Tar Emilia – Romagna, sez. I, sent. n. 536 del 4 luglio 2001, sulla
giurisdizione in materia di occupazione appropriativa
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER L’EMILIA-ROMAGNA
SEZIONE I
composto dai Signori:
Dott. Giorgio Calderoni Presidente f.f. rel.est.
Dott. ssa Lydia Ada Orsola Spiezia Consigliere
Dott. Carlo Testori Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 1607/2000, proposto da Azienda Agricola “Guidi” di Guidi Giuliano e
C. S.S., rappresentato e difeso dall’Avv. Antonio Carullo ed elettivamente
domiciliato presso lo studio del medesimo in Bologna, Strada Maggiore, 47;
contro
- il Prefetto di Ferrara, il Ministero dei Trasporti e della Navigazione e la Gestione
Commissariale Governativa Ferrovie Padane, tutti rappresentati e difesi
dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria per legge;
- l’impresa Bonatti S.p.A., in proprio e quale capogruppo mandataria dell’A.T.I.
“Bonatti S.p.A. – Faustini S.p.A.”, rappresentata e difesa dall’Avv. Daniele Turco ed
elettivamente domiciliata presso lo studio dell’Avv. Massimiliano Iovino in Bologna,
via Farini, 35;
per l’annullamento
- del decreto del Prefetto di Ferrara 13.7.2000, n. 14380, di proroga di occupazione
d’urgenza;
- di ogni atto presupposto ed in particolare del Decreto Ministero dei Trasporti e
della Navigazione 6/4/2000;
per la declaratoria
della decadenza della dichiarazione di p.u. di cui al decreto prefettizio 7.8.1996;
nonché per l’accertamento
dell’illiceità del comportamento tenuto dall’Amministrazione intimata e del diritto
del ricorrente al risarcimento del danno;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il Consigliere Giorgio Calderoni;
Uditi, alla pubblica udienza del 20 giugno 2001, l’Avv. A. Carullo, per la parte
ricorrente e l’Avv. D. Turco, per l’A.T.I. intimata;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
I. Nell’atto introduttivo del giudizio, si espone che il ricorrente è proprietario di aree
site in Comune di Codigoro, interessate dall’occupazione d’urgenza alla quale
l’A.T.I. resistente era stata autorizzata, fino al 20 luglio 2000, dal Prefetto di
Ferrara, in funzione della realizzazione delle opere civili, di armamento e
segnalamento del raccordo ferroviario Codigoro – stabilimento Falco di Pomposa,
come da progetto esecutivo approvato con D.M. Trasporti 21.7.1996 e dichiarazione
di p.u., indifferibilità ed urgenza, di cui al precedente D.M. Trasporti 21 luglio 1995.
Avverso tale decreto prefettizio, gli interessati proponevano ricorso avanti questo
T.A.R., respinto con sentenza n. 773 del 1997: nelle more, i lavori venivano sospesi
dal maggio 1997 al settembre 1997, per poi riprendere all’indomani della
pubblicazione della sentenza.
Con lettera 26 aprile 2000, veniva comunicata l’avvenuta pubblicazione, presso il
Comune di Codigoro, dei piani particellari e delle ditte da espropriare: il successivo
30 maggio 2000, la ditta ricorrente presentava le proprie controdeduzioni.
Infine, con il decreto prefettizio in epigrafe si prorogava, fino al 30 settembre 2001,
il termine di scadenza dell’originario decreto di occupazione d’urgenza 3 agosto
1996.
A sostegno del ricorso, vengono dedotte le seguenti censure:
1) Violazione dell’art. 13 legge n. 2365/1865; eccesso di potere per carenza di
motivazione e falso ed erroneo presupposto di fatto.
L’art. 4 del D.M. 21 luglio 1995 individuava, ai sensi dell’invocato art. 13, termini
tassativi per l’inizio e completamento dei lavori, e cioè:
- avvio delle procedure espropriative entro sei mesi, dalla suddetta data;
- inizio dei lavori entro otto mesi;
- completamento delle procedure espropriative e delle opere entro 5 anni.
Poiché nessuno dei suddetti termini sarebbe stato rispettato, con il provvedimento
impugnato si tenterebbe illegittimamente di sanare ex post il suddetto
comportamento inerte, senza che ne sussistano i presupposti, in quanto:
a) difetterebbero reali cause di forza maggiore, essendo il rallentamento dei lavori
imputabile alla sola ditta concessionaria;
b) il progetto sarebbe stato modificato, come da comunicazione della
concessionaria in data 17.4.1999 [rettifica del tracciato, aumento verso nord della
superficie da espropriare (mq. 840) e decremento di pari superficie sul lato sud].
Nella carenza di un legittimo provvedimento di proroga, dovrebbe,
conseguentemente, ritenersi decaduta la dichiarazione di p.u. e consumato il potere
espropriativo;
2) Violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, in quanto detta norma
andrebbe applicata anche alla fattispecie, poiché:
- in generale, la proroga del decreto di occupazione d’urgenza costituisce un
provvedimento negativo per i destinatari e determina una compressione della
disponibilità del bene ed un vincolo assoluto al diritto di proprietà;
- nel caso particolare, stante l’avvenuta modifica particellare rispetto al progetto
originario, sussisterebbe una diversità sostanziale tra il provvedimento iniziale e
quello impugnato;
3) Violazione degli artt. 7 e 14 legge n. 109 del 1994, in quanto dai provvedimenti
impugnati non risulterebbe il nominativo del responsabile del procedimento né
l’indicazione dei mezzi finanziari;
4) Violazione degli artt. 14, 16 e 25 legge n. 109 del 1994 ed eccesso di potere, in
quanto dal provvedimento impugnato non risulterebbe parimenti l’avvenuta
approvazione del nuovo progetto definitivo, atto presupposto dell’occupazione
d’urgenza, siccome equivalente a dichiarazione di p.u., indifferibilità ed urgenza;
5) Violazione dell’art. 1 legge n. 1 del 1978, non risultando adottate le necessarie
varianti agli strumenti urbanistici in relazione alla nuova parte particellare, secondo
la procedura prevista dalla novella dell’invocato art. 1, intervenuta per effetto
dell’art. 4 comma 3 legge n. 415/1998 (approvazione progetto definitivo ed
esecutivo).
II. Resistono al ricorso le Amministrazioni intimate e l’A.T.I. concessionaria; in
particolare, la difesa erariale eccepisce:
- il difetto di legittimazione passiva del Ministero dei Trasporti e della Gestione
Governativa Ferrovie Padane, nell’assunto che il concessionario sia l’unico soggetto
legittimato ai fini del presente giudizio;
- il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo, in ordine all’azione risarcitoria
avanzata da parte ricorrente.
A sua volta, la concessionaria eccepisce:
- la tardività del ricorso, rispetto al termine breve di 30 giorni per la notifica,
valevole nella specie ai sensi dell’art. 19 legge n. 135 del 1997;
- l’inammissibilità del gravame, per intervenuta acquiescenza, desunta dalle
osservazioni presentate dalla ditta ricorrente il 30 maggio 2000, in sede di
procedura espropriativa; nonché dal consenso dalla medesima prestato, il 17
maggio 1999, allo spostamento dell’asse del tracciato; ed altresì per difetto di
notifica al Comune di Codigoro;
- il difetto di giurisdizione del T.A.R. adito, ex art. 34 comma 3 lett. b) D. Lgs. n.
80/1998, sulla domanda di risarcimento formulata in ricorso.
Tutte le parti resistenti contestano, altresì, la fondatezza nel merito delle censure
avversarie e ne chiedono la reiezione.
