N. 00069/2015 REG.PROV.COLL.
N. 00113/2013 REG.RIC.
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 113 del 2013, proposto da: Franca Coppola,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Massimo Mellino, Francesco Saverio Cosenza,
con domicilio eletto in Napoli, piazza G. Bovio n. 33 c/o di Biase;
contro
Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali - Soprintendenza Beni Archit. e Paes. e
Patrim. Stor. Art. e Etno. Napoli e Prov., in persona del Ministro pro tempore,
rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli,
domiciliata
in
Napoli,
Via
Diaz,
11;
Comune di Massa Lubrense in persona del sindaco pro tempore;
per l'annullamento,
del provvedimento prot. 19331 del 19/10/2012 con cui la Soprintendenza per i
Beni Architettonici e Paesaggistici di Napoli e Provincia ha espresso parere di non
compatibilità paesaggistica sull’istanza di accertamento ex art. 146 Dlgs. 42/2004
della ricorrente, nonché del consequenziale provvedimento prot. 23887 n. 164 del
31/10/2012 con cui il Comune di Massa Lubrense ha rigettato l’istanza di
autorizzazione paesaggistica, pratica n. 394/2012 relativa ad un progetto di
recupero abitativo di un sottotetto ex art. 6 l.r.C. 15/2000.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero Per i Beni e Le Attivita'
Culturali e di Soprintendenza Beni Archit. e Paes. e Patrim. Stor. Art. e Etno.
Napoli e Prov.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2014 la dott.ssa Diana
Caminiti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
I MOTIVI DI RICORSO
1.Con il ricorso in epigrafe Franca Coppola ha impugnato la nota prot. 19331 del
19/10/2012 con cui la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di
Napoli e Provincia ha espresso parere di non compatibilità paesaggistica
sull’istanza di accertamento ex art. 146 Dlgs. n. 42/2004 presentata dalla
ricorrente, nonché il consequenziale provvedimento prot. 23887 n. 164 del
31/10/2012 con cui il Comune di Massa Lubrense ha rigettato l’istanza di
autorizzazione paesaggistica, pratica n. 394/2012, relativa ad un progetto di
recupero abitativo di un sottotetto, ex l.r. 15/2000.
2. Mentre la Commissione Locale per il paesaggio, nel rendere il preparere di
competenza, si esprimeva favorevolmente sul progetto al suo esame, la
Soprintendenza con il provvedimento oggetto di impugnativa si è pronunciata
negativamente, sulla base del seguente rilievo:
“Considerato che i lavori consistono in: recupero abitativo del sottotetto del fabbricato mediante
l’abbattimento di una volta;
Considerato che l’intervento ricade in Zona Territoriale 4 Del P.U.T. (riqualificazione
insediativa ed ambientale di 1° grado) ed in zona A del P.R.G.;
Si ritiene che l’intervento previsto in progetto sia non conforme al P.U.T., che all’art. 26 recita “è
consentito l’uso dei solai in cemento armato, ferro o misti in sostituzione di preesistenti solai in
legno e mai in sostituzione di archi e volte in murature”.
Pertanto si esprime parere negativo al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica per le opere in
oggetto”.
3. Seguiva pertanto il consequenziale atto di diniego di nulla osta paesaggistico da
parte del Comune.
4. A sostegno del ricorso parte ricorrente ha articolato, in due motivi, le seguenti
censure:
1) Violazione degli artt. 146 e ss. del Dlgs. n. 42/2004; erronea applicazione
dell’art. 26 l.r.C. n. 35/87 in relazione all’art. 6 della legge regionale Campania n.
15/2000; eccesso di potere per carenza della motivazione.
Assume la ricorrente l’illegittimità del parere soprintendizio e - per illegittimità
derivata - del consequenziale atto di diniego comunale, per erroneità del suo
presupposto, ovvero il contrasto con la prescrizione dell’art. 26 del P.U.T.,
approvato con l.r.C. n. 35/87; ciò sulla base della previsione dell’art. 6 della l.r. C.
n. 15/2000, concernente gli interventi di recupero abitativo dei sottotetti, che
consente la realizzazione degli stessi anche in deroga alle previsione della cennata
l.r. n. 35/87.
