LA SPESA
PUBBLICA
LA SPESA PUBBLICA
La spesa pubblica è costituita
dall'insieme dei mezzi
finanziari impiegati dallo Stato
e dagli enti pubblici per il
raggiungimento dei fini
collettivi.
L'ammontare complessivo della spesa
rappresenta il fabbisogno finanziario, ossia la
quantità di moneta che si rende necessaria alla
Pubblica amministrazione in un determinato
periodo di tempo per la realizzazione di tutti gli
interventi prefissati.
LA PRESSIONE DELLA SPESA PUBBLICA
Il rapporto fra l'ammontare della spesa pubblica
e quello del prodotto interno lordo
S / PiI
rappresenta la pressione della spesa pubblica e
indica quanta parte del reddito nazionale è
gestita ogni anno dalla Pubblica amministrazione
e destinata a fini di interesse collettivo.
Il dato relativo alla pressione della spesa
pubblica permette di confrontare
l'estensione del settore pubblico rispetto a
quella del settore privato e di valutare
l'incidenza della finanza pubblica sul
sistema economico del Paese.
L'incidenza della spesa pubblica in Italia
ha raggiunto il suo massimo nel 1993 con
il 59,6% rispetto al PIL, per poi diminuire
ed arrivare a circa il 52% negli anni più
recenti.
L'INCREMENTO DELLA SPESA PUBBLICA
La spesa pubblica tende ad aumentare nel
tempo. Tale incremento è di carattere
generale: a partire dalla metà dell'Ottocento
esso si è verificato in tutti gli Stati e sotto tutti
i regimi politici con un crescendo vertiginoso.
Il fenomeno fu osservato già alla fine
dell'Ottocento dall'economista tedesco Adolf
Wagner, il quale formulò la "legge storica di
aumento delle spese pubbliche« (o legge di
Wagner): negli Stati moderni la spesa pubblica
cresce in modo progressivo, aumentando
secondo un tasso maggiore rispetto al tasso di
aumento della popolazione.
L'incremento si è manifestato sia in termini
assoluti (l'ammontare della spesa pubblica è
sempre più elevato), sia in rapporto al reddito
nazionale (la spesa pubblica assorbe una
percentuale sempre maggiore
del prodotto
interno lordo). Solo negli ultimi anni si è verificata
un'inversione di tendenza.
È pur vero che, in parte, l'aumento è soltanto
nominale. Le spese sono espresse in moneta e il
valore di questa muta nel corso del tempo. Se
diminuisce il potere d'acquisto della moneta, e
correlativamente aumentano i prezzi, il costo di
tutti i servizi aumenterà e aumenterà l'ammontare
monetario delle spese pubbliche.
Per misurare l'aumento reale occorre calcolare
per ciascun anno le cifre di spesa al netto del
tasso di inflazione, come se nel periodo
considerato il livello generale dei prezzi fosse
rimasto lo stesso (misurazione “a prezzi
costanti").
L'attività della Pubblica amministrazione è
indirizzata a tre fondamentali finalità:
conservare l’integrità dell’ordinamento
collettivo (attività istituzionale) e
migliorare le condizioni di vita sul piano
sociale ed economico (politica sociale e
politica economica).
1
L'attività istituzionale garantisce
l'indipendenza dello Stato all'esterno
e l'ordinata convivenza della
popolazione all'interno.
Si manifesta principalmente
mediante la difesa militare, la cura
delle relazioni internazionali, la
prevenzione e la repressione dei
reati, la regolamentazione dei
rapporti fra i privati.
2
La politica sociale ha come obiettivo
lo sviluppo intellettuale e materiale
della società e il benessere degli
individui. Lo Stato ha esteso sempre
di più i suoi interventi nel campo
della cultura, della sanità,
dell'assistenza, della previdenza, del
lavoro.
3
La politica economica ha lo scopo di
favorire l’incremento e l'efficiente
impiego delle risorse e correggere gli
eventuali squilibri del mercato.
Anche questi obiettivi, in origine,
venivano lasciati al libero gioco
dell'iniziativa privata. Successivamente,
gli Stati hanno ampliato
progressivamente le dimensioni del
settore pubblico dell'economia.
I fattori che influiscono sull'incremento della spesa
pubblica sono molteplici.