In vista dell’udienza di discussione, A.T.I. e Azienda Guidi hanno dimesso, inoltre,
memorie conclusive e relazioni tecniche; quest’ultima ha, altresì, prodotto una
analitica stima dei danni subiti, ammontante a lire 898 milioni.
III. Con Ordinanza 22 novembre 2000, n. 965, questa Sezione accoglieva la
domanda incidentale di sospensione dei provvedimenti impugnati, ritenendo
fondate, ad una prima delibazione, le “censure attinenti alle problematiche dei
termini e dei terreni come individuati nei provvedimenti qui gravati”.
All’odierna pubblica udienza, il difensore dell’A.T.I. concessionaria ha dimesso copia
dell’Ordinanza 12 giugno 2001, n.3279, con cui la IV Sezione del Consiglio di Stato
ha accolto l’appello avverso la predetta pronuncia cautelare di primo grado, non
ravvisando il requisito del periculum in mora, stante che, dall’incombente istruttorio
disposto, era emerso “che già prima dell’emanazione dell’appellata ordinanza del
TAR era cessato ogni lavoro nell’area per cui è causa”.
Indi, previa discussione orale tra i difensori presenti, la causa è stata trattenuta per
la decisione.
DIRITTO
1. 1. Vanno dapprima affrontate le eccezioni, sollevate in rito dalle parti resistenti.
1.2. Deve essere disattesa l’eccezione di tardività del ricorso, proposta dall’impresa
Bonatti: invero, l’impugnato decreto prefettizio è stato notificato a parte ricorrente
il 21 luglio 2000 e - durante la pendenza del termine dimidiato di trenta giorni,
previsto dall’art. 19 legge n. 135/1997 - è entrata in vigore (il 10 agosto 2000) la
legge n. 205/2000, che (cfr. art. 4) ha abrogato il predetto art. 19 ed ha ripristinato
l’ordinario termine di sessanta giorni, per la proposizione del ricorso anche nella
materia de qua.
Come affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (14 febbraio 2001, n.
1) con riferimento alla citata disposizione della legge n. 205, “si tratta di norma
innovativa di carattere processuale, che, come tutte le norme processuali, è di
immediata applicazione”: conseguentemente, nella presente fattispecie, il
precedente termine breve, non ancora scaduto, deve ritenersi sostituito da quello
introdotto dall’anzidetta norma, per cui il gravame, notificato il 13-23 ottobre 2000,
risulta tempestivo, avuto riguardo alla sospensione feriale dei termini.
1.3. Neppure è ravvisabile l’acquiescenza di parte ricorrente, viceversa eccepita
sempre dall’impresa Bonatti.
Invero, con la nota 30 maggio 2000, l’Azienda Agricola Guidi ha formulato le
proprie osservazioni, nell’ambito della procedura espropriativa conseguente alla
realizzazione del raccordo ferroviario Codigoro-Falco: siffatti elementi - contesto
procedimentale e qualificazione giuridica della nota (osservazione ex lege) valgono di per sé ad escludere qualsiasi valore di acquiescenza alla medesima; il
suo contenuto è, del resto, apertamente oppositivo, contestandosi il superamento
dei termini stabiliti per la procedura medesima, nonché carenze degli atti depositati.
Quanto alla dichiarazione resa dalla medesima Azienda il 17 maggio 1999, essa
esplicita unicamente la soddisfazione per i ripristini eseguiti in conseguenza della
rettifica del tracciato ed esclusivamente a tali opere deve intendersi circoscritta
l’ampia liberatoria rilasciata.
1.4. Si può, così, procedere nella disamina della domanda impugnatoria proposta
dall’Azienda agricola ricorrente, mentre le ulteriori eccezioni – di difetto di
giurisdizione di questo Giudice, prospettata da entrambe le parti resistenti; e di
difetto di legittimazione passiva, sollevata dalla difesa erariale, relativamente al
Ministero dei trasporti ed alla Gestione Governativa Ferrovie Padane – possono
essere trattate contestualmente all’esame della domanda risarcitoria, pure avanzata
in ricorso e cui entrambe le eccezioni si riferiscono, direttamente quella di difetto di
giurisdizione ed indirettamente quella di difetto di legittimazione passiva, siccome
fondata (cfr. memoria 8.11.2000 della difesa erariale) sull’orientamento
giurisprudenziale assunto dalla Corte di Cassazione, a proposito dei giudizi di
opposizione alla determinazione dell’indennità di esproprio.
1.5. Non va, infine, evocato in giudizio, come parte necessaria, il Comune di
Codigoro, estraneo tanto alla domanda impugnatoria, quanto a quella risarcitoria
proposta dalla parte ricorrente: deve essere conseguentemente disattesa la
corrispondente eccezione, sollevata dall’impresa Bonatti e che, peraltro, avrebbe, al
più, potuto comportare l’integrazione del contraddittorio e non già l’inammissibilità
del ricorso.
1.6. Possono, ora, esaminarsi le censure dedotte a sostegno del ricorso.
2.1. Si rivela fondato, nei limiti di cui in appresso, il primo mezzo di impugnazione,
con cui si deduce l’illegittimità della disposta proroga, sotto il duplice profilo
dell’inesistenza di cause di forza maggiore e dell’intervenuta modificazione del
progetto originario.
2.2. Quanto al primo profilo, la recente giurisprudenza del Consiglio di Stato in
materia (Sez. IV, 19 gennaio 2000 n. 248, con ampi richiami a conformi precedenti
giurisprudenziali) è assai rigorosa nel rimarcare:
· “il carattere non dovuto della proroga e la eccezionalità delle cause giustificative
della stessa”, argomentando che “la legittimità della proroga del termine di efficacia
della dichiarazione di pubblica utilità … è ancorata all’esistenza di obbiettive
difficoltà al compimento di atti espropriativi (in alcun modo dipendenti dalla volontà
dell’Ente espropriante), che, impedendo il regolare corso del procedimento, non
possono altrimenti essere superate, non offrendo l’ordinamento, a tal fine, altro
idoneo strumento giuridico”;
· “la necessità di uno scrutino scrupoloso ed esigente delle reali ragioni poste a base
delle proroghe autonomamente deliberate dall’Amministrazione, a mente dell’art.
13 legge n. 2359”.
2.3. Orbene, l’impugnato decreto dirigenziale di proroga 6 luglio 2000 - pur
risultando ampiamente diffuso ed articolato nelle premesse, per effetto di ripetuti
richiami ai pregressi atti del procedimento - non spende neppure una parola per
dimostrare la sussistenza delle anzidette, eccezionali cause giustificative,
limitandosi ad un mero rinvio ob relationem alle ragioni addotte dalla
concessionaria nella propria istanza di proroga.
Ed anche a voler ammettere la sufficienza motivazionale di siffatto, acritico, rinvio,
neppure dalla richiamata nota 24 maggio 2000 dell’impresa Bonatti emerge la
(dovuta) eccezionalità delle circostanze addotte a sostegno della richiesta di
proroga dei termini, giacché, questa viene così testualmente giustificata:
“Pur avendo già effettuato, non appena completate le opere, tutte le operazioni
celerimetriche lungo l’intero sviluppo del tracciato, per il perfezionamento dei
relativi tipi di frazionamento (che sono già stati presentati per la successiva
approvazione c/o l’Ufficio del Territorio di Ferrara) ai fini della determinazione delle
superfici di esproprio, non si può escludere a priori che le tempistiche di
approvazione da parte dello stesso Ufficio, possano protrarsi anche oltre il termine
di occupazione legittima”.