Assume poi ad abundantiam che, sebbene la Soprintendenza non avesse espresso
alcuna valutazione paesaggistica di merito, essendosi limitata ad opporre la
previsione ostativa del P.U.T., l’intervento previsto di demolizione delle volte
interne del fabbricato non potesse avere alcuna incidenza paesaggistica ambientale
e non potesse pertanto configurarsi come motivo ostativo, in considerazione del
fatto che l’immobile di cui è causa non era sottoposto a vincolo individuo, ma a
vincolo di insieme.
2) Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione; violazione del
principio di leale collaborazione; ingiustizia manifesta.
Assume ancora parte ricorrente l’illegittimità del gravato parere soprintendizio, per
non avere lo stesso preso in alcuna considerazione il preventivo parere istruttorio
espresso dalla Commissione Locale per il Paesaggio, in violazione tra l’altro del
principio di leale collaborazione fra enti, essendo sia il Comune che la
Soprintendenza deputati alla cogestione del vincolo paesaggistico. Da ciò anche il
vizio di eccesso di potere per carenza di istruttoria, carenza di motivazione e
violazione del principio di leale collaborazione fra pubbliche amministrazioni.
RILIEVO
D’UFFICIO
DELLA
QUESTIONE
DI
LEGITTIMITÀ
COSTITUZIONALE DELL’ART. 6 DELLA L.R. CAMPANIA N. 15/2000.
5. Il gravato parere negativo della Soprintendenza, come rilevato dalla stessa parte
ricorrente, non entra nel merito della valutazione dell’impatto paesaggistico
dell’opera di cui è causa e, essendo fondato unicamente sul rilievo della previsione
ostativa di cui all’art. 26 l.r.C. n. 35/87, in ordine al divieto di sostituzione di volte
con solai piani, deve intendersi espressione non di attività tecnico discrezionale, ma
di attività vincolata; ciò fermo restando il rilievo della derogabilità di detta
previsione ad opera della l.r.. Campania n. 15/2000, profilo questo fatto valere da
parte ricorrente con il primo motivo di ricorso.
6. Ciò posto, non dirimente ai fini della definizione del presente giudizio,
vertendosi in tema di attività vincolata, è la censura di eccesso di potere fatta valere
nel secondo motivo di ricorso, da ritenersi infondata in quanto, come noto,
l’eccesso di potere è configurabile solo in riferimento agli atti espressione di
discrezionalità amministrativa e tecnica, essendo per contro sufficiente, in
relazione agli atti vincolati, la valutazione dei presupposti di fatto e di diritto posti a
base del decisum.
6.1. Del pari non dirimente è il difetto di motivazione articolato nel primo motivo
di ricorso, in merito all’assenza di impatto paesaggistico dell’intervento di cui è
causa, in quanto di carattere interno e riferito ad immobile non sottoposto a
vincolo individuo, ma a solo vincolo paesaggistico d’insieme, trattandosi di profilo
fatto valere ad abundantiam dalla ricorrente, in quanto, come dalla stessa dedotto, la
Soprintendenza non è entrata (vale ribadirlo) nel merito della valutazione
paesaggistica, essendosi limitata ad opporre la previsione ostativa, dalla stessa
ritenuta di carattere vincolante, di cui al richiamato art. 26 della l.r.C. n. 35/87.
Peraltro, come di seguito specificato, la previsione ostativa addotta a sostegno del
diniego, ovvero l’art. 26 della l.r.C. n. 35/87, deve, al pari della altre previsioni del
P.U.T., ritenersi espressione della tutela paesaggistica.
