TITOLO :
PROGRAMMA ALVORADA
Intervento integrato in aree marginali
per il miglioramento della qualità di
vita della popolazione
PAESE
:
BRASILE
LOCALITA’
:
BELO HORIZONTE
CODICE
:
2035/G305/AVSI/BRA
6° STATO DI AVANZAMENTO E RENDICONTO FINALE
dal 1/4/2002 al 31/12/2004
INDICE
1. PERIODO DI RIFERIMENTO .................................................................................................. 1
2. DATI SUL PROGRAMMA ....................................................................................................... 1
3. SINTESI CONCLUSIVA DEL PROGETTO ............................................................................. 6
4. DESCRIZIONE DELLE ATTIVITA’ SVOLTE ......................................................................... 29
OBIETTIVO SPECIFICO N.1 : RECUPERO ED INTEGRAZIONE SOCIO-URBANISTICA
DELLE FAVELAS ..................................................................................................................... 30
1.1 Risultati previsti durante tutto l’arco del progetto ....................................................... 30
1.2 Risultati raggiunti durante tutto l’arco del progetto..................................................... 30
1.3 Le attività previste nel periodo di riferimento del presente rapporto ......................... 33
1.4 Attività svolte nel periodo di riferimento del presente rapporto ................................. 33
1.4.1 Legalizzazione e urbanizzazione primaria .............................................................. 33
1.4.2. Servizi sociali essenziali ......................................................................................... 35
OBIETTIVO SPECIFICO N. 2: PROMOZIONE DELLO SVILUPPO SOCIO-ECONOMICO E
CULTURALE DEGLI ABITANTI DELLE FAVELAS.................................................................. 37
2.1 Risultati previsti durante tutto l’arco del progetto ....................................................... 37
2.2 Risultati raggiunti durante tutto l’arco del progetto..................................................... 37
2.3 Attività previste nel periodo di riferimento del presente rapporto .............................. 40
2.4 Attività svolte nel periodo di riferimento del presente rapporto: ................................ 41
2.4.1 Rafforzamento delle comunità e delle organizzazioni di base .............................. 41
2.4.2 Comunicazione e divulgazione del programma ..................................................... 42
2.4.3. Incremento dei redditi familiari ............................................................................... 42
OBIETTIVO SPECIFICO N. 3: PROMOZIONE DELLO SVILUPPO RURALE .......................... 45
3.1 Risultati previsti durante tutto l’arco del progetto ....................................................... 45
3.2 Risultati raggiunti durante tutto l’arco del progetto..................................................... 45
3.3.Attività previste nel periodo di riferimento del presente rapporto .............................. 46
3.4 Attività svolte nel periodo di riferimento del presente rapporto ................................. 46
OBIETTIVO SPECIFICO N. 4: FORMAZIONE E RAFFORZAMENTO DELLE ISTITUZIONI
LOCALI ..................................................................................................................................... 46
4.1 Risultati previsti durante tutto l’arco del progetto ....................................................... 46
4.2 Risultati raggiunti durante tutto l’arco del progetto..................................................... 46
4.3.Attività previste nel periodo di riferimento del presente rapporto .............................. 47
4.4 Attività svolte nel periodo di riferimento del presente rapporto ................................. 47
4.4.1. Corso di specializzazione post-laurea ................................................................... 47
5. PERSONALE IMPIEGATO.................................................................................................... 50
5.1 Personale espatriato ...................................................................................................... 50
5.2 Personale locale AVSI (a carico del finanziamento italiano) ....................................... 50
6. MONITORAGGIO E VALUTAZIONE ................................................................................. 50
6.1 Monitoraggio in loco.......................................................................................................... 50
6.2 Monitoraggio dell’organismo dall’Italia .............................................................................. 50
Riferimenti bibliografici ........................................................................................................... 50
ELENCO DEGLI ALLEGATI ALLO STATO DI AVANZAMENTO ................................................ 53
I
1. PERIODO DI RIFERIMENTO
Il presente stato di avanzamento si riferisce al periodo 01/04/2002 – 31/12/2004
2. DATI SUL PROGRAMMA
*Titolo:
* Codice:
* Ente finanziatore:
* Tipologia:
* Paese:
* Località:
* Controparti
(firmatarie della convenzione locale):
Alvorada: “Intervento integrato in aree marginali per il
miglioramento della qualità di vita della popolazione”
2035/G-305/AVSI/BRA
Ministero Affari Esteri - DGCS
Affidato
Brasile
Zona metropolitana di Belo Horizonte (MG) ed alcuni municipi
rurali dello Stato di Minas Gerais.
SETAS (Segr. di Stato del lavoro ed azione sociale)
Municipio di Belo Horizonte
Municipio di Contagem
Municipio di Santa Luzia
Municipio di Jacuì
Municipio di Gouveia
Società Mineira de Cultura
Pontificia Università Cattolica del Minas Gerais
CDM (Cooperaçao ao Desenvolvimento e Morada Humana)
* Durata prevista:
* Periodo finanziamento:
* Durata effettiva:
* Durata 1° anno:
* Durata 2° anno:
06 (sei) anni
03 (tre) anni
1/2/1994 – 31/12/2004
da: 1/2/94 a: 31/7/96
da: 31/7/96 a 30/11/99
* Settore:
* Accordi preparatori:
* Presentazione progetto:
* Comitato Direzionale:
* Convenzione:
* Atti di perfezionamento:
Recupero sociale ed urbanistico aree urbane informali
Accordo bilaterale Italia-Brasile del 26/11/91
20/10/1992
18/12/1992 con Delibera n° 239
8/4/1993
decreto: 1993/128/3300/2 del 12/10/1993
visto ragioneria: 5/11/1993
presentazione fidejussione: 25/6/93
1 febbraio 1994
10/2/1994
Ing. Enrico Novara
indirizzo:
Rua dos Otoni, 126 - Bairro S.ta Efigenia - CEP 30.150-270 Belo Horizonte - Minas Gerais - tel +55-31-32412100 fax +5531-32412472
* Inizio programma:
* Firma convenzione locale:
* Capo-programma:
1
Slittamenti
Richiesta slittamento 1° anno: da: 1/2/95 a: 31/8/95 n° 155/FA del 5/6/95
Approvazione slittamento:
da: 1/2/95 a: 31/8/95 n° 3262 del 29/8/95
Richiesta slittamento 1° anno: da: 1/9/95 a: 31/7/96
n° 138/AA del 7/5/95 e n° 234/FA del 29/7/96
Approvazione slittamento:
da: 1/9/95 a: 31/7/96 n° 2908 del 8/8/96
Richiesta slittamento durata convenzione
da: 7/4/96 a: 31/7/98 n° 245/EC del 27/8/96
Approvazione slittamento durata convenzione da: 7/4/96 a: 31/7/98 n° 10006 del 17/10/96
Richiesta slittamento 2°anno dal 31/7/97 al 31/3/98
Prot. n°250/FA del 10/7/97
Richiesta slittamento 2°anno dal 31/3/98 al 30/11/98 al 31/5/99 e della durata della convenzione fino al
30/12/1999
Prot. n°64/FA del 3/3/98
Richiesta slittamento 2°anno fino al 31/5/99 e della durata della convenzione fino al 31/5/2000
Prot. n°153/FA del 2/7/98
Approvazione slittamento della durata del 2° anno fino al 31/5/99 e della convenzione fino al 31/5/2000,
con lettera n° 4500 del 4.12.1998
Richiesta slittamento 2°anno fino al 30/11/99 e della durata della convenzione fino al 30/11/2000
Prot. n°116/FA e prot. n° 123/FA del 30/4/99.
Approvazione slittamento della durata del 2° anno fino al 30/11/99 e della convenzione fino al
30/11/2000, con lettera n° 8700 del 31.3.2000
Richiesta slittamento della chiusura del programma e della durata della convenzione fino al 30/11/2001
Prot. N. 2845/FA del 26/9/2000
Richiesta slittamento della chiusura del programma e della durata della convenzione fino al 30/11/2002
Prot. N. 789/FA del 26/9/2001
Approvazione slittamento della chiusura del programma e della durata della convenzione fino al
30/11/2002 con lettera n° 15460 del 2/5/2002
Richiesta slittamento della chiusura del programma e della durata della convenzione fino al 31/12/2003,
Prot. N.558/FA del 2/10/2002.
Richiesta slittamento della chiusura del programma e della durata della convenzione fino al 31/12/2004,
prot. N. 381/FA del 19/9/2003.
Approvazione slittamento della chiusura del programma e della durata della convenzione fino al
31/12/2004 con lettera n° 8282 del 10/1/2005.
Varianti non onerose
Una prima variante autorizzata (n° 3236 del 29/8/95) è consistita nell’acquisto di un trattore in luogo di 2
autoveicoli, attrezzature audiovisive e personale locale, per le azioni in area rurale nel municipio di
Gouveia.
E’ stata autorizzata una seconda variante (n° 2908 del 8/8/96), consistente nello spostamento alla 2a
annualità della spesa della somma di lire 114.000.000 necessaria per portare a termine la costruzione
2
del centro di formazione agricola a Jacuì e nell’acquisto di ulteriori mezzi ed equipaggiamenti meccanici
per lire 54.500.000 a valere sulla somma di pari importo risparmiata nella costruzione sopra indicata.
Terzo gruppo di varianti: le varianti non onerose esposte di seguito sono state tutte approvate con
lettera n° 4500 del 4.12.1998:
 Nuova localizzazione dei lotti prescelti nel terzo Municipio di intervento: sostituzione del Municipio
di Ribeirão das Neves con quello di Santa Luzia - n°289/FA del 18/9/97
 Riduzione da 10 a 8 del numero di favelas oggetto di intervento - n°289/FA del 18/9/97
 Raddoppiamento di 1 posto di salute esistente - n°289/FA del 18/9/97, integrata dalla n°167/FA del
27/7/98
 Utilizzo fondi imprevisti 2° anno, pari a £ 160.000.000 - n°289/FA del 18/9/97, integrata dalla
n°167/FA del 27/7/98
 Cambiamento modalità di esecuzione delle opere civili nel Mun. rurale di Jacuì da gara ad
economia per un importo di £ 114.000.000 - n°153/FA del 2/7/98
La quarta e ultima variante non onerosa è consistita nella richiesta, con lettera n° 180/FA in data
4/6/2004 integrata dalla n° 236/FA in data 23/7/2004, di impiego di € 123.398,14 di fondi residui al
capitolo opere civili, voci/attività “partecipazione ai costi di urbanizzazione”, “partecipazione ai costi asili
e centri polifunzionali”, “partecipazione ai costi dei centri di salute”, “partecipazione ai costi della scuola
agricola”, a favore della costruzione di un Centro di educazione al lavoro a servizio delle favelas
comprese nel programma, con spese previste sempre al capitolo opere civili. La variante è stata
approvata con nota n° 8282 del 10/1/2005.
Variazione profili e mesi/uomo personale espatriato
E’ stata autorizzata la variazione (n° 2908 del 8/8/96) della durata dei periodi di missione del personale
cooperante in missione breve. Al posto dei 3 mesi/uomo previsti per ciascuna delle figure professionali
previste (operatore sanitario, istruttore, tecnico pmi) sono stati autorizzati:
- operatore sanitario per 5 mesi/uomo, istruttore per 2 mesi/uomo e tecnico pmi per 2 mesi/uomo
E’ stata autorizzata una seconda variazione consistita nello storno di 12 mesi/uomo non utilizzati della
figura di volontario tecnico équipe di recupero socio-urbanistico favelas alla figura di volontario tecnico
amministratore.
E’ stata autorizzata una terza variazione (richiesta n°367/FA del 11/12/97 ed autorizzazione n° 4500 del
4.12.1998) consistita nel prolungamento del contratto del capo-progetto di 8 mesi con risorse resesi
disponibili per risparmi sulla voce “Corso post-laurea” (53 milioni di lire).
Approvazione opere civili
lettera del 5/6/95, prot 155/FA
Oggetto: richiesta approvazione opere civili vila “Senhor dos Passos e Contagem”
Risposta di approvazione n°221/XI/3262 del 29.8.95
lettera del 14/1/97, prot. 13/FA
Oggetto: richiesta approvazione opere civili “vila Ventosa”
Status: approvazione avvenuta da parte della UTC, ma comunicazione non inviata dall’ufficio XI° alla
ong.
lettera del 30/4/99, prot 117/FA
Oggetto: richiesta approvazione opere civili settore VI vila “Ventosa”
Risposta di approvazione n° 8700 del 31/3/2000
lettera del 20/9/99, prot 250/FA
Oggetto: richiesta approvazione opere civili settore VI “Vila Ventosa”; Costruzione di 1 asilo nel
“Conjunto Esperança”; Costruzione di 1 asilo nella “Vila Pedreira Santa Rita”
3
Risposta di approvazione n° 8700 del 31/3/2000
lettera del 8/10/99, prot 270/FA
Oggetto: richiesta approvazione opere civili ampliamento del posto di salute nella “Vila Ventosa”
Risposta di approvazione n° 8700 del 31/3/2000
lettera del 20/10/2000 prot 3019/FA
Oggetto: richiesta approvazione opere civili nella “Vila Ventosa” 2° tappa nel mun. di Belo Horizonte,
vilas del municipio di Contagem e 1 asilo in Vila Apolônia mun. di Belo Horizonte.
lettera del 18/12/2001 prot 1015/FA
Oggetto: richiesta approvazione opere civili nella “Vila S.Antonio” nel mun. di Santa Luzia 1° tappa.
lettera del 26/2/2002 prot 120/FA
Oggetto: richiesta approvazione opere civili nella Vila Apolônia nel mun. di Belo Horizonte
Lettera N°284/FA del 6/5/2002
Oggetto: Richiesta approvazione opere civili nel mun.di Jacuì
Lettera N°558/FA del 24/10/2002
Oggetto: Richiesta approvazione opere civili in vila Santo Antonio nel mun.di Santa Luzia 2° tappa
Lettera N. 381/FA del 19/9/2003
Oggetto: Richiesta approvazione opere civili II tappa di vila Apolônia N° 8282 del 10/1/2005.
Risposta di approvazione N° 8282 del 10/1/2005.
Gestione finanziaria
* Sintesi situazione finanziaria:
- Costo totale del progetto:
- Totale contributi MAE approvati
- Totale contributi MAE erogati
- Totale contributi MAE spesi
Lit. 18.842.575.000
Lit.8.542.840.000
Lit.4.886.376.355
Lit.5.184.163.642
* Erogazione 1° pagamento:
* Presentazione 1° rendiconto:
* Erogazione 2° tranche:
* Presentazione 2° rendiconto:
* Erogazione 3° tranche:
* Presentazione 3° rendiconto:
* Presentazione 4° rendiconto:
* Erogazione 4° tranche:
* Presentazione 5° rendiconto:
* Erogazione 5° tranche:
Lit. 2.707.234.000 in data: 25/11/93
Lit. 1.366.938.739 in data: 12/7/95
Lit. 1.366.506.415 in data: 23/10/96
Lit. 1.302.502.665 in data 15/10/97
Lit. 812.635.940 in data 10/5/99
Lit. 1.393.814.685 in data 16/7/99
Lit. 1.120.907.553 in data 10/4/2000
Euro……………….in data………….
Euro……………….in data………….
Euro……………….in data………….
Si allega di seguito il prospetto finanziario riassuntivo della presente rendicontazione.
4
5
3. SINTESI CONCLUSIVA DEL PROGETTO
Storia e risultati di un intervento di transizione nell’ambito dei programmi di riduzione della
povertà urbana
Si può affermare che il progetto Alvorada, nell’ambito dei programmi di Urban Upgrading realizzati tra
gli anni ’90 e il 2000, abbia rappresentato un’esperienza di transizione nell’ambito delle politiche di
riqualificazione urbana.
Diversi sono, infatti, gli elementi di transizione che hanno caratterizzato questa esperienza, nata
nell’ambito dell’accordo di cooperazione bilaterale tra il governo italiano e quello brasiliano:
in primo luogo, il progetto si è inserito in un contesto politico locale nuovo, che presentava pratiche
amministrative rinnovate rispetto agli anni ’80;
ha elaborato, inoltre, metodologie e strumenti di progettazione innovativi per le aree di favela,
associando elementi di sviluppo urbano ad azioni rivolte al benessere globale della persona e della
famiglia;
ha sviluppato, infine, forme di sostenibilità legate allo sviluppo di politiche pubbliche municipali,
inserendosi in un processo più ampio di gestione urbana delle aree informali che, a partire dagli
anni ’90, ha caratterizzato i programmi per tutto il territorio nazionale, orientandone i finanziamenti
locali ed internazionali.
Ora che si può ragionevolmente ritenere concluso il ciclo di interventi che il progetto ha contribuito ad
avviare, possono anche essere identificati i limiti che devono essere ancora superati ed indicate le
ulteriori linee di sviluppo, anche alla luce dell’esperienza realizzata con il progetto di Novos Alagados
ed il successivo e più ampio programma Ribeira Azul a Salvador Bahia.
Nel novembre 1995, sebbene solo all’inizio e grazie alla continuità di percorso con le precedenti
esperienze di legalizzazione e miglioramento delle infrastrutture realizzate nel decennio precedente a
Belo Horizonte, il progetto è stato inserito tra le 20 Best Practices selezionate dal comitato
organizzatore dell’evento preparatorio della conferenza Habitat II svoltosi a Dubai (www.unchs.org),
che ha dato inizio all’omonimo programma di UNCHS (Habitat). Successivamente, l’intervento Alvorada
è stato confermato tra le 100 migliori esperienze presentate alla seconda conferenza mondiale sugli
insediamenti umani Habitat II, tenutasi ad Istanbul nel giugno del 1996 (www.bestpractices.org), a
seguito della segnalazione da parte dell’Agenzia delle Nazioni Unite UNCHS-Habitat e del documento
programmatico del Governo Brasiliano. (Bonduki 1996).
Lo sviluppo avvenuto negli anni successivi, la presentazione ed il confronto sull’andamento e sui
risultati del progetto a livello internazionale (Dubai, Istanbul, Cape Town, Washington D.C., Lima,
Toronto) e italiano hanno permesso di identificare possibili riflessioni che hanno contribuito anche al
dibattito in seno alle Nazioni Unite su “Habitat + 10”.
Il contesto: una città in frammenti
Il progetto Alvorada si è inserito nel solco di un processo avviato a Belo Horizonte alla fine degli anni
’70, al quale AVSI ha partecipato attivamente fin dal 1984 (Michelini 1992; Faberi, Scidà 1992). Durante
la fase di passaggio da un sistema autoritario ad un governo democratico1, il governo di Minas Gerais
ha accolto le richieste provenienti dalle organizzazioni degli abitanti delle favelas che iniziavano a
costituirsi durante quegli anni, implementando un programma di miglioramento delle infrastrutture
chiamato ProDeCom (Programa de Desenvolvimento Comunitario) – (UNCHS 2000), prima concreta
risposta alle esigenze della popolazione arrivata in città a partire dagli anni ’60.
La configurazione spaziale, cioè tipologica e morfologica, dell’odierna città brasiliana è il principale e
più nitido ritratto di questo immenso processo di migrazione e delle forme con le quali si presenta oggi il
fenomeno della povertà urbana. La città porta con sé le ferite causate dalla diseguale distribuzione
1
Nel 1983 veniva democraticamente eletto Tancredo Neves alla presidenza del Brasile.
6
della ricchezza e dall’esclusione sociale, mostrando chiaramente le dinamiche urbane che hanno
permesso la nascita delle favelas.
Siamo abituati a rappresentare la città in due parti: la città formale e la parte informale, cioè quella che
non si è sviluppata nel rispetto delle regole previste dalla pianificazione e pertanto precedentemente
all’intervento pubblico di costruzione delle infrastrutture e dei servizi urbani di base (Soares, Baptista,
1998). “Informale” è pertanto sinonimo di “non città”, perchè sfugge alle discipline della pianificazione,
alle politiche di gestione urbana ed alle esperienze di architettura sociale che si sono sviluppate nel
paese a partire dagli anni ’40. La “non città” non interessa a chi si occupa di pianificazione, mentre
“informale” è solamente il segno di un tentativo di risposta che non ha incontrato un’adeguata forma di
aiuto.
La presenza della città informale nella struttura urbana è tuttavia significativa per non dire imponente:
tra il 20% ed il 25% della popolazione di San Paolo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte vive in favelas e
“conjuntos habitacionais”, più del 30% a Salvador, più di 40% a Recife. Pertanto non possiamo
ignorarla: sappiamo che esiste, fa parte della realtà urbana che viviamo, ne facciamo, per così dire
“esperienza quotidiana”.
Le motivazioni della formazione di un tessuto così frammentato, nella seconda metà del secolo scorso,
sono varie e si presentano in modo differente secondo il contesto storico e geografico. Non essendo
opportuno in questa sede sviluppare il percorso storico che ha generato un tale processo di
occupazione dello spazio urbano, qui di seguito ci si concentrerà sul quadro di riferimento dei
programmi di Urban Upgrading, menzionando le tappe principali di questo processo (Bonduki, 1998).