A quello scrutinio scrupoloso ed esigente delle suddette ragioni, cui il Collegio è
chiamato dalla menzionata decisione del Consiglio di Stato, non risulta certamente
la sussistenza di cause affatto indipendenti dalla volontà dell’Ente espropriante: al
contrario, dipendendo la presentazione dei frazionamenti (e la conseguente
“tempistica” dell’Ufficio del Territorio) dal completamento delle opere, la causa
prima della proroga richiesta è rinvenibile nei tempi di esecuzione delle stesse, e
dunque in una evenienza ben imputabile al concessionario.
Solo in sede di scritti difensivi prodotti in giudizio, quest’ultimo ha addotto che i
tempi sarebbero stati procrastinati dalla procedura contenziosa (ricorso avanti
questa Sezione), proposta dai danti causa della ricorrente: ma a parte l’irrilevanza
di tali argomentazioni, siccome costituenti integrazione postuma e “processuale”
degli atti impugnati, neppure di tale circostanza vengono forniti obiettivi riscontri,
idonei eventualmente a confutare quanto asserito dalla parte ricorrente nell’atto
introduttivo, e cioè che il Prefetto di Ferrara avrebbe sospeso i lavori, in attesa
“anche” della definizione del ricorso e, comunque, solo dal maggio al settembre
1997, mentre la proroga è stata concessa per un tempo di oltre tre volte superiore.
2.4. Il secondo profilo di doglianza dedotto con il motivo all’esame non può, invece,
essere condiviso, in quanto, dalla relazione tecnica prodotta dalla difesa erariale il
7.11.2000 e non contestata da controparte, emerge che la rettifica del tracciato
ferroviario (consistente, peraltro, in una parziale e modesta traslazione di sede, così
come “visualizzata” nelle planimetrie allegate alla suddetta relazione) investe i
medesimi mappali già compresi nel decreto di occupazione temporanea dei terreni e
che, come già comunicato all’Azienda Guidi con nota 17.4.1999 (contestualmente
prodotta dall’Avvocatura dello Stato), la superficie globale da espropriare rimane
immutata, procedendosi a compensazioni interne ai suddetti mappali (all’aumento
di superficie - mq. 840 - sul lato Nord corrisponde un pari decremento di aree in
direzione Sud).
La fattispecie si colloca, pertanto, ampiamente al di qua della soglia di illegittimità
individuata in materia dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo la quale
(cfr. Sez. IV, 26.10.1999, n. 1628 e 4.8.1986, n. 533) “le eventuali inesattezze
riscontrabili nei provvedimenti ablatori in merito alla misurazione delle superficie
espropriate possono tradursi in un vizio dell’atto che individua i beni, soltanto se
producono un’incertezza assoluta circa l’individuazione del bene costituente
l’oggetto dell’acquisto coattivo”.
La variazione de qua non rileva, pertanto, sotto il profilo della legittimità dei
provvedimenti impugnati, pur potendo, invece, incidere sulla qualificazione
dell’istituto (occupazione usurpativa piuttosto che acquisitiva), da prendere
eventualmente in considerazione ai fini dell’esame della domanda risarcitoria, per la
parte di aree interessate dalla rettifica del tracciato originario.
3. Per considerazioni analoghe a quelle appena esposte al precedente punto 2.4.,
devono essere disattese le censure svolte con il quarto e quinto motivo di ricorso, in
quanto le minime variazioni di tracciato verificatesi nella specie non sono tali da
richiedere l’approvazione:
- né di un nuovo progetto definitivo, ben potendo esse rientrare nei margini propri
della progettazione esecutiva delle opere pubbliche;
- né di una apposita Variante al PRG, comportando, al più, una rettifica cartografica
di quella in vigore.
4. Il terzo motivo è, a sua volta, infondato alla stregua della giurisprudenza
formatasi sulla figura generale del responsabile del procedimento, nel senso che “la
mancata designazione del responsabile del procedimento amministrativo non
invalida il provvedimento emanato a seguito dello stesso procedimento, posto che,
a norma della l. 7 agosto 1990 n. 241, art. 5, in assenza di espressa designazione,
la responsabilità del procedimento è attribuita ex lege al funzionario preposto
all'ufficio od unità organizzativa competente per l'emanazione del provvedimento”
(Cons. Stato, Sez. VI, 14 aprile 1999, n. 433): secondo un commento dottrinale
all’art. 7 della legge Merloni ter, condiviso dal Collegio, tale norma fa, infatti,
riferimento al responsabile di cui al Capo II della legge n. 241 del 1990.
Infine, non essendo necessari nuovi adempimenti progettuali ed urbanistici, l’onere
finanziario connesso alla proroga controversa si risolve nella corresponsione
dell’indennità di occupazione per l’ulteriore periodo di cui si tratta e ben può trovare
capienza - dato il suo prevedibile, non esorbitante importo - nelle iniziali previsioni
di spesa, effettuate all’atto dell’approvazione del progetto e degli atti ablatori
originari.
Non sussiste, pertanto, neppure il profilo di illegittimità relativo alla mancata
indicazione dei mezzi finanziari.
5. Coglie, invece, ulteriormente nel segno il secondo (ed ultimo da esaminare)
motivo di gravame.
Infatti, la medesima sentenza n. 248/2000 del Consiglio di Stato, innanzi citata al
punto 2.2., ha affermato l’applicabilità dell’art. 7 legge n. 241/90 al decreto di
proroga del termine di completamento delle procedure espropriative, ex art. 13,
comma 2, legge n. 2359/1865.
Nello stesso senso, più di recente, la medesima IV Sezione (16 marzo 2001, n.
1578) ha confermato tale avviso, motivando:
a) che i decreti di proroga si atteggiano quali momenti iniziali di sub-procedimenti
eventuali e straordinari rispetto al procedimento tipico, sicché non se ne presume la
conoscenza da parte degli interessati (allorché costoro abbiano avuto conoscenza
del solo procedimento principale);
b) che, in tal caso, l’Amministrazione ha l’obbligo di comunicare l’avvio dei subprocedimenti, con i quali si procrastina la soggezione del privato all’intervento
ablativo oltre i termini ordinari, incidendo apprezzabilmente sui diritti di proprietà e
di integrità economica costituzionalmente garantiti.
Nella specie, detta comunicazione è mancata, non essendo la parte ricorrente stata
notiziata dell’avvio dei sub-procedimenti di proroga, tanto dei termini per il
completamento delle procedure espropriative, quanto dell’occupazione d’urgenza,
rispettivamente originati dalle istanze 24 maggio 2000 e 19 luglio 2000, presentate
dall’intimata concessionaria.
Né può valere a surrogarla, come deduce l’impresa Bonatti, l’avvenuta
partecipazione di parte ricorrente (cfr. osservazioni del 30 maggio 2000) alla
procedura espropriativa “ordinaria” e “originaria”, in quanto tornano a valere, sul
punto, le osservazioni di cui sopra in ordine alla straordinarietà (ed autonoma
esigenza partecipativa) del sub-procedimento di proroga.
6.1. Per quanto esposto ai precedenti punti 2 e 5, deve essere accolta la domanda
impugnatoria avanzata da parte ricorrente e, per l’effetto, devono essere annullati
sia il decreto ministeriale 6.7.2000 di proroga dei termini di espropriazione, sia il
decreto prefettizio 13 luglio 2000, di proroga dell’occupazione d’urgenza.
6.2. Per effetto dell’annullamento appena disposto e della conseguente scadenza
del termine originario del 20 luglio 2000, senza che sia stato adottato il decreto
finale di esproprio, si determina altresì – ai sensi del comma 3 dell’art. 13 legge
2359/1865 – l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità (cfr. Cass. SS.UU.
