24/11/2015
Lezione n. 17
Università degli Studi di Perugia
Corso di Laurea Magistrale in
Scienze della Politica e dell’Amministrazione
Il bilancio dello Stato
e la legge di stabilità
FINANZA PUBBLICA
Enza Caruso
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
2
La revisione della governance UE
Parte seconda
La nuova governance europea ha l’obiettivo di
rafforzare gli strumenti e le procedure della
politica di bilancio attraverso:
a) La modifica del ciclo della governance
europea (Semestre europeo);
b) La revisione del Patto di stabilità e crescita
(Patto euro plus);
c) L’adozione del Patto di bilancio (Fiscal
Compact).
Il processo di bilancio:
Tre fasi:
1) preparazione del bilancio
2) gestione del bilancio
3) rendicontazione del bilancio
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
3
Il calendario semestre europeo
La preparazione del bilancio (l.196/09)
Anno t-1
5
Anno t
Anno t+1
DEF (Doc. di economia e finanza)
PSC (aggiornamento)
Nota aggiornamento DEF
entro 10 apr.
entro 30 apr.
entro 20 sett.
Ddl di bilancio
Ddl di stabilità
Approvazione legge
di stabilità e di bilancio
entro 15 ott.
entro 15 ott.
entro 31 dic.
Ddl collegati
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entro 31 gen.
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La rendicontazione del bilancio
La gestione del bilancio
Anno t-1
Anno t
Anno t+1
Anno t-1
Anno t
Anno t+1
Inizio esercizio
1 gennaio
RGS approva il Rendiconto
entro 30 aprile
Assestamento (ddl)
entro 30 giu.
Presentazione alla Corte dei conti
entro 31 maggio
31 dicembre
Dopo la parificazione della Corte dei Conti
presentazione ddl Rendiconto alle Camere
Variazioni di bilancio
Chiusura esercizio
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L. 196/2009
Relazione Unificata sull'Economia e Relazione sull'Economia e la Finanza
la Finanza Pubblica
Pubblica
(28 febbraio)
(15 aprile)
Linee Guida DFP
Non previste
(15 luglio)
Documento di programmazione
Decisione di finanza pubblica (DFP)
economica e finanziaria (DPEF)
(15 settembre)
(30 giugno)
Aggiornamento del programma di
Non previsto
stabilità (calendario europeo)
Rendiconto generale dello Stato**
Rendiconto generale dello Stato**
(30 giugno)
(30 giugno)
DDL di Assestamento**
DDL di Assestamento**
(30 giugno)
(30 giugno)
Non previste
Non previste
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Le regole del processo di bilancio
Cicli di programmazione a confronto
L. 468/1978
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L. 39/2011
Un intarsio di norme
Soppressa
Articolo 81 della Costituzione;
Legge n. 196/2009: abroga la l. 468/78 (che
con cadenza annuale era stata riformata
con l. 362/1988, l. 94/1997, l. 208/1999);
Legge n. 39/2011 (I riforma della 196/09);
Regolamenti contabili;
Regolamenti parlamentari;
Soppresse
Documento di economia e finanza
(DEF)*
(10 aprile)
Aggiornamento del programma di
stabilità (30 aprile)
Rendiconto generale dello Stato**
(30 giugno)
DDL di Assestamento**
(30 giugno)
Linee Guida articolazione obiettivi
DEF (eventuali - 10 settembre)
Nota di Aggiornamento del DEF
(20 settembre)
Nota di Aggiornamento al DPEF
Nota di Aggiornamento della DFP
(eventuale - 30 settembre)
(eventuale)
Relazione previsionale e
Soppressa
Soppressa
programmatica (30 settembre)
DDL finanziaria DDL di bilancio
DDL di stabilità DDL di bilancio
DDL di stabilità DDL di bilancio
(30 settembre)
(15 ottobre)
(15 ottobre)
DDL collegati alla manovra di finanza DDL collegati alla manovra di finanza DDL collegati alla manovra di finanza
pubblica
pubblica
pubblica
(15 novembre)
(28 febbraio)
(entro gennaio)
* La prima sezione del Documento di economia e finanza reca lo schema del Programma di stabilità.