7. Da ciò la rilevanza, ai fini della decisione della presente controversia, del solo
primo motivo di ricorso, nella parte riferita alla violazione dell’art. 6 l.r.C. n.
15/2000, peraltro di carattere assorbente rispetto al vizio di eccesso di potere fatto
valere in via meramente residuale.
8. La censura articolata da parte ricorrente in merito alla derogabilità del P.U.T. alla
stregua di quanto espressamente previsto al riguardo dall’art. 6 della l.r. Campania
n. 15/2000 si presenta al riguardo astrattamente fondata, in quanto tale articolato
normativo prevede testualmente “Ferme restando le condizioni di cui al precedente articolo
4, il recupero abitativo dei sottotetti , esistenti alla data del 17 ottobre 2000, può essere
realizzato anche in deroga alle prescrizioni delle leggi regionali 20 marzo 1982 n.14, 20 marzo
1982 n. 17 e 27 giugno 1987 n. 35, dei piani urbanistici e paesistici, dei provvedimenti
regionali in materia di parchi, con esclusione della zona A di cui all’art. 22 della legge regionale
1 settembre 1993 n. 33, nonché degli strumenti urbanistici comunali vigenti o in itinere e dei
Regolamenti Edilizi vigenti”. Trattasi infatti di deroga espressa alle previsioni della l.r.
Campania n. 35/87 di approvazione del P.U.T. dell’Area Sorrentino Amalfitana e
comunque, in generale, delle previsioni dei piani paesistici, non suscettibile di
diversa interpretazione, in forza del principio inclaris non fit interpretatio.
9. Peraltro la Sezione ritiene che la cennata previsione normativa di carattere
derogatorio sia costituzionalmente illegittima, secondo quanto di seguito osservato,
ed intende pertanto sottoporre la stessa al sindacato della Corte Costituzionale, per
contrasto con gli art. 9 e 117 comma 2 lett. s) Cost.
SULLA RILEVANZA DELLA QUESTIONE DI COSTITUZIONALITÀ
10. La questione di costituzionalità si presenta senza dubbio di carattere rilevante
in quanto, come innanzi accennato, l’atto soprintendizio oggetto di gravame, da cui
è scaturito anche il consequenziale atto di diniego comunale, è motivato
unicamente sul rilievo della previsione ostativa di cui all’art. 26 della l.r.C. n. 35/87,
cui però deroga la previsione di cui all’art. 6 della l.r. C. n. 15/2000, norma della
cui legittimità costituzionale si dubita.
10.1. Pertanto la questione di costituzionalità si presenta di carattere dirimente in
quanto il suo accoglimento comporterebbe il rigetto del ricorso, mentre, per
converso, il suo rigetto, l’accoglimento del ricorso.
10.2. Né il disposto della cui costituzionalità si dubita - in considerazione del suo
tenore letterale di deroga espressa al P.U.T. ed in linea generale a tutte le previsioni
dei piani paesaggistici (oltreché della strumentazione urbanistica ed edilizia) - può,
come innanzi accennato, essere suscettibile di una diversa interpretazione,
costituzionalmente orientata.
10.3. Ed invero l’operazione di interpretazione costituzionalmente orientata di
previsioni di leggi regionali campane, solo apparentemente in deroga con le
previsioni della l.r. n. 35/87, è già stata operata dalla Sezione, in relazione alle
previsioni della l.r.C. n. 19/09 (legge sul piano casa, exmultis T.A.R. Campania, sez.
VII, sent. 4617 del 14/10/2013) e della l.r.C. n. 19/01, a seguito delle modifiche
apportate dalla l.r.C. n. 1/2012 (legge sui parcheggi pertinenziali interrati, ex multis
T.A.R. Campania/Napoli, sez. VII, sent. n. 5981 del 23/12/2013), con
l’affermazione della primazia delle norme del P.U.T., venendo in rilievo disposti
normativi che non dettavano una deroga espressa alle previsioni del P.U.T.