6.5.1995, n. 4987 e Cons. Stato, Sez. IV, 13.3.1991, n. 173): in accoglimento della
specifica domanda proposta nell’atto introduttivo del giudizio, deve, pertanto,
essere dichiarata la suddetta inefficacia.
7.1. Occorre, ora esaminare la domanda risarcitoria proposta dall’Azienda
ricorrente, a proposito della quale le parti resistenti hanno eccepito il difetto di
giurisdizione di questo Giudice.
7.2. Al riguardo, il Collegio non può non convenire con l’osservazione, di fonte
dottrinale, secondo cui, all’indomani dell’emanazione dell’art. 34 D. Lgs. n.
80/1998, la materia dell’espropriazione si sia trovata “in bilico” tra giurisdizione
ordinaria e amministrativa; prova ne sia che:
· tanto da parte del giudice ordinario, quanto da parte del giudice amministrativo
sono state rese pronunce ugualmente affermative e negative della rispettiva
giurisdizione (si vedano, a favore della giurisdizione del giudice amministrativo:
Tribunale di Milano, Sez. I, 24 giugno 1999, Giudice unico del Tribunale di Palermo
Sez. 1, 20 maggio 1999, T.A.R. Campania, 22 dicembre 1999; ed a favore della
giurisdizione del giudice ordinario: Tribunale di Napoli, 23.11.1999, Tribunale di
Taranto, Sez. I, 3 gennaio 2000, T.A.R. Sicilia, 28 aprile 2000, T.A.R. Reggio
Calabria, 23 giugno 2000, n. 1025);
· le SS.UU. della Corte di Cassazione (ordinanza n. 43 del 2000) sono giunte a
sollevare questione di costituzionalità - per eccesso di delega - del citato art. 34,
nel presupposto che esso trasferisca al giudice amministrativo “per l’indicato settore
delle espropriazioni, le controversie in cui si faccia valere il diritto alla riacquisizione
del bene occupato senza titolo (per originaria carenza o successiva inefficacia del
titolo stesso), il diritto al risarcimento del danno per occupazione illegittima, od il
diritto al risarcimento del danno prodotto dal tradursi dell’occupazione medesima
nella cosiddetta accessione invertita od espropriazione sostanziale” (per incidens,
va precisato che, con ordinanza 23.1.2001, n. 17, la Corte Costituzionale ha
restituito gli atti al Giudice rimettente, affinché proceda ad un nuovo esame di
rilevanza, a seguito dello ius superveniens rappresentato dalla legge n. 205/2000).
La questione è stata parimenti dibattuta in dottrina, anche se è prevalsa, specie
negli ultimi tempi, l’opinione favorevole alla giurisdizione del giudice
amministrativo.
7.3. Il sopravvenire della legge 205 del 2000 sembra, tuttavia, aver rappresentato
un elemento di chiarificazione tale da indurre il Consiglio di Stato a prendere
decisamente partito nel senso della competenza in materia del G.A.
Dapprima in sede cautelare (di esecuzione di una ordinanza che aveva sospeso una
sentenza di primo grado) e tuttavia con un provvedimento, data la fattispecie, nel
suo complesso ampiamente motivato (Ordinanza 19 dicembre 2000, n. 6550), la
Sezione V ha – sul punto, per la verità, piuttosto sinteticamente – affermato la
sussistenza della giurisdizione amministrativa (in applicazione dei principi
ermeneutici concernenti la giurisdizione sopravvenuta ex lege n. 205), in una
controversia in cui la sospensione degli effetti della dichiarazione di p.u. rendeva
priva di idoneo titolo giustificativo, sin dall’origine, l’utilizzazione dell’area privata da
parte della P.A.
Ma soprattutto di recente e con l’autorevolezza dell’Adunanza Generale (atto 29
marzo 2001, prot. n. 124/2000), il Consiglio di Stato ha ulteriormente e
decisamente affermato la giurisdizione del G.A. nella materia de qua: presa di
posizione, questa, che risulta ancor più significativa, siccome manifestata all’atto di
licenziare lo schema di nuovo T.U. in materia di espropriazione per pubblica utilità,
la cui redazione era stata demandata dal Governo al medesimo Consiglio di Stato,
in applicazione dell’articolo 7, comma 5, della legge 8 marzo 1999, n. 50.
Dopo aver ricordato la (discussa, in dottrina e nella giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell’uomo) elaborazione, da parte della Corte di Cassazione,
dell’istituto dell‘<occupazione appropriativa> (o “espropriazione sostanziale”) e di
quello, più recente, della “occupazione usurpativa”, l’A.G. ha testualmente
affermato che:
- “l’articolo 34 del decreto legislativo n. 80 del 1998 (nel testo sostituito dalla legge
n. 205 del 2000) ha disposto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,
che nella materia espropriativa (rientrante, ai fini della giurisdizione, nell’ambito
della materia dell’urbanistica, come definita dal richiamato articolo 34) conosce di
tutti gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti (anche illeciti) di ogni pubblica
amministrazione o soggetto ad essa equiparato”;
- “in materia di espropriazione, in presenza di un illecito della pubblica
amministrazione (o di un soggetto per legge equiparato), sussiste la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo”.
E di tali proposizioni ha fatto il fondamento della nuova disciplina sostanziale e
processuale, stabilita nel T.U. per il caso in cui il proprietario chieda la tutela del
diritto di proprietà, con una azione petitoria o d’urgenza.
7.4. Sempre in sede cautelare (Sez. V, 6 marzo 2001, n. 1456), il Consiglio di Stato
ha poi affermato che la giurisdizione esclusiva di cui all’art. 7 legge 205/2000 si
estende anche alle domande preordinate alla tutela del possesso; nello stesso
senso, si vedano:
- il decreto Presidente T.A.R. Lecce 2 marzo 2001, n. 513, che ha affermato la
giurisdizione del G.A. in ordine alla domanda del privato ex art. 703 C.P.C., di
reintegrazione e manutenzione nel possesso di bene occupato senza titolo dalla
P.A., in sede di esecuzione di lavori pubblici;
- l’ordinanza 22.12.2000 del Tribunale civile di Catania (con richiamo all’Ordinanza
n. 43/2000 delle SS.UU. della Cassazione).
7.5. Ancora, la medesima Ordinanza cautelare d’appello (Sez. IV, 12.6.2001, n.
3279) prodotta all’odierna pubblica udienza dalla difesa della concessionaria
resistente, mostra implicitamente di ritenere la giurisdizione del G.A. sul punto qui
controverso, laddove afferma che “l’eventuale rimozione dei danni già subiti dalla
suddetta Azienda (Agricola Guidi) potrà disporsi solo in sede di (imminente)
decisione della causa nel merito in primo grado”.
7.6. Pressoché contemporaneamente (appena due giorni dopo), giungeva, infine, la
prima decisione di merito del Giudice amministrativo di appello (per la Regione
siciliana), interamente dedicata a siffatta questione di diritto e con la quale,
annullando la contraria statuizione del giudice di prime cure, si riteneva rientrante
nella giurisdizione generale di legittimità o comunque in quella esclusiva del G.A.,
l’azione con cui si chieda la declaratoria dell’avvenuta acquisizione del diritto di
proprietà per c.d. accessione invertita e la condanna dell’amministrazione al
risarcimento del danno (Cons. Giust. Amm. Reg. Sic. 14 giugno 2001, n. 296).