** Tali documenti non costituiscono strumenti della programmazione secondo la definizione dell'articolo 7, ma fanno comunque
parte del ciclo di bilancio.
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Ex-Articolo 81 della Costituzione
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Ex-Articolo 81 della Costituzione
Comma 2:
L’esercizio provvisorio del bilancio
non può essere concesso se non
per legge e per periodi non
superiori complessivamente a
quattro mesi
Comma 1:
Le Camere approvano ogni anno i
bilanci e il rendiconto consuntivo
presentati dal Governo
Iniziativa governativa riservata
Obbligo di approvazione del Parlamento
Principio di circolarità del Bilancio
Forma della legge (funzione autorizzativa e programmatica)
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Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
Doppia negazione dell’esercizio provvisorio
Carattere di eccezionalità autorizzata con legge
Limite massimo temporale oltre il quale non esiste norma di
chiusura
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Ex-Articolo 81 della Costituzione
Ex-Articolo 81 della Costituzione
Ex Comma 3: (sparito)
Con la legge di approvazione del
bilancio non si possono stabilire
nuovi tributi e nuove spese
Comma 4
Ogni altra legge che importi nuove
e maggiori spese deve indicare i
mezzi per farvi fronte
Principio della neutralità del bilancio
Proiezione della legislazione vigente in essere
Natura formale della legge di approvazione del bilancio
Altra legge rispetto alla legge di bilancio …
Principio sinallagmatico: contestualità tra piano dei mezzi e del
piano dei fini.
Principio di adeguatezza: la più esatta corrispondenza
possibile tra mezzi e fini (indicare non provvedere).
Pareggio al margine: l’azione al margine non deve peggiorare il
quadro finanziario.
Ma il bilancio è davvero neutrale? (e.g. consumi intermedi,
spesa pensionistica … )
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Il nuovo art. 81 della Costituzione
Comma 2: Il ricorso all’indebitamento è
consentito solo al fine di considerare gli
effetti del ciclo economico e, previa
autorizzazione delle Camere adottata a
maggioranza assoluta dei rispettivi
componenti, al verificarsi di eventi
eccezionali.
Natura del vincolo: Equilibrio (non pareggio) ha valore
dinamico e deve garantire la sostenibilità nel tempo del
bilancio: fasi avverse – deficit; fasi favorevoli – avanzi;
Indebitamento (deroga all’equilibrio) :
1) ciclo economico;
2) eventi eccezionali (previa autorizzazione a maggioranza qualificata per
gravi recessioni economiche; crisi finanziarie; gravi calamità naturali);
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Il nuovo art. 81 della Costituzione
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
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Il nuovo art. 81 della Costituzione
Comma 3: Ogni legge che importi nuovi o maggiori
oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.
Comma 4: Le Camere ogni anno approvano con legge
il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal
Governo.
Comma 5: L’esercizio provvisorio del bilancio non
può essere concesso se non per legge e per periodi
non superiori complessivamente a quattro mesi.