In primo luogo, la formazione delle nuove città, come nel caso di Belo Horizonte e Brasilia, ha
comportato generalmente un processo di occupazione del territorio che ha rapidamente invertito la
direzione della crescita urbana muovendosi dalla periferia verso il centro pianificato e progettato. Il caso
di Belo Horizonte è emblematico. L’area su cui sorge attualmente la città è divisa in due parti dal fondo
valle del fiume Arrudas e dalla ferrovia che si sviluppa lungo lo stesso tracciato del corso d’acqua. Il
progetto originale di Arao Reis prevedeva la costruzione della città nella zona a sud del fiume,
differenziando “naturalmente” lo spazio urbano in funzione del suo valore di localizzazione. Inoltre il
progetto della città prevedeva tre distinte zone funzionali secondo un modello di espansione
concentrico. L’Avenida do Contorno racchiudeva la città pianificata; fuori dal suo perimetro si
estendevano l’area sub-urbana e la zona dei “sitios”. La seguente tabella mostra il differente livello di
pianificazione delle aree previsto (Penna, 1950).
Area (Ha)
Urbana
Suburbana
881,54
2.493,08
Estens. ruas (Km)
87,76
140,89
Estens. Avenidas (Km)
0,97
14,09
Il rapporto tra “infrastruttura viaria” e “aree disponibili per la lottizzazione” denota il differente peso
conferito alle due zone e quindi la differente funzione e la diversa previsione circa la modalità di
occupazione. Diversamente da quanto previsto, contemporaneamente all’occupazione dell’area
centrale da parte dei funzionari pubblici dell’antica capitale Ouro Preto, anche l’area esterna veniva
occupata dalla popolazione della nuova città. La seguente tabella mostra come il fenomeno fosse già
presente nei primi 15 anni di vita della città. Nel 1912, infatti, quasi il 70% della popolazione viveva
nell’area non progettata (Penna, 1950).
Zonas
Urbana
Suburbana
Sitios
1905
7.694
5.847
4.047
1912
12.033
14.842
11.947
Incremento
56%
153%
193%
Il fenomeno non è dipeso dalla completa occupazione dell’area urbana, bensì dal rigido controllo della
sua occupazione. Ciò ha pertanto comportato l’occupazione intensiva ed imprevista di aree con un
7
minor grado di copertura delle infrastrutture ed una peggior localizzazione rispetto alla mobilità di
persone e prodotti. Si sono creati, inoltre, vuoti urbani, che hanno successivamente ospitato le
popolazioni giunte in città in quanto attratte dal processo di industrializzazione accelerato degli anni ’60.
Il secondo momento del processo di frammentazione, che ha avuto una maggiore ripercussione sulla
configurazione del territorio, fu rappresentato dalla crisi del sistema abitativo che, soprattutto negli anni
’40 a San Paolo e negli anni ’60 nelle altre parti del paese, non riuscì a rispondere adeguatamente al
crescente esodo della popolazione rurale verso i centri urbani. La conseguenza fu inevitabile:
“Diversamente da Rio di Janeiro, dove le favelas sono sorte all’inizio del secolo, a San Paolo sono
state il risultato della crisi del sistema abitativo nella decade degli anni ‘40. Significavano una resistenza
delle persone a lasciare le aree più centrali della città e spostarsi in periferia. Senza alternative di
abitazione compatibili con il reddito nel posto vicino al lavoro, le famiglie senza casa e arrivate da poco
andarono ad occupare le aree abbandonate. Costruivano piccole case con legno e altri materiali
improvvisati” (Bonduki, N., 1998, p. 261-262).
Il terzo momento, più recente, risale al periodo compreso tra gli anni ’60 e ’70, quando la politica
pubblica dell’abitazione iniziò ad essere condotta centralmente dal “Banco Nacional de Habitação”
(BNH). Nonostante la grande quantità di abitazioni popolari costruite, la loro localizzazione nelle
periferie estreme ed il costo non erano comunque adeguate alle esigenze e alle possibilità delle
persone più povere. Inoltre, nel corso di questo tentativo di eliminare il deficit quantitativo,
contrariamente alle esperienze precedenti degli IAP (Institutos de Aposentadoria e Pensões), i migliori
architetti del paese non parteciparono alle fasi di progettazione e realizzazione (Bonduki 1998).
Esemplificativo l’articolo di Oscar Niemayer, pubblicato sulla rivista Modulo nel 1979 con il titolo “Una
città per il domani”, dove l’ideatore di Brasilia “sogna” per il futuro una città con le seguenti
caratteristiche:
“Abitazioni che verrebbero distribuite in 100 gruppi con cinque blocchi di appartamenti (35 piani), per un
totale di 80.000 abitanti, i quali utilizzerebbero tutti questi appartamenti, senza fare distinzione di classe
o reddito, occupando, ognuno, l’area di cui la propria famiglia avesse bisogno. Non ci sarebbe, in
questo modo, appartamento migliore o peggiore dell’altro, neanche le antiche case popolari, in cui il
nome già suggerisce la discriminazione capitalista. (…) Questa è una opzione per la città ideale che
immagino e che soltanto il socialismo potrebbe offrire. Una fantasia a cui il futuro risponderà.
(Niemayer apud Pereira, 1997, p.144)”.
In questo modo, da una parte si sviluppò una pratica progettuale che non corrispondeva alle necessità
della popolazione più povera, dall’altra si sostituì all’ “esperienza di città” una “idea di città”.
Così, il tentativo di risposta del BNH si ridusse ad una soluzione puramente tecnica, senza riuscire a
capire le vere esigenze della popolazione. Assillato dall’enorme crescita della domanda di abitazioni
popolari, il BNH non aveva altra alternativa che ridurre la qualità per aumentare la quantità e la rapidità
del processo costruttivo. Per sviluppare la propria risposta tecnica alla domanda abitativa, il BNH è
intervenuto su: localizzazione (nei suoi aspetti di fornitura dell’infrastruttura e di garanzia di
accessibilità), dimensione dell’unità abitativa e qualità del processo costruttivo e del prodotto finale. Ciò
ha determinato interventi di natura diversa: per creare infrastrutture e produrre unità abitative si è
dovuto applicare il lavoro umano ad un bene specifico; l’accessibilità dell’area ha invece richiesto un
processo lento di successivi stadi di composizione dello spazio urbano, essendo il prodotto di un
processo di “agglomerazione” della città.
“Le condizioni di spostamento dell’essere umano, associate a un punto del territorio urbano,
predomineranno sulla disponibilità delle infrastrutture di questo stesso punto. Essere accessibile è la
cosa più vitale nella produzione delle localizzazioni, più che la disponibilità della infrastruttura. Nella
peggiore delle ipotesi, anche non avendo infrastruttura, una terra non potrà mai essere considerata
urbana se non è accessibile – per mezzo dello spostamento diario delle persone- in un contesto urbano
o dentro un insieme di attività urbane… e questo porta ad un’esigenza di un sistema di trasporto di
passeggeri. La reciprocità non è vera. Oltre a questo, l’infrastruttura è prodotta e può essere riprodotta
attraverso il lavoro umano e estesa a tutta la città (Villaça, 2001)”.
8
In conclusione, si può affermare che la formazione delle favelas è senza dubbio stata determinata
anche dalla scarsa disponibilità finanziaria per acquistare il bene casa offerto dal mercato del BHN.
Bisogna inoltre riconoscere che la maggiore incidenza del fenomeno è dovuta alla preferenza di un
“bene” che il lavoro individuale dei membri della famiglia non avrebbe potuto produrre: la localizzazione
dello spazio urbano.
Così le favelas hanno occupato proprio quei vuoti urbani adeguatamente localizzati in termini di
mobilità verso il centro o i centri di interesse della città, dimostrando, ancora una volta, che la
popolazione non limitava la sua domanda al “bene casa”, ma portava con sé un’esigenza più
complessa e completa di sviluppo identificata nella nuova vita urbana che ferveva nei principali centri
del paese.
Occupando abusivamente gli spazi urbani, la popolazione ha associato due elementi critici: la scelta di
una localizzazione che gli permettesse di usufruire dei vantaggi del vivere in città e la possibilità di
investire progressivamente le proprie risorse.2 La mancanza di una risposta adeguata alle necessità di
salute, educazione, lavoro, oltre a quello dell’abitazione, ha fatto sì che la favela rispondesse ad una
dinamica di “inclusione urbana”, diventando purtroppo anche un fenomeno di “segregazione sociale” ed
una barriera territoriale: nella stessa regione convivono, infatti, realtà incomunicabili, con parametri
territoriali e di uso del suolo totalmente differenti, provocando forti contrasti “ambientali” nel sistema
urbano complessivo.
La riflessione attenta sul processo appena descritto di inclusione urbana e di segregazione sociale può
suggerire gli elementi principali sui quali occorre investire se si vuole porre rimedio ai tentativi
“disordinati” che le famiglie migranti verso la città hanno messo in atto con il desiderio di beneficiare
dello sviluppo del paese. La necessità di favorire processi di sviluppo umano, che integrino azioni di
natura urbanistica con azioni di sostegno alle persone ed alla famiglia, riconoscendo i tentativi di
risposta già in atto (Gatti, Novara 2003), nasce da un’osservazione attenta della situazione reale degli
insediamenti umani ed è il frutto di un lungo cammino di esperienze e di patrimonio dei risultati.
Atto primo: il riconoscimento di un fatto. Legalizzazione delle favelas e miglioramento delle
infrastrutture.
Il Programa de Desenvolvimento Comunitario (ProDeCom), avviato dal Governo dello Stato di Minas
Gerais nel 1979, rappresentò il primo timido, ma reale tentativo di risposta ai problemi di sviluppo della
favela, riconosciuta come un “dato di fatto” del contesto urbano, e pose fine alla pratica, poco efficace
ma diffusa negli anni ’60 e ’70, della rimozione degli insediamenti informali.
Nonostante l’impatto limitato paragonato alle necessità della popolazione, il programma rappresentò il
primo ed evidente segno di un cambiamento di direzione. Il ProDeCom chiaramente non nacque dal
nulla: negli stessi anni la Conferenza Nazionale dei Vescovi del Brasile – CNBB, sceglieva il “Solo
Urbano” (Suolo Urbano) come il tema annuale della Campagna della Fraternità, con lo scopo di
chiamare l’attenzione verso le disuguaglianze della condizione della vita urbana. Attraverso la
Campagna la CNBB aiutava a dare una voce ai movimenti popolari che avevano come punto di
partenza l’obiettivo di migliorare le condizioni degli abitanti delle favelas e la necessità di garantire la
loro stabilità. In questo modo, i movimenti facevano opposizione alla pratica delle rimozioni che
avevano caratterizzato la decade degli anni ‘70. Lo slogan adottato dalla “União dos Trabalhadores de
periferia” - UTP (Unione dei Lavoratori della Periferia), di Belo Horizonte, un movimento che riuniva le
principali leadership comunitarie intorno alla Pastorale della favela, era significativo: “la favela non è un
problema, ma una soluzione”.
L’idea di migliorare le condizione fisiche degli insediamenti informali si diffuse in un breve lasso di
tempo, e il 1982 rappresentò un anno decisivo in diverse città. La legge Pro-Favela a Belo Horizonte, le
Bernareggi e Resi, in un articolo del 1982, mettono in evidenza i valori e la cultura delle popolazioni che negli anni ’60
cominciavano a migrare verso la grande città. Questi valori basati sull’unità famigliare e su una fede semplice e popolare
sono stati alla base del lavoro pastorale della Chiesa in quegli anni.
2
9
delimitazioni specifiche e le norme di attuazione nelle favelas (Zone Speciale di Interesse Sociale) a
Recife, l’inizio di un programma capillare per il miglioramento delle infrastrutture urbane a Diadema
(San Paolo), fanno parte della recente storia dell’abitazione in Brasile (Novara, 2003).
In particolare la legge pro-favela, approvata dal Municipio di Belo Horizonte nel 1983, rappresentò il
primo atto formale di riconoscimento dell’esistenza delle aree di favelas e pose le basi legali per lo
sviluppo di progetti futuri.
“La legge Pro-Favela prevede il consolidamento delle favelas esistenti al primo semestre del 1981,
presenti nel rilievo aero-fotografico realizzato, mediante urbanizzazione e regolarizzazione giuridica
delle aree e del possesso della terra a favore degli occupanti. Il processo di regolarizzazione fondiaria
(giuridica e urbanistica), dovrà osservare, per quanto possibile, le caratteristiche dell’occupazione
spontanea degli insediamenti, ragione per cui la legge esclude l’applicazione in queste aree di altre
norme municipali in conflitto con il contenuto della legge Pro-Favela e con la tipologia dell’occupazione.
In questo modo l’ordinamento fisico degli insediamenti, formalizzato mediante i decreti di approvazione
conformi al titolo di urbanizzazione specifica e interesse sociale, sarà oggetto del progetto di divisione
del suolo e delle norme di uso e occupazione del suolo specifici per ogni insediamento (Bede, Pinho
1995)”.
In questa prima fase, la titolazione della proprietà e gli interventi per il miglioramento delle infrastrutture
non erano obbligatoriamente dipendenti uno dall’altro. Furono realizzati anche progetti settoriali di
legalizzazione per rispondere alla necessità primaria della proprietà della terra. C’era infatti la
necessità di regolamentare la nuova legge (fatto accaduto nel 1985) e successivamente di favorire le
prime esperienze in questo settore e consegnare i primi titoli di proprietà (Abbott, Huchzermeyer, 1998;
Novara, 1995).
Nonostante l’Urbel3 fosse riuscita a legalizzare solo 4.877 lotti fino al 1992 (Bede, Pinho 1995), dando
priorità alle aree di proprietà pubblica – numero relativamente piccolo rispetto all’universo delle famiglie
che abitavano gli insediamenti informali – l’esperienza si diffuse nelle altre principali metropoli del
Brasile, consolidando gli strumenti di miglioramento delle favelas come possibilità di risposta al deficit
abitativo.
Infatti, i risultati di queste esperienze, anche se iniziali, indicarono la strada da percorrere.
Concludendo l’analisi del processo di urbanizzazione delle favelas di Diadema realizzato nel periodo
1983 - 1988, Almeida ed Abiko affermano:
“Questi risultati portano ad un:
- alto indice di costruzione in mattone non imbiancato, 3.158 (88,34%) unità, così come di copertura
del tetto, 2.716 (75,97%) unità;
- tendenza alla verticalizzazione, mostrando un indice di 45,88% delle unità con pochi piani, tutte in
mattone non imbiancato;
Partendo da questi dati, è possibile affermare che l’urbanizzazione viene incontro alle aspettative della
popolazione, che sentendosi sicura in loco, investe le risorse che ha a disposizione per migliorare il
proprio spazio di abitazione (Abiko, Almeida, 1994).
Durante questo primo periodo, terminato indicativamente all’inizio degli anni ’90, i principali municipi
del paese hanno realizzato programmi di miglioramento delle infrastrutture attraverso interventi fisici
puntuali. Le principali azioni hanno riguardato opere di regolarizzazione e pavimentazione delle strade
e dei vicoli, la costruzione di strade di accesso alle parti più impenetrabili delle favelas e la costruzione
di muri di sostegno e di contenimento nelle aree di rischio, la realizzazione di sistemi di fognatura
comunitari - a causa della ridotta larghezza dei vicoli – ed il miglioramento e l’estensione della rete
idraulica ed elettrica. Gli investimenti sono stati limitati e realizzati esclusivamente con fondi municipali,
non sono stati previsti progetti di integrazione nel contesto urbano, le opere sono state puntuali e
spesso realizzate in forma collettiva (mutirão).
La tipologia dei progetti di infrastruttura è stata ben documentata dal manuale tecnico, pubblicato nel
1992 dalla Secretaria de Estado do Trabalho e Açao Social dello Stato de Minas Gerais e dalla GTZ,
dal titolo: “Melhorias Urbanas em Vilas e Favelas”. Il manuale è composto da una serie di schede
3
Companhia Urbanizadora Belo Horizonte, alla quale fu attribuito il potere esecutivo per l’applicazione della legge
Profavela
10
tecniche semplificate e dirette alla popolazione che illustrano la realizzazione di elementi costruttivi
relativi a:
- sistema viario
- muri ed opere di contenimento
- sistemi di fognatura collettivi
- opere di drenaggio superficiali
- piccole costruzioni da adibirsi ad ambulatori medici e centri comunitari per l’infanzia.
Un’ulteriore testimonianza dell’importanza di questa prima fase viene da Erminia Maricato della facoltà
di Architettura ed Urbanistica dell’Università dello Stato di S.Paolo (USP), oggi “secretaria executiva”
del Ministero delle città.
“Lo sviluppo urbano inclusivo esige l’attuazione in due modalità: urbanizzare e legalizzare la città
informale conferendo a loro una qualità migliore e lo status di cittadinanza e produrre le nuove
abitazioni per quelle persone che, senza un’altra via di uscita e risorse tecniche e finanziarie, invadono
le terre per abitarci. Apparentemente, le azioni del governo cominciano a riconoscere la prima modalità
descritta. La stessa legge recentemente approvata va di più in questa direzione e meno nell’altra. Il
consolidamento e il miglioramento della città informale e senza urbanizzazione esige il contrappeso
della produzione di nuove abitazioni; altrimenti si correrà il rischio di consolidare la dinamica della
“macchina per produrre le favelas” con le politiche che rincorrono sempre. L’urbanizzazione delle
favelas è una politica abbondantemente adottata nei municipi brasiliani partendo delle esperienze
pioniere di Recife, Belo Horizonte e Diadema (Denaldi, 2003). La regolarizzazione giuridica completa il
miglioramento della condizione sociale, dal momento che offre più stabilità e sicurezza all’abitante che
può liberarsi della condizione penosa di abitante della favela, condizione questa che interferisce nelle
opportunità di trovare lavoro o credito, e anche negli stipendi (Maricato, 2003).”
Maricato ci segnala, quindi, la necessità di sviluppare politiche e strumenti per l’abitazione popolare,
ancora oggi non identificati, a complemento del processo di trasformazione delle favelas in quartieri
con standard di abitabilità minima. Formulando queste direttrici per il Ministero delle Città, Maricato
11
riconosce il processo di trasformazione delle favelas come un’esperienza ormai consolidata ed
ampiamente diffusa.
Secondo passo: Urban Upgrading
La legalizzazione ed il miglioramento delle infrastrutture hanno generato il consolidamento dei nuclei
informali nella struttura urbana ed hanno ri-orientato i seppur pochi risparmi della popolazione verso il
miglioramento e l’ampliamento dell’abitazione. Si può notare che la verticalizzazione è una
conseguenza quasi sempre presente nei processi di legalizzazione.
Purtroppo, gli interventi puntuali non possono garantire al nucleo abitativo buone condizioni di
risanamento, di accessibilità, di rispetto ambientale, di standard minimi per quanto concerne i servizi
alle famiglie, come richiederebbe invece la stabilizzazione dell’insediamento.
Nel corso del tempo possono emergere nuove necessità che richiedono un cambiamento del tracciato
viario, l’allargamento dei vicoli, un diverso riparcellamento interno degli isolati, la realizzazione di spazi
di convivenza. Evidentemente tutto questo deve essere realizzato nel rispetto delle caratteristiche degli
spazi già costruiti e soprattutto delle relazioni esistenti.
Imparato e Ruster, in uno studio sul ruolo della partecipazione nei processi di Urban Upgrading
commissionato dalla Banca Mondiale, hanno incluso l’esperienza di Alvorada, insieme ad analoghi e
contemporanei tentativi realizzati dalle principali metropoli brasiliane4, in una categoria di programmi
definiti come: “comprehensive upgrading: a wide range of improvements according to a predefinied
area plan, as an integrated, but undertaken in one go (Imparato, Ruster, 2003).”
Gli interventi sopraindicati rappresentano un impegno concreto per passare da interventi puntuali a
programmi il cui orizzonte è la politica urbana municipale; principalmente, sono state queste
esperienze ad aver dato origine nel 1996 alla costituzione di una “Segreteria di Politica Urbana”
nell’ambito del Ministero del Piano, oggi elevata a rango di Ministero delle Città.
In un secondo momento, queste esperienze hanno generato un ampio programma nazionale chiamato
Habitat – Bid (sintetizzando in questo modo l’obiettivo ed il finanziatore del programma), divenuto il
principale strumento della politica nazionale di recupero degli insediamenti informali.
A Belo Horizonte l’inizio del programma Alvorada ha coinciso anche con un cambiamento significativo
nella gestione amministrativa della città. A partire dal 1993, Patrus Ananias (del partito dei lavoratori PT) ha assunto la guida dell’amministrazione municipale, riassumendo il suo programma di governo
con lo slogan “inversione di priorità”, lasciando intendere una maggiore attenzione da parte della sua
amministrazione verso la grave “situazione sociale” che gli abitanti della periferia e dei quartieri più
poveri stavano affrontando.
Inversione di priorità significava quindi: “Dare priorità all’applicazione delle risorse pubbliche laddove la
vita umana è più minacciata potenziando tutte le iniziative, principalmente per le classi più bisognose
(Queiroz Coelho, 2002).”
Tra gli obiettivi del nuovo sindaco e della sua gestione amministrativa c’era anche l’implementazione di
una politica abitativa, nel tentativo di affrontare il grave deficit quantitativo e qualitativo presente in città.