Il Collegio non ritiene sia, qui, il caso di prendere definitiva posizione - stante
l’invarianza del risultato finale - su quale delle due prospettazioni sviluppate nella
citata decisione (se quella principale o quella subordinata) sia più convincente,
anche se appare preferibile l’avviso a tenore del quale si giustifica l’opzione per la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. E ciò per le seguenti ragioni:
a) per la plausibilità delle argomentazioni di tenore letterale addotte dal C.G.A.
(stretta applicazione - alle sole controversie indennitarie - della clausola di
esclusione di cui all’art. 34 lett. “b” D. Lgs. 80/1998, come già ritenuto dal
medesimo C.G.A., con sentenza 26.2.2001, n. 114);
b) per l’espressa replica (in attesa del pronunciamento della Corte Costituzionale)
all’ordinanza, con cui il Tribunale di Roma (Sez. II, 16 novembre 2000, n. 145) ha
nuovamente sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 34 D. Lgs.
80/98;
c) per la coerenza complessiva di tale prospettazione con l’indicazione contenuta
nel menzionato avviso 29 marzo 2001 dell’A.G. del Consiglio di Stato e con la ratio
“concentrazionista” che presiede alla giurisdizione esclusiva del G.A...
7.7. Alla stregua delle molteplici considerazioni che precedono, deve essere,
conclusivamente, affermata la giurisdizione di questo Giudice in ordine alla
domanda risarcitoria avanzata dall’Azienda ricorrente.
8.1. Entrando, dunque, nel merito della stessa, la prima verifica da compiere
concerne l’avvenuto perfezionamento o meno, nella specie, della c.d. “occupazione
acquisitiva”.
8.2. Sotto questo profilo, figurano agli atti del giudizio tre certificati di ultimazione
lavori (cfr. produzione documentale 30 maggio 2001 dell’impresa concessionaria),
redatti in data 8 marzo 2001 dalla Direzione Lavori (riservata al Ministero dei
Trasporti, come da convenzione di concessione all’impresa Bonatti) e sottoscritti
dalla medesima impresa concessionaria e dal Direttore di Esercizio delle Ferrovie
Padane.
Ebbene, dagli anzidetti tre certificati emerge che i lavori in parola sono stati
ultimati, a seconda del tipo di opere, rispettivamente: il 19.1.2000 per le opere
civili, il giorno 30.3.2000 per l’armamento ed il giorno 19.5.2000 per il
segnalamento ferroviario, con ciò esaurendosi le opere comprese nel progetto
esecutivo presentato dal concessionario ed approvato con D.D. 21 luglio 1995, n.
2473 (cfr. premesse dell’impugnato D.D. 6.7.2000 di proroga).
Pur dichiarando l’avvenuto termine dei lavori alle date suindicate, detti certificati
fanno, per la verità, menzione di opere eseguite in epoca successiva (asfalti ai
passaggi a livello per le opere civili; esecuzione del c.d. II livello per l’armamento;
modesti interventi richiesti dalla Commissione F.S. in occasione delle prove di
funzionamento, per il segnalamento); dal canto suo, l’Azienda ricorrente contesta
l’avvenuta ultimazione dei lavori, sia negli scritti difensivi (memoria 8 giugno 2001),
sia nelle produzioni documentali (relazione tecnica di parte, in data 22 marzo
2001), adducendo carenze sotto il profilo idraulico e viario (mancata realizzazione
di passaggio a livello automatico).
8.3. Al riguardo, il Collegio osserva che la giurisprudenza, sia civile che
amministrativa, mostra di ritenere essenziale - al fine dell’individuazione del
momento temporale in cui sia da considerarsi verificato il fenomeno della c.d.
occupazione acquisitiva - la nozione di ultimazione sostanziale dell’opera pubblica
programmata, quella cioè in grado di imprimere al bene occupato alterazione fisiche
e funzionali non emendabili, attraverso la realizzazione di tutte le componenti
essenziali dell’opera stessa, anche se necessitino ancora completamenti e rifiniture
per la sua effettiva destinazione a fini pubblici (cfr. Ad. Plen. Cons. Stato, 7.2.1996,
n. 1 e precedenti giurisprudenziali della Corte di Cassazione ivi menzionati).
In altri termini - secondo la coeva Cass. Sez. I, 3.5.1996, n. 4086 - il momento in
cui il bene occupato subisce un’irreversibile trasformazione ad opera pubblica si
verifica quando l’opera assume di fatto le caratteristiche proprie dei beni cui
appartiene: così, nel caso di una strada, essa, per assumere i connotati minimi suoi
propri, deve rivelare l’astratta idoneità ad essere percorsa come tale, anche se
ancora priva di opere accessorie destinate a renderne l’uso più agevole e sicuro ed
a consentirne in concreto l’effettiva apertura al traffico, restando in ogni caso
escluso che, ai fini della decorrenza della prescrizione, possa aver rilievo la data del
collaudo.
Ancor più “blando” si rivela il parametro individuato dalla successiva pronuncia
27.5.1999, n. 5166 della medesima Sezione, secondo cui il fenomeno
dell’occupazione acquisitiva si può realizzare:
- anche prima dell’ultimazione dei lavori, allorquando il suolo abbia subito una
radicale (ma non necessariamente perpetua ed ineliminabile) trasformazione nel
suo aspetto materiale, in modo da perdere la sua conformazione fisica originaria e
da risultare stabilmente ed inscindibilmente incorporato, quale parte distinta e non
autonoma, nel nuovo bene costituito dall’opera stessa;
- ovvero, anche in assenza di una profonda modifica materiale del fondo, purché si
sia verificata una sua diversa collocazione nella realtà giuridica, in relazione alla
natura dell’opera realizzando.
8.4. In applicazione degli anzidetti criteri, deve, pertanto, concludersi che, nella
fattispecie, l’ultimazione sostanziale dell’opera pubblica de qua (prolungamento
Codigoro-stabilimento Falco della Ferrovia Ferrara-Codigoro) sia pacificamente
intervenuta (quantomeno) in concomitanza con l’ultima delle anzidette date indicate
nei certificati di collaudo (19 maggio 2000) e, cioè, allorquando non era ancora
scaduto il termine (20 luglio 2000) di validità quinquennale (per il completamento
delle opere stesse e per il compimento delle espropriazioni) stabilito dall’originario
D.M. 21 luglio 1995.
8.5. Vengono, così, a ricorrere, nella specie, le tre condizioni (esistenza originaria
della dichiarazione di p.u.; irreversibile trasformazione del bene occupato; scadenza
dl termine di occupazione legittima senza la pronuncia dell’espropriazione) cui la
giurisprudenza della Corte di Cassazione (Sez. I, 21.3.2000, n. 3298) riconnette anche indipendentemente dall’ordine in cui le ultime due condizioni (trasformazione
e scadenza del termine) sopravvengono - l’inverarsi della c.d. accessione invertita
(od occupazione acquisitiva).
La conseguenza è l’avvenuto trasferimento della proprietà del suolo, alla
menzionata data del 19 maggio 2000 (cfr. in proposito: Cons. Stato, Sez. IV, 3
aprile 2001, n. 1911).
8.6. Quanto sopra vale, evidentemente, per le aree di proprietà dell’Azienda
ricorrente, comprese nell’originario decreto prefettizio di occupazione d’urgenza,
recante la data del 3 agosto 1996.
Viceversa, per le aree non comprese in tale decreto e tuttavia occupate in relazione
alla rettifica del tracciato, di cui si è fatto specifico cenno al precedente punto 2.4.,
non può ritenersi applicabile l’istituto della c.d. “occupazione acquisitiva”, poiché –
secondo la distinzione anche di recente riaffermata dalla Corte di Cassazione (Sez.