10.4. In tale sentenze si era invero incidenter tantum raffrontata la previsione di cui
alle cennate leggi regionali, non contenti un’espressa deroga al P.U.T. e pertanto
interpretate in senso costituzionalmente orientato, con quella di cui all’art. 6 della
l.r.C. n. 15/2000, ora all’esame del Collegio affermando “Ed invero quando il
legislatore regionale ha voluto derogare alla disciplina recata dal P.U.T., data la sua valenza di
normativa speciale, lo ha fatto espressamente:cfr., al riguardo la previsione di cui all’art. 6 della l.
r. n. 15 del 2000 in materia di recupero abitativo dei sottotetti, secondo cui “Ferme restando le
condizioni di cui al precedente articolo 4, il recupero abitativo dei sottotetti, esistenti alla data del
17 ottobre 2000, può essere realizzato anche in deroga alle prescrizioni della legge regionale 20
marzo 1982, n. 14, della legge regionale 20 marzo 1982, n. 17 e della legge regionale 27 giugno
1987, n. 35, dei piani territoriali urbanistici e paesistici, dei provvedimenti regionali in materia
di parchi, con esclusione della zona A di cui all'articolo 22 della legge regionale 1° settembre
1993, n. 33 (concernente l’area a protezione integrale dei parchi e delle riserve
naturali in Campania), nonché degli strumenti urbanistici comunali vigenti o in itinere e dei
regolamenti edilizi vigenti”.
Indubbio appare invero - quanto alla rilevanza della questione di costituzionalità
nel presente giudizio - ad una interpretazione letterale e logico sistematica che
l’eccezione alla deroga si riferisca alle sole zone “A” dei parchi e delle riserve e non
anche alla zona A del P.R.G. (relativa all’ipotesi di specie), dovendo la frase “nonché
degli strumenti urbanistici comunali vigenti o in itinere e dei regolamenti edilizi vigenti”
preceduta da virgola, riferirsi alla deroga di cui alla proposizione principale e non
all’inciso relativo all’esclusione della stessa. Infatti a tal fine il legislatore - essendo
l’esclusione espressamente contemplata unica - avrebbe dovuto usare la
congiunzione “e” al fine di estendere la proposizione incidentale, mentre l’uso
della virgola seguito dal “nonché” evidenzia come, con la sola eccezione
espressamente indicata e compresa nell’inciso, la deroga vada estesa alle previsioni
degli strumenti urbanistici ed edilizi vigenti. Detta interpretazione letterale appare
inoltre confermata dalla voluntas legis in ordine alla necessità di differenziazione - ai
fini dell’esclusione dalla deroga generalizzata - di quelle zone sottratte a qualunque
modifica del territorio, come le zone a protezione integrale di cui all’art. 22 della
l.r.C. n. 33/1993.
10.5. La Sezione, peraltro, con le indicate sentenze, aveva fatta salva la possibilità
di sollevare la questione di legittimità costituzionale delle previsioni normative,
come nell’ipotesi di specie, di carattere espressamente derogatorio, “ritenute di
dubbia costituzionalità, specie laddove lo strumento della “legge - provvedimento” diventi il mezzo
di elusione di normative con copertura di carattere costituzionale, quale la normativa sul
paesaggio, la cui tutela, sottoposta agli standards unitari di spettanza dello Stato, ai sensi
dell’art. 9 Cost, 117 comma 2 lett. s) Cost. e del Dlgs. 42/2004, gode di indubbio rilevanza
costituzionale, ai sensi del citato art. 9 Cost”.
SULLA NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLA QUESTIONE DI
COSTITUZIONALITÀ
11. La questione all’esame involge dunque il delicato tema del rapporto fra il
P.U.T. dell’area Sorrentino amalfitana, approvato con l.r.C. n. 35/87 e le previsioni
contenute in altre leggi regionali di promozione dello sviluppo edilizio, tema
questo, come detto, già affrontato dalla Sezione in riferimento alle l.r.C. n. 19/09
(ex multis sent. n. 4617/2013 cit) e n. 19/01 (expluris, sent. n. 5981/2013 cit.).