In questo contesto, il programma è divenuto uno strumento che ha reso possibile la definizione,
l’implementazione e l’esperienza di nuove direttrici di intervento nelle favelas della città, grazie alla
gestione coordinata di AVSI ed Urbel, pur nel rispetto delle diverse identità e missioni dei due soggetti.
“Il Programma Alvorada ha avuto una struttura di gestione a parte dalla Urbel, proprio per il fatto di
essere una esperienza pilota. L’idea era quella di consolidare questa struttura affinché fosse
trasformata in una politica pubblica. (Queiroz Coelho, 2002).”
Concezione del programma
Il programma destinava una parte consistente delle risorse al raggiungimento di risultati di natura
urbanistica ed ambientale. La sua area di attuazione non si limitava alla città di Belo Horizonte, ma
comprendeva anche i municipi limitrofi di Contagem e Santa Luzia, con l’obiettivo di avviare anche qui
4
Guarapiranga a S.Paolo (França - Bayeux, 2001), Favela Bairro a Rio de Janeiro (Conde – Magalhaes, 2004) e Novos
Alagados a Salvador, progetto realizzato da AVSI con finanziamento MAE (Ibam, 2002),.
12
processi simili a quelli già in atto nella capitale, prima area di applicazione. Disponeva, inoltre, di
risorse, che sono state utilizzate in una fase successiva per realizzare programmi di sviluppo socioeconomico delle famiglie, promuovendo la formazione professionale dei giovani, il loro inserimento nel
mercato del lavoro ed il sostegno all’aumento del reddito delle famiglie.
Le azioni realizzate per raggiungere quest’ultimo risultato hanno dato origine ad un centro di
formazione e di sostegno alle attività produttive che ha rappresentato la continuitá del rapporto con le
comunitá beneficiate dal programma nell´ambito urbanistico, oltre all’estensione, ad altre comunitá, dei
benefici apportati da Alvorada.
Il progetto ha dato origine a diverse partnership con il potere pubblico e con i corpi intermedi presenti
nella società, cercando di promuovere lo sviluppo della persona a partire dai tentativi positivi già messi
in atto, sostenendo le libere aggregazioni presenti nella società e favorendo partnership forti con
l’obiettivo di contribuire al bene comune (AVSI 2003 ; AVSI, Conder 2002).
In sintesi, quindi, Alvorada ha cercato di migliorare le condizioni di vita delle famiglie in situazione di
povertà attraverso un intervento integrato basato su tre livelli di azione:
- Recupero urbanistico – ambientale, realizzando progetti di miglioramento delle infrastrutture e dei
servizi urbani, favorendo la parcellizzazione del suolo e l’integrazione della favela con le zone
limitrofe della città, stimolando la partecipazione della comunità nelle decisioni da prendere;
- Regolarizzazione fondiaria, garantendo il trasferimento della proprietà della terra agli attuali abitanti;
- Sostegno alle famiglie per migliorare le loro condizioni economiche attraverso la realizzazione di
programmi di formazione e di promozione dell’aumento del reddito familiare.
Per quanto concerne il settore urbanistico, la concezione del programma si basa sulle seguenti ipotesi
(Urbel 1996):
- La favela non può più essere considerata come un fenomeno transitorio, in quanto è un elemento
stabile nella struttura della città, come dimostrato dal suo tempo di permanenza, dalla sua
estensione e dal numero di abitanti.
- La favela è quindi un elemento strutturale che però presenta standard di abitabilità precari, non solo
per la mancanza di infrastrutture e di servizi, ma anche per la configurazione spaziale che non
permette lo svolgimento adeguato delle funzioni urbane elementari quali la circolazione, l’abitabilità,
il riposo.
- La favela presenta anche un potenziale di trasformazione che può garantire il raggiungimento di
standards minimi. Può essere anche considerata come un possibile stock abitativo: il costo
necessario per migliorarne le condizioni risulta inferiore alla realizzazione di nuove costruzioni
considerando anche il valore del tessuto sociale già presente.
- Il miglioramento degli standard urbanistici presuppone interventi strutturali che soddisfino le funzioni
elementari ed eliminino le situazioni di instabilità e di rischio idrogeologico. Per tali ragioni spesso è
necessario procedere alla rilocazione ed alla rimozione di famiglie. La portata di questo intervento
dipende dalle condizioni specifiche di densità e di insalubrità.
Questa concezione è stata applicata per la prima volta nella Regione Metropolitana attraverso il
programma nelle favelas di Senhor dos Passos, Ventosa, Apolônia, Vila dos Milagres (Lixão), Conjunto
Esperança in Belo Horizonte, Pedreira Santa Rita, Vila da Paz, Vila São José Operário in Contagem,
Santo Antonio in Santa Luzia.
In particolare, a Belo Horizonte, il programma ha assunto le caratteristiche di “intervento strutturale” ed i
suoi presupposti e le sue direttrici sono divenuti parte integrante della politica municipale dell’abitazione
a seguito dell’approvazione del Conselho Municipal de Habitaçao attraverso la Resoluçao n. II del
1/12/94 – articoli 3° e 4°.
Le direttrici del programma e della politica municipale, inerenti gli aspetti urbanistici, la rilocazione delle
famiglie e la regolarizzazione della proprietà, sono le seguenti (Urbel, 1996):
Direttrici urbanistiche:
- Realizzare la riqualificazione urbanistica degli insediamenti nel rispetto delle soluzioni già apportate
dagli abitanti. Le proposte dovranno tener conto della soluzione di problemi di infrastruttura, delle
interferenze col sistema viario, della domanda locale di servizi urbani, della salubrità delle abitazioni
13
-
e del consolidamento degli aspetti geomorfologici, così da trasformare i nuclei informali in quartieri
con minimi standard di abitabilità.
Rendere possibile l’accesso diretto a tutte le abitazioni e la realizzazione completa della rete
infrastrutturale nelle vie di circolazione.
Classificare, ampliare e migliorare la rete viaria degli insediamenti allo scopo di garantire:
- Un’adeguata circolazione dei veicoli e dei pedoni
- La realizzazione di una rete di servizi e la successiva manutenzione
- L’integrazione interna degli insediamenti e la sua articolazione con i quartieri esterni
- L’eliminazione o il risanamento delle situazioni di rischio ed insalubrità delle abitazioni
- Le rilocazioni e le rimozioni necessarie per il recupero urbanistico degli insediamenti
- Il dimensionamento degli spazi di uso collettivo compatibilmente con l’offerta delle aree interne
e adiacenti.
Direttrici di rilocazione:
Sono previste le seguenti modalità di intervento inerenti l’unità abitativa:
- Rifacimento parziale nel caso in cui si presenti la necessità di demolire parte dell’edificio (per
esempio per allargare le dimensioni del vicolo) senza comprometterne la funzionalità e le condizioni
di uso normali
- Rilocazione nel caso in cui si debba procedere ad una demolizione completa e non ci sia una
superficie sufficiente per la ricostruzione nello stesso luogo. In questo caso si procederà alla
rilocazione nella stessa area della favela
- Rimozione nel caso in cui si presenti la necessità di demolire completamente l’abitazione e non
esista la possibilità di rilocare l’unità (o le unità) abitativa (e) nella stessa favela.
Direttrici di regolarizzazione fondiaria:
Privilegiare la funzione sociale della terra favorendo, nel caso di proprietà privata, la realizzazione di
accordi tra il proprietario e l’occupante. Le aree destinate all’uso pubblico saranno espropriate. I lotti
situati in aree con declività superiore al 47% non saranno regolarizzati.
Fin dall’inizio, il programma ha concentrato la propria attenzione sulle favelas Senhor dos Passos a
Belo Horizonte e Pedreira Santa Rita a Contagem. In questo modo esperienza progettuale e
definizione delle direttrici urbanistiche sono andate di pari passo.
La partecipazione della popolazione, attraverso la presentazione di storie personali durante gli incontri
iniziali e le visite ai singoli domicili (Novara 2003-b), la valorizzazione delle sue esigenze, spesso
raccontate direttamente ai tecnici che costituivano l’equipe dell’ufficio situato all’interno della favela, la
raccolta e la discussione dei dati socio-economici delle famiglie, il dibattito sulle soluzioni tecniche
proposte e sulla valorizzazione delle scelte già effettuate e degli spazi comunitari già costruiti hanno
rappresentato la verifica immediata delle idee progettuali.
Le direttrici stabilite in merito alla partecipazione degli abitanti possono essere così riassunte (Urbel
1996):
- garantire la partecipazione comunitaria in forma deliberativa nel corso di tutte le fasi progettuali
- garantire l’integrazione inter-istituzionale stabilendo azioni sociali co-partecipative nell’ambito delle
politiche municipali e delle attività della società civile
- garantire la comunicazione e l’informazione all’interno ed in prossimità dell’insediamento
- sviluppare processi educativi in partnership con le agenzie di erogazione dei servizi e con gli altri
organi municipali coinvolti in azioni di miglioramento della qualità dell’insediamento.
Metodologia del programma
Alla luce delle premesse e delle direttrici stabilite, l’impostazione metodologica ha seguito il tradizionale
ciclo progettuale: conoscere, progettare, realizzare gli interventi previsti secondo la classica sequenza
di fasi (Gatti, Novara 2003).
14
Prima fase
Azione conoscitiva e
diagnostico della
comunità
Seconda Fase
Piano di riduzione della
povertà:
Progetto urbanistico e
infrastrutture
Piano sociale e
ambientale
Terza fase
Azioni
Assieme alla comunità
Accompagnamento della comunità – Monitoraggio e valutazione
La fase di conoscenza ha rappresentato un momento importante per il progetto. Il percorso finora
descritto, che ha dato origine ad una modalità innovativa per affrontare il problema degli insediamenti
informali, ha rispettato un chiaro filo conduttore: la valorizzazione degli sforzi e dei tentativi che le
persone avevano già messo in atto e la vicinanza di persone ed associazioni di persone agli abitanti
delle aree informali, che favorisce l’osservazione realistica del fenomeno e delle esigenze della persona
e la condivisione delle necessità.
Un’osservazione globale, appassionata ed insistente della realtà sulla quale si deve operare permette
infatti di definire azioni ed interventi il più possibile prossimi alla realtà stessa e rappresenta un passo
decisivo per definire i contenuti e gli strumenti di intervento più adeguati. Una conoscenza che si basi
solo su uno sguardo dall’ “esterno” rischia di non mettere a fuoco ciò che già è in corso e di sostituire
l’“analisi” della realtà – anche quando sostenuta da numerosi e comprovati dati statistici che possono
ben definire le cause ed i fattori del fenomeno – alla valorizzazione dei “fattori vivi”, motore della stessa
realtà, alla scoperta delle risorse che le persone possono mettere in gioco per affrontare la situazione di
oggettiva vulnerabilità, necessità ed assenza di servizi.
La conoscenza ed il sostegno di questi fattori sono invece all’origine della diversa modalità di intervento
già descritta ed utilizzata a partire dagli anni ’80.
Il percorso cognitivo non può essere limitato al solo studio analitico del fenomeno, ma deve prevedere
anche l’avvicinamento alle persone per condividere le loro reali necessità e potenzialità.
“Condividere vuol dire accompagnare la persona, le sue problematiche e non stare solo a guardare dal
di fuori. Condividere con la persona non vuol dire vivere la sua condizione, ricreare in noi la sua
condizione di vita, ma piuttosto essere una compagnia che permette di assumere e penetrare nella sua
situazione (Solymos 2002)”.
La condivisione genera spesso tentativi di risposta alle esigenze delle persone che coinvolgono gli
stessi abitanti nella loro realizzazione, rappresentando forme di novità nel contesto di povertà. La vita
concreta, le necessità, le angustie, i desideri, i tentativi devono incontrarsi con l’energia umana della
persona e della sua coscienza per diventare fatti concreti, elementi di conoscenza e di azione. Solo
così è possibile “mettere in moto” le potenzialità delle persone.
Alla luce di questo, gli studi, la raccolta e la rappresentazione di dati ed informazioni dirette hanno solo
la funzione di completare e di sistematizzare un’esperienza di presenza diretta nella comunità. Anzi, la
comprensione di cosa significhino una presenza più vicina agli abitanti e l’identificazione del soggetto
che sia capace di svolgere questa funzione rappresentano un ulteriore elemento di sviluppo di
programmi di riduzione della povertà su una scala territoriale più ampia.
Il destinatario dell’azione del programma Alvorada è costituito da comunità inserite in un contesto
urbano locale e tra loro differenziato. Per tale ragione gli strumenti di conoscenza applicati al progetto
hanno dovuto tener conto delle caratteristiche territoriali.
La metodologia, ripartita in moduli e sequenze, è ampiamente e sistematicamente descritta in uno
studio di UNCHS (Habitat) dal titolo “Putting the urban poor on the map” pubblicato nel 2000.
Riportiamo pertanto in questa sede solo le tabelle descrittive del processo metodologico, rimandando
l’eventuale approfondimento al testo sopra citato che riporta per ogni passo una scheda che ne
descrive gli obiettivi, le motivazioni, le attività, gli strumenti ed i risultati.
15
Ciclo del progetto
Fasi
Preparazione
Implementazione
Post-implementazione
Attività continue
Informazione e comunicazione
Monitoraggio
16
Moduli
1. Caratterizzazione
dell’area attraverso la
ricerca partecipativa
2. Diagnosi e studio delle
alternative
3. Sviluppo
ed
elaborazione dei piani
e progetti d’intervento
4. Follow-up
sociale
durante
l’esecuzione
delle opere
5. Follow-up
sociale
durante la fase di postimplementazione
6. Informazione,
educazione
e
comunicazione
7. Monitoraggio
e
valutazione
Moduli
Passi
Modulo1 Caratterizzazione dell’area attraverso la ricerca partecipativa
Passo 1 Raccolta e analisi delle informazioni disponibili
Passo 2 Mobilitazione sociale iniziale
Passo 3 Sviluppo della base cartografica
Passo 4 Rilievo quantitativo socio-economico e ambientale
Passo 5 Studio qualitativo socio-organizzativo
Passo 6 Studi qualitativi urbanistici e ambientali
Passo 7 Studio legale e normativo
Passo 8 Sistema informativo integrato
Modulo Diagnosi e studio delle alternative
2
Passo 1 Diagnostico urbanistico e ambientale
Passo 2 Diagnostico sociale
Passo 3 Diagnostico legale e normativo
Passo 4 Diagnostico integrato
Passo 5 Studio del piano e del layout urbanistico e delle alternative
tecnologiche
Passo 6 Azione sociale per la presentazione e la discussione del
diagnostico e studio delle alternative
Passo 7 Direttrici d’intervento
Modulo Sviluppo ed elaborazione dei piani e progetti d’intervento
3
Passo 1 Piano di riqualificazione fisica
Passo 2 Piano di regolarizzazione fondiaria
Passo 3 Elaborazione dei progetti delle opere
Passo 4 Azione sociale per la presentazione e la discussione dei
progetti delle opere
Modulo Follow-up sociale durante l’esecuzione delle opere
4
Passo 1 Presentazione e discussione dei lavori relative alle opere
civili
Passo 2 Follow up dei lavori di costruzione
Passo 3 Rilocazioni
Passo 4 Follow up delle famiglie rilocate in abitazioni temporanee
Passo 5 Supporto sociale su domanda
Modulo Follow-up sociale durante la fase di post-implementazione
5
Passo 1 Supporto all’organizzazione comunitaria
Passo 2 Attività educative per l’utilizzo e la manutenzione delle nuove
strutture create
Passo 3 Educazione sanitaria e ambientale
Passo 4 Coordinamento inter-istituzionale
Passo 5 Valutazione partecipativa
Modulo Informazione, educazione e comunicazione
6
Passo 1 Pianificazione della strategia di informazione, educazione e
comunicazione
Passo 2 Implementazione della strategia di informazione, educazione
e comunicazione
Passo 3 Monitoraggio e valutazione
Modulo Monitoraggio e Valutazione
7
Passo 1 Definizione del sistema di raccolta delle informazioni
Passo 2 Definizione e analisi degli indicatori
17
Strumenti
Il processo di ricostruzione della città di Belo Horizonte ha favorito la dispersione degli abitanti su tutto
il territorio. Se si escludono pochi insediamenti consistenti, il numero di famiglie che costituiscono una
favela varia, in genere, tra le 1.000 e le 2.000 unità. Queste dimensioni favoriscono un rapporto
“individuale” tra le famiglie e l’equipe tecnica del progetto. Inoltre le caratteristiche morfologiche degli
insediamenti che, nella maggior parte dei casi, occupano il fondo valle o le parti più scoscese del
territorio, dando origine ad accessi e percorsi interni stretti e tortuosi, impongono modifiche puntuali,
ampiamente discusse con le singole famiglie o con gruppi di vicinato.
Alla luce di questi fattori, gli strumenti progettuali sono stati elaborati per rispondere alle singole
comunità, favorendo il rapporto con le famiglie.
Seguendo il ciclo di progetto, sono stati creati due strumenti che rappresentano la sintesi delle due fasi
(conoscenza e progetto), utilizzando strumenti classici di gestione e monitoraggio delle opere durante
la fase di implementazione.
Il “Ritratto di Comunità” è lo strumento che riunisce i risultati delle indagini, l’aggregazione dei dati
censitari relativi alle condizioni di vita delle famiglie, il diagnostico della situazione socio-economica
della comunità e quello urbanistico ambientale degli insediamenti, mentre il “Piano Globale” presenta le
soluzioni urbanistiche ed ambientali proposte.
La produzione di strumenti riassuntivi e conclusivi per ogni fase del percorso ha favorito la
partecipazione di tutta la comunità nel processo deliberativo: il diagnostico ed il piano sono stati
discussi, nei loro aspetti generali, nel corso di assemblee rivolte a tutta la comunità, mentre le soluzioni
puntuali, riguardanti solo gruppi di abitanti o singole famiglie – come ad esempio, rimozione di aree di
rischio, allargamento del sistema viario, accessi a domicili particolari – sono stati discussi durante
incontri specifici con i gruppi di interesse.
Le dimensioni macro, relative a tutta la comunità, e quella specifica, relativa alla vita di vicinato o a una
parte della favela - spesso isolata rispetto alle altre parti a causa della morfologia dell’insediamento o
di vincoli fisici o sociali - sono state considerate contemporaneamente in tutte le fasi del percorso.
Nonostante le dimensioni medie degli insediamenti e la caratteristica micro-urbanistica del progetto
(paragonabile a strumenti di pianificazione operativa), la scelta di una relazione individuale con le
singole famiglie ha imposto al progetto la gestione di quantità significative e differenziate di dati; la
partecipazione della comunità fin dall’inizio del processo ha inoltre richiesto tempi ristretti di raccolta e
di analisi dei dati, per evitare la nascita da parte della popolazione di sentimenti di sfiducia circa la
fattibilità di processi organizzati per ordinare la realtà complessa in cui vivono.
La natura delle informazioni è variegata ed abbraccia diverse categorie di dati:
- struttura e morfologia urbana dell’insediamento
- situazione catastale dei lotti e censo degli abitanti
- uso e destinazione degli immobili e tempo di occupazione
- tipologia e caratteristiche costruttive degli immobili
- caratteristiche geologiche e geotecniche dei terreni
- estensione e funzionamento delle reti di servizi urbani
- localizzazione e caratteristiche dei servizi educativi e sanitari, pubblici o privati, presenti nella
comunità o nelle immediate vicinanze
- condizioni socio-economiche delle singole famiglie (reddito, occupazione, educazione ...)
- forme di organizzazione delle comunità ed associazioni presenti.
Per gestire ed organizzare tali informazioni, garantendo la partecipazione della popolazione in tutte le
fasi, il programma ha introdotto uno strumento già noto in altri ambiti di pianificazione territoriale, ma
applicato per la prima volta in modo sistematico ad aree informali: il Sistema di Informazioni Geografico
(GIS).
Il processo di gestione delle informazioni può essere sintetizzato in poche tappe:
- elaborazione della base cartografica
- associazione dei dati catastali alle unità di censimento
- produzione di carte tematiche
18
Il flusso delle singole operazioni è descritto dalla tabella seguente che è tratta dalla già citata ricerca di
UNCHS (Habitat) “Putting the Urban Poor on the Map”
Indagine/rilievo
(dati in matrice)
Topografica o
aerea
Restituzione
(dati computerizzati)
Mappe Raster e
vettoriali
Urbanistico ambientale
Tavole statistiche
e mappe grafiche
Sitemi di informazione
geografica
(informazione integrata)
Prodotti finali
(outputs, stampati)
(Sintesi)
Censimento delle
abitazioni e della
popolazione
Database,
Tavole degli attributi
GIS
Mappe di base a
mosaico
Mappe
tematiche
Rapporto
statistico
Rapporto di diagnosi
Mappe
Piano globale
La seconda parte della ricerca descrive analiticamente tutte le tappe del processo tecnologico che il
progetto ha applicato alle aree informali della città.
In questo contesto basti ricordare che il programma ha sostituito al processo di rilievo topografico
dell’area una soluzione rapida di “cattura” e vettorizzazione di foto aeree.
Il rilievo topografico ha infatti caratteristiche esecutive proprie del processo di legalizzazione e di
realizzazione di opere esecutive puntuali. La fotografia aerea, rettificata e vettorizzata, fornisce invece
una visione generale dell’area, necessaria per un processo di progettazione urbana, riducendo
notevolmente i tempi di produzione della base cartografica.
