Scuola di specializzazione per le
professioni legali
A.A. 2014-2015
Contabilità pubblica
Prima lezione
Marco Cedro
Cosa si intende per “contabilità
pubblica”?
La contabilità pubblica è quella branca del
Diritto Finanziario che studia l’attività
finanziaria svolta dallo Stato e dalle altre
amministrazioni pubbliche (anche
territoriali) per la produzione di beni e
l’erogazione di servizi a favore della
collettività o di parti di essa
Diritto Finanziario
Diritto Tributario:
studia le entrate tributarie
dello Stato e
degli Enti pubblici
Contabilità pubblica:
Studia le attività pubbliche
Per la produzione di beni
E servizi per la collettività
Dalla contabilità di Stato alla
contabilità pubblica
Fino agli anni ottanta del secolo scorso, si parlava di
“contabilità di Stato”. Lo Stato centrale gestiva la quasi
totalità della ricchezza pubblica della nazione ed
interveniva nell’economia per mezzo delle aziende da
esso possedute
Oggi, la gestione delle risorse economiche pubbliche non è
più riservata esclusivamente allo Stato centrale, ma è
demandata anche agli enti locali, nonché ad una serie di
soggetti che, pur nella veste di soggetti di diritto privato,
gestiscono risorse pubbliche (es: Poste Italiane s.p.a.,
Ferrovie dello Stato, Agenzie fiscali, Sviluppo Italia,
Cassa Depositi e Prestiti, ecc…)
Contabilità = Dare conto
E’ possibile definire la contabilità pubblica
come l’insieme delle norme che regolano
l’acquisizione, la conservazione e
l’impiego delle risorse economiche da
parte di tutte le pubbliche amministrazioni,
la redazione dei bilanci e le attività di
controllo, nonché il rispetto dei vincoli
assunti in sede UE
Chi sono i soggetti della contabilità
pubblica?
1) le pubbliche amministrazioni di cui al D.Lgs. 30.3.2001 n. 165, art. 1;
2) organismi di diritto pubblico, istituiti per soddisfare esigenze generali,
dotati di personalità giuridica e finanziati in modo maggioritario da altri enti
di diritto pubblico (ENI, ENEL, FERROVIE DELLO STATO)
3) soggetti inclusi, in ambito UE, nel “settore istituzionale delle
amministrazioni pubbliche”, ossia i soggetti controllati, anche indirettamente
dallo Stato o da altri enti pubblici, che producono servizi collettivi ed attuano
la redistribuzione delle risorse con fondi prelevati obbligatoriamente da altri
settori produttivi
4) le “centrali acquisti”
Obiettivi della contabilità pubblica
1) Erogazione di servizi e beni alla
collettività, ovvero alle fasce più deboli
della stessa
2) Regolamentazione del mercato e
contrasto della crisi economica
3) Redistribuzione della ricchezza
Quali beni e servizi sono oggetto dell’attività
pubblica?
1) Beni e Servizi indivisibili, non destinati
alla vendita
2) Beni e servizi divisibili, la cui
commercializzazione recherebbe un
danno alla collettività (beni “di merito”)
Evoluzioni della contabilità
1)
2)
3)
4)
Anni 50-70: Aumento delle spese in conto capitale
(infrastrutture) e per l’aumento della protezione sociale.
Aumento del pubblico impiego e sostegno alla domanda
interna.
Anni 80: aumento delle spese ordinarie (pubblico impiego,
trasferimenti agli enti locali) e del deficit. Mancato
ridimensionamento del debito pubblico e mancate riforme
(pensioni, p.a.). Intervento pubblico nell’economia
Anni 90: ridimensionamento dell’intervento pubblico,
privatizzazioni, riduzione del deficit e del debito in rispetto
del Patto di Maastricht (1992)
Anni 2000: ingresso nella UEM e fine delle politiche
valutarie degli stati membri. Rispetto dei vincoli UE.
Coordinamento delle iniziative economiche e procedure per
i disavanzi eccessivi
Contabilità ed Unione Europea
L’Unione Europea vincola in modo incisivo
le politiche di contabilità pubblica degli
Stati membri al fine di garantire la stabilità
del mercato unico
L’art. 121 del TFUE prevede che gli stati
membri coordinano la loro politica
economica
Oggi più che di coordinamento, si deve
parlare di armonizzazione.
