanto evidenti, con una
prevalenza nella fascia tra 14 e 64 anni;
III. gli accertamenti monocratici (idoneità al lavoro, alla guida, alla
detenzione delle armi, all’adozione ecc.) hanno un comportamento del
tutto simile ai precedenti, di cui al punto II.
Analisi organizzativa / dinamica delle risorse umane

definire i trend demografici almeno nel medio termine.
Tale analisi – per il Servizio di Medicina Legale dell’Azienda
USL di Ferrara – è stata sviluppata sulla base dei dati rilevati da:
a) Agenzia Sanitaria Regionale – Regione Emilia-Romagna
b) ricerche in collaborazione con l’Ufficio Controllo di
Gestione dell’Azienda USL di Ferrara.
Proiezioni statistico-demografiche della Provincia di Ferrara
Anno
Totale
Fascia 0 – 13 anni
Fascia 14 – 64 anni Fascia 65 + anni
2000
348004
32016
9.2 %
234207
67.3 %
81781
23.5 %
2005
338898
30889
9.1 %
219845
64.9 %
88154
26.0 %
2010
330091
29708
9.0 %
206307
61.5 %
94076
28.5 %
2015
320556
28530
8.9 %
192654
60.1 %
99372
31.0 %
2020
309681
27252
8.8 %
178686
57.7 %
103743
33.5 %
2025
298633
25981
8.7 %
165144
55.3 %
107508
36.0 %
La tabella è stata costruita sui dati rilevati dalla relazione dell’Agenzia Sanitaria Regionale e con
la collaborazione dell’Ufficio Controllo di Gestione (v. oltre per le verifiche di attendibilità).
Proiezioni statistico-demografiche della Provincia di Ferrara
400000
Totale
0 - 13 anni
14 - 64 anni
65 + anni
350000
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
2000
2005
2010
2015
2020
2025
Esaminata la popolazione target, si è successivamente
reso necessario verificare il numero di prestazioni
erogate dal Servizio nel corso di un anno, distribuite per
fasce di età degli utenti.
L’indagine è stata eseguita su case – mix statisticamente
significativi, corrispettivi approssimativamente al 20 %
del totale delle seguenti tipologie:
a) accertamenti collegiali di invalidità;
b) accertamenti monocratici di idoneità;
c) accertamenti collegiali di idoneità.
Non sono comprese nella valutazione le seguenti attività:
 Polizia Mortuaria (la variazione demografica esaminata già
considera il trend);
 accertamenti di inabilità temporanea al lavoro (non eseguiti dai
medici-legali del Servizio);
 pareri e consulenze medico-legali di varia natura (l’impegno è
funzione di altre variabili, che devono essere considerate in uno
specifico studio);
 altre attività (istruttoria richieste ex-legge 210, comitato etico,
partecipazione ad attività istituzionali e in vari organismi ecc.),
irrilevanti per l’indagine statistico-demografica.
Attività del Servizio di Medicina Legale, anno 1999
Fascia di età
Tipologia
N° accertamenti
Popolazione
target
% accertamenti su
popolazione target
32220
0.70
235697
4.56
82302
8.28
350219
5.08
226
0
0 – 13
0
226
2719
5500
14 – 64
2538
10757
65 e oltre
Totale
(*)
Invalidità
4628
Idoneità monocratici
900
Idoneità collegiali
1285
Totale
6813
Invalidità
7573
Idoneità monocratici (*)
6400
Idoneità collegiali
3823
Totale
17796
Totale reale: 12803 (sono esclusi gli accertamenti erogati in periferia da altri medici del Dipartimento)
Proiezioni statistiche dei carichi di lavoro per fasce di età
Integrazione delle tabelle precedenti:
a) proiezioni demografiche dall’anno 2000 al 2025
b) distribuzione delle prestazioni erogate per fasce di età nel
corso di un anno