I, 28.3.2001, n. 4451) – nel caso, come quello di specie, di assenza (originaria) di
una dichiarazione di p.u. si verifica al contrario, il fenomeno della c.d. “occupazione
usurpativa”, ove l’acquisizione del bene alla mano pubblica non consegue
automaticamente alla sua irreversibile trasformazione, ma dipende dalla scelta del
proprietario usurpato che, rinunciando implicitamente al diritto dominicale, opti per
una tutela (integralmente) risarcitoria, in luogo della (pur possibile) tutela
restitutoria.
Nel caso de quo non è, tuttavia, ravvisabile una siffatta, implicita rinuncia, avendo
la parte attrice chiesto, seppur con formula generica ed onnicomprensiva per tutte
le aree di cui è stata spossessata, “il ripristino dello status quo ante” (cfr. punto 5
delle conclusioni dell’atto introduttivo del giudizio).
Orbene, poiché il verificarsi dell’accessione invertita ha come proprio presupposto
l’irreversibile trasformazione del fondo, è evidente come il vincolo di scopo che lega
l’opera pubblica al terreno renda giuridicamente impossibile il ripristino dello status
quo ante (in termini,Tribunale Sup. Acque Pubbliche, 15 aprile 1999, n. 48);
mentre analoga giuridica impossibilità non ricorre, invece, nell’ipotesi
dell’occupazione usurpativa, ove difetta il vincolo di scopo garantito dalla
dichiarazione di p.u.: anzi, venendo in rilievo un diritto reale, la cui tutela esige la
rimozione del fatto lesivo, non dovrebbe trovare applicazione neppure l’art. 2058,
comma 2 Cod. civ., che prevede la possibilità di ordinare il risarcimento del danno
per equivalente, anziché la reintegrazione in forma specifica, in caso di eccessiva
onerosità di quest’ultima (Cass. Civ., Sez. II, 26 maggio 1999, n. 5113).
Nondimeno, la medesima giurisprudenza della Corte di Cassazione (Sez. I, 29
ottobre 1997, n. 10694) ammette che, anche alle azioni intese a far valere un
diritto reale, possa essere applicata l’anzidetta disposizione codicistica, allorché sia
lo stesso attore danneggiato a chiedere la condanna per equivalente.
Orbene, al medesimo punto 5 delle conclusioni di parte attorea, non si chiede
solamente la condanna dei convenuti al ripristino dello status quo ante e al
risarcimento del danno per mancato utilizzo medio tempore dei terreni; ma,
disgiuntivamente (“ovvero”), “il pagamento di quanto dovuto a favore dei ricorrenti,
nella misura come quantificata e decisa da Codesto Ecc. mo TAR”.
Da questo punto di vista, può ben ritenersi che ricorra la situazione derogatoria in
cui la giurisprudenza della Corte di Cassazione ammette una pronuncia di condanna
per equivalente, anche nel caso di azioni a tutela di un diritto reale: e non v’è
dubbio che a siffatto tipo di pronuncia occorra indirizzarsi nella fattispecie, essendo
del tutto auto-evidente l’eccessiva onerosità che comporterebbe per il debitore la
restitutio in integrum, trattandosi di aree interessate dal passaggio di una linea
ferroviaria già realizzata.
8.7. In conclusione, con riferimento a tutte le aree di proprietà dell’Azienda
ricorrente (sia quelle oggetto di occupazione acquisitiva, sia quelle oggetto di
occupazione usurpativa) deve essere rigettata la domanda di ripristino, dovendosi
procedere al risarcimento per equivalente.
9.1. Tuttavia, i due fenomeni dell’occupazione rispettivamente appropriativa ed
usurpativa restano concettualmente distinti e produttivi di differenti conseguenze
giuridiche, anche ai fini della liquidazione del danno che il Collegio si appresta ad
effettuare.
9.2. Invero, nel caso dell’occupazione appropriativa, la giurisprudenza della Corte di
Cassazione è dell’avviso che la mancata emissione, nei termini, del decreto di
esproprio non comporti l’illegittimità ab origine dell’occupazione (cosicché tutto
quanto si produce nel periodo di occupazione autorizzata ha, per definizione,
carattere di legittimità ed è improduttivo di danni ai sensi dell’art. 2043 Cod. civ.);
mentre, soltanto dal momento in cui cessa l’occupazione legittima, può
concettualmente realizzarsi l’illecito aquiliano (Sez. I, 19.5.1998, n. 4985,
12.6.1998, n. 5879, 28.5.1997, n. 4723).
Ne deriva, coerentemente, un duplice diritto del privato:
- sia ad una indennità per il periodo di occupazione legittima
- sia ad una somma commisurata al valore del bene, quale corrispettivo della sua
perdita.
In tal senso, si è, infatti, espressa da tempo la giurisprudenza del giudice ordinario
(Tribunale Reggio Calabria, 22.3.1991 e 23.12.1991; Tribunale Latina, 7.3.1991);
ed anche la Corte di Cassazione (3.12.1999, Sez. II, n. 13512) riconosce che, in
caso di accessione invertita, oltre al risarcimento del danno, è dovuta la suddetta
indennità.
La medesima Corte di Cassazione ha, altresì, stabilito che, in caso di occupazione
acquisitiva per difetto di formale espropriazione, si deve applicare la nozione di c.d.
indennità virtuale, in forza della quale il calcolo dell’indennità di occupazione di
urgenza deve essere rapportata all’ammontare dell’indennità che sarebbe stata
dovuta per l’espropriazione, ove il procedimento ablatorio espropriativo fosse
sfociato nella sua naturale e fisiologica conclusione (Sez. I, 3.9.1999, n. 9286 e
4.2.2000, n. 1210): quanto all’entità di tale commisurazione, trattandosi, nella
specie, di aree agricole (come risulta anche dalla perizia di stima depositata da
parte ricorrente l’8 giugno 2001), trova applicazione il criterio di liquidazione
stabilito dall’art. 20 legge n. 865/1971, pari, cioè, ad un dodicesimo dell’indennità
di espropriazione (calcolata sempre con i parametri propri delle aree agricole) per
ciascun anno di durata dell’occupazione (cfr. Cass. I, 29.1.1992, n. 928).
9.3. Per quanto concerne, poi, la somma dovuta a titolo di risarcimento del danno
derivante dalla perdita della titolarità del bene, la giurisprudenza della stessa
Sezione I della Corte di Cassazione è nel senso che – in caso, come nella specie, di
terreno agricolo – vale la regola secondo la quale la liquidazione del danno deve
essere commisurata al valore sul mercato del terreno stesso al momento della
scadenza dell’occupazione legittima (14.4.2000, n. 4838 e 24.7.2000, n. 9683).
9.4. La regola generale dell’integralità della riparazione va, invece, osservata in
tutte le ipotesi di occupazione usurpativa (Cass. I, 30.1.2001, n. 1266).
10.1. Si pone, poi, il problema della incidenza del decorso del tempo sulle somme
come sopra determinate.
10.2. Ora, è pacifico (cfr. Cass. I, 3.1.1998, n. 13) che il fenomeno dell’occupazione
acquisitiva integri un illecito extracontrattuale, per cui sulla somma liquidata a titolo
di risarcimento per la perdita di un suolo, a seguito di trasformazione irreversibile,
concorrono sia gli interessi legali, che hanno natura compensativa del mancato
godimento della somma liquidata; sia la rivalutazione monetaria, che tende alla
reintegrazione del danneggiato nella situazione patrimoniale antecedente il fatto
illecito.