Inoltre, la sovrapposizione della topografia del sistema viario alla fotografia aerea rettificata fornisce gli
elementi essenziali sia per la fase di progettazione urbanistica sia per la progettazione esecutiva.
Il Ritratto della Comunità è il principale strumento utilizzato per presentare alla comunità la situazione
globale dell’insediamento. Ha inoltre permesso di superare punti di vista parziali e di affrontare
tematiche generali quali la situazione fondiaria, le caratteristiche dello stock abitativo, le potenzialità e
le necessità di sviluppo nei settori del lavoro, dell’educazione e della salute e le forme di
organizzazione della comunità.
Le informazioni raccolte nel ritratto sono state semplificate per la realizzazione di strumenti di
comunicazione sintetici (plastici della favela, grafici tematici, cartelloni informativi ....) ed adeguati alla
discussione in assemblee, tra vicini o aperti ad un pubblico più ampio, per l’approvazione finale del
documento.
19
Il Piano Globale è, invece, lo strumento che riassume le decisioni relative alle modifiche da apportare
all’insediamento ed alle priorità di realizzazione suggerite dall’equipe tecnica, discusse ed approvate
con le comunità.
Il diagramma sottostante (Brandenberger, 2002) presenta i due elementi che compongono il piano – la
proposta del nuovo disegno urbano attraverso la definizione delle opere, del processo di legalizzazione
delle proprietà e di sostegno sociale alle famiglie e la definizione della sequenza degli interventi
attraverso la scelta delle opere prioritarie e delle tappe successive – dimostrando il nesso operativo
con la fase precedente.
Mappatura dei dati
fisici
Mappatura dei
dati giuridici
Diagnosi fisica
Diagnosi giuridica
Mappatura dei
dati sociali
Diagnosi sociale
DIAGNOSI INTEGRATA
Definizione di opere,
azioni di
accompagnamento
sociale e regolarizzazione
fondiaria
Gerarchizzazione di
opere e azioni. Con
definizione di tappe di
installazione e i costi
preliminari
PIANO GLOBALE SPECIFICO
Contributi di Alvorada ai programmi di politica pubblica a Belo Horizonte
La politica municipale nel settore dell’abitazione, avviata nel 1993 con la nuova amministrazione di
Patrus Ananias – oggi Ministro del dicastero dello sviluppo sociale e lotta alla povertà – si sviluppa
attualmente attraverso vari programmi e progetti che operano in due direzioni (Ibam, 2002):
- la riduzione del deficit quantitativo attraverso la costruzione di nuovi insediamenti;
- il miglioramento delle condizioni qualitative attraverso interventi di riqualificazione degli
insediamenti informali inclusi nelle Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).
Secondo dati forniti dallo stesso municipio nel maggio del 2002, tali programmi beneficerebbero una
stima di 500.135 persone residenti in 226 insediamenti informali che occupano una superficie di 16,75
Km², corrispondenti a circa il 5% del territorio municipale.
Il contributo iniziale di Alvorada ha trovato, quindi, un terreno estremamente favorevole per la
realizzazione di una politica che, per ridurre il deficit qualitativo, utilizza tuttora la concezione di
intervento e gli strumenti d’azione nati dallo sforzo comune di cooperazione.
“Il Programma Alvorada è stato una specie di embrione di una politica formale, chiamata di intervento
strutturale, adottata dalla Urbel: i Piani Globali. Per mezzo di questi piani si è attuato uno studio
20
completo della situazione urbanistica delle favelas e si è determinato il modo di intervenire, essendo
definite anche le priorità di ognuna in maniera globale (Queiroz Coelho, 2002)”.
Il documento che riassume gli studi preparatori del piano regolatore (approvato nel 1996) definisce tra
le principali direttrici:
“Riconoscere gli insediamenti che esistono, la Città informale, con la Città Reale e trasformarli in aree
di Speciale Interesse Sociale e Ambientale, con l’obiettivo di promuoverne l’urbanizzazione, la
regolarizzazione fondiaria (sia dal punto di vista urbanistico sia come possesso della terra) e il
miglioramento delle condizioni delle abitazioni. Queste aree dovrebbero essere comprese in piani
urbanistici con l’obiettivo del recupero ambientale, di reintegrarle al tessuto urbano, così come
l’accesso alla città dalla parte degli abitanti (PBH 1996).”
Il municipio riconosce la necessità di organizzare e prevedere le aree di espansione identificando, oltre
agli insediamenti esistenti, zone per nuovi insediamenti che possano rispondere alle necessità
operative del mercato ed alla rilocazione di aree di rischio.
“La legge n 8.137, del 21 dicembre 2000, che ha cambiato la Legge del Piano Direttore di Belo
Horizonte, ha attualizzato anche questo documento legale, trattando della regolarizzazione fondiaria
delle Zone di Speciale Interesse Sociale 1- ZEIS-1, definite come segue:
“… le zone occupate in modo disordinato dalle popolazione di basso reddito, nelle quali esiste
l’interesse pubblico a promuovere i programmi di urbanizzazione e di regolarizzazione fondiaria,
urbanistica e giuridica, avendo come obiettivo la promozione del miglioramento della qualità di vita dei
suoi abitanti e la loro integrazione al tessuto urbano.”
E delle Zone di Speciale Interesse Sociale 3- ZEIS-3, definite come le aree edificate in cui l’Esecutivo
Municipale abbia impiantato blocchi di abitazioni di interesse sociale, con l’obiettivo di regolare:
“(…) i processi di regolarizzazione urbanistica e di regolarizzazione giuridica del possesso della terra a
favore degli occupanti, avendo come obiettivi: a) miglioramento della qualità di vita della popolazione;
b) adeguare la proprietà del suolo alla sua funzione sociale; c) effettuare in modo effettivo il controllo
sul suolo urbano (Ibam 2002).”
Oltre all’identificazione delle aree esistenti, sia favelas che lottizzazioni pubbliche, il piano regolatore
identifica aree da destinarsi alla costruzione di nuovi insediamenti abitativi per rispondere al deficit
quantitativo (ZEIS 2).
La politica municipale di abitazione definisce anche gli strumenti di intervento:
“Nel primo caso - insediamenti iscritti in ZEIS - i modelli sono definiti e sistematizzati dal Piano Globale
Specifico - PGE, obbedendo alle specificità dell’insediamento oggetto di intervento. Queste specificità
sono identificate nella fase del diagnostico, essendo posteriormente trasformate in proposte di
intervento ai livelli fisico, giuridico e sociale degli insediamenti. Con la dichiarazione di ZEIS, i
parametri di urbanizzazione sono stati resi flessibili, potendo corrispondere o meno all’insieme dei
parametri in vigore per la città formale.
Il Piano Globale Specifico - PGE, creato dal decreto n 8.137, del 22.12.00, elaborato per ognuno degli
insediamenti, costituisce il principale strumento di guida delle azioni della Politica di Abitazione negli
insediamenti iscritti in ZEIS 1 e 3, trattando gli aspetti sia rispetto alle abitazioni sia urbanistici,
partendo da un’ottica fisico-ambientale, giuridico legale e socio-organizzativa, in modo concomitante.
Questo documento o strumento di pianificazione guida tutte le azioni che devono essere eseguite
nell’area oggetto dell’intervento.
Il PGE prende come base i parametri urbanistici determinati dalla legge di regolamentazione delle
ZEIS, ordinando standard urbanistici ed edilizi minimi. La sua elaborazione è la condizione perché gli
insediamenti possano essere inclusi nel Programma.
Dopo l’approvazione del PGE si procede all’approvazione del progetto di divisione che, insieme alla
legge di uso e l’occupazione del suolo, specifica per ogni insediamento, compone l’ultima tappa del
processo di regolarizzazione (Ibam 2002).”
21
In questo modo, l’esperienza iniziale che il Programma Alvorada ha realizzato a Belo Horizonte nella
favela di Senhor dos Passos e successivamente negli insediamenti di Apolônia, Ventosa, Lixao e
Conjunto Esperança, coinvolgendo direttamente una popolazione di 5.500 famiglie e 23.000 persone,
ha contribuito alla formulazione di programmi e progetti di interesse municipale che hanno perfezionato
e migliorato gli aspetti qualitativi e hanno reso possibile l’estensione dei benefici ad un numero
superiore di persone.
Ad oggi 77 favelas, pari al 35% degli insediamenti informali della città, possiedono uno strumento di
pianificazione degli interventi. La Urbel, responsabile della realizzazione e della gestione dei piani, ha
dato priorità alle aree più antiche e di maggior densità, in cui vive quasi il 60% di tutti gli abitanti delle
favelas della città, pari a 290.083 persone (www.pbh.gov.br 2004).
Ovviamente la disponibilità di risorse è una condizione necessaria per ampliare la capacità di risposta.
Ancora una volta, la valutazione effettuata da Ibam per fornire indicazioni al progetto “Building an
Enabling Strategy for moving scale in Brazil” di Cities Alliance, fornisce chiare indicazioni sui fattori che
possono favorire una maggior diffusione della politica municipale:
“I gestori della Politica di Abitazione di Belo Horizonte vedono una sfida che va oltre alla questione
dell’abitazione locale, segnalando l’assenza di una politica nazionale della gestione delle Regioni
Metropolitane brasiliane, per la quale l’abitazione sarebbe soltanto una delle problematiche ad essere
trattata. Va sottolineata la diminuzione della percentuale rispetto all’erogazione delle risorse
provenienti dalla accumulazione tributaria nazionale ai Municipi, come fattore che rende più grave la
precaria capacità di investimento delle Amministrazioni locali.
Oltre a questo, Belo Horizonte presenta una sproporzione nel volume delle risorse disponibili tra i
finanziamenti dei programmi e dei progetti di abitazioni e la scala dei problemi della città. L’“HabitarBrasil/BID ha messo a disposizione per Belo Horizonte soltanto 4,8 milioni di Reais. A noi piacerebbe
che fossero 200 milioni!”, è stato il commento del segretario Municipale del Coordinamento della
politica Urbana e Ambientale.
Belo Horizonte sta lavorando con le opportunità offerte (sono essenzialmente le banche Caixa
Economica Federal e BNDES), ancora considerando che le linee per i finanziamenti disponibili non
soddisfano totalmente le azioni di urbanizzazione degli insediamenti informali. In questo modo, la
disponibilità delle risorse è la condizione essenziale per ampliare la scala degli interventi dei
programmi/progetti attualmente implementati nel Municipio di Belo Horizonte.”
La soluzione adottata dalla municipalità è stata quella di sviluppare la politica dell’abitazione, attraverso
uno strumento di discussione partecipativo della spesa pubblica chiamato “Orçamento participativo –
OP” (bilancio partecipativo).
Questo strumento di discussione, per la città di Belo Horizonte prevede due modalità: l’OP Regionale
che definisce le opere e urbanizzazioni locali e l’OP Abitazione dove sono approvate le abitazioni
popolari.
In pratica questo si traduce nelle articolazione conquistate attraverso l’OP con l’attuazione delle
politiche sociali.
I cittadini danno priorità alle opere articolate con i programmi amministrativi, dando la possibilità al
governo di pianificare la città in concomitanza con gli interessi della popolazione. Nelle assemblee
sono discusse le priorità di investimento tra diverse aree come: educazione, salute, abitazione,
infrastrutture, ricreazione, sport e cultura.
La popolazione decide gli investimenti nelle opere e il Municipio li realizza nei luoghi dove il potere
pubblico non aveva mai attuato, come nel municipio e nelle zone più bisognose.” (PBH Website).
Fin dall’inizio, quindi, l’OP è diventato lo strumento per favorire quella “inversione di priorità” che
l’amministrazione di Patrus Ananias aveva indicato come simbolo del proprio operato.
D’altra parte, nell’ambito della politica dell’abitazione, l’esperienza di Alvorada suggeriva gli strumenti
metodologici e tecnici necessari per raggiungere le aree di maggior esclusione e per destinare le
scarse risorse (rispetto alle esigenze della popolazione) disponibili nel bilancio municipale.
“A partire dal momento in cui sono cominciati a venire fuori bisogni che richiedevano un investimento
costoso, rendendo difficile l’approvazione nelle assemblee regionali, è stata creata la possibilità
22
dell’esecuzione articolata in fasi. Il progetto globale viene approvato e ad ogni OP una parte dell’opera
potrebbe essere eseguita, d’accordo con la capacità del preventivo. La soluzione tecnica ha permesso
l’implementazione delle opere importanti per la comunità, come la canalizzazione e il trattamento dei
ruscelli e l’urbanizzazione delle favelas (Valadares 2005).
E’ divenuto chiaro che, affinché le favelas possano ricevere le opere dall’OP, sarebbe necessario che
la prima opera fosse la costruzione e l’elaborazione di un piano direttore che li seguisse. Questo piano
direttore sarebbe l’interlocutore nel processo di accettazione delle opere e anche nella strutturazione
delle opere. La sua elaborazione significa un’azione di pianificazione fondamentale. Partendo dalla sua
elaborazione le favelas, al posto di avere le opere in certi punti soltanto, avrebbero le opere che
costruirebbero una struttura consistente e integrata dentro lo spazio territoriale. Avremmo un processo
di urbanizzazione di queste favelas, seppur con una tempistica dilatata, ma concentrato nello spazio, in
termini di azione organica, consistente, rispetto all’urbanizzazione.” (Lemos 2005).
Quindi il Piano Globale, attraverso l’OP, è diventato il principale strumento tecnico ed operativo per
l’utilizzo delle risorse municipali nelle aree più povere.
“Il Piano Globale Specifico ha avuto la sua prima esperienza nel 1995, nella favela “Senhor dos
Passos”, attraverso il programma Alvorada. Ma è stato nel 1998, vincolato alle opere dell’OP
(Orçamento participativo), che l’applicazione delle risorse pubbliche è stata sottoposta al piano.” (PBH
website)
Dal 1995 al 2004, il Municipio ha accumulato, attraverso l’OP, il significativo volume di opere di medie
e piccole dimensioni riportate nella seguente tabella.
Regionali
Barreiro
Centro Sul
Oeste
Nordeste
Noroeste
Norte
Oeste
Pampulha
Venda Nova
Total
Opere approvate 94/04
109
100
117
102
115
114
111
80
121
969
Opere concluse
79
63
86
80
87
80
74
62
97
719
Lo sviluppo dei programmi sociali
Le attività inerenti la formazione professionale ed il sostegno alle piccole attività produttive familiari
sono state realizzate, come previsto, con la partecipazione dello Stato di Minas Gerais.
Sommando alle risorse destinate dal programma Alvorada altri contributi dovuti a progetti settoriali di
cooperazione è stato creato il "Programa metropolitano de geração de emprego e renda" rivolto
principalmente a giovani in cerca di prima occupazione e a famiglie che avevano micro attività
economiche quale fonte principale di reddito.
Anche in questo caso, lo sviluppo adeguato dell’azione è stato permesso dall’utilizzo di due strumenti
specifici. In primo luogo, basandosi sulle già note caratteristiche socio-economiche delle comunità, si è
voluto approfondire l´indagine iniziale, descrivendo per ogni comunità la situazione della domanda e
dell´offerta di lavoro e dei servizi locali.
Sono state pertanto raccolte informazioni circa:
- le attività microimprenditoriali presenti nell´area
- le opportunità offerte dal mercato locale
- i progetti e le potenzialità di sviluppo presenti nelle comunità.
In questo modo è stato possibile definire le forme di azione migliori ed i contenuti più adeguati per la
formazione professionale impartita.
23
Il secondo strumento, rappresentato dal Centro di Formazione e Servizi, è stato invece pensato come
un punto di riferimento unitario per il pubblico che necessitava di ricevere un aiuto per l’identificazione
di forme di lavoro più stabili.
I dati raccolti nella fase iniziale del processo di urbanizzazione hanno permesso di evidenziare i
principali gruppi vulnerabili rispetto alla ricerca di una dimensione lavorativa stabile e quindi la
popolazione verso la quale promuovere le azioni di sostegno previste dal progetto.
Per ognuno di questi gruppi è stato successivamente elaborato un ciclo formativo specifico.
Pubblico di destinazione
Ciclo Formativo

Giovani





Nuclei Familiari





Lavoratori Autonomi e Imprenditori
Gruppi Produttivi









Formazione specifica di base: composta da una
educazione all’umano e allo sviluppo di contenuti
specifici inerenti all’esercizio di una professione.
Orientamento Professionale: incontri educativi su
diversi temi relazionati con il lavoro.
Introduzione al Mercato del Lavoro
Accompagnamento nel Lavoro: per un periodo di
tre mesi.
Formazione specifica di base
Orientamento al Mercato: seminario sulle tendenze
del mercato e le diverse alternative di generazione
di reddito esistenti.
Officine Socio-educative: incontri formativi su
diversi temi relazionati con la famiglia e il lavoro.
Introduzione al Mercato del Lavoro
Incentivo alla formazione di Gruppi Produttivi
Corso di fattibilità Economica: formazione alla
gestione di affari
Diagnostico della Situazione dell’attività:
elaborazione di Report Tecnici.
Assistenza consulenza Direttiva
Visita all’attività
Introduzione al Credito
Accompagnamento Post-Credito
Laboratori per Sviluppo di team: incontri formativi
per l’identificazione e la costituzione di gruppo.
Formazione Produttiva
Formazione in Gestione
Fornitura di Credito
Accompagnamento Post-Credito
Lo sportello di inserimento nel mercato del lavoro, così come la costituzione di uno sportello di credito,
hanno garantito lo sviluppo di una proposta integrale alle comunità coinvolte, consentendo di
raggiungere i risultati che saranno successivamente presentati.
I flussi operativi di questi sportelli hanno dimostrato il coinvolgimento di attori privati e delle comunità
locali, senza i quali non è possibile raggiungere risultati significativi.
24
Funzionamento dell’agenzia di Avviamento
Acquisizione di posti di
lavoro
Divulgazione presso le
imprese dei servizi offerti dal
CFS
Reclutamento e selezione di candidati
Aiuto all’impresa nel creare un profilo di lavoratore
adeguato alla richiesta di lavoro
Selezione e convocazione dei candidati attraverso
la consultazione del database e selezione di
candidati che corrispondano al profilo desiderato
dall’impresa
Intervista e valutazione del candidato per la verifica
della sua adeguatezza al profilo richiesto
Avviamento e monitoraggio della
contrattazione
Approfondimento della relazione con
l’impresa
Identificazione dell’attitudine dei candidati
per entrare nel mercato del lavoro
Identificazione dei limiti nella formazione
professionale e umana del candidato
Valutazione dell’efficienza del processo di
reclutamento e selezione del CFS
Accompagnamento del lavoratore
contrattato
Verifica del comportamento
professionale dentro l’impresa
Laboratori socio-educativi
Lavoro in gruppi con l’obiettivo di
rendere più probabile l’assunzione
25
Funzionamento dell’Agenzia di Credito
Richiesta per
accedere al
micro-credito
Elaborazione del
documento di credito
Emissione dell’ordine
di pagamento
Verifica dei
pre-requisiti
No
Accompagnamento
post-credito
I requisiti
soddisfano?
Valutazione e
negoziazione della
restituzione
Sì
Restituzione del
credito?
Analisi e
approvazione
del credito da
parte del
comitato
No
Sì
Ricezione e deposito
nel fondo rotativo
No
Contatto con
l’agente
comunitario di
credito
Sì
Credito
approvato?
Conclusione del
processo
RELAZIONE
FINALE
Anche se il Centro è localizzato in un luogo stabile in città, ha operato in stretto contatto con le
associazioni locali, usufruendo il più possibile degli spazi e delle risorse messe a disposizione in ogni
comunità durante lo svolgimento delle sue azioni.
Limiti ed indicazioni per un nuovo salto di scala
Anche in questo caso, considerato l’intervallo di tempo relativamente breve durante il quale si sono
sviluppate le azioni di integrazione della città informale (1985-2005), i risultati positivi raggiunti dal
progetto aprono a nuove sfide.
Indubbiamente l´esperienza di Belo Horizonte ha dimostrato che il Municipio, in assenza di politiche
federali o metropolitane, ha avuto il coraggio di affrontare un problema ampio e complesso di
dimensioni storiche e territoriali.
“Resta evidente il coraggio di aver formulato e implementato le politiche, cancellando un Sistema
Municipale di Abitazione di grande complessità per coprire un bisogno importante che normalmente è
lasciato in secondo piano nelle politiche pubbliche.
In modo sintetico, un’analisi della politica di abitazione condotta dalla Urbel nel periodo indica un
miglioramento in termini della qualità delle abitazioni, anche se sono ancora presenti nel quotidiano
grandissimi bisogni.
Non si può, pertanto, negare la presenza di un progresso insufficiente dal punto di vista quantitativo
nelle politiche formulate e eseguite dalla Urbel, considerando anche le difficoltà trovate per raggiungere
gli obiettivi e date la necessità di un grande investimento in questo settore delle politiche urbane
municipale.
L’esito raggiunto poteva essere più grande, se il municipio non avesse lavorato praticamente da solo,
cioè, se la disponibilità delle risorse fosse stata maggiore. Poiché il problema richiede una soluzione
con grandi quantità di risorse, l’intervento da parte del livello nazionale doveva essere maggiore,
mentre ciò non è accaduto.
