PARLAMENTO EUROPEO
Direzione generale degli studi
DOCUMENTO DI LAVORO
EDIZIONE PROVVISORIA
LA GESTIONE DELLA PESCA
ATTRAVERSO SISTEMI
DI DIRITTI TRASFERIBILI
Serie Pesca
PESCA 111 IT
Il presente studio è stato elaborato su richiesta della commissione per la pesca del Parlamento europee
nell’ambito del programma annuale di ricerca.
Questo documento è pubblicato nelle seguenti lingue:
ES, DA, DE, EL, EN (originale), FR, IT, NL, PT
Autori:
LEI, Paesi Bassi
Erik Buisman, Ellen Hoefnagel, Luc Van Hoof, Jos Smit
PHAROS Fisheries Consultants Ltd, UK
Dominique Rommel
Ásgeir Danielson, Islanda
Responsabile:
Sig.ra Beatriz OLIVEIRA-GOUMAS
Direzione generale degli studi
Divisione agricoltura, politica regionale, trasporti e sviluppo
Tel:
(32) 02.284.29.36
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Lussemburgo, Parlamento europeo, 2003
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Parlamento europeo.
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PARLAMENTO EUROPEO
Direzione generale degli studi
DOCUMENTO DI LAVORO
EDIZIONE PROVVISORIA
LA GESTIONE DELLA PESCA
ATTRAVERSO SISTEMI
DI DIRITTI TRASFERIBILI
Serie Pesca
PESCA 111 IT
04-2003
Gestione della pesca
Sommario
La presente relazione analizza le possibilità di gestione della pesca mediante sistemi di diritti di pesca
trasferibili e attraverso l’eventuale applicazione di tale sistema alla politica comune della pesca (PCP)
dell’Unione europea. Per quanto lo studio dei diritti di pesca trasferibili debba, in teoria, comprendere
tutti i tipi di diritti di pesca che possono divenire trasferibili, il presente documento si limita allo
studio dei contingenti individuali trasferibili (ITQ).
La capacità di pesca dell’UE non rispetta i requisiti che impongono di pescare quantitativi
corrispondenti alle capacità di ricostituzione degli stock ittici. Negli ultimi anni è risultato sempre più
chiaro che a questo problema di gestione si poteva rimediare, almeno in parte, mediante la definizione
di diritti di accesso adeguati. Il controllo del volume complessivo di tali diritti (totale ammissibile di
catture - TAC, o numero complessivo di giorni di pesca) dovrebbe permettere di impedire la pesca
eccessiva e creare condizioni tali da consentire all’industria della pesca di operare sulla base dei
medesimi principi adottati in altri comparti industriali.
La teoria dei contingenti individuali trasferibili
Nell’UE (ad eccezione del