In parte si ricollegano allo sviluppo industriale, in parte
all'evoluzione degli Stati in senso democratico. Ne
indichiamo di seguito i principali.
a
La necessità di un crescente impegno per
l'adempimento delle funzioni istituzionali dello Stato
(negli Stati contemporanei la difesa militare richiede
mezzi ad altissimo contenuto tecnologico, la tutela
dell'ordine pubblico deve fronteggiare potenti
organizzazioni criminali e traffici illeciti su scala
internazionale; la legislazione e la giurisdizione devono
assicurare il funzionamento di attività economiche
sempre più complesse).
b
Gli elevati investimenti pubblici per le
infrastrutture necessarie ad assicurare la crescita
dell'economia (strade, ferrovie, impianti di
telecomunicazione, aeroporti, ricerca scientifica
ecc.).
c
Il sorgere di nuovi bisogni collettivi derivanti
dall'industrializzazione e dall'urbanizzazione del
territorio (trasporti pubblici urbani ed extraurbani,
disciplina del traffico, parcheggi,
regolamentazione dell'edilizia, tutela dell'ambiente
ecc.).
d
L'esigenza di servizi pubblici tecnologicamente
più avanzati (ferrovie ad alta velocità, posta
celere, informatizzazione degli uffici pubblici
ecc.).
e
La richiesta di servizi sociali (asili nido,
ospedali, assistenza agli anziani, strutture per
il tempo libero ecc.) per quei bisogni di
assistenza che, dopo il tramonto della famiglia
patriarcale, non possono più essere soddisfatti
nell'ambito familiare.
f
L'affermazione dei principi costituzionali di
eguaglianza e solidarietà, che comportano una
politica sociale di intervento a sostegno delle
categorie più deboli (pensioni, sussidi, servizi
gratuiti ecc.).
g
L'azione dei partiti di massa e dei
sindacati per ottenere condizioni di
maggior benessere a favore di larghi
strati della popolazione.
h
Tendenza degli organi politici ad approvare
progetti di spesa per soddisfare le pressioni
di singoli e di gruppi e mantenere il
consenso elettorale.
i
La diffusione delle teorie economiche
keynesiane che vedono nella spesa
pubblica lo strumento per combattere la
disoccupazione e stabilizzare l'economia.
LA CLASSIFICAZIONE DELLE SPESE PUBBLICHE
La struttura della spesa pubblica può
essere analizzata secondo vari criteri di
classificazione.
SOTTO IL PROFILO ECONOMICO
SPESE PER BENI E SERVIZI (spese di produzione): somme
pagate dalla Pubblica amministrazione come corrispettivo per
l'acquisto di risorse da impiegare nel settore pubblico (lavoro,
beni strumentali e, in genere, fattori produttivi). Poiché
presuppongono una controprestazione, vengono dette anche
spese-prezzo. Vi rientrano le spese per la costruzione di opere
pubbliche, per lo svolgimento delle funzioni pubbliche
istituzionali (organizzazione degli uffici legislativi, amministrativi,
giudiziari), per la prestazione di servizi di pubblica utilità
(trasporti, sanità, istruzione) ecc.
SPESE PER TRASFERIMENTI: i trasferimenti sono
somme che la Pubblica amministrazione eroga a
favore di determinate categorie di soggetti senza
ricevere in cambio alcuna controprestazione. Dato il
loro carattere gratuito sono dette anche spesesussidio. Attuano una redistribuzione della ricchezza
poiché trasferiscono ai beneficiari somme di denaro
che vengono prelevate ai contribuenti mediante
l'imposizione fiscale. A seconda dei destinatari, si
distinguono i trasferimenti a favore delle famiglie
(pensioni, indennità di disoccupazione, assegni
familiari, borse di studio), a favore delle imprese
(contributi a fondo perduto, sovvenzioni, premi) e a
favore di enti pubblici o altre istituzioni (erogazioni a
enti locali, enti previdenziali, associazioni ecc.).
SOTTO IL PROFILO DELL’INCIDENZA ECONOMICA
SPESE CORRENTI: sono le spese che esauriscono la loro
funzione nel corso di un esercizio. Sono sostenute per
assicurare il normale funzionamento delle istituzioni e dei
servizi pubblici (spese di produzione correnti) o per
attribuire disponibilità di reddito determinati beneficiari
(trasferimenti correnti). Vi rientrano ad esempio gli stipendi
del personale, gli interessi sui prestiti, le pensioni i sussidi
di disoccupazione.
SPESE IN CONTO CAPITALE: sono le spese che svolgono
la loro funzione nel periodo medio-lungo. Sono volte a
incrementare le risorse produttive del Paese, mediante la
produzione di infrastrutture e beni pubblici durevoli o
mediante trasferimenti di capitali a favore di aziende
private. Ne sono esempio le spese per acquisto di immobili,
impianti o attrezzature, per programmi di ricerca scientifica,
per partecipazioni azionarie ecc.
SECONDO LO SCOPO
SPESE DI GOVERNO: sono le spese
destinate a soddisfare i fini di interesse
pubblico (spese per il funzionamento degli
organi pubblici, per la prestazione dei
servizi pubblici).
SPESE D'ESERCIZIO: sono le spese
sostenute per procurare le entrate (spese
per l'accertamento e la riscossione dei
tributi, per la riscossione dei proventi di beni
patrimoniali ecc.).