26
Riassumendo, era necessario un sistema nazionale che lavorasse in concomitanza con i sistemi
municipale e statale (Queiroz Coelho 2002)”.
La valutazione della politica municipale di Belo Horizonte, realizzata da H. Queiroz Coelho come tesi di
master presso la UFMG, indica fra le conclusioni:
1. L’esperienza, non solo di Belo Horizonte, mostra che un problema complesso, quale quello
dell´urbanizzazione degli insediamenti precari e dello sviluppo di strategie metropolitane che
favoriscano l´inclusione delle popolazioni più povere, non può essere affrontato da un solo soggetto.
Attraverso l´accordo di cooperazione tra Italia e Brasile, il programma Alvorada ha permesso ai partner
di utilizzare tutte le proprie potenzialità in termini di esperienze e conoscenze.
Per garantire una maggiore scala di intervento, occorre attribuire alla costruzione di solide partnership
nazionali ed internazionali la stessa attenzione attribuita alla formulazione di politiche, metodologie e
strumenti che realmente rispettino le esigenze, le necessità e la partecipazione delle persone.
Sulla diversità di ruoli si fonda un’effettiva azione comune: ciascun attore (comunità, società civile,
imprese, organismi internazionali e potere pubblico) svolge il proprio compito e ricopre il proprio ruolo
per raggiungere il bene comune. Esiste una diversità nelle funzioni, nella definizione delle azioni, nelle
modalità di esecuzione e nel processo di valutazione dei risultati raggiunti, ma non può esistere una
separazione tra il "pensare" ed il "fare". Una relazione stretta tra i partner permette a ciascuno di
mettere in gioco tutte le proprie potenzialitá (Novara 2005, Avsi/Conder 2002).
L’esperienza del programma Cities Alliance, della Banca Mondiale e di UNCHS, vuole promuovere un
impegno da parte dei governi per sostenere iniziative locali su scala maggiore.
2. Cominciare a condividere in modo sistematico le necessità di una comunità aiuta a capire che
l´intervento non può limitarsi ad un’azione (o politica) settoriale. L´urgenza della casa può essere solo
l’inizio di programmi più ampi ed integrati di riduzione della povertà 5 che abbiano una visione
territoriale.
Alvorada, ad esempio, ha favorito processi integrati di sviluppo realizzando programmi di qualificazione
professionale a sostegno delle attività produttive nelle stesse aree in cui è stato avviato il processo di
urbanizzazione. Allo stesso modo, il Municipio di Belo Horizonte, attraverso il programma "BH
Cidadania" (Ferreira et alt. 2001), è intervenuto nelle stesse aree soggette all’Orçamento Participativo
con azioni rivolte principalmente al sostegno della famiglia, all´educazione ed alla salute.
Questi processi devono essere favoriti, coordinando le azioni attraverso piani di sviluppo umano delle
comunità. Lo stesso strumento del PGE può essere semplificato per quanto concerne gli aspetti
urbanistici ed ampliato nelle definizioni degli interventi capaci di promuovere lo sviluppo delle famiglie.
3. Affrontando in modo ampio ed integrato il tema della povertà urbana, è facile identificare all’interno
delle comunità i tentativi messi in atto dalle associazioni e dalle organizzazioni che si sono costituite
spontaneamente o realizzano attività nelle comunità. Altre esperienze promosse da AVSI in alcune
comunità della Regione Metropolitana di BH (Jardim Felicidade a Belo Horizonte, Jardim Teresopolis,
Petrovale e Alto Boa Vista a Betim) e della Regione Metropolitana della Vale do Aço (Planalto nelle
città di Ipatinga) dimostrano l’importanza e l’efficacia del coinvolgimento dei “corpi intermedi” presenti
e/o operanti nelle comunità.
E’ questa, infatti, una ricchezza caratteristica della società brasiliana. Non esiste comunità, anche
povera, in cui non si incontrino gruppi a diverso livello di organizzazione, che forniscono servizi di varia
natura alle persone ed alle famiglie.
Si tratta di gruppi che nascono dalla libera aggregazione di persone e di famiglie. Promuovere lo
sviluppo significa favorire le capacità associative delle persone e dei gruppi, cioè riconoscere,
valorizzare, stimolare il costituirsi di comunità intermedie e di un tessuto sociale ricco di partecipazione
e di corresponsabilità (Giussani, 2001). Il diritto di ogni persona alla libertà di associazione e di
intrapresa si rivela infatti una potente forza di cambiamento.
Le partnership originate dal programma hanno la funzione principale di sostenere questi soggetti, da
sempre coinvolti nello sviluppo delle proprie comunità.
Per aggregare forze e risorse bisogna, infatti, partire da un soggetto esistente. Così come la
partecipazione è implicita nel progetto di sviluppo, la partnership è un aspetto costitutivo della
5
Alcuni testi di riferimento sulla descrizione del fenomeno della povertà in Brasile possono essere incontrati nella bibliografia: Barros 2000, Neri
2000, Lavinas 2002, Pochmann 2003, PBH 2000.
27
definizione e nella realizzazione delle politiche: essa consiste nel rimettere le decisioni (la definizione
delle politiche e non solamente la loro realizzazione) a quel livello della società, a quel livello di
aggregazione sociale che ha la capacità di fornire riposte a partire dalle esperienze realizzate.
E’ pertanto lecito che le politiche tengano in dovuta considerazione l’esperienza; è cioè fondamentale,
nel caso brasiliano, che i responsabili dell’elaborazione delle politiche pubbliche facciano riferimento a
quel livello di aggregazione sociale in grado di fornire una risposta, anche se puntuale, alle necessità
delle comunità e delle persone.
La promozione di piani di sviluppo umano nelle comunità permette anche il coinvolgimento dei settori
produttivi presenti sul territorio. Una prima esperienza è rappresentata dall’accordo di cooperazione tra
AVSI, Fiat Automoveis ed un gruppo di imprese legate al settore automobilistico localizzate nella zona
industriale di Betim, dove si concentrano anche le favelas più popolose della città.
La disponibilità del settore industriale a contribuire allo sviluppo equilibrato della regione sta
introducendo nella comunità nuove opportunità di formazione professionale, di produzione familiare, di
cooperative di prodotti per l’industria e di sostegno scolastico per la popolazione giovane più
vulnerabile. Tra l’altro, la necessità di partnership con il settore privato è indicata chiaramente anche
nelle conclusioni dello studio dell’Ibam.
“Come forma di attenuazione del problema della mancanza delle risorse, il Municipio persegue la
riduzione dei costi della implementazione dei suoi programmi, sia adottando soluzioni alternative di
urbanizzazione, sia adottando il sistema di lavoro collettivo per la produzione della parte delle nuove
abitazioni. Restano ancora delle alternative da esplorare come il miglioramento del settore di fund
raising, la creazione di nuovi partner, specialmente con il settore privato, oltre a ampliare la base di
accumulo delle risorse municipali. (Ibam 2002)”.
L’insieme delle osservazioni sopra riportate – apertura di programmi per incorporare nuovi bisogni di
sviluppo e per definire strumenti d’azione integrati, necessità di coinvolgere operativamente le
associazioni che operano nelle comunità prestando differenti “servizi” alle persone e realizzazione di
partenariati forti che coinvolgano tutti i soggetti dello sviluppo – definisce, di fatto, un nuovo profilo di
intervento nelle aree di favelas e riafferma che, per garantire l’integrazione di queste comunità
all’interno dei processi di sviluppo urbano della regione, è necessario rispondere ad un insieme più
complesso di bisogni per favorire lo sviluppo della persona in tutte le sue dimensioni.
Nel tentativo di realizzare queste premesse, è stato realizzato a Salvador, nello stato di Bahia, il
programma Ribeira Azul, un’esperienza pilota di riduzione della povertà in un contesto territoriale ben
delimitato.
Il programma Ribeira Azul ha migliorato le condizioni di vita delle 33.000 famiglie che abitano ai bordi
delle insenature naturali note come Enseada do Cabrito e Enseada dos Tainheiros, localizzate alla
periferia nord-ovest della città di Salvador.
L’area, nella quale vive circa il 6% di tutta la popolazione della città ed il 27% della sua fascia più
povera, presenta indicatori fisici, urbanistici e socio-economici critici; la situazione piú drammatica è
quella delle famiglie che hanno costruito la propria abitazione su palafitte sull’acqua dell’insenatura.
Queste, circa 3.000, vivono ben al di sotto della soglia di povertà.
I dati sono eloquenti:
- L’80% della popolazione (al di sopra dei 16 anni) presenta un indice di scolarità non superiore
alla scuola primaria
- nel 61% dei casi il capo famiglia guadagna solo 1 salario minimo (80 U$) ed il reddito medio
“pro capite” mensile della popolazione supera di poco i 75 R$, ben inferiore al famoso “dollaro
al giorno”
- oltre il 50% della popolazione compresa tra i 16 ed i 64 anni non lavora o svolge attività
saltuarie
Considerare l’area del progetto come un’unità territoriale omogenea ha reso possibile mettere in
relazione le dimensioni fisiche e sociali delle comunità con il processo di sviluppo appena descritto. In
questo caso il programma ha saputo “approfittare” dei risultati positivi dell’amministrazione e
dell’economia dello Stato non per “distribuire” le risorse, ma le opportunità. Oltre che sul Piano Globale,
che associa la dimensione territoriale a quella socioeconomica e che permette di definire le direttrici di
28
sviluppo generali relative a tutta la macro-area (in relazione alle previsioni di crescita della città ed alle
proposte puntuali di intervento all’interno dell’area), il programma si basa sul rafforzamento istituzionale
ed operativo dei soggetti già presenti e capaci di fornire un reale servizio alla persona. In questo modo
si vuole estendere la presenza e l’azione di soggetti attivi sul territorio, capaci cioè di condividere le
necessità e di rispondere, anche se parzialmente, ai bisogni delle persone, rafforzando e sostenendo la
loro azione e promuovendo anche il coinvolgimento del settore pubblico.
4. Per concludere l’elenco dei contributi apportati dall’esperienza di Alvorada allo sviluppo dei
programmi di Urban Upgrading, occorre richiamare un’ulteriore necessità relativa alla qualità
dell’abitazione ed alla sua proprietà imposta dal processo di consolidamento degli insediamenti.
Il nuovo Statuto della Città (Lei Federal n° 10.257/01) ammette la possibilità di realizzare processi di
usucapione collettiva, eliminando, almeno teoricamente, le barriere burocratiche che hanno reso quasi
impossibile tale pratica a livello urbano in tutto il paese. Infatti, anche a BH, le aree legalizzate sono
quelle di proprietà pubblica; per gli insediamenti che occupano aree miste o integralmente private,
pochi processi hanno superato le pratiche burocratiche. Il nuovo Statuto della Città offre l’opportunità di
avviare un’azione collettiva di legalizzazione dell’intera favela in base al parcellamento previsto dal
Piano Globale. Il grado di consolidamento delle politiche di urbanizzazione e di attuazione della legge
Profavela pone attualmente le comunità al riparo da qualsiasi improbabile azione da parte dei privati (la
cui proprietà è ormai frammentata da processi ereditari); la conclusione dei processi di legalizzazione
avviati rappresenta comunque il riconoscimento del giusto valore agli investimenti effettuati dalle
famiglie per la costruzione della propria casa.
Il consolidamento di queste aree ha inoltre raggiunto l’obiettivo di recuperare lo stock abitativo a
disposizione; per questo le aree di favela sono guardate con interesse dalle nuove famiglie che si
formano per rispondere alla necessità di possedere una casa propria. I processi di verticalizzazione,
permessi dal Piano Globale dopo aver migliorato gli standard urbanistici dell’area e le condizioni delle
abitazioni, possono essere favoriti attraverso linee di credito specifiche, finanziate, per esempio, dalle
cooperative o da agenzie popolari di credito, la cui costituzione o rafforzamento sono stimolati
dall’attuale governo mediante incentivi pubblici.
4. DESCRIZIONE DELLE ATTIVITA’ SVOLTE
Come abbiamo visto nel capitolo introduttivo della presente relazione, che ha lo scopo di mostrare
come si sia collocata l’esperienza del programma nel contesto locale e nazionale delle politiche di
intervento nelle aree informali, il programma Alvorada ha stabilito fin dall’inizio un partenariato stabile
con il Municipio di Belo Horizonte nell’ambito degli interventi di urban upgrading.
Tali processi, come è noto, tendono ad una riconfigurazione del tessuto urbano dell’insediamento e ad
un miglioramento delle infrastrutture, in modo da garantire l’upgrading degli standard di abitabilità.
Le modalità e la dimensione degli interventi dipendono da diversi e molteplici fattori:
le condizioni geomorfologiche e topografiche dell’insediamento
la partecipazione effettiva degli abitanti e la loro disponibilità al cambiamento
la concezione, la disponibilità e l’esperienza precedentemente accumulata dagli amministratori
locali (ricordiamo che il progetto si sviluppa con un’ampia gamma di partenariati, che coinvolgono
anche differenti amministrazioni municipali).
Anche per tali motivi, gli elementi metodologici, presentati nella parte iniziale della relazione, diventano
proposte concrete ed adeguate a ciascun contesto attraverso i progetti di area (“Piani Globali”). I piani,
volendo identificare tutti i possibili cambiamenti, presentano una soluzione globale che mette in
evidenza tutte le potenzialità di trasformazione dell’area (che non necessariamente debbono essere
realizzate esclusivamente dal settore pubblico). Allo stesso tempo, però, concentrano la loro attenzione
sugli interventi prioritari che garantiscono i cambiamenti indispensabili per raggiungere standard di
abitabilità ritenuti sufficienti in rapporto alla situazione iniziale e avviano un processo irreversibile di
cambiamenti successivi.
29
L’estensione ad altre aree dei “Piani Globali” e l’applicazione sistematica di risorse di bilancio attraverso
l’”Orçamento Participativo” hanno permesso la diffusione della metodologia a molte altre zone della
città di Belo Horizonte.
“Uno dei risultati indiretti dei Piani Globali è stato l’implementazione del “Programma strutturale in aree
di rischio (PEAR)”, che consiste nel diagnosticare le situazioni di rischio fisico presenti nelle favelas e
realizzare opere fisiche, azione preventive di riduzione del rischio e azioni educative con la comunità. Il
PEAR, creato a partire dalle esperienze dei vari interventi strutturali di Alvorada, ha portato ad un
risultato storico nel Municipio di Belo Horizonte che ha presentato, nei due anni consecutivi (2003 e
2004), nessuna vittima fatale in conseguenze dei crolli delle abitazioni nelle aree di favelas”.
Anche il Municipio di Contagem, pur non avendo un’esperienza paragonabile a quella della capitale,
aveva realizzato alcuni precedenti tentativi di urbanizzazione, soprattutto in occasione della
realizzazione di programmi di risanamento dei bacini idrici. Il programma Alvorada ha pertanto preso le
mosse da questi interventi per raggiungere i propri obiettivi.
Oltre a Belo Horizonte e a Contagem, solo Betim stava realizzando alcuni interventi puntuali di
miglioramento degli insediamenti urbani. Per questa ragione il programma Alvorada ha scelto come
terzo municipio il Municipio di Santa Luzia, nella regione situata a Nord della capitale di intervento,
dove si concentra l’asse di sviluppo urbano. L’aumento considerevole della popolazione povera ne è
una conseguenza drammatica.
Il municipio di Santa Luzia, invece, non aveva esperienze precedenti e non possedeva quindi, mezzi
tecnici e finanziari adeguati per affrontare il problema. In questo contesto il progetto ha rappresentato
l’inizio del percorso già realizzato dagli altri municipi, favorendo la comprensione delle problematiche
relative agli insediamenti informali e la definizione di forme di intervento che potessero essere
riprodotte.
OBIETTIVO SPECIFICO N.1 : RECUPERO ED INTEGRAZIONE SOCIO-URBANISTICA
DELLE FAVELAS
1.1 Risultati previsti durante tutto l’arco del progetto
Il programma prevedeva il raggiungimento dell’obiettivo specifico attraverso 5 risultati:
- Regolarizzazione fondiaria/legalizzazione di 7.000 lotti
- Realizzazione dell’infrastruttura urbana in altrettanti lotti
- Installazione dei servizi urbani nelle aree oggetto dell’intervento
- Realizzazione dei servizi sociali essenziali
- Ristrutturazione/Risanamento delle abitazioni nei casi necessari
1.2 Risultati raggiunti durante tutto l’arco del progetto
Gli interventi realizzati nel corso del programma non avevano un valore di riferimento, né per il tempo di
realizzazione, né per i costi, né per le modalità integrate di implementazione. I partenariati avviati dal
progetto sono risultati fondamentali per superare le naturali difficoltà che non possono essere eliminate
nemmeno da un’attenta pianificazione nel corso di un processo nuovo.
Il miglioramento fisico degli insediamenti è documentato dalla realizzazione di una serie di opere capaci
di innescare un processo irreversibile di miglioramento generale dell’insediamento.
La seguente descrizione indica gli interventi strutturali realizzati all’interno di ogni comunità.
Municipio di Belo Horizonte (4 aree, 5.492 famiglie, 23.268 persone)
Conjunto Esperança e Vila dos Milagres (450 famiglie – 1.890 persone)
Il Conjunto Esperança è un complesso abitativo costruito per famiglie che vivevano nella Vila dos
Milagres. L’area, meglio conosciuta come “lixão” era, in realtà, una discarica non controllata che
raccoglieva strati di rifiuti dello spessore di 15 metri. In quest’area vivevano oltre 450 famiglie in
evidente situazione di rischio di vita; in particolare, negli anni precedenti, in una zona della discarica,
erano avvenute esplosioni dovute alla formazione di gas derivati dai rifiuti. La sfida maggiore è stata
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quella di identificare un terreno che permettesse un trasferimento definitivo di queste famiglie,
aiutandole a riconoscere come proprio il nuovo insediamento. Sono state pertanto costruite 450 case
per garantire il loro trasferimento in un’area accessibile ai mezzi di trasporto nella regione “Barreiro”,
non eccessivamente distante dall’area d’origine. E’ stato costruito, inoltre, un centro per l’infanzia
favorendo in questo modo quelle mamme che, oltre ad occuparsi dell’educazione dei figli, devono
provvedere anche al sostegno finanziario della famiglia.
Vila Senhor dos Passos (1.060 famiglie – 4.770 persone)
La favela Senhor dos Passos ha rappresentato l’intervenuto pilota all’interno del programma, che ha
realizzato le opere strategiche per l’urbanizzazione dell’intera area. Il gran numero di aree di rischio,
presenti a causa delle declività accentuate di varie zone della favela, ha reso necessarie numerose
rilocazioni ed opere di sostegno e di contenimento. Sebbene la penetrazione sia risultata difficile a
causa della topografia, vari sono stati gli accessi realizzati, anche se non si è potuto creare un percorso
continuo trasversale all’intera area. Per la realizzazione dell’intervento è risultato importante il
partenariato con la Caixa Economica attraverso il programma Habitar – Bid. Il programma ha permesso
inoltre la costruzione di un centro per l’infanzia localizzato all’interno della comunità.
Vila Ventosa (1.950 famiglie – 8.190 persone)
Per garantire la ristrutturazione del tessuto urbano, si è proceduto all’apertura del sistema viario
centrale attraverso la realizzazione di una strada che taglia a metà l’intera area. La Rua Cercadinho è
la “spina dorsale” della favela da cui si dipartono le strade secondarie, permettendo l’accesso capillare
all’interno della comunità e mettendo in comunicazione la favela con i quartieri circostanti.
Successivamente si è intervenuti in due sub-aree a rischio di smottamento a causa della totale assenza
del sistema di raccolta delle acque e all’alta declività del terreno, attraverso la realizzazione del sistema
di drenaggio e la costruzione di muri di contenimento. In questo modo, oltre a eliminare i rischi
fisici/ambientali esistenti nelle due sub-aree, è stato possibile ripristinare anche zone da destinare a
spazi e servizi comuni, tra cui un campo da calcio e un ambulatorio medico che, oltre ai servizi di base,
offre prestazioni odontoiatriche e pediatriche specializzate. La comunità era già provvista di una scuola
infantile e di una scuola primaria.
Vila Apolônia (2.002 famiglie – 8.610 persone)
Tra le diverse aree destinatarie del programma Alvorada, Vila Apolônia è quella con il maggior numero
di abitanti in una zona relativamente ampia. L’area fa parte di un ampio bacino idrografico, che
costituisce il punto di raccolta delle acque della regione. Per tale ragione, prima di realizzare le opere di
urbanizzazione, si è proceduto ad uno studio approfondito della situazione idrologica dell’area. Il fiume
che scorre nel fondo valle, ostruito da costruzioni in semi-palafitta, è stato canalizzato per garantire il
corretto drenaggio delle acque piovane, eliminando le inondazioni e gli allagamenti stagionali. La
canalizzazione, percorrendo la favela da un lato all’altro, rappresenta quindi la “spina dorsale” del
nuovo sistema viario principale, garantendo, per la prima volta, l’acceso dei mezzi di trasporto alla
favela.