In particolare, la somma liquidata deve essere aggiornata, al fine della necessaria
attualizzazione dell’espressione monetaria del debito, sulla base dell’inflazione
sopravvenuta fino alla data della decisione (Cass. Sez. I, 11.8.2000, n. 10696);
mentre gli interessi legali devono essere calcolati (cfr. sentenza n. 13/1998, citata)
non sul suddetto importo rivalutato, ma, anno per anno, sul valore della somma via
via rivalutata - sulla base degli indici annuali medi di svalutazione (Cass. Sez. I,
5.8.1997, n. 7192) – nell’arco di tempo compreso tra l’evento dannoso e la
liquidazione.
10.3. Stesso meccanismo vale evidentemente per l’illecito extracontrattuale
rappresentato dall’occupazione usurpativa.
10.4. Anche sull’indennità di occupazione sono dovuti gli interessi legali (Cass., Sez.
I, 6.2.1997, n. 1113); ma tra questi e quelli precedentemente esaminati
intercorrono ontologiche differenze.
Invero, gli interessi che accedono al risarcimento del danno per la perdita della
proprietà, ne integrano una componente che nasce dallo stesso fatto generatore, e
dunque sono da intendersi ricompresi nella domanda di risarcimento integrale
(Cass. I, 18.2.2000, n. 1814); mentre gli interessi da indennità di occupazione
hanno un fondamento autonomo rispetto a quello dell’obbligazione pecuniaria cui
accedono e possono essere attribuiti solo su espressa domanda della parte (idem,
19.2.2000, n. 1913).
11.1. A questo punto, il Collegio deve farsi carico della circostanza che l’Azienda
ricorrente ha prodotto in data 8 giugno 2001 una analitica stima dei danni subiti,
redatta da un Perito agrario, e ad essa si è richiamata nella memoria
contestualmente depositata in giudizio.
11.2. In proposito, è agevole osservare come siffatta perizia si collochi nell’alveo e
nella logica della domanda avanzata per prima dalla ricorrente al ricordato punto 5
delle proprie conclusioni, consistente nella richiesta di ripristino e di risarcimento
del danno sofferto per mancato utilizzo medio tempore dei terreni.
Le voci di danno ivi contenute sono, infatti, riconducibili a tre tipologie:
- spese sostenute per lavori di sistemazione;
- mancati raccolti;
- maggiori oneri per gli aumentati costi di coltivazione.
Il Collegio ritiene che, pur inserendosi funzionalmente tale perizia nella domanda
restitutoria che in precedenza è stata disattesa, tuttavia essa non debba, a sua
volta, seguire - sic et simpliciter ed in toto - la sorte di tale domanda.
Invero, nella liquidazione del danno da occupazione illegittima ed irreversibile del
fondo privato, va applicato il principio sancito dall’art. 1223 Cod. civ. , in virtù del
quale sono risarcibili i danni che siano conseguenza immediata e diretta della
condotta illecita (Cass. SS.UU., 26.1.1998, n. 762).
In particolare, tale sentenza ha altresì affermato che, affinché il pregiudizio che la
vittima allega possa essere addebitato a titolo risarcitorio al suo autore, è
necessario che, secondo il principio della regolarità causale, esso rientri nelle
conseguenze normali del fatto, le quali consistono e si esauriscono nella
diminuzione patrimoniale corrispondente al valore della cosa sottratta al
proprietario e nella misura in cui maggiore possa rivelarsi il danno per la qualità del
fondo che venga meno a seguito di quell’evento.
11.3. Orbene, poiché secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione (Sez. II,
28 gennaio 2000, n. 971) nell’area di applicazione del citato art. 1223 c.c. rientrano
senz’altro i danni immediati e diretti, la voce di danno concernente le spese
sostenute per lavori di sistemazione (prevalentemente idraulica) paiono
astrattamente rientrare in siffatta categoria risarcibile.
Non solo, l’Azienda ricorrente ha sufficientemente comprovato i pregiudizi (sotto il
profilo del regime irriguo e scolante) connessi all’esistente rilevato ferroviario,
mediante la relazione tecnica in data 9.4.1991 (prodotta il 31 maggio 2001) redatta
da un geometra e descrittiva dello stato dei luoghi.
Del pari, perlomeno in riferimento ai lavori analiticamente indicati ai punti da 1 a 8
della stima dei danni 8 giugno 2001 (importo: lire 40.773.460), l’Azienda ha
sufficientemente comprovato di aver realizzato le relative opere, giacché:
- la suddetta stima contiene la descrizione e la dettagliata quantificazione delle
stesse e fa riferimento alla circostanza che l’elenco de quo sarebbe condiviso
dall’impresa Bonatti;
- tra la produzione documentale del 31 maggio 2001, figura la nota 13 luglio 1999,
indirizzata dalla medesima Azienda Guidi all’A.T.I. Bonatti, ove si dà conto dell’inizio
di lavori di riassetto dei terreni, ulteriori rispetto a quelli in parte già attuati e
indicati nella proposta di indennità provvisoria, ancora in fase di definizione.
Più generiche sono, invece, le allegazioni concernenti “altre spese fatturate già in
possesso dell’impresa” per un importo di lire 116.400.000. e “altre spese di
sistemazione” per lire 60.000.000.: tuttavia, siffatta genericità colpisce per
inammissibilità solo la seconda delle suddette voci, ben potendo l’onere della prova
essere considerato assolto, per la prima, con il rinvio per relationem alle regolari
fatture di cui l’Azienda sia effettivamente in possesso e che possono, pertanto,
essere esibite a richiesta.
11.4. Alla stregua della richiamata decisione n. 971/2000 della Cassazione, può
considerarsi, altresì, rientrante nell’area di applicazione dell’art. 1223 c.c. anche la
voce di danno concernente gli aumentati costi di coltivazione (per oltrepassamenti
dei binari ecc.), in quanto essa è, inversamente, riconducibile alla diminuita qualità
del fondo, a causa del suo attraversamento da parte della linea ferroviaria.
Né osta all’ammissibilità di tale voce la circostanza che, per la sua parte
economicamente più rilevante (lire 337 milioni), si tratti di danni futuri, poiché la
giurisprudenza riconosce la risarcibilità di tale tipo di danni in relazione all’art. 1223
(Cass. civ. Sez. III, 20.4.1995, n. 4473), ritenendo sufficiente la prova che il danno
si produrrà secondo una ragionevole e fondata attendibilità, non potendosene
pretendere l’assoluta certezza (Cass. lav., 20.1.1987, n. 495): ed in questo caso, il
requisito dell’attendibilità è sicuramente ravvisabile, stante la divisione fondiaria
che la realizzazione del tracciato ferroviario ha prodotto nel tessuto (materiale e
produttivo) dell’Azienda agricola ricorrente.
11.5. L’ultima voce di danno indicata nella stima (mancati raccolti) può, invece
essere qualificata dal Giudice - secondo quella discrezionalità interpretativa della
domanda risarcitoria che gli è propria - come richiesta di corresponsione degli
interessi legali sull’indennità di occupazione: invero, una volta che sia stata
disattesa la domanda restitutoria reale, nel cui quadro tale voce periziale si colloca,
per darsi, invece, seguito alla domanda risarcitoria per equivalente, anche la voce
de qua può ben seguire analoga conversione da “reale” in “legale”, posto che la sua
finalità, in tal modo, non muta, giacché tali interessi legali assolvono, per l’appunto,
la (analoga) funzione di compensare il proprietario della mancata disponibilità dei
frutti che avrebbe periodicamente percepito (Cass. Sez. I, 6.2.1997, n. 1113).