impegno atteso dal Servizio di Medicina Legale, proiettato
in un arco di tempo di 25 anni, in funzione delle previste
variazioni demografiche.
NB: sono escluse le attività – in precedenza ricordate – non influenzate dalle
variazioni demografiche, per quanto di notevole rilievo sui carichi di lavoro.
Prestazioni attese per fasce di età: proiezione periodo 2000 – 2025
Anno
0 – 13 anni
14 – 64 anni
65 anni e oltre
Totale
2000
224
10680
6771
17675
2005
216
10025
7299
17540
2010
208
9408
7789
17405
2015
200
8785
8228
17213
2020
191
8148
8590
16929
2025
182
7531
8902
16615
Prestazioni attese per fasce di età: proiezione periodo 2000 – 2025
Proiezione delle prestazioni attese per fasce di età
12000
20000
0 – 13 anni
11000
18000
14 – 64 anni
10000
16000
9000
14000
8000
7000
12000
6000
10000
5000
8000
4000
65 anni e oltre
Totale
6000
3000
4000
2000
2000
1000
0
0
2000
2005
2010
2015
2020
2025
NB: la scala a destra è riferita al totale, mentre la scala a sinistra riguarda le tre fasce di età.
Osservazioni critiche al metodo
E’ necessario ricordare che la validità della proiezione dipende
ed è vincolato ai seguenti parametri:
1. comportamento statistico della nati-mortalità e immigrazione,
secondo le proiezioni indicate dalla Regione;
2. legislazione di competenza istituzionale costante (non variazioni
di attività attribuite al Servizio);
3. costanza degli influssi socio – economici esterni.
Verifica dell’attendibilità delle proiezioni demografiche
L’esigenza di pervenire a una valida analisi organizzativa
dinamica e, segnatamente, a una correlazione tra probabili futuri
impegni di lavoro e risorse occorrenti, impone una verifica
dell’attendibilità delle proiezioni demografiche, assunte come
riferimento per la popolazione target e riconducibile alle varie
tipologie di prestazioni.
In considerazione della complessità di tale verifica, qualora
effettuata secondo rigorosi canoni metodologi statistico –
demografici, in surrogazione può essere utilizzata una procedura
semplice e di facile comprensione, ancorché affidabile.
Ammesso che:
rt =
t =
 Pt =
PMt =
tasso di incremento / decremento da verificare
il tempo, in anni, tra due rilevazioni demografiche
la differenza della popolazione nel tempo “t”
la media delle due popolazioni rilevate
 Pt
Si ottiene rt mediante la seguente:
rt = ______________
t x PMt
Applicando la formula alle precedenti proiezioni demografiche,
si ottengono i tassi indicati nella tabella che segue
Tassi di decremento per la Provincia di Ferrara, calcolati sui periodi
dall’anno 1995 al 1999 e dall’anno 2000 al 2025)
Anno
Popolazione
t
 Pt
PMt
rt
1999
350219
4
6942
353690
0.49
2005
338898
5
9106
343451
0.53
2010
330091
5
8807
334494
0.52
2015
320556
5
9535
325323
0.49
2020
309681
5
10875
315118
0.43
2025
298633
5
11048
304157
0.72
NB:  t,  Pt, PMt ed rt sono calcolati rispetto all’anno di riferimento che precede.
Conclusioni circa la verifica dell’attendibilità delle proiezioni
Gli ultimi due tassi di incremento (relativi al t tra 2015 e 2020 e
tra 2020 e 2025) si discostano statisticamente in modo eccedente
rispetto ai precedenti.

La proiezione – in ordine ad un’analisi organizzativa dinamica –
è pertanto attendibile solo per il periodo compreso tra il 2000 e il
2015 e deve essere limitata a tale arco di tempo.
Il procedimento può essere esteso anche alle variazioni
per fasce di età come segue:
 Pt 0 – 13
rt =
______________ +
t x PMt
 Pt 14 – 64
_______________ +
t x PMt
 Pt 65 +
______________
t x PMt
Correlazione tra (v. tabelle e grafici che seguono):
a) proiezioni degli impegni di lavoro
b) risorse occorrenti a soddisfare la domanda
conclusa sulla base dei seguenti parametri (studio specifico
sui carichi di lavoro del Servizio di Medicina Legale):
 1 unità di dirigenza medica ogni 3000 prestazioni
 1 unità del comparto ogni 2000 prestazioni
Correlazione tra proiezioni dei carichi di lavoro e risorse occorrenti
Anno
Dirigenti
medici
Personale del
comparto
Accertamenti
totali
Accertamenti su
soggetti > 65 anni
2000
5,89
8,84
17675
6771
2005
5,84
8,72
17540
7299
2010
5,80
8,70
17405
7789
2015
5,74
8,61
17213
8228
NB: nella tabella di correlazione è stata evidenziata la popolazione ultra-sessantacinquenne, che
contribuisce in modo consistente ad incrementare i carichi del Servizio di Medicina Legale,
soprattutto nelle attività di accertamento degli stati di disabilità.
Conclusioni
 I dati disponibili hanno consentito, utilizzando metodi statisticodemografici attendibili, un’analisi organizzativa / dinamica,
correlata alla variazione della popolazione target in un arco di
tempo di medio – lungo termine, inerente le attività istituzionali
del Servizio di Medicina Legale dell’Azienda USL di Ferrara.
 Si ritengono attendibili i dati ottenuti per il periodo 2000 – 2015,
mentre i tassi di decremento per i quinquenni successivi sono
statisticamente inutilizzabili.
 In ogni caso, tale analisi ha valore solo qualora i presupposti su cui
è costruita, con attenzione soprattutto per i quozienti di natimortalità, la legislazione di competenza e gli influssi socio –
economici, si mantengano costanti.
 Nell’ambito della specificità istituzionale medico-legale, la forte
incidenza sulla domanda di prestazioni esercitata dalla
popolazione ultra-sessantacinquenne, in progressivo incessante
incremento, compensa il trend demografico complessivamente
negativo della Provincia.
 Pertanto, le circostanze richiamate giustificano un’occorrenza di
risorse umane sostanzialmente costante nel tempo, quantomeno nel
decennio esaminato (2000 – 2010)
 Tale asserzione ha maggior valore allorché si ricordi che alcune
attività non sono state oggetto di valutazione, poiché non sono
sostanzialmente influenzate dalle variazioni demografiche, bensì
da altre valenze socio – economiche, quali – ad esempio – pareri e
consulenze medico-legali.