Successivamente sono state avviate le opere di urbanizzazione interna, con l’apertura del nuovo
sistema viario e l’estensione della rete fognaria. Per ultimo, con fondi dell’Orçamento Participativo, si
sono realizzate le opere relative al sistema viario secondario. La difficoltà di penetrazione aveva privato
l’area di servizi per le famiglie. All’ambulatorio medico, costruito dal municipio, il programma Alvorada
ha associato un centro per l’infanzia per bambini da due a sei anni.
Municipio di Contagem (3 aree, 1287 famiglie, 5.277 persone)
Vila Pedreira Santa Rita (342 famiglie – 1.402 persone)
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Le opere urbanistico-ambientali sono state realizzate in due fasi. In primo luogo si è proceduto
all’apertura del sistema viario al centro della favela canalizzando le acque piovane raccolte da un
fiumiciattolo: questo ha favorito l’accesso agli impianti della rete fognaria, della raccolta delle acque
piovane e la distribuzione dell’acqua potabile e dell’energia elettrica, oltre a ridurre la densità fondiaria,
spesso causa di insalubrità. Secondariamente, sono state aperte strade secondarie sia per migliorare
l’accessibilità sia per eliminare reti fognarie a cielo aperto, oltre a realizzare muri di contenimento.
Anche in questo caso, oltre alle opere di urbanizzazione, è stato costruito un centro per l’infanzia
attualmente gestito dal comune, mentre la comunità, con risorse di contropartita propria, ha costruito un
piccolo centro comunitario.
L’ambulatorio pubblico della zona ha avviato da tre anni il programma “Salute della Famiglia”:
un’equipe composta da un medico, da un’infermiera e da alcuni “agentes de saùde” visita le famiglie a
domicilio, svolgendo azioni sanitarie preventive.
Vila San Josè Operario e Vila da Paz (945 famiglie – 3.874 persone)
Si tratta di due favelas confinanti con la Vila Pedreira Santa Rita, all’interno delle quali le opere di
urbanizzazione sono state realizzate dando continuità all’esperienza iniziale di Vila Pedreira.
L’attenzione del municipio e la partecipazione della comunità hanno garantito l’estensione dei servizi
educativi e sanitari esistenti. Sull’esperienza del programma “Salute della Famiglia” sono stati realizzati
programmi educativi e preventivi di divulgazione capillare all’interno della comunità.
Municipio di Santa Luzia (1 area, 598 famiglie, 2.421 persone)
Vila Sant’Antonio
A seguito di un’iniziale difficoltà di lavoro con il municipio di Santa Luzia, dovuta ad una diversa
concezione del piano urbanistico e delle modalità di intervento nella favela, si è riusciti a definire una
metodologia comune, rendendo possibile la realizzazione di vari progetti esecutivi e l’avvio delle prime
opere di urbanizzazione. Dopo i primi interventi ed il conseguente impatto positivo sulla comunità,
l’amministrazione di Santa Luzia ha deciso estendere gli interventi su tutta la favela, realizzando opere
di urbanizzazione e costruendo un centro educativo composto da un centro infantile, scuole elementari
e medie ed un ambulatorio medico. E’ stato inoltre costruito un centro socio-educativo polifunzionale,
dove attualmente, oltre agli incontri della comunità, si stanno realizzando corsi di formazione
professionale ed è stato avviato un progetto per svolgere attività preventive in ambito sanitario.
In sintesi, l’obiettivo del recupero e dell’integrazione socio-urbanistica delle favelas è stato
raggiunto attraverso i seguenti risultati:
- 7.347 lotti urbanizzati attraverso interventi di sostanziale modifica della struttura urbana, di apertura
del sistema viario secondario, di miglioramento delle infrastrutture a rete. In tutte le aree sono stati
avviati i processi di legalizzazione attraverso lo strumento dell’usucapione urbana.
- 737 famiglie rilocate all’interno delle stesse aree, o in aree limitrofe, per garantire loro condizioni stabili
di abitabilità, eliminando situazioni di rischio idrogeologico, o migliori condizioni di accesso alle parti
interne delle favelas.
- 6 centri educativi costruiti per garantire il servizio a 650 bambini ed alle loro famiglie
- 2 ambulatori medici per ampliare il servizio pubblico di salute per 2.550 famiglie. Ove gli ambulatori
erano già presenti, il programma ha garantito l’estensione del servizio, modificandone la relazione con
la popolazione (medico di famiglia).
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Attualmente tutte le aree di attuazione del Programma si trovano coperte dai servizi di asilo, scuole
primarie, sistema di salute pubblica. La copertura del sistema di fornitura dell’acqua potabile, energia
elettrica e fognatura sono praticamente arrivati alla totalità delle famiglie
1.3 Le attività previste nel periodo di riferimento del presente rapporto
1.3.1. Legalizzazione
-
prosecuzione del processo di legalizzazione fondiaria nelle aree di Senhor dos Passos, Ventosa e
Apôlonia
1.3.2. Urbanizzazione primaria
-
prosecuzione delle opere in Vila Senhor dos Passos
avvio delle opere delle strade secondarie e di riduzione dell’addensamento delle aree con alto
indice di addensamento fondiario e di insalubrità in Vila Ventosa.
prosecuzione delle opere in Vila Apôlonia.
prosecuzione delle opere in Vila Santo Antônio – Santa Luzia
1.3.3. Servizi sociali essenziali
-
Funzionamento dell’asilo in Vila Apôlonia;
Avvio delle attività socio-educative rivolte ai bambini della Villa Senhor dos Passos con i genitori
“mamma dell’asilo”.
1.4 Attività svolte nel periodo di riferimento del presente rapporto
1.4.1 Legalizzazione e urbanizzazione primaria
Vila Senhor dos Passos – (Belo Horizonte)
Nel periodo di riferimento sono state eseguite le ultime opere prioritarie per garantire l’urbanizzazione
della favela. Le risorse di contropartita messe a disposizione dal programma Habitar Brasil hanno
permesso la rimozione di 112 famiglie grazie alla costruzione di altrettanti appartamenti all’interno
dell’area. La rimozione delle famiglie ha consentito l’ampliamento e l’urbanizzazione dei seguenti vicoli:
Rua Fagundes Varella e Machado de Assis;
Rua Vivina Faria do Nascimento
Rua 21 de abril
Sargento João Beraldo;
“Buraco Quente”: Rua Nova Vila Senhor dos Passos e Rua de Pedestres 1;
Beco 21 de abril;
Beco Saldanha Marinho.
Inoltre sono state consolidate 18 opere di contenimento dei declivi, rivolte a ridurre la situazione del
rischio tecnico geografico.
Gli spazi urbani di convivenza e ricreazione realizzati sono:
- Piazza nella via Sarjento Joao Beraldo;
- Polisportiva;
- Otto piccole piazze all’interno del villaggio.
In questa fase sono state beneficiate circa 650 famiglie mediante la realizzazione di interventi a loro
diretti o prossimi al luogo della loro abitazione.
33
Una volta terminate le opere di urbanizzazione, sarà possibile concludere la legalizzazione di tutta
l’area consegnando i titoli di proprietà agli abitanti.
(Allegato 1 – Registro fotografico Senhor do Passos)
Vila Ventosa – (Belo Horizonte)
Gli interventi urbanistici di questo periodo hanno permesso di eliminare le situazioni di rischio delle
abitazioni nelle aree di rischio fisico attraverso le opere di sostegno principalmente nelle aree del
settore 6 e urbanizzare le principale vie perimetriche e di introduzione al villaggio.
Inoltre sono state realizzate le opere con l’intervento all’interno dei settori, specialmente nel settore II.
Sono località con alta concentrazione di abitazioni, essendo necessaria la rimozione di un grande
numero di abitazioni per favorire l’apertura del sistema delle vie.
Le opere che corrispondono a questo periodo sono state:
- Conclusione delle opere di pavimentazione della Via do Campo;
- Conclusione delle opere di limitazione e recupero delle aree dove si accumulano le
immondizie nella regione del campo;
- Conclusione delle opere nel vicolo Beco Santos Dias;
- Espropriazione, drenaggio, pavimentazione e limitazione delle vie: Açucena, Trasversal II e
dei vicoli: “A”, “G”, Alaide, Julita, Minas Gerais, da Paz;
- Drenaggio e pavimentazione dei vicoli Francisco Nunes;
- Drenaggio, pavimentazione, limitazione, espropriazione dei vicoli Aguiar e Sonia e della via
das Amoras.
- Prolungamento e allargamento del vicolo Neuza fino al vicolo Aguiar.
Inoltre l’urbanizzazione interna agli altri isolati è stata garantita dalle risorse messe a disposizione
dall’orçamento participativo, processo attraverso il quale le comunità eleggono la destinazione della
parte delle risorse municipali. La comunità del Villaggio Ventosa, tra tutte le favelas del municipio, è
quella che ha garantito di più le risorse dell’OP. Questo fatto dimostra l’alto livello della organizzazione
che la comunità del Villaggio Ventosa ha raggiunto.
Le opere in fase di avviamento, con le risorse già approvate dall’ OP, sono:
Apertura del vicolo Josè Soldato, allargamento del vicolo Rodrigo (R$636.500,00)
Urbanizzazione delle vie: Adutora, Josè Fernandes de Araujo e dei vicoli: Esmeralda e Edna
(R$1.936.404,09)
Urbanizzazione dei vicoli: Anchieta, Japao, Mariinha, Alaide e della via Chafariz
(R$1.072.536,00)
Drenaggio, limitazione, pavimentazione e espropriazione del vicolo São Sebastiao
(R$315.858,00)
(Allegato 2 – Registro fotografico Vila Ventosa)
Vila Apolônia – (Belo Horizonte)
Le opere di questo periodo sono state destinate all’espansione del sistema delle vie all’interno
dell’area, permettendo l’accesso degli abitanti attraverso le vie, vicoli e scalinate, oltre al
consolidamento del sistema del drenaggio pluviale e della fognatura e l’eliminazione delle situazioni di
rischio fisico delle abitazioni, attraverso la costruzione dei muri di appoggio. Le principali opere sono
state:
Conclusione delle opere di pavimentazione della Via Vitória della Conquista;
Drenaggio, fognatura e pavimentazione del vicolo Centrale;
Rimozione delle abitazioni,drenaggio, pavimentazione e costruzione di un’area giochi nel
vicolo Carlos Araújo I, Carlos Araújo II, e nei vicoli Flores e Santana;
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Muro di sostegno, drenaggio, pavimentazione del vicolo São Francisco;
Drenaggio e pavimentazione dei vicoli “A”, “C” e “D”, e del vicolo Santo Antônio;
Muro di sostegno e contenimento e pavimentazione della via Vitória da Conquista e del vicolo
Funil.
Anche in questo caso la comunità ha garantito l’approvazione delle opere di urbanizzazione degli isolati
interni attraverso l’orçamento participativo:
Urbanizzazione del vicolo Funil, espropriazione, costruzione delle abitazioni e insediamenti
(R$965.314,00)
(Allegato 3– Registro fotografico Vila Apolônia)
Vila S.Antonio - Santa Luzia
Sono stati completati gli interventi prioritari nel Piano urbanistico, garantendo l’accesso e l’eliminazione
del rischio fisico-ambientale delle abitazioni localizzate nell’area.
-
-
-
Avvio delle opere di urbanizzazione della via Nova, muri di contenimento, drenaggio e
fognatura.
Avvio delle opere di urbanizzazione della via Nuova, costruendo 411 metri di muri di appoggio
con altezza media di 5 metri, drenaggio e fognatura di 550 metri della via (tutta la estensione
della via).
Pavimentazione comunitaria di via Libia e via Israele, con un sistema di lavoro comunitario
organizzato dai gruppi: il Municipio ha fornito i materiali e l’assistenza tecnica di orientamento al
lavoro e gli abitanti, organizzati secondo ogni parte di area, hanno fornito la manodopera per la
pavimentazione delle vie.
Pavimentazione della via Nova: è prevista per il 2005 la pavimentazione comunitaria di questa
via attraverso lo stesso processo di lavoro comunitario organizzato dai gruppi, realizzato per la
via Libia.
(Allegato 4 – Registro fotografico Sant’Antonio)
1.4.2. Servizi sociali essenziali
 Funzionamento dell’asilo in Vila Apolônia:
Dopo la conclusione delle opere di costruzione, il Municipio ha acquistato tutte le attrezzature
necessarie per il funzionamento (l’amministrazione, le attrezzature per la cucina, la lavanderia, le aule,
la mensa).
Durante la selezione del personale amministrativo e degli educatori per lavorare nell’asilo, è stata data
priorità ai lavoratori dell’area. Oltre ad offrire un’opportunità di lavoro agli abitanti dell’area, la
contrattazione del personale locale rende più stretti i legami tra educatore e bambino, rendendo più forti
le relazioni sociali che esistono già nella comunità.
Dal 2002 il Municipio, rispondendo alla LDB (Legge delle direttrici e basi dell’educazione), è divenuto il
responsabile diretto per l’educazione dei bambini nella fasi di 0 a 4 anni. Come conseguenza di questa
responsabilità, il Municipio ha assunto la gestione completa di alcuni asili localizzati nel municipio.
L’asilo Apolônia, in questo modo, è stato incorporato alla rete municipale di educazione. L’asilo
funziona dal 2002 e accoglie 120 bambini di età tra 2 e 5 anni. Da 6 anni in poi, i bambini sono inseriti
nelle scuole elementari della rete pubblica municipale.
(Allegato 5 – Registro fotografico asilo Apolônia)
 Costruzione del Salone comunitario nella vila Santo Antonio
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E’ stato costruito all’interno della vila un salone di 300 m2 con la finalità di poter diventare uno spazio
comunitario, destinato ai diversi fini: un luogo per fare riunioni dei gruppi organizzati e delle
associazioni, eventi sociali e culturali della comunità, corsi di formazione professionale. Lo spazio è
gestito direttamente dalla comunità, con l’appoggio del Municipio. Accanto a questo salone è stato
costruito un piccolo campo di calcio per i giovani e i bambini del quartiere.
(Allegato 6 – Registro fotografico del salone comunitario del villaggio Santo Antônio)
 Avvio delle attività socio-educative rivolte ai bambini nella Vila Senhor dos Passos con i genitori del
programma “mamme degli asili”
Come conseguenza dei cambianti avvenuti nelle politiche pubbliche rivolte all’educazione infantile, il
Municipio ha incorporato le attività socio-educative sviluppate informalmente nelle aree a basso reddito
di Belo Horizonte attraverso i genitori (maes crecheiras - mamme degli asili) e le ha inserite negli asili
municipali. Per questo motivo è stato costruito all’interno della vila Senhor dos Passos una Unità di
Accoglienza Infantile rivolta a accogliere 100 bambini con l’età tra 0 e 5 anni. In questa Unità i bambini
sono seguiti in modo continuato e possono essere inseriti all’età di 6 anni nella rete pubblica alla scuola
elementare.
(Allegato 7 – Registro fotografico Unità di Accoglienza infantile della vila Senhor dos Passos)
 Costruzione di un centro multiuso per la comunità della vila Senhor dos Passos
All’interno del Programma Habitar Brasil (Abitare Brasile), come già segnalato precedentemente, il
Municipio sta costruendo un centro comunitario multiuso che sarà consegnato all’Associazione
Comunitaria del Quartiere. Questo spazio che servirà da sede per diverse attività comunitarie e aspira
a diventare il punto di riferimento per la comunità in generale.
 Creazione di un Centro di Educazione al Lavoro per giovani svantaggiati
Con il progetto Alvorada si è in definitiva costruita una metodologia di intervento specifica per il tema
del lavoro e della generazione di reddito, che ha permesso di realizzare un’esperienza di educazione
professionale basata su Cicli Formativi, in grado di offrire ad ogni persona un percorso educativoformativo che la metta nelle migliori condizioni possibili per cercare lavoro o creare fonti alternative di
reddito per sé e per la propria famiglia.
E’ stato quindi possibile mettere a punto un’esperienza e un metodo di lavoro che, oggi, ci permettono
di dialogare con il settore pubblico, con il settore privato e con la società civile organizzata, aggregando
e integrando in maniera più proficua le risorse provenienti da politiche pubbliche e programmi sociali
locali che, per loro natura, spesso vengono realizzati in forma puntuale e frammentata.
Con l’ampliarsi dell’azione, il fatto di mantenere una proposta educativa diffusa in vari punti del
territorio, senza poter contare su uno spazio di formazione unico che riunisse le varie attività, rischiava
di indebolire l’esperienza stessa. Al contrario, un Centro di Educazione al Lavoro costituisce un punto di
riferimento stabile per il lavoratore ed uno strumento di visibilità per facilitare la necessaria
interlocuzione con le istituzioni locali.
Per questi motivi, è stata richiesta e autorizzata una variante non onerosa nella terza annualità per la
costruzione del Centro.
Il Centro di Educazione al Lavoro è stato costruito su un terreno di proprietà della CDM localizzato nel
quartiere Heliopolis /Regionale Nord di Belo Horizonte.
L’area, di circa 2.500 m², si affaccia su una delle principali arterie di attraversamento della città di Belo
Horizonte, denominata Avenida Cristiano Machado, e dista circa 300 metri dalla stazione della
metropolitana chiamata Valdomiro Lobo, per cui risulta facilmente accessibile alle favelas del
programma Alvorada.
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Il nuovo edificio, dalla forma rettangolare, si estende su due piani in cui trovano spazio aule di
qualificazione professionale, per un totale di 560 m²; sono state costruite anche le scale che
permettono il collegamento tra piano terra e primo piano e tra la nuova costruzione e la struttura
esistente.
Il Centro di Educazione al Lavoro si configura come uno spazio riservato ai giovani, che partecipano
direttamente alle attività formative per il periodo di un anno.
Non si presenta, quindi, come una Scuola tecnica di formazione professionale, ma come un centro
educativo che offre alle persone un insieme di servizi e strumenti educativi, diversificati ma
strettamente correlati tra loro, diretti a migliorare le loro competenze personali, cognitive, sociali e
produttive, nell’ambito della formazione professionale, nell’interazione con l’ambiente imprenditoriale e
nell’incentivo all’imprenditorialità.
In particolare, il nuovo centro intende offrire a 100 giovani l’anno un luogo educativo dove si sentano
accolti e vengano adeguatamente preparati, attraverso momenti educativi-formativi, culturali e ricreativi,
all’inserimento nel mercato del lavoro ed alla ricerca di opportunità di impiego o di altre fonti di reddito
in un contesto lavorativo che spesso li ostacola nel raggiungimento di un impiego stabile e dignitoso.
(Allegato 8 – Registro fotografico Centro di Educazione al Lavoro per giovani svantaggiati)
OBIETTIVO SPECIFICO N. 2: PROMOZIONE DELLO SVILUPPO SOCIO-ECONOMICO E
CULTURALE DEGLI ABITANTI DELLE FAVELAS
2.1 Risultati previsti durante tutto l’arco del progetto
Il programma si proponeva di raggiungere l’obiettivo specifico attraverso 3 risultati:
- Rafforzamento delle organizzazioni comunitarie
- Comunicazione/divulgazione dei risultati del programma
- Incremento dei redditi familiari
2.2 Risultati raggiunti durante tutto l’arco del progetto
La partecipazione popolare durante tutto il Programma è stato uno degli elementi metodologici
principali rispetto alla promozione dello sviluppo socioeconomico e culturale delle comunità.
Fin dalle fasi iniziali del Programma la comunità ha seguito e ha pianificato la realizzazione delle azioni,
incorporando i metodi dell’organizzazione della comunità, i metodi delle articolazioni istituzionali a
livello locale, regionale e municipale, preparandosi per assumere, con il tempo, la conduzione del
proprio percorso di sviluppo. Oltre ai corsi, i seminari, i momenti di formazione specifici, è stato
realizzato un percorso di formazione / azione che ha permesso la crescita personale degli abitanti e la
crescita sociale delle comunità.
Il primo passo fatto è stato ampliare la conoscenza e la percezione che gli abitanti avevano su loro
stessi e anche rispetto alla propria comunità. In questo senso l’intervento realizzato è stato preceduto
da una fase di ricerca e diagnosi, coinvolgendo in modo diretto e indiretto tutte le famiglie delle aree.
Sono stati elaborati e presentati alle comunità i diagnostici degli aspetti urbanistico-ambientali, socioorganizzativi, giuridico-legali e i diagnostici integrati.
Le proposte e i progetti nati da questi studi sono stati discussi con gli abitanti, in un dialogo con il team
tecnico del Programma. In questo modo, le comunità sono state preparate per seguire la sequenza di
interventi del programma.
37
Durante il percorso del programma sono stati creati strumenti operativi che offrono un supporto nel
processo di sviluppo locale. Un esempio di questo è il Piano di Area, in seguito diffuso a tutto il
municipio di Belo Horizonte con i Piani Globali Specifici che sono piani di sviluppo integrato delle
comunità, realizzati attraverso il metodo partecipativo, coinvolgendo le proposte di sviluppo locale a
breve e lungo termine. Questo strumento rende possibile agli abitanti organizzare i loro bisogni in modo
gerarchico e ordinarli per priorità. Così la ricerca dei fondi esterni e la mobilizzazione delle risorse della
propria comunità è orientata. Siccome le comunità dell’Alvorada sono state le prime ad avere i PGE,
sono state proprio loro, tra le 400 comunità di basso reddito del municipio, che sono riuscite ad ottenere
maggiori risorse economiche per portare avanti i propri processi di sviluppo.