SECONDO IL REGIME GIURIDICO
SPESE OBBLIGATORIE: sono spese previste da
disposizioni vincolanti e inderogabili che ne
determinano tassativamente sia l'ammontare sia la
scadenza. La Pubblica amministrazione è obbligata a
eseguirle senza alcuna possibilità di limitarne l'onere
(stipendi, pensioni, interessi ecc.).
SPESE DISCREZIONALI: sono spese disciplinate da
norme che attribuiscono alla Pubblica amministrazione
il potere di eseguirle quando ne ravvisi l'opportunità, in
relazione agli interessi pubblici da soddisfare e alla
disponibilità di risorse (acquisto di beni, esecuzione di
opere, particolari interventi campo sociale o
economico).
SECONDO IL TEMPO
SPESE ORDINARIE: sono spese che ricorrono con
una certa regolarità in quanto assicurano il
soddisfacimento di bisogni collettivi a carattere
continuativo (spese per la giustizia, per la difesa in
tempo di pace, per il funzionamento degli organi
amministrativi, per i servizi sociali).
SPESE STRAORDINARIE: sono spese che si verificano
una volta tanto, essendo destinate a fronteggiare
necessità di carattere eccezionale (una guerra, una
calamità naturale ecc.).
LA GESTIONE AMMINISTRATIVA DELLA SPESA
La gestione della spesa pubblica è svolta dagli organi
della Pubblica amministrazione in base al principio di
legalità, cioè nel rispetto delle norme. Il potere di
disporre operazioni di spesa spetta ai funzionari
pubblici secondo le competenze stabilite dalla legge
e va esercitato entro i limiti delle somme stanziate nel
bilancio di previsione per ciascun oggetto di spesa.
Sono illegittimi gli atti che dispongono spese in
violazione degli stanziamenti di bilancio. Nessuna
spesa può aver luogo se non trova fondamento in un
atto giuridico che ne giustifichi l'erogazione (una
specifica disposizione di legge, un contratto, un
provvedimento amministrativo, una sentenza del
giudice).
L'erogazione delle spese ha luogo mediante un
procedimento amministrativo che si articola in
quattro fasi:
1
L’impegno: è l'atto con cui l'organo
competente destina in concreto una
somma di denaro a una determinata
operazione di spesa, disponendo, in tutto o
in parte, del corrispondente stanziamento
previsto in bilancio.
La somma resta oggettivamente vincolata
e, finché non sarà compiuta la procedura
di liquidazione, non può essere destinata a
operazioni diverse.
2
La liquidazione: è l'attività mediante la
quale viene determinato il preciso
ammontare della somma da pagare.
Questo ammontare non deve essere
superiore al limite della somma impegnata;
se è inferiore, la differenza rimarrà libera
per altre operazioni di spesa.
3
L'ordine di pagamento: è l'atto con cui
l'Amministrazione ordina l'esecuzione del
pagamento. Mediante l’ordine, la somma
precedentemente impegnata e liquidata
diviene esigibile.
4
Il pagamento: consiste nella
materiale corresponsione della
somma dovuta al creditore. Il
pagamento viene effettuato
dall'ufficio che gestisce il servizio
di cassa dell'ente erogatore
(servizio di tesoreria).
LA STRUTTURA DELLA SPESA PUBBLICA IN ITALIA
Nel nostro Paese il rapporto fra la
spesa del settore pubblico e il
prodotto interno lordo è ancora molto
elevato, anche se negli ultimi anni
presenta un andamento
costantemente decrescente. ,
Quasi la metà del reddito nazionale è
gestita dallo Stato e dagli altri enti
pubblici (Regioni, Province, Comuni,
enti previdenziali e altri enti pubblici).
Per ciò che attiene la composizione della spesa, l'onere
maggiore è costituito dalle spese correnti. L'alta incidenza
delle spese correnti è dovuta soprattutto ai trasferimenti a
favore delle famiglie, che rappresentano la dimensione
dell'intervento pubblico in campo sociale (previdenza,
assistenza, servizio sanitario). Le altre due componenti che
contribuiscono a rendere così elevata la spesa corrente sono
gli interessi sul debito pubblico e le spese per il personale
dipendente.
Sono tutte spese caratterizzate da notevole rigidità, trattandosi
di spese obbligatorie derivanti da impegni permanenti, il cui
ammontare è predeterminato per legge.
Molto minore è l'incidenza delle spese in conto capitale
(investimenti pubblici). La parte più rilevante di esse è
rappresentata dalla costituzione di capitali fissi (infrastrutture
e beni strumentali durevoli) e dagli interventi in conto capitale
a favore delle imprese (trasferimenti a fondo perduto, prestiti
e partecipazioni azionarie).