12. Segnatamente, nell’ipotesi di specie, la questione all’esame del Collegio involge
il rapporto fra le previsioni del P.U.T. approvato con l.r. Campania n. 35/87,
espressione della tutela paesaggistica dell’area Sorrentino amalfitana, e le previsioni
dell’art. 6 della l.r. Campania n. 15/2000, dettata in vista dello sviluppo edilizio del
territorio, in risposta sia alle necessità di sviluppo dell’imprenditorialità edile che
delle esigenze abitative.
13. Come già evidenziato dalla Sezione, sia pure in riferimento ad altre normative
regionali (l.r. n. 19/01 e l.r. n. 19/09), la questione va affrontata avendo riguardo al
piano formale e a quello sostanziale (cfr., le richiamate sentenze nn. 4617/2013 e
5981/2013).
13.1 Avendo riguardo al piano formale è infatti indubbio che entrambi gli atti in
contrasto nella presente fattispecie abbiano il connotato formale di leggi e
segnatamente di leggi regionali, per cui non possono non applicarsi i principi
riferiti alla “forza formale” di legge, ivi compresi quelli della successione delle leggi
nel tempo e del rapporto fra leggi generali e leggi speciali, nonché quelli riferiti
all’interpretazione delle leggi, ivi comprese le leggi “eccezionali”.
In particolare, nell’ipotesi di specie, è indubbio che la l.r.C. n. 35/87, quanto alla
“forza formale” passiva sia equiparabile, in mancanza di espressa previsione - che
peraltro non potrebbe che avere carattere costituzionale, stante l’esclusiva
competenza della Costituzione in materia di fonti primarie del diritto - a tutte le
altre leggi regionali e sia priva quindi di una forza passiva “rafforzata”.
13.1.1. Inoltre il diritto positivo conosce, con la sola eccezione della previsione di
cui all’art. 133 comma 2 Cost., in forza di espressa copertura costituzionale, solo
leggi statali, costituzionali ed ordinarie, rafforzate, ovvero dotate di “forza
formale” passiva superiore a quella delle altre leggi di pari rango, in quanto
richiedenti particolari ed aggravati procedimenti per la loro modifica (come ad
esempio - quanto alle leggi costituzionali, l’ipotesi di cui all’ art. 132 comma 1 Cost.
- e quanto alle leggi ordinarie, le leggi di ricezione dei patti Lateranensi, ex art. 7
Cost. o quelle relative ai rapporti fra lo Stato e le confessioni acattoliche, ex art. 8
Cost., ovvero ancora quelle di cui all’art. 132 comma 2 Cost. e di cui all’art. 133
comma 1 Cost.).
13.1.2. In tale ottica la l.r.C. n. 35/87 appare suscettibile di deroga da parte di leggi
regionali successive, fatto salva la possibilità, secondo quanto innanzi indicato, di
sollevare eventuali questioni di costituzionalità della normativa derogatoria.
13.2. Il Collegio evidenzia, per contro, avendo riguardo al piano sostanziale, che
per la pacifica giurisprudenza, anche costituzionale, la disciplina unitaria di tutela
del bene ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella
dettata dalle Regioni e dalle Province autonome, in materia di competenza propria,
che riguardano l’utilizzazione dell’Ambiente e, quindi, altri interessi (Corte Cost.,
18 aprile 2008, n. 108; Cons. Stato, VI, 19 gennaio 2011, n. 371; IV, 5 luglio 2010,
n. 4244; VI, 10 settembre 2009, n. 5459).
Va altresì richiamato l’art. 37 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione
Europea che prescrive un “livello elevato” di tutela dell’Ambiente.