All’inizio degli anni novanta il Municipio di Belo Horizonte ha introdotto una modalità partecipativa di
definizione del bilancio pubblico municipale. Il preventivo partecipativo (OP) è costituito da un
meccanismo di votazione per la destinazione di una parte delle risorse pubbliche destinate alle favelas
(soprattutto le risorse per opere fisiche e costruzione di strutture comunitarie). In questo processo le
comunità si organizzano inizialmente dentro le loro strutture per discutere e definire le necessità e le
priorità e, in seguito, partecipano a conferenze generali per la realizzazione della votazione del
preventivo. La presenza rappresentativa delle comunità del programma Alvorada all’OP contribuiscono
ad aumentare il livello dell’OP e diffondere le metodologie e gli strumenti dell’organizzazione
comunitaria, la promozione della conoscenza locale e dell’articolazione istituzionale.
Per lo sviluppo dei lavori di organizzazione comunitaria e formazione delle leadership sono stati
realizzati circa 1.500 incontri pubblici e riunioni e più di 2.000 visite a domicilio per aiutare e seguire le
famiglie.
La divulgazione e la comunicazione dell’esperienza metodologica e dei risultati dell’Alvorada sono stati
realizzati a livello locale e nazionale attraverso una serie di incontri, conferenze, partecipazioni in
seminari, pubblicazioni. Queste partecipazioni, oltre a diffondere la esperienza, hanno contribuito alla
definizione delle politiche pubbliche per le aree a basso reddito. Questo è il caso, per esempio, del
Programma di Intervento a Ribeira Azul – Salvador Bahia, la cui metodologia è stata sviluppata
partendo dall’esperienza dell’Alvorada e oggi è diventato l’intervento modello nello stato di Bahia.
A livello internazionale il Programma è stato presentato in diversi seminari tematici, in particolare al
Seminario Internazionale Habitat II a Istanbul, dove il progetto Alvorada è stato riconosciuto come una
delle cento best pratices di interventi di urbanizzazione per i paesi in via di sviluppo.
Durante la realizzazione delle opere fisiche è stato realizzato anche un lavoro di educazione popolare e
di formazione delle leadership comunitarie. Il processo di formazione si è concretizzato attraverso
momenti formali di riunione e attraverso la formazione/azione in cui la comunità ha accompagnato tutti i
passi operativi dello sviluppo del progetto, identificando e riconoscendo le sue necessità e potenzialità
e, insieme al team sociale, definendo i mezzi per superare gli ostacoli del processo di sviluppo.
Per quanto riguarda il secondo obiettivo “Promozione dello sviluppo socio-economico e culturale degli
abitanti delle favelas”, il programma, oltre a realizzare le attività previste, ha raccolto risorse addizionali
facendo convergere verso le favelas di Alvorada altri progetti cofinanziati con fondi internazionali e
locali, che hanno ampliato le azioni facendo patrimonio della metodologia già sperimentata6.
Fin dall’inizio, la preoccupazione è stata quella di garantire un insegnamento professionale di qualità
alla popolazione di queste aree, prestando particolare attenzione ai giovani.
Caratterizzata già da un basso livello di preparazione scolastica - la maggior parte non arriva a
concludere gli studi secondari - si nota in questa fascia la mancanza di una preparazione tecnica
adeguata per l’esercizio di una professione, l’isolamento in insediamenti urbani di difficile accesso ai
centri industriali e commerciali e la mancanza di un’esperienza professionale di qualità che permetta al
lavoratore di affacciarsi sul mercato del lavoro con un curriculum migliore.
6
Progetto “Educar Trabalhando” finanziato dalla U.E. ad AVSI; Progetto “Novo Horizonte” finanziato dalla TIM Maxitel alla CDM; Progetto
“Educação ao Trabalho” finanziato dall’Ambasciata del Giappone alla CDM; Progetto “Trabalho Educativo” finanziato dal CONANDA; Progetto di
Formazione Professionale finanziato dal Governo federale con risorse del FAT; Progetto “Sostegno all’occupazione e alla creazione di
microimprese e cooperative in aree urbane a baso reddito” finanziato con risorse della U.E ad AVSI.
38
Nello stesso tempo, si è cercato di coinvolgere il mondo imprenditoriale, invitando gli imprenditori ad
offrire all’interno delle loro aziende stage professionali per poter permettere ai giovani di vivere
un’esperienza di lavoro. Da questa iniziativa, è nato uno stretto dialogo con le imprese, a partire dal
quale è stato anche possibile ridefinire i corsi di formazione professionale, riformulando i contenuti del
programma alla luce delle necessità indicate dalle imprese.
L’azione ha coinvolto non solo i giovani, ma anche la popolazione adulta, assegnando la priorità ai
capifamiglia, soprattutto donne che devono mantenere l’intero nucleo familiare senza rinunciare ad
essere una presenza educativa in casa. Anche in questo caso, ci si è preoccupati di garantire una
preparazione professionale di qualità che incrementasse le opportunità di una miglior occupazione o di
una migliore performance per il lavoratore autonomo.
Tutti gli interventi hanno potuto contare sull’appoggio dei leader comunitari e delle istituzioni locali che
hanno messo a disposizione spazi fisici per la realizzazione dei corsi, mobilitando la popolazione
affinché partecipasse alle attività, accompagnando il processo formativo e verificandone il risultato
all’interno delle comunità.
E’ stato quindi possibile mettere a punto un’esperienza ed un metodo di lavoro che, oggi, permettono di
dialogare con il potere pubblico, con il settore privato e con la società civile organizzata, aggregando ed
integrando in maniera più proficua le risorse provenienti da politiche pubbliche e programmi sociali
locali che, per loro natura, vengono spesso realizzati in forma puntuale e frammentata.
I risultati quantitativi più significativi sono riportati nelle tabelle sintetiche sottostanti.
1. Partenariati (quantità e tipologia) che sono stati realizzati durante il progetto
Partenariato (caratteristiche e dati quantitativi)
Convenzioni con le comunità locali
quantità
119
Gruppi di riferimento locali (leader informali)
145
Convenzioni con soggetti pubblici
18
Convenzioni con corpi intermedi che operano nelle aree
17
Accordi con programmi pubblici municipali
05
Accordi con leader comunitari (Agenti di Credito Comunitario)
82
Totale
386
2. Risultati relativi alla qualificazione professionale e all’inserimento nel mercato del lavoro
39
Aree dei corsi di formazione professionale
Gruppi produttivi
Sviluppo imprenditoriale
Educazione
Produzione: artigianato
Produzione: igiene e pulizia
Produzione: vestiario
Produzione: alimentazione
Servizi alla persona
Commercio: area vendite
Commercio: area amministrativa
0
200
400
600
800
Informatica
Banca dati
nº
Classificazioni
Nº
Qualificati attraverso corsi AVSI 2.303
Persone
2.689
iscritte
Non qualificati attraverso corsi
AVSI
Avviati al mercato del lavoro da
Persone che
lavorano
AVSI
%
79,3%
386
20,7%
850
64,7%
464
35,3%
1.314
Avviati
al
mercato
autonomamente
3. Risultati relativi alle consulenze prestate alle attività imprenditoriali familiari
MIGLIORAMENTI POST-ASSISTENZA
Assistite (%)
Aumento del reddito mensile
Aumento della produzione
Stabilizzazione dell’attività
Creazione di nuovi posti di lavoro
Aumento dei fornitori della propria
comunità
Fonte: ricerca finale del progetto 2004
66%
50%
50%
16%
33%
2.3 Attività previste nel periodo di riferimento del presente rapporto
Le attività previste nel periodo di riferimento della presente relazione erano:
2.1. Educazione popolare e formazione leader comunitari
- Realizzazione del piano di attuazione in accordo all’andamento dei lavori di urbanizzazione
2.2. Comunicazione
- Prosecuzione delle attività di divulgazione a livello locale, nazionale ed internazionale
40
- Raccolta e sistematizzazione del materiale prodotto fino ad oggi.
2.3.Incremento dei redditi familiari
- Prosecuzione dei corsi di formazione professionale
- Rafforzamento del centro di opportunità di lavoro
- Completamento studio di fattibilità per la realizzazione dell’attività produttiva
2.4 Attività svolte nel periodo di riferimento del presente rapporto:
2.4.1 Rafforzamento delle comunità e delle organizzazioni di base
Durante la realizzazione delle opere fisiche è stato realizzato anche un lavoro di educazione popolare e
di formazione delle leadership comunitarie. Il processo di formazione si è concretizzato attraverso i
momenti formali di riunione e attraverso la formazione/azione in cui la comunità ha accompagnato tutti i
passi operativi dello sviluppo del progetto, identificando e riconoscendo le sue necessità e potenzialità
e, insieme al team sociale, definendo i mezzi per superare gli ostacoli del processo di sviluppo.
Il lavoro di rafforzamento delle comunità si è svolto su tre diversi fronti:
1) Organizzazione della comunità rivolta alla valorizzazione della partecipazione ai programmi, ai
progetti e alle politiche pubbliche relative alle aree a basso reddito (OP, Programma di riduzione del
rischio fisico ambientale, BH cittadinanza, azione di generazione di reddito del Governo Federale,
ecc). Questa forma di organizzazione ha aiutato le comunità a cogliere le opportunità previste dalle
politiche pubbliche, facendo emergere il suo protagonismo nella città. Per questo sono stati
realizzati incontri con le leadership e, quando necessario, riunioni aperte alle comunità in generale.
2) Il funzionamento dei servizi (ambulatorio medico, asilo, salone comunitario) implementati nelle aree
del programma richiede una constante articolazione con gli organismi governativi e con le
comunità. E’ stato realizzato un lavoro che, oltre a garantire che teli servizi potessero iniziare a
funzionare, ha accompagna lo sviluppo delle attività durante un certo periodo, fino alla sua stabilità
di funzionamento.
3) L’accompagnamento delle opere fisiche comincia dalla fase di preparazione dei lavori,
accompagnando gli spostamenti e gli interventi nelle abitazioni e nei servizi, fino alla fase seguente
alla realizzazione dell’intervento, favorendo l’accesso e la manutenzione dei servizi di energia
elettrica, l’acqua, la fognatura e la raccolta selettiva dei rifiuti. In questo lavoro gli abitanti sono
seguiti nei loro bisogni specifici e rispettati nei loro bisogni comuni.
Coordinamento ed integrazione con le istituzioni locali:
Senhor dos Passos - Belo Horizonte
- Nº 25 incontri con organi amministrativi
Ventosa - Belo Horizonte
- Nº 18 incontri con organi amministrativi
Apolônia - Belo Horizonte
- Nº 15 incontri con organi amministrativi
Sant’Antonio - Santa Luzia
- Nº 24 incontri con organi amministrativi
Accompagnamento sociale delle opere di urbanizzazione
Senhor dos Passos - Belo Horizonte
- Nº 6 riunioni con la comunità
- Nº 35 sopralluoghi e negoziazioni con gli abitanti
Ventosa - Belo Horizonte
- Nº 5 riunioni con la comunità
- Nº 12 sopralluoghi e negoziazioni con gli abitanti
Apolônia - Belo Horizonte
- Nº 4 riunioni con la comunità
- Nº 8 sopralluoghi e negoziazioni con gli abitanti
Sant’Antonio - Santa Luzia
- Nº 15 riunioni con la comunità
- Nº 17 sopralluoghi e negoziazioni con gli abitanti
41
2.4.2 Comunicazione e divulgazione del programma
Divulgazione a livello cittadino
La divulgazione del Programma nel municipio ha continuato ad essere realizzata attraverso la
partecipazione a conferenze, seminari e incontri di coordinamento con le istituzioni. Oltre a questo,
durante la realizzazione delle attività stesse, c’è una divulgazione locale rivolta agli abitanti e alle
istituzioni presenti nei territori.
Un’altra modalità di comunicazione della esperienza dell’Alvorada è stata quella legata agli studi
accademici. Le ricerche e le tesi di master sulla metodologia e sui risultati del programma sono state
pubblicate nell’ambiente universitario.
E’ stato realizzato dall’Università FUMEC un progetto di estensione universitaria (PROEX per corsi di
laurea in ingegneria civile, ingegneria di produzione civile, architettura e urbanistica) rivolto allo studio
delle metodologie degli interventi del Programma Alvorada nella vila Senhor dos Passos e le
conseguenze del processo di urbanizzazione a lungo termine. Sono stati fatti paragoni tra i dati originali
della vila prima dell’intervento (1994) e i dati ottenuti nell’anno 2001. Gli studi sono stati focalizzati sugli
aspetti delle infrastrutture di base (accesso ai servizi pubblici di energia elettrica, acqua, fognatura e
raccolta selettiva dei rifiuti), aree di rischio, modifiche degli spazi privati.
La ricerca è stata presentata nel Seminario di Estensione Universitaria della FUMEC. Una parte di
questa ricerca è stata pubblicata nel Quaderno di Articoli del PROEX denominato: Case Story della vila
Senhor dos Passos. In questo articolo sono state identificate e commentate le modalità di contenimento
delle pendenze e delle aree scoscese implementate dal progetto Alvorada nella vila Senhor dos
Passos.
(allegato 9 - publicazione del Quaderno degli Articoli del “I seminário de Extensione Universitária
FUMEC”).
Gestione Urbana e Politica Abitativa : quantità o qualità? Il percorso della “Companhia Urbanizadora de
Belo Horizonte – URBEL”
Tesi di master di Henrique de Queiroz Coelho, nella Facoltà di Amministrazione dell’Università
Federale dello Stato di Minas Gerais. In questo testo il ricercatore evidenzia il percorso che ha fatto la
URBEL quando ha implementato una politica pubblica per l’abitazione fatta di programmi e progetti
articolati con la popolazione. Il percorso è iniziato con la ristrutturazione amministrativa sostenuta dal
Programma Alvorada e si è sviluppato attraverso le esperienze degli interventi strutturali, la
metodologia è stata implementata attraverso il Programma.
(allegato 10 - Tesi di laurea di Egidio De Luca, titolo “L’architettura Silenziosa: le favelas di Belo
Horizonte, Brasile”Facoltà di Architettura di Firenze – Dipartimento di Urbanistica e Pianificazione del
Territorio - 2003).
(Allegato 11 – alcuni articoli dell’Ing. Enrico Novara, capo programma).
2.4.3. Incremento dei redditi familiari
-
Prosecuzione dei corsi di formazione professionale e Rafforzamento del Centro di Opportunità di
lavoro.
I corsi di qualificazione professionale sono stati realizzati nelle aree del Programma. Dando continuità
alle azioni di tipo urbanistico, sono stati implementati nelle varie aree diversi progetti rivolti
all’incremento dei redditi, dando supporto agli abitanti nella loro ricerca di un lavoro o nello sviluppo di
possibilità di impiego autonomo. In tal senso, vi è stata la convergenza di progetti internazionali, come
ad esempio il Progetto di sostegno all’occupazione e alla creazione di microimprese e cooperative in
42
aree a basso reddito, cofinanziato dall’Unione Europea; i corsi del FAT – Fundo de Amparo do
Trabalhador (Fondo di Appoggio al lavoratore) e il Programa Primo Impiego, finanziati con le risorse del
Governo Federale; azioni del Programa BH Cittadinanza, sviluppato dalla Prefeitura Municipal, tra le
altre iniziative.
Come dato sintetico, in questo periodo sono stati realizzati dieci corsi di qualificazione professionale,
con la media di 20 alunni per classe, totalizzando 20.000 ore/lezione/alunno.
Dopo i corsi, gli studenti sono stati orientati nel percorso di inserimento professionale nel mercato del
lavoro attraverso il Centro di Opportunità di lavoro – COT, già citato nei report precedenti. Attualmente
si trovano iscritti al sistema 2.689 persone, dei quali 1.314 stanno già lavorando.
Allegato 12 – Foto dei corsi di qualificazione professionale
Allegato 13 – Presentazione del percorso metodologico in PPT.
- Studio di fattibilità per l’avvio dell’attività produttiva
Per quanto riguarda lo sviluppo delle attività produttive, il progetto prevedeva anche un’attività specifica
per la creazione di una o due nuove piccole imprese produttive formali che dessero come risultato la
creazione di nuovi posti di lavoro.
Tale impostazione discendeva dall’osservazione dei buoni risultati ottenuti in Italia dalla legge 44,
gestita dal Comitato per lo Sviluppo di una Nuova Imprenditorialità. L’impostazione pensata intendeva
facilitare lo sviluppo di piccole imprese brasiliane attraverso l’aiuto ed il contatto con imprese italiane
che fossero interessate a sviluppare attività di impresa in Brasile secondo i requisiti formulati dal
programma.
Dopo aver effettuato uno studio preliminare che aveva portato all’individuazione e prima analisi del
settore della distribuzione dei prodotti, nel corso dello sviluppo del programma ci si è tuttavia imbattuti
in alcuni ostacoli, che hanno impedito la realizzazione di questa attività, nello specifico:
- difficoltà nella ricerca di un’impresa italiana, dotata di adeguate capacità finanziarie, umane e
logistiche e interessata ad operare, nel rispetto dei requisiti fissati dal programma, in relazione ai
settori industriali maggiormente redditizi individuati in Belo Horizonte;
- mancata concretizzazione degli impegni assunti dalle controparti locali, in ordine alla verifica
della possibilità di ottenere un terreno ed un capannone per l’impianto della unità produttiva, non
previsti nell’ambito del finanziamento italiano;
- difficoltà nell’individuazione del personale locale da inserire in azienda, in relazione al tipo di
capacità ed esperienza necessarie per un’azione di questo tipo, fra le fasce sociali beneficiarie
del programma.
In seguito allo svolgimento della ricerca socio-economica nelle comunità è infatti emerso il seguente
profilo dei beneficiari:
- giovani disoccupati in cerca del primo impiego. Essi rappresentano il 33% dei disoccupati e circa
un quarto della popolazione giovane di queste aree era disoccupata. In generale, questi giovani
possiedono una bassa scolarità (non hanno concluso la scuola primaria); inoltre si registra la
tendenza a non cercare più lavoro dopo i primi tentativi infruttuosi (il mercato del lavoro assorbe
solo giovani con una scolarità più alta e con qualche esperienza lavorativa);
- capifamiglia responsabili del nucleo famigliare. Fra coloro che lavorano in impieghi formali, si
calcola che i ¾ guadagni meno di un salario minimo e si trovino a rischio di perdere l’impiego
dovuto alla bassa qualificazione professionale e all’esigenza sempre maggiore del mercato del
lavoro di disporre di competenze professionali che vanno dalle conoscenze tecniche agli aspetti
delle relazioni interpersonali;
- lavoratori autonomi che gestiscono attività produttive, articolati in microimprenditori e gruppi
produttivi. Si calcola che, del 24% di lavoratori autonomi, solo il 2% possieda un’impresa
legalmente costituita.
Dall’analisi e interpretazione di questi dati sono perciò piuttosto emerse come necessità principali:
43
-
-
per i giovani la creazione di percorsi di formazione generale e professionale diretti a rafforzare il
potenziale di impiegabilità dei gruppi più vulnerabili, unita ad un’azione di recupero della
scolarità quando necessaria;
per nano e i micro imprenditori, la necessità di rafforzare e ampliare le proprie conoscenze
specifiche in merito alla gestione della propria attività, nella quasi totalità dei casi informale, e solo in secondo luogo - la necessità di disporre di strumenti per l’accesso al credito altrimenti
inaccessibile.
Le difficoltà incontrate sopra esposte e i risultati dell’analisi della situazione dei beneficiari del progetto
rispetto al tema lavoro e reddito ci hanno portato perciò a rivedere la strategia di attuazione della
componente socio-economica del progetto, suggerendo di non realizzare l’attività di avvio della piccola
impresa per dare però maggiore impulso alle attività di formazione professionale e di sostegno alle
microimprese.
Infatti, nonostante la mancata realizzazione dell’attività di avvio della piccola impresa, va messo in
evidenza che l’obiettivo specifico della promozione dello sviluppo socio-economico ed in particolare il
risultato dell’incremento dei redditi famigliari è stato comunque raggiunto ed anzi superato rispetto alle
mete iniziali, come ampiamente documentato nelle attività precedenti.
Per raggiungere l’obiettivo non è stato inoltre necessario avanzare richiesta di variante non onerosa al
programma, perché è stato possibile ottenere ulteriori finanziamenti, che sono stati fatti convergere
sulle stesse aree del programma Alvorada, sia provenienti dalla cooperazione internazionale (es.
Unione Europea), sia da parte delle istituzioni locali che hanno messo a disposizione risorse
provenienti da politiche pubbliche e programmi sociali (es. “Programma metropolitano di generazione di
occupazione e reddito”) a favore delle fasce vulnerabili a basso reddito.
Il programma ha in definitiva elaborato e messo in atto una metodologia di intervento specifica e
riproducibile per la questione del lavoro e della generazione di reddito, basata sull’integrazione fra
l’educazione e la formazione professionale, l’accompagnamento nell’inserimento nel mercato del lavoro
e l’assistenza tecnica e l’accesso al credito per le microimprese, ponendo quindi i beneficiari nelle
migliori condizioni possibili per cercare lavoro o creare fonti alternative di reddito per sé e per la propria
famiglia.