Stabilità e crescita
1) Ridurre il deficit, o indebitamento netto
(cioè il disavanzo che si verifica anno per
anno)
2) Ridurre il debito (ossia l’indebitamento
stratificato nel corso degli anni)
3) Sorveglianza delle politiche degli stati da
parte del Consiglio e della Commissione
ed eventuali sanzioni
Patto di stabilità e crescita
Regolamento 1466/97
Regolamento 1175/11
TFUE art. 121
I bilanci pubblici devono tendere al pareggio
o addirittura all’avanzo, per poter “mettere
da parte” risorse per i periodi di crisi
Entrate (tributarie e patrimoniali) > spese
totali (spese + pagamento interessi e
restituzione prestiti)
Cosa prevede il PSC?
Un primo limite è che il debito complessivo deve essere
inferiore al 60% del PIL
Il PIL in macroeconomia è il valore monetario totale dei
beni e servizi prodotti in un Paese da parte di operatori
economici residenti e non residenti nel corso di un
periodo di tempo, generalmente un anno, e destinati al
consumo dell'acquirente finale, agli investimenti privati e
pubblici, alle esportazioni nette (esportazioni totali meno
importazioni totali). Non viene quindi conteggiata la
produzione destinata ai consumi intermedi di beni e
servizi consumati e trasformati nel processo produttivo
per ottenere nuovi beni e servizi
Siamo gli ultimi della classe…
Per la prima volta Eurostat ha pubblicato i dati relativi al
debito pubblico degli Stati europei sulla base del metodo
di calcolo European System of Accounts 2010 (ESA
2010). Rispetto a un anno prima il rapporto debito/pil è
aumentato da 91,7% a 92,7% per l’Eurozona e da 85,1%
a 87% per la Ue. Nel secondo trimestre del 2014
il debito pubblico italiano si attesta al 133,8% del
prodotto interno lordo. Fra i Paesi della Ue per cui è
disponibile la nuova metodologia, l’Italia segna il
rapporto più alto fra debito e Pil, seguita dal
Portogallo (129,4%) e dall’Irlanda (116,7%)
Il Sole 24 ore – 23.10.2014
Rapporto Deficit/PIL
Per ridurre l’indebitamento è necessario
non creare nuovo debito. Pertanto, anche
qualora lo stato dovesse necessariamente
indebitarsi, non può superare il limite del
3% del PIL ogni anno.
Esempio: se il PIL italiano fosse 100,
potrei creare “nuovo” debito, in aggiunta al
precedente, per 3.
Per i paesi dell’Eurozona
I paesi che aderiscono all’Euro hanno
vincoli più stretti, non potendo usare la
svalutazione come strumento di politica
economica.
Per i paesi dell’Eurozona l’obiettivo è un
rapporto DEFICIT/PIL compreso tra -1 e 0
Fiscal Compact e PIIGS
I P.I.I.G.S. (con due i, mi raccomando!) sono i
paesi europei con un rapporto DEBITO/PIL più
elevato: Portogallo, ITALIA, Irlanda, Grecia e
Spagna.
Per i paesi con un rapporto debito/PIL più
elevato, il Fiscal Compact stabilisce un limite (a
medio termine) di Deficit/PIL pari allo 0,5%!!!! Ed
in condizioni di normalità, dovrebbero avere un
“avanzo” di almeno lo 0,5% del PIL!
Perché limitare il debito pubblico?
Uno stato per indebitarsi deve promettere di
pagare interessi. La maggiore domanda di
denaro comporta via via maggiori interessi da
pagare, ed inoltre, per pagare i debiti contratti
negli anni precedenti gli stati tendono a
contrarre nuovi debiti.
Es: nel 1990 l’Italia emette B.T.P. con un tasso del
3%. Chi prestò all’Italia 100 avrà alla fine del
periodo 103. Alla scadenza, o l’Italia ha
“recuperato” 103 dal proprio bilancio, oppure
dovrà emettere B.T.P. per 103 ad un tasso del
3%, ed alla scadenza pagare 106,09.
Il Default
Il rischio è che uno stato, per esempio per
una crisi economica, non riesca più a
finanziarsi sul mercato e non paghi i propri
titoli di debito pubblico. In tale caso, va in
“default”. E’ successo all’Argentina e
tecnicamente è successo alla Grecia,
dove l’UE e la BCE hanno prestato le
somme necessarie a pagare i debiti.
Cosa succede se uno stato non
rispetta i vincoli?
Gli stati firmatari del Fiscal Compact devono
trasmettere al Consiglio ed alla Commissione il
“programma di stabilità” (che in Italia è parte del
DEF)
Se l’UE ritiene che siano necessarie ulteriori
misure, invia una raccomandazione
Se lo stato non si adegua, la Commissione invia
un avvertimento
Se lo stato continua a non adeguarsi, il Consiglio
invia una nuova raccomandazione e, in caso di
inerzia, una decisione con cui, per i paesi Euro,
applica anche sanzioni (Regolamento 1173/11)
E se, nonostante il programma di
stabilità “sembri” sufficiente, si sforano i
limiti?