Comma 6: Il contenuto della legge di
bilancio, le norme fondamentali e i criteri
volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e
le spese dei bilanci e la sostenibilità del
debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni sono stabiliti con legge
approvata a maggioranza assoluta dei
componenti di ciascuna Camera, nel rispetto
dei principi definiti con legge costituzionale
I commi 4 e 5 riproducono esattamente i commi 1 e 2, vecchio art. 81;
Cambia l’ex-comma 4: “ogni legge” e non “ogni altra legge” (diversa
dalla legge di bilancio); “oneri” (maggiori spese/minori entrate) e non
“spese”; “provvede” e non “indica”;
Sparisce il vecchio comma 3: si estende l’obbligo di copertura
finanziaria alle leggi di bilancio;
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
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Il nuovo art. 81 della Costituzione
Comma 1: Lo Stato assicura
l’equilibrio tra le entrate e le spese
del proprio bilancio, tenendo conto
delle fasi avverse e delle fasi
favorevoli del ciclo economico
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
Supera ex comma 3 … introduce una sorta di legge di contabilità
rinforzata sulla finanza pubblica che per rilevanza ai fini del bilancio in
pareggio deve essere approvata a maggioranza qualificata …
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Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
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La trama del processo di bilancio
Un esempio di manovra
La preparazione del bilancio (anno t-1)
bilancio a
legge
legge di
legislazione
finanziaria bilancio
vigente
2. OBIETTIVI
(DEF)
1. BILANCIO
LEGISLAZIONE +
VIGENTE
T1
T2
T (T1+T2)
3. MANOVRA
=
G1
correnti
G2
c/capitale
G (G1+G2) totale uscite
4. PREVISIONI
INIZIALI
(T-G)
Legge di stabilità
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
tributarie
altre
totale entrate
saldo netto
da finanziare
T1
T2
T (T1+T2)
(T-G)
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
tributarie
altre
totale entrate
saldo netto
da finanziare
584
93
677
-60
11
-49
600
30
630
-2
-2
(T1) 598
30
628
600
90
690
-16
3
-13
584
(G2)93
677
-60
11
(T-G)-49
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
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Un esempio di manovra
20
22
Problema
Come mai uno schema “programmatorio”
così lineare ha richiesto tanti provvedimenti
di riforma per essere messo a punto?
bilancio a
legge
legge di
legislazione
finanziaria bilancio
vigente
saldo netto
da finanziare
-16
3
-13
bilancio a
legge
legge di
legislazione
finanziaria bilancio
vigente
G1
correnti
G2
c/capitale
G (G1+G2) totale uscite
(T-G)
600
90
690
Un esempio di manovra
Saldo netto da finanziare a - 49 (T - G)
Aumento degli investimenti (G2)
Riduzione della pressione fiscale (T1)
G1
correnti
G2
c/capitale
G (G1+G2) totale uscite
-2
598
30
628
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
Gli obiettivi nel Def
tributarie
altre
totale entrate
-2
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Un esempio di manovra
T1
T2
T (T1+T2)
600
30
630
600
30
630
-2
-2
598
30
628
600
90
690
-16
3
-13
584
93
677
-60
11
-49
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
L’esperienza ha messo in evidenza tre aree
particolarmente critiche:
1. il contenuto della legge finanziaria
2. la sede in cui vengono definiti gli obiettivi
della manovra
3. il potere di auto-copertura della legge
finanziaria
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Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
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4
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La legge di stabilità (LS)
Le tabelle della LS
LS insieme alla LB compongono la manovra di
finanza pubblica per il triennio di riferimento:
Tendenziale
versus
Copertura normativa in itinere:
Tabelle A: fondo speciale di parte corrente;
Tabella B: fondo speciale di parte capitale;
Variazione stanziamenti in aumento o riduzione
Programmatico
Tabella C: stanziamenti di autorizzazioni di spesa a
carattere permanente (escluse spese
obbligatorie), la cui quantificazione annua è
demandata alla legge di stabilità;
Tabella D: riduzione di autorizzazione di spesa di parte
corrente precedentemente disposte;
Tabella E: autorizzazioni di spesa recate da leggi
pluriennali con evidenziazione dei
rifinanziamenti, delle riduzioni e delle
rimodulazioni;
La LS è una legge tipizzata con contenuto
“proprio” cioè esplicita all’art. 17 della 196/09
ciò che deve fare
ciò che non può fare
La LS è tecnicamente composta di due parti:
le tabelle
l’articolato
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
L’articolato della LS (deve contenere)
Non può contenere:
1. Escluse norme di leggi delega
2. Escluse norme di carattere ordinamentale ovvero
organizzatorio
3. Esclusi gli interventi di carattere localistico o
microsettoriale
4. Escluse norme di aumento di spesa o riduzioni di
entrate (peggioramento dei saldi) finalizzate al
sostegno dell’economia
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Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
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Il contenuto “tipico” della LS
Nota tecnico-illustrativa della LS
La LS gode di una “corsia preferenziale” in
Parlamento che la rende un veicolo
appetibile anche per la normativa ordinaria
(rischio di sovraccarico).