12. Giunti a questo punto, si possono - finalmente - trarre le prime conclusioni delle
considerazioni in tema di danno fin qui svolte, nel senso che possono ritenersi
spettanti all’Azienda ricorrente:
- una indennità, calcolata come indicato al punto 9.2., per il periodo di occupazione
legittima delle aree contemplate nel decreto prefettizio 3 agosto 1996 che l’ha
autorizzata: detta indennità decorre dal giorno di emanazione dello stesso decreto
(Cass. Sez. I, 10.7.1998, n. 6722) e fino alla scadenza ivi prevista (20 luglio 2000);
- gli interessi legali sulla indennità di cui sopra, decorrenti dalla scadenza di
ciascuna annualità a tale titolo corrisposta (cfr. la citata sentenza n. 6722/98);
- una somma pari al valore venale delle medesime aree, risultante alla medesima
data del 20 luglio 2000;
- una somma pari al valore venale delle aree oggetto di occupazione usurpativa,
riferito, invece, alla data in cui questa si è verificata (aprile 1999, cfr.
comunicazione BS 17.4.1999 ad Azienda Guidi, doc. 9 di quest’ultima)
- gli interessi e la rivalutazione su ambedue le suddette somme, calcolati come
anticipato al precedente punto 10.2.
- le voci di danno indicate ai precedenti punti 11.3 e 11.4., tuttavia da quantificarsi
opportunamente secondo le modalità di cui in appresso.
13. L’an del danno risulta, di conseguenza, adeguatamente circoscritto; quanto al
quomodo per la sua determinazione, il Collegio ritiene che - stante anche l’opzione
in tal senso espressamente formulata dalla ricorrente nell’atto introduttivo del
giudizio e nella memoria 8.6.2001 - ricorrano, nella specie, i presupposti per farsi
applicazione del particolare meccanismo previsto dall’art. 35, comma 2 D. Lgs. n.
80/1998.
In proposito, i criteri di liquidazione ivi previsti sono stati per gran parte già
enunciati al punto 12 che precede, mentre, a completamento degli stessi, occorre
stabilire quanto segue:
a) la determinazione dell’indennità di occupazione legittima ed il valore venale delle
aree oggetto di occupazione tanto acquisitiva quanto usurpativa (alle date
rispettivamente stabilite al precedente punto 12) sarà demandata al Responsabile
(o suo delegato) del Servizio Provinciale dell’Agricoltura di Ferrara;
b) il medesimo Responsabile (o delegato) dovrà, altresì, effettuare una propria
valutazione economica in ordine alla voce di danno indicata al precedente punto
11.4 ed, altresì, alla congruità o meno del periodo contrattuale (15 anni) indicato
nella stima 8.6.2001 di parte ricorrente, con eventuale indicazione della corretta
durata contrattuale ipotizzabile alla stregua della normativa di settore e territoriale;
c) per la voce sub 11.3., l’Azienda ricorrente dovrà mettere a disposizione
l’eventuale documentazione contabile in suo possesso, la cui congruità dovrà essere
vagliata dal Responsabile (o suo delegato) del Servizio provinciale Difesa del suolo
di Ferrara, il quale dovrà, conclusivamente, provvedere all’indicazione delle spese a
tale titolo ammissibili.
14.1. Non resta, ora, che procedere all’individuazione dei titolari passivi
dell’obbligazione risarcitoria sin qui prospettata.
14.2. Come già esposto, la difesa erariale eccepisce il difetto di legittimazione
passiva del Ministero e della Gestione Commissariale Governativa delle Ferrovie
Padane, richiamandosi ad alcuni precedenti giurisprudenziali della Corte di
Cassazione.
Il Collegio è consapevole che detto orientamento è stato, anche di recente, ribadito
dalla Sezione I della suddetta Corte (16.6.2000, n. 8246 e 18 febbraio 2000, n.
1814), secondo cui “qualora l’amministrazione espropriante deleghi ad un’impresa
privata tutti i poteri e le facoltà concernenti la procedura ablativa , realizzando una
concessione traslativa, il concessionario è il solo responsabile delle obbligazioni
sorte o assunte in dipendenza della vicenda espropriativa; ne consegue, in tale
ipotesi, che unico legittimato a resistere alla domanda di risarcimento del danno per
intervenuta occupazione acquisitiva è il concessionario”.
Tuttavia, il Collegio ritiene preferibile, in quanto ispirata ai principi generali in tema
di illecito, la diversa (e quantitativamente equivalente) opzione interpretativa,
manifestata dalla medesima prima Sezione (cfr. ad es.11.11.1996, n. 9842,
27.10.1994, n. 8858, 28.3.1990, n. 2532), che – accanto all’indicazione, quale
soggetto passivo, dell’ente delegato alla realizzazione dell’opera – afferma (proprio
perché all’obbligazione risarcitoria scaturente dall’irreversibile trasformazione del
fondo occupato non sono applicabili le regole della legittimazione passiva
dell’obbligazione indennitaria, bensì i principi generali sulla individuazione del
responsabile dell’illecito) la concorrente e solidale responsabilità dell’ente
delegante, su cui incombe l’onere di coordinare i tempi dell’attività amministrativa
con quelli dell’attività materiale.
Nello stesso senso risulta, peraltro, anche la giurisprudenza civile di merito
(Tribunale di Parma 6.2.1998).
14.3. Conseguentemente, l’eccezione della difesa erariale deve essere disattesa e
non deve essere disposta l’estromissione dal giudizio delle Amministrazioni in
parola, che risultano quali concedenti nella convenzione di concessione stipulata
con l’A.T.I. di cui l’impresa Bonatti è mandataria.
15. Occorre, da ultimo, definire la “tempistica” relativa agli adempimenti indicati al
precedente punto 13. A tal fine:
a) l’Azienda ricorrente fornirà all’impresa Bonatti copia della documentazione
contabile utile in suo possesso, entro il termine di giorni 15 dalla notificazione o
previa comunicazione della presente sentenza;
b) entro i successivi 15 giorni, la suddetta impresa trasmetterà detta
documentazione al Responsabile del Servizio provinciale Difesa del suolo di Ferrara,
che si esprimerà negli ulteriori trenta giorni;
c) parimenti, entro il medesimo termine sub a), la stessa impresa fornirà tutta la
documentazione utile al Responsabile del Servizio provinciale dell’agricoltura di
Ferrara, che si esprimerà nei successivi 45 giorni;
d) entro il termine di 30 giorni, decorrente dalla scadenza dei termini di cui sopra,
l’impresa Bonatti presenterà all’Azienda ricorrente la proposta complessiva di
risarcimento, conseguente ai criteri enunciati nella presente sentenza e agli esiti
degli adempimenti di cui sopra.
16. Conclusivamente, in relazione al ricorso in epigrafe, la Sezione accoglie - nei
sensi e per gli effetti in precedenza indicati - le rispettive domande impugnatoria,
declaratoria e risarcitoria in esso proposte.
Le spese e competenze di giudizio seguono la soccombenza e vengono
equitativamente liquidate in complessive lire 20.000.000. (ventimilioni), da porre a
carico, in solido tra loro, dell’impresa Bonatti S.p.A. e dell’Amministrazione dei
Trasporti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo per l’Emilia-Romagna, Sezione I, ACCOGLIE il ricorso in
epigrafe, nei sensi e per gli effetti rispettivamente annullatori, declaratori e
risarcitori di cui in motivazione.
Condanna l’Amministrazione dei Trasporti e l’impresa Bonatti S.p.A., in solido tra
loro, a rifondere alla parte ricorrente le spese e competenze di giudizio, nella
misura indicata in motivazione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bologna, il 20 giugno 2001.
Presidente f.f. rel.est.
f.to Giorgio Calderoni (Giorgio Calderoni)
Depositata in Segreteria in data 04 LUG.. 2001