In questo modo gli interventi di qualificazione professionale per i giovani e di sostegno alle micro-attivitá
economiche delle famiglie hanno garantito la continuitá del processo di sviluppo e rappresentano per le
persone coinvolte, la possibilitá di mantenere i benefici che il programma di urbanizzazione stava
realizzando.
44
OBIETTIVO SPECIFICO N. 3: PROMOZIONE DELLO SVILUPPO RURALE
3.1 Risultati previsti durante tutto l’arco del progetto
Il programma prevedeva il raggiungimento dell’obiettivo specifico attraverso i seguenti risultati:
- Rafforzamento delle organizzazioni di piccoli agricoltori (nel municipio di Gouveia)
- Incentivazione alla produzione rurale (nel municipio di Jacuì)
- Centro di formazione agricola (nel municipio di Jacuì)
3.2 Risultati raggiunti durante tutto l’arco del progetto
Il Programma ha offerto un supporto alle azioni specifiche di incentivo della produzione agricola e di
organizzazione dei piccoli produttori del municipio di Gouveia, attraverso la collaborazione con la
Segreteria Statale del Lavoro e Assistenza Sociale- SETAS. Inizialmente i piccoli produttori sono stati
organizzati in associazioni e cooperative per ricevere gli aiuti tecnici e le attrezzature del Programma,
che consistevano in macchine agricole e prodotti per la produzione. I risultati sono stati significativi fin
dal primo anno, come mostra l’esempio :
Prima dell’intervento nel municipio di Gouveia la situazione era la seguente: la coltivazione di riso era
estesa su un’area di 15 Ha, quella di mais su 200 e quella di fagioli su 100. Tali estensioni risultavano
inadeguate per soddisfare il fabbisogno alimentare della popolazione del municipio.
Non si riusciva d’altra parte ad aumentare la produzione senza l’ausilio di mezzi meccanici. Inoltre, a
causa della mancanza di sementi selezionate ed alla inesistenza pressoché totale di specifica
concimazione, la produzione e la produttività risultavano molto basse.
Le quantità annualmente prodotte erano : 9 tonnellate di riso, 300 di mais, 60 di fagioli.
A seguito dell’intervento, tutte le quantità sono aumentate. Nel corso del primo anno, si è lavorato per
800 ore nei campi, soddisfacendo le richieste dei piccoli produttori, delle loro famiglie e delle loro
associazioni. Sono stati pertanto beneficiati: 493 piccoli produttori, 180 famiglie rurali, 4 consigli a cui
sono associati complessivamente 200 produttori.
I metodi utilizzati sono stati: sopralluoghi, corsi di specializzazione offerti dalla EMATER (organo dello
stato per lo sviluppo rurale), riunioni periodiche, dimostrazioni tecniche, esposizioni dei prodotti, fiera
agropecuaria.
I risultati: grazie all’utilizzo dei mezzi meccanici, l’area coltivata a mais è stata di 375 Ha e quella a riso
25 Ha raggiungendo una produttività di q.li/Ha di 28 per il mais (contro i 15 iniziali) e di 27 per il riso
(contro i 6 iniziali).
L’incremento totale della produzione è stato pertanto del 252%, permettendo un ricavo di 109 R$ per
Ha per il mais e di 65 per il riso.
Nel municipio di Jacuì, la situazione iniziale presentava un insieme di piccole iniziative delle
associazioni e delle cooperative rurali rivolte alla produzione agricola ma con poca capacità tecnica e
scarse risorse economiche per l’acquisto dei prodotti necessari. Anche in questo municipio, attraverso
la SETAS, è stato fornito un supporto con dei tecnici in agronomia e sono stati forniti i semi e gli
esemplari per iniziare l’area agricola del Municipio. Queste iniziative hanno confermato la vocazione di
questo piccolo municipio nel settore agricolo, specialmente nella produzione di caffè e frutta.
Con il funzionamento della scuola Agricola, sarà possibile che i figli dei piccoli agricoltori ricevano una
formazione tecnica e umana adeguate affinché una volta finiti gli studi, possano tornare al campo e
contribuire alla produzione agricola e all’allevamento. Le strutture edilizie e tutta l’infrastruttura
necessaria al funzionamento del complesso agricolo della scuola sono stati concluse.
45
3.3.Attività previste nel periodo di riferimento del presente rapporto
Le attività previste nel periodo di riferimento della presente relazione sono state:
3.3.1 Creazione di un centro di formazione agricola a Jacuì
- Realizzazione delle opere strutturali con fondi MAE
- Inizio delle attività formative e educative del Centro
3.4 Attività svolte nel periodo di riferimento del presente rapporto
- Realizzazione delle opere strutturali con fondi MAE,
Sono state concluse le installazioni fisiche per l’implementazione della scuola agricola. Le opere di
questa ultima tappa hanno previsto la realizzazione delle strutture di seguito elencate:
- Centro di convivenza
- Cucina e mensa
- Alloggi, bagni e lavanderia
- Sanitari e magazzino
- Allevamento di bovini e di suini
- Area sportiva
Inizio delle attività del centro educativo
Le attività nel centro sono iniziate con l’implementazione di una fabbrica sperimentale di dolci,
producendo dolci tipici della regione. In questa fabbrica lavorano piccoli produttori e le loro famiglie,
organizzati in una cooperativa. I giovani che hanno più di 16 anni sono incentivati a seguire e a
imparare tutto il ciclo di produzione, che va dalla coltivazione dei frutti e dei semi fino
all’industrializzazione dei prodotti. Nonostante non sia stato iniziato il lavoro scolastico con i giovani
(previsto per il 2005), negli appezzamenti di terreno si coltivano già diversi frutti (pesca, fico, arancia),
c’è una coltivazione di grano e una produzione di mele. Queste colture, oggi mantenute dalle famiglie
della zona rurale, saranno finalizzate all’insegnamento ai giovani.
(Allegato 14 – Registro fotografico scuola agricola a Jacuí)
OBIETTIVO SPECIFICO N. 4: FORMAZIONE E RAFFORZAMENTO DELLE ISTITUZIONI
LOCALI
4.1 Risultati previsti durante tutto l’arco del progetto
Il programma prevedeva il raggiungimento dell’obiettivo specifico attraverso 2 risultati:
- Corso di specializzazione post-laurea in pianificazione urbana e territoriale
- Formazione delle équipes tecniche
4.2 Risultati raggiunti durante tutto l’arco del progetto
Sono stati realizzati due corsi di post-laurea nell’ambito del Programma. Il primo, rivolto alla
pianificazione urbana e territoriale, ha permesso di realizzare un approccio multi-disciplinare della
tematica dello sviluppo urbano, per professionisti delle aree di ingegneria, architettura, economia,
geografia, giurisprudenza, sociologia, incentivandoli allo sviluppo dei lavori in gruppo interdisciplinare.
Nel periodo in cui è stato realizzato (1994), iniziava in Brasile un nuovo approccio al fenomeno delle
favelas, riconoscendole come parti integranti e definitive delle metropoli. In questo contesto le
discussioni politiche, la legislazione urbana e le metodologie rispetto agli interventi erano in fase di
elaborazione. Il corso ha contribuito ad elevare il livello delle discussioni e delle esperienze, attraverso
lo scambio accademico e culturale in conseguenza della presenza di un corpo di docenti europei
(provenienti dalle Università di Bologna e Milano) nelle discipline insegnate e nei tirocini realizzati dagli
alunni.
Il secondo corso di post-laurea è stato realizzato nel 2004, dentro un contesto in cui il governo, le
Istituzioni Internazionali di cooperazione e le organizzazioni della società civile, in un tentativo di ridurre
46
la distanza tra i poveri e i ricchi, hanno assunto in prima persona la responsabilità della realizzazione di
progetti e programmi con l’obiettivo generale del miglioramento delle condizioni di vita delle popolazioni
di basso reddito, sia col sostegno della cooperazione e delle risorse internazionali ma anche locali. In
particolare, a Belo Horizonte, il progetto Alvorada è diventato uno strumento importante nel
funzionamento delle politiche dello sviluppo urbano.
Il corso ha pertanto affrontato le forme e i metodi per condurre programmi e progetti di riduzione della
povertà urbana: non si è trattato soltanto di un corso di gestione di progetti, ma di una presentazione
sistematica dei concetti e delle esperienze dei progetti volti al miglioramento delle condizioni di vita
delle popolazione di basso reddito.
Il percorso formativo del secondo corso ha quindi risposto a una doppia esigenza:
-
conoscere meglio il fenomeno della povertà, le sue caratteristiche e le modalità comuni di capire e
rappresentare il fenomeno;
definire e sviluppare un punto di riferimento concettuale e operativo per disegnare, realizzare,
monitorare i programmi e i progetti specifici di sviluppo umano per i più poveri.
In totale sono stati realizzati più di 13.000 ore/lezione/alunno durante i due corsi di post-laurea.
Il secondo risultato è stato la formazione delle equipe tecniche delle istituzioni attraverso i corsi specifici
con un contenuto teorico associato alla pratica vissuta sul campo. In questo senso sono stati formati
tecnici delle istituzioni partner, specialmente l’URBEL, il Municipio di Contagem, il Municipio di Santa
Luzia, rispettando le tappe di sviluppo degli interventi. Sinteticamente, i contenuti dei corsi erano:
- Cartografia e servizi informatici;
- Strumenti e procedure di Geoprocessamento;
- Formazione dell’equipe di topografia nell’utilizzazione del teodolite elettronico;
- Metodologie delle ricerche socio-economiche nelle aree di favelas;
- Metodologia partecipativa di sviluppo integrato delle comunità;
- Stage internazionale a Nairobi e in Italia;
- Pianificazione Integrata degli Interventi di Ristrutturazione nelle favelas.
4.3.Attività previste nel periodo di riferimento del presente rapporto
4.3.1. Corso di specializzazione post-laurea
- Realizzazione della seconda edizione del corso
4.4 Attività svolte nel periodo di riferimento del presente rapporto
4.4.1. Corso di specializzazione post-laurea
Con il partner Facoltà Marista, è stato realizzato il corso di post-laurea: “Elaborazione e Gestione di
Programmi e Progetti di riduzione della povertà”, che ha avuto come obiettivo ampliare le capacità
tecniche dei professionisti laureati provenienti dalla società civile e dal settore pubblico, per
l’elaborazione, l’implementazione e il monitoraggio dei progetti e dei programmi rivolti alla riduzione
della povertà.
Il 50% dei posti è stato assegnato a tecnici provenienti da istituzioni governative (organismi del
Municipio e del Governo dello Stato) mentre il restante 50% è stato assegnato a professionisti
provenienti da istituzioni non governative. Il criterio di selezione è stato scegliere i candidati che fossero
inseriti e che operassero nel campo della riduzione della povertà. Questo ha permesso che l’approccio
del corso fosse simultaneamente concettuale/teorico e strumentale/pratico.
Il corso ha avuto una carica oraria di 132 ore per 35 alunni, totalizzando 4.620 ore/lezione/alunno.
I principali contenuti del percorso formativo sono esposti di seguito:
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-
presentare le analisi comuni del fenomeno della povertà in Brasile, le sue caratteristiche e le
forme per misurarla.
Introdurre i concetti di patrimonio e vulnerabilità e i punti metodologici per l’implementazione dei
progetti rivolti al rafforzamento del patrimonio come forma di riduzione della povertà;
Presentare il ciclo del progetto – la conoscenza e il disegno, l’implementazione e il monitoraggio
- nel caso specifico di azioni rivolte alla riduzione della povertà;
Esemplificare l’applicazione del contenuto teorico e pratico del corso, attraverso la
presentazione e la discussione dei progetti in corso o già conclusi in diverse città brasiliane e
che abbiano sia un approccio settoriale sia un approccio integrale.
Programmazione didattica
Il corso è stato organizzato in tre fasi: la prima fase riguardava la preparazione teorica, comprendendo
gli aspetti concettuali e la contestualizzazione del tema dentro la problematica attuale della povertà,
specialmente la povertà urbana. Alla fine della prima fase è stato presentato un primo case story,
esemplificando il progresso dei programmi degli interventi in Brasile negli ultimi anni. Nella seconda
fase è stato sviluppato un percorso didattico con le principali tappe del progetto, applicando agli
strumenti tradizionali l’approccio pratico dei concetti del patrimonio. La terza fase è stata dedicata alla
presentazione e alla discussione delle esperienze pratiche rispetto all’applicazione del concetto di
patrimonio al metodo del progetto.
Modulo I – Il concetto di povertà e il metodo del progetto per la sua riduzione
MI.1. Povertà urbana e esclusione sociale in Brasile
Il dimensionamento e la localizzazione del fenomeno: punti di aggregazione della povertà.
Caratteristiche economiche: la linea di povertà e la distribuzione del reddito, gli indicatori e le forme
di misurazione.
Caratteristiche Sociali: la disuguaglianza rispetto all’accesso ai servizi, l’esclusione e la vulnerabilità
sociale, gli indicatori e le forme di misurazione.
Politiche e programmi formulati e sviluppati partendo da questi approcci della povertà.
MI.2. Rafforzamento del patrimonio: un concetto operativo per disegnare i programmi di riduzione
della povertà
L’approccio orientato dalla conoscenza del Patrimonio: i concetti fondamentali (patrimonio,
vulnerabilità, potenzialità, acceleratori) e i componenti del Patrimonio (lavoro, abitazione, capitale
umano, capitale sociale, rapporti familiari). Gli indicatori e le variabili per l’identificazione e analisi
del patrimonio: l’identificazione degli elementi costitutivi del metodo e l’esemplificazione di come
questi diventano operativi. Strategie dell’intervento: come gli elementi concettuali presentati
definiscono un modo di strutturare il progetto e l’implementazione del progetto.
MI.3. Il caso di Ribeira Azul a Salvador: l’urbanizzazione delle favelas o lo sviluppo delle comunità?
La risposta dei movimenti e i programmi del miglioramento urbano. Caratterizzazione territoriale
della povertà: frammentazione della città e segregazione spaziale.
Come sono sorte le favelas: caratteristiche morfologiche e tipologiche.
L’approccio urbanistico. Presentazione del caso di Ribeira Azul. Il percorso del progetto e il suo
sviluppo. L’evoluzione del progetto degli interventi: dal miglioramento urbano ai programmi di
riduzione della povertà.
Modulo II – Il percorso di elaborazione e l’implementazione del progetto
MII.1 La prima tappa: l’identificazione dei problemi
Ciclo del progetto. L’approccio del quadro logico. Analisi dei problemi. Analisi degli obiettivi. Analisi
delle strategie. Esempi grafici di rappresentazione attraverso gli alberi.
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MII.2 La prima tappa: l’identificazione dei problemi e delle risorse orientata all’approccio del
patrimonio
Perché conoscere la situazione iniziale? Come conoscerla? Il diagnostico della situazione iniziale: il
contenuto e le forme. Il diagnostico con le istituzioni. L’identificazione di gruppi vulnerabili,
potenzialità e acceleratori. Le linee guide per gli interventi.
MII.3. La seconda tappa: il disegno e la pianificazione del progetto. Gli aspetti teorici
L’ elaborazione del quadro logico. La logica degli interventi: gli obiettivi, i risultati e le attività. Gli
indicatori obiettivamente misurabili. Le fonti di verifica. Le ipotesi e i rischi
MII.4. La seconda tappa: il disegno e la pianificazione del progetto. Facendo insieme
La presentazione e la discussione del diagnostico e le linee guida con le istituzioni e le comunità: la
finalità, il contenuto e le forme. L’elaborazione degli obiettivi, i risultati e le attività con le istituzioni e
i gruppi partendo dalle potenzialità. La definizione delle strategie d’implementazione delle attività.
MII.5. La terza tappa: l’implementazione e il monitoraggio del progetto. La costruzione della
baseline e degli strumenti
Cosa c’è nella programmazione delle attività. Come elaborare un calendario delle attività. Come
elaborare un calendario delle risorse. La figura del capo progetto del progetto: i ruoli e le
responsabilità. Il monitoraggio nella fase di realizzazione del progetto. Le differenze tra il
monitoraggio e la valutazione. Come e perché si deve monitorare un progetto. Gli strumenti del
monitoraggio.
MII.6. La terza tappa: l’implementazione e il monitoraggio del progetto. Facendo insieme.
La costruzione di uno schema di partnership stabile : la natura e le funzioni dei differenti attori in un
piano integrato di riduzione della povertà. Realizzare, insieme alle istituzioni coinvolte, gli obiettivi
definiti nella fasi di pianificazione. Monitorare con le istituzioni il percorso del progetto.
Modulo III – Case story
MIII.1- Il caso del CREN
Lotta alla Denutrizione Infantile – il modulo tratta i passi sviluppati dalla equipe Salus Paulista, una
associazione non governativa senza scopo di lucro, in cui la missione è la diffusione del concetto di
Salute adeguato alla persona umana, soprattutto attraverso i progetti sviluppati dall’unità operativa,
il CREN, Centro di Recupero e Educazione Nutrizionale, durante gli ultimi anni, attuando in
diverse favelas di San Paolo. In questo case story sono illustrati i passi metodologici sviluppati dal
CREN che vanno dall’identificazione del problema fino alle varie tappe e agli strumenti che
permettono di affrontare il problema, considerando ancora i modi in cui questa esperienza è
riapplicata in altre realtà, sia dentro sia fuori il proprio Paese.
MIII.2- Il Programma Metropolitano di Generazione di Reddito
La presentazione del Programma sviluppato nella Regione Metropolitana di Belo Horizonte, fatta da
AVSI/CDM, con gli obiettivi di migliorare le condizioni di vita della popolazione di basso reddito,
promovendo le iniziative che favoriscono la crescita e il miglioramento dell’occupazione e del
reddito familiare.
L’identificazione e la conoscenza del problema. Lo studio e la pianificazione del progetto.
L’implementazione e il monitoraggio.
(Allegato 15 – CD del corso di post-laurea )
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Per ricevere i certificati, gli studenti, organizzati in gruppi, hanno preparato un lavoro di elaborazione di
un progetto d’intervento rivolto alla riduzione della povertà, utilizzando i concetti e gli strumenti appresi
durante il corso.
(Allegato 16 – Registro fotografico delle lezioni del corso di post-laurea)
5. PERSONALE IMPIEGATO
5.1 Personale espatriato
Nel periodo di riferimento del presente rapporto non c’è più stato personale italiano a carico del progetto.
Tuttavia, il personale espatriato AVSI presente a Belo Horizonte, in particolare l’Ing.Novara, ha continuato ad
esercitare un lavoro di supervisione dell’andamento del programma.
5.2 Personale locale AVSI (a carico del finanziamento italiano)
Già a partire dal 1998 gli operatori delle varie equipes del programma sono stati inquadrati nell’organico
dell’Urbel.
6. MONITORAGGIO E VALUTAZIONE
6.1 Monitoraggio in loco
Il monitoraggio in loco, sotto la supervisione del capo-programma, è stato curato dal personale locale
responsabile delle singole equipes, e si è svolto in rapporto costante con le diverse controparti, facendo
riferimento principalmente agli strumenti di pianificazione adottati: preventivi, flussogramma delle azioni e
quadro logico.
6.2 Monitoraggio dell’organismo dall’Italia
E’ stato mantenuto il sistema di monitoraggio e comunicazione permanente col personale espatriato
incaricato della supervisione da parte della sede centrale dell’organismo.
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ELENCO DEGLI ALLEGATI ALLO STATO DI AVANZAMENTO
Gli allegati sono conservati presso la sede della ONG a disposizione della DGCS.
Legalizzazione e urbanizzazione primaria
Allegato 1 - Intervento nella Vila Senhor dos Passos
Allegato 2 – Intervento nella Vila Ventosa
Allegato 3 – Intervento nella vila Apolônia
Allegato 4 – intervento nella vila Sant’Antonio
Servizi sociali essenziali
Allegato 5 – Registro fotografico asilo Apolônia
Allegato 6 – Registro fotografico salone comunitario vila Santo Antônio
Allegato 7 – Registro fotografico Unità di assistenza infantile vila Senhor dos Passos
Allegato 8 – Registro fotografico Centro di Educazione al Lavoro per giovani svantaggiati
Comunicazione
Allegato 9 – pubblicazione quaderno di articoli del I seminario di estensione universitaria
della FUMEC
Allegato 10 - Tesi di laurea di Egidio De Luca, dal titolo “L’architettura Silenziosa: le
favelas di Belo Horizonte, Brasile” Facoltà di Architettura di Firenze –
Dipartimento di Urbanistica e Pianificazione del Territorio - 2003 ) .
Allegato 11 “A favela como patrimônio da comunidade” intervista a Enrico Novara –
pubblicazione Instituto de Estudos Avançados da Universidade de São Paulo 2003 Incremento dei redditi familiari
Allegato 12 – Foto dei corsi di qualificazione professionale
Allegato 13 – presentazione del percorso metodologico del tema incremento dei redditi
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Promozione dello sviluppo rurale
Allegato 14 – Registro fotografico scuola agricola a Jacuí
Corso di specializzazione post-laurea
Allegato 15 – CD del corso post-laurea
Allegato 16 – Registro fotografico delle lezioni del corso post-laurea
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