Allegata alla LS vi è una nota tecnicoillustrativa che sostituisce la Relazione
previsionale e programmatica ed espone:
I contenuti della manovra
Gli effetti sui saldi di finanza pubblica
articolati per settori di intervento
I criteri utilizzati per la quantificazione degli
oneri
Le previsioni del conto delle AP integrato
con gli effetti della manovra
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
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L’articolato della LS (non può contenere)
All’art. 1 i saldi obiettivo recepiti dal DEF: livello max del
ricorso al mercato e il saldo netto da finanziare
Variazione delle aliquote, detrazioni e scaglioni … delle
imposte, tasse, tariffe (se disposte) … tranne quanto
previsto nella l.42/09 per i tributi locali
Importo complessivo massimo destinato al rinnovo
contratti dei dipendenti pubblici
Altre regolazioni meramente quantitative rinviate alla
legge di stabilità dalle norme vigenti
eventuali norme necessarie per garantire il Patto di
stabilità interno o per realizzare (anche in un provv.
collegato) il Patto di convergenza (art. 18, l. 42/09)
le misure correttive su leggi che recano pregiudizio agli
obiettivi di finanza pubblica (miglioramento saldi)
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
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Sono state tentate diverse soluzioni prima di
approdare a quella attuale (versione snella).
L’esclusione delle norme finalizzate al
sostegno dell’economia si è scaricato
sull’omnibus Milleproroghe
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5
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La definizione degli obiettivi
Fasi storiche della ex Legge finanziaria
L. 468/78: introduce la LF come elemento di flessibilità tra
il 3° e 4° comma dell’art. 81 Cost … ma la LF nasce libera
nel fine … fino al 1988 assistiamo alle finanziarie omnibus
L. 362/88: il contenuto della LF viene tipizzato (tabelle e
pochi articoli) e si introducono i provvedimenti collegati …
fino al 1998 assistiamo alle finanziarie snelle … ma per il
risanamento dei conti pubblici la LF viene affiancata da un
unico provvedimento collegato di sessione
L. 208/99: elimina il collegato di sessione e ripristina i
collegati di settore …
L. 196/09: riforma la legge finanziaria in legge di stabilità
(più cogente in senso correttivo ed effettivamente snella)
eliminando le norme finalizzate al sostegno dell’economia
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
Fondamentale è la separazione di 2 momenti
Def: “sessione primaverile” di bilancio: di
decisione a monte degli obiettivi aggregati
della manovra (v. semestre europeo);
LS: “sessione autunnale” di bilancio: di
individuazione a valle degli strumenti per
realizzare la manovra;
Il potere di autocopertura della ex-LF
32
Il potere di autocopertura della LS
Fino al 1988 la LF poteva coprire con
indebitamento le maggiori spese introdotte
con la LF stessa e l’art.1 si votava per
ultimo.
Con la riforma 196/09 la copertura dei tre
saldi di finanza pubblica è resa istituzionale
all’art. 17:
“Ai fini della definizione della copertura finanziaria
dei provvedimenti legislativi, la relazione tecnica…
evidenzia anche gli effetti di ciascuna disposizione
sugli andamenti tendenziali del saldo di cassa e
dell’indebitamento netto delle pubbliche
amministrazioni per la verifica del rispetto degli
equilibri di finanza pubblica, indicando altresì i
criteri per la loro quantificazione e compensazione
nell’ambito della stessa copertura finanziaria.”