Scatta la procedura per i disavanzi eccessivi
Eccezioni: eventi non soggetti al controllo
dello stato (es: calamità, guerre) o gravi
recessioni economiche, purchè lo
sforamento sia temporaneo.
L’Unione Europea vigila sul rispetto
delle regole
Il Fiscal Compact
Per rendere più pervasivo il controllo UE sui
bilanci degli stati, i 1.1.2013 è entrato in vigore il
c.d. FISCAL COMPACT (ossia il Trattato sulla
stabilità, sul coordinamento e sulla governance
nell’Unione economica e monetaria), approvato
il 2.3.2012 da 25 degli allora 27 paesi membri
(esclusi Regno Unito e Repubblica Ceca).
Ratificato in Italia con L. 23.7.2012 n. 114
E’ un Trattato di diritto internazionale,
non un atto normativo UE
1) Vincolo del pareggio o dell’avanzo
2) Tiene conto di tutte le amm. pubbliche
3) Deficit/PIL sempre sotto lo 0,5%
4) Deficit/PIL fino a 1% solo se il rapporto
debito/PIL è “molto al di sotto” del 60%
Nel 2014 erano sotto il 60%: Finlandia, Danimarca,
Lituania, Romania, Svezia, Lussemburgo ed
Estonia.
La Germania era al 75%, la Francia al 95%
Fiscal Compact
In caso di sforamento, gli stati applicano
misure automatiche di correzione
(clausole di salvaguardia)
Eccezioni: circostanze eccezionali non
controllabili dallo stato
Fiscal Compact e regola del debito
L’art. 4 del Fiscal Compact introduce la “regola
del debito”. Gli Stati con un rapporto Debito/PIL
superiore al 60% (cioè noi…) riducano tale
debito di 1/20 ogni anno fino ad arrivare al 60%
Ma per ridurre il debito è necessario: 1) non fare
nuovo debito, e 2) avere un avanzo tale da
“pagare” 1/20 del debito pregresso senza farne
di nuovo per pagare il vecchio in scadenza
Regola del debito e ITALIA
Se il debito italiano era, al 2014, pari al 133%, l’Italia
dovrebbe “recuperare” ogni anno 1/20 della differenza.
Es. nel 2013 (ultima rilevazione ISTAT e Banca d’Italia) il
PIL è stato di € 1.559,20 miliardi e il debito era di €
2.067,49 miliardi.
Il 60% del PIL è pari a € 935.52 miliardi
La differenza è di € 1.131,97 miliardi (73% del PIL).
L’Italia dovrebbe recuperare ogni anno 1/20 di €
1.131,97 miliardi, cioè € 56,60 miliardi/anno. Se il PIL
rimanesse invariato, si tratta del 5% del PIL.
L’avanzo primario nel 2014 è stato del 2% del PIL
Tuttavia…
Speranze: se il Pil cresce, il debito può restare
comunque oltre i 2.000 miliardi (o persino salire)
e in proporzione scendere comunque
Inoltre, il ritmo di discesa del debito viene
ricalcolato ogni anno sulla base del triennio
precedente. Quindi, se il debito inizia a scendere
la quota da ridurre si assottiglia via via: se ho un
debito eccessivo di 200 e lo riduco di un
ventesimo arrivo a 190, quindi l’anno successivo
il ventesimo richiesto non sarà più 10, ma 9,5
(190 : 20 = 9,5).
EFSF, EFSM e ESM
Le banche centrali non possono più comprare titoli di
stato o fare finanziamenti al proprio stato (artt. 123 – 125
TFUE)
Se uno stato euro è in crisi, il Consiglio può decidere di
aiutarlo con i primi due (EFSF e EFSM) prestando soldi
(Portogallo e Irlanda)
L’ESM è un meccanismo permanente istituito con un
Trattato (del 11.7.2011) che finanzia, a condizioni “non di
favore”, gli stati in crisi. La valutazione se, quanto e a
che condizioni concedere il prestito è demandata alla
“troika” (Commissione, BCE, FMI). La Troika svolge
verifiche periodiche per valutare se lo stato paga i suoi
creditori e se pone in essere le necessarie riforme per
ridurre l’indebitamento
La contabilità pubblica in Italia
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Gli articoli 81, 97 e 119 della Costituzione
Il DEF
Il Bilancio
La legge di stabilità
La legge di contabilità
Il rendiconto generale e la parificazione
CIPE, CdP e Corte dei Conti