13.2.1. In tale contesto è indubbio che le disposizioni del Codice del paesaggio,
approvato con il d.lgs. n. 42 del 2004, prevedano l’assoluta prevalenza del Piano
paesaggistico sugli altri strumenti di regolazione del territorio, avendo il medesimo
Piano la funzione conservativa degli ambiti reputati meritevoli di tutela, che non
può essere subordinata a scelte di tipo urbanistico, anche di tipo premiale, per loro
natura orientate allo sviluppo edilizio e infrastrutturale.
13.2.2. E’ peraltro del pari indubbio che il P.U.T. dell’area Sorrentino amalfitana,
approvato con la l.r.C. n. 35/87, pur non essendo un piano paesaggistico “strictu
sensu” – essendo per l’espressa previsione di cui all’art. 3 comma 1 della l.r.C. n.
35/87 “Piano Territoriale di Coordinamento con specifica considerazione dei valori paesistici e
ambientali” abbia una valenza paesistica, e in tale ottica sottoponga, sempre ai sensi
dell’art. 3 comma 1 della l.r.C. n. 35/87, a normativa d'uso il territorio dell' Area
Sorrentino - Amalfitana.
Pertanto “il Piano Urbanistico Territoriale prevede norme generali d'uso del territorio dell'area
e formula direttive a carattere vincolante alle quali i Comuni devono uniformarsi nella
predisposizione dei loro strumenti urbanistici o nell' adeguamento di quelli vigenti.
Il Piano Urbanistico Territoriale, inoltre, formula indicazioni per la successiva elaborazione, da
parte della Regione, di programmi di interventi per lo sviluppo economico dell'area” (art. 3
commi 2 e 3 l.r.C. 35/87).
13.2.3. In considerazione del suo carattere vincolante per i Comuni e della sua
specifica valenza di Piano di coordinamento con specifica considerazione dei valori
paesaggistici ed ambientali, si spiegano pertanto anche le misure di salvaguardia di
cui all’art. 5 comma 1 della legge regionale n. 35/87 cit., per cui, fatta eccezione per
le deroghe previste dai commi successivi, “Dalla data di entrata in vigore del Piano
Urbanistico Territoriale e sino all'approvazione dei Piani Regolatori Generali comunali (ivi
incluse le obbligatorie varianti generali di adeguamento ai Piani Regolatori Generali
eventualmente vigenti) per tutti i Comuni dell' area è vietato il rilascio di concessioni ai sensi della
Legge 28 gennaio 1977, n. 10”.
13.2.4. Il P.U.T., inoltre, secondo quanto indicato nell’art. 1 della l.r.C. n. 35/87, è
stato adottato in attuazione della previsione dell’art. 1 bis della l. n. 431/85, di
conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 27 giugno 1985, n. 312, secondo
cui “con riferimento ai beni e alle aree elencati dal quinto comma dell'articolo 82 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 , come integrato dal precedente articolo 1, le
regioni sottopongono a specifica normativa d'uso e di valorizzazione ambientale il relativo
territorio mediante la redazione di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali con specifica
considerazione dei valori paesistici ed ambientali, da approvarsi entro il 31 dicembre 1986.
2. Decorso inutilmente il termine di cui al precedente comma, il Ministro per i beni culturali e
ambientali esercita i poteri di cui agli articoli 4 e 82 del decreto del Presidente della Repubblica
24 luglio 1977, n. 616”.
13.2.5. Il P.U.T. pertanto, sebbene approvato con legge regionale, da un punto di
vista sostanziale si configura come Piano Territoriale di Coordinamento con
specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali, assimilabile peraltro,
secondo la previsione di cui all’art. 135 comma 1 Dlgs. nr. 42/2004 - in base al
quale <<Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto,
salvaguardato, pianificato e gestito in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo
costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica normativa d'uso il territorio mediante
piani paesaggistici, ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesaggistici, entrambi di seguito denominati: "piani paesaggistici">> - ad un piano
paesaggistico latu sensu inteso.
Le previsioni contenute nel medesimo pertanto hanno specifica valenza
paesaggistica.