Con la riforma 362/88 sono stati reintrodotti
i vincoli di copertura di nuove spese:
nuove spese correnti entro i limiti del
risparmio pubblico (ΔSC< ΔRP);
nuove spese c/capitale entro i limiti del
Saldo netto da finanziare fissato nel DPEF;
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
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Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
33
34
Le coperture delle spese correnti e fiscali
Le coperture delle spese correnti e fiscali
Le nuove spese correnti e fiscali introdotte in finanziaria
sono descritte nel Prospetto di copertura che indica:
Le nuove spese correnti in LS a partire dalla
l.39/11 si possono finanziare solo con:
1) Gli oneri di natura corrente;
1) Fondi speciali;
2) Minori spese;
3) Maggiori entrate;
2) I mezzi di copertura utilizzati;
3) L’eventuale utilizzo del risparmio pubblico per TE;
Un grado di libertà in più vale solo per la spesa fiscale:
4) entro il limite del risparmio pubblico si
possono finanziare tax expenditures (TE)
Se RP t+1 (Blv) > RP t (Ass) → differenza può coprire nuove TE o
ridurre il debito
Fondi di copertura
1) Maggiori spese correnti
- Articolato finanziaria
- Tab. A (Fondi speciali C)
- Tab. C (rimodulazioni di
leggi permanenti)
1)Maggiori entrate
2)Minori spese correnti (consumi
intermedi, pubblico impiego,
minori TR a enti locali etc)
2) Minori entrate correnti
- Articolato finanziaria
Se RP t+1 (Blv) < RP t (Ass) → non c’è spazio per nuove TE
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
Oneri correnti e fiscali
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Utilizzo risparmio
pubblico (per sole spese fiscali che
corrispondono a minori entrate)
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6
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Le altre regole
La sessione di bilancio parlamentare
Le spese in c/capitale possono essere finanziate
in disavanzo ma solo entro i limiti del vincolo del
saldo netto da finanziare fissato nel DEF.
Scandita dai regolamenti parlamentari
(di Camera e Senato)
Controllo della tipicità e potere di stralcio
Discussione (CB, CR e Assemblea)
Emendamenti
Nota di variazione
Approvazione del bilancio annuale di
competenza e cassa e dei bilanci
programmatico e pluriennale
Con la riforma l’eventuale extra gettito legato ad un
più favorevole andamento del quadro macro
economico, rispetto a quello previsto, è destinato
solo al miglioramento dei saldi di finanza pubblica
e del debito.
L’applicazione dei limiti pluriennali alla spesa (tetti
di spesa), inizialmente previsti per le sole spese
rimodulabili, è esteso al complesso delle uscite del
BdS.
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
L’ambito di applicazione della legge 196/09 passa
dal solo bilancio dello Stato al complesso delle AP:
Armonizzazione dei sistemi contabili (delega)
Istituzione di una banca dati unitaria (sede MEF)
Coinvolgimento di tutti i livelli di governo per gli
obiettivi di finanza pubblica in ottica pluriennale
Analisi e valutazione della spesa (spending
review)
Potenziamento attività revisori e sindaci
(università, asl e ao, irccs etc)
La gestione del bilancio (anno t)
PREVISIONI
INIZIALI
• Leggi di spesa
(coperte e da coprire)
• Fondi di riserva
PREVISIONI
+ MODIFICAZIONI = DEFINITIVE
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40
Cosa abbiamo imparato (2)
Le deleghe della 196/09
Il processo del bilancio e la legge finanziaria
Completamento della riforma del bilancio per missioni
e programmi e per unità elementari di entrata
(31/12/12)
Tetti di spesa
Potenziamento della funzione del bilancio di sola
cassa (31/12/13)
Armonizzazione dei sistemi contabili
Potenziamento dei controlli di ragioneria e del
programma di analisi e valutazione della spesa
(30/6/11)
Razionalizzazione, trasparenza efficienza e efficacia
delle procedure di spesa in conto capitale per la
realizzazione di opere pubbliche (31/12/11)
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
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Governo unitario e controllo della finanza pubblica
Le modificazioni in corso di esercizio
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
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Le fasi del bilancio (preparazione, gestione e rendicontazione)
Le regole di formazione del BdS
L’articolo 81 della Costituzione
La legge di stabilità
La trama del processo di bilancio: obiettivi e manovra
La struttura della legge stabilità dopo le riforme, il contenuto
proprio e le tabelle
Caratteristiche della legge di stabilità (tipizzazione, separazione
obiettivi e strumenti, potere di autocopertura)
Fase parlamentare
Modificazioni in corso di esercizio
Governo unitario e controllo della finanza pubblica
Dove studiare?
P. Bosi, Corso di scienza delle finanze, Cap. 2
Documentazione RGS
41
Economia e Finanza Pubblica - a.a. 2015-2016
42
7