13.2.6. Pertanto la previsioni del del Dlgs. n. 42/2004 (ed in particolare dell’art.
145 comma 3) che prevedono la prevalenza dei piani paesaggistici su altri
strumenti di regolazione del territorio, nel giudizio di costituzionalità fungono da
norme interposta, in quanto aventi la copertura costituzionale di cui al combinato
disposto degli artt. 9 e 117 comma 2 lett. s) della Cost.
Dunque la loro violazione si risolve all’evidenza nella violazione degli indicati
disposti costituzionali.
Ed invero la stessa Corte Costituzionale con diverse sentenze (n. 238 del 2013, n.
207 e 66 del 2012; n. 226 e n. 164 del 2009, n. 232 del 2008 e n. 51 del 2006 ha
affermato che il Dlgs. n. 42/2004 in quanto “norma di riforma economico sociale”
si impone alle Regioni, anche a statuto speciale.
13.3. La Corte Costituzionale non mancherà di rilevare l’evidenziato contrasto,
essendosi tra l’altro già pronunciata sull’incostituzionalità di una legislazione
regionale di carattere derogatorio rispetto alle prescrizioni dei piani paesaggistici,
rientrando la tutela paesaggistica nella competenza esclusiva dello Stato, ai sensi
dell’art. 117 comma 2 lett s) Cost. (cfr.ex multis, sentenza Corte Costituzionale 22
luglio 2011 n. 235 secondo cui “La normativa censurata - comma 13 dell'art. 1 della legge
della Regione Campania n. 2 del 2010 - prevede sia deroghe alla pianificazione paesaggistica, sia
apposite procedure di autorizzazione paesaggistica. Vi è, quindi, una invasione nella competenza
legislativa statale, in quanto le disposizioni impugnate intervengono in materia di tutela del
paesaggio, ambito riservato alla potestà legislativa dello Stato, e sono in contrasto con quanto
previsto dal decreto legislativo n. 42 del 2004 (da ultimo, sentenze n. 101 del 2010 e n. 272 del
2009)”.
14. Né assume rilievo, quanto dedotto da parte ricorrente, circa la non rilevanza
paesaggistica dell’intervento de quo, in quanto di carattere interno e non visibile
all’esterno, in primis in quanto è stato lo stesso legislatore ad assegnare valore
paesaggistico a detto intervento con la previsione di cui all’art. 26 della l.r.C. n.
35/87, in relazione al divieto di sostituzione delle volte con solai piani – per cui il
provvedimento soprintendizio, risulta adeguatamente motivato, sotto questo
profilo, senza alcun altro riferimento all’impatto paesaggistico dell’intervento de quo
- ed in secondo luogo in quanto anche gli interventi di carattere interno assumono
valenza paesaggistica, come attestato dalla copiosa giurisprudenza in tema di
volumi interrati (ex multis, T.A.R. Campania sez. IV n. 963/2010 secondo cui
“Occorre distinguere il concetto di volume rilevante ai fini edilizi dal concetto di volume rilevante
ai fini paesaggistici. Mentre ai fini edilizi un volume per le sue caratteristiche può anche non essere
considerato rilevante e non essere oggetto di computo fra le volumetrie assentibili (ad esempio
perché ritenuto volume tecnico), viceversa ai fini paesaggistici un volume può assumere comunque
una sua rilevanza e determinare una possibile alterazione dello stato dei luoghi che le norme di
tutela vogliono impedire.
Pertanto le norme di tutela, al fine di salvaguardare la sostanziale integrità di determinati ambiti
territoriali, possono anche vietare la realizzazione di qualsiasi volume edilizio (anche interrato) e
quindi anche di quei volumi che non sono considerati normalmente rilevanti secondo le norme che
regolano l’attività edilizia.
Ne consegue, per restare al caso in esame, che anche la realizzazione di volumi sotterranei, della
rampa di accesso e del suo conseguente muro di contenimento laterale, la posa in opera di rilevanti
superfici e delle griglie di areazione dei sottostanti locali possono essere considerate rilevanti ai fini
paesaggistici e come tali si pongono in contrasto con quelle disposizioni volte ad impedire
l’alterazione dello stato dei luoghi attraverso la realizzazione di nuove strutture”).
14.1. Ed invero la tutela del paesaggio non si identifica sic e simpliciter con un
concetto estetico - visuale ma con un concetto di tutela identitaria del territorio,
come attestato dalla previsione dell’art. 131 Dlgs. n. 42/2004 secondo cui “1. Per
paesaggio si intende il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall'azione di fattori
naturali, umani e dalle loro interrelazioni.
2. Il presente Codice tutela il paesaggio relativamente a quegli aspetti e caratteri che costituiscono
rappresentazione materiale e visibile dell'identità nazionale, in quanto espressione di valori
culturali.
3. Salva la potestà esclusiva dello Stato di tutela del paesaggio quale limite all'esercizio delle
attribuzioni delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano sul territorio, le norme
del presente Codice definiscono i principi e la disciplina di tutela dei beni paesaggistici.
4. La tutela del paesaggio, ai fini del presente Codice, è volta a riconoscere, salvaguardare e, ove
necessario, recuperare i valori culturali che esso esprime. I soggetti indicati al comma 6, qualora
intervengano sul paesaggio, assicurano la conservazione dei suoi aspetti e caratteri peculiari.
5. La valorizzazione del paesaggio concorre a promuovere lo sviluppo della cultura. A tale fine le
amministrazioni pubbliche promuovono e sostengono, per quanto di rispettiva competenza,
apposite attività di conoscenza, informazione e formazione, riqualificazione e fruizione del
paesaggio nonché, ove possibile, la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati.
La valorizzazione è attuata nel rispetto delle esigenze della tutela.
6. Lo Stato, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali nonché tutti i soggetti che, nell'esercizio di
pubbliche funzioni, intervengono sul territorio nazionale, informano la loro attività ai principi di
uso consapevole del territorio e di salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche e di
realizzazione di nuovi valori paesaggistici integrati e coerenti, rispondenti a criteri di qualità e
sostenibilità”.
14.1.1. Da ciò la necessità di tutela di quegli interventi, anche di carattere interno,
che sono espressione di detto carattere identitario del territorio.
14.2. Alla stregua di tutte le considerazioni espresse, deve ritenersi altresì violata la
“clausola generale di ragionevolezza”, quale criterio “onnipervasivo della
misurazione della legalità e della adeguatezza della scelta politica” ex art. 3 della
Costituzione, avendo riguardo alla gerarchia dei valori costituzionali, assurgendo la
tutela del Paesaggio a principio fondamentale della Costituzione, sovraordinato
pertanto al diritto di proprietà privata, contemplato dall’art. 42 Cost. e al diritto di
iniziativa economica privata, previsto dall’art. 41 Cost., ai quali può semmai
correlarsi la norma della cui legittimità costituzionale si dubita.
15. Ciò posto, in considerazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalità della previsione dell’art. 6 della l.r. Campania n.
15/2000, per contrasto con gli artt. 3, 9 e 117 comma 2 Cost., il presente giudizio
va sospeso e gli atti processuali trasmessi alla Corte Costituzionale.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima)
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 6 della legge della Regione Campania nr. 15/2000 con
riferimento agli artt. 3, 9 e 117 comma 2 lett. s) della Costituzione.
Dispone pertanto la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale.
Sospende il giudizio in corso.
Dispone che a cura della Segreteria la presente ordinanza venga notificata alle parti
in causa ed al Presidente della Giunta regionale Campania nonche' comunicata al
Presidente del Consiglio regionale.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2014 con
l'intervento dei magistrati:
Alessandro Pagano, Presidente
Marina Perrelli, Primo Referendario
Diana Caminiti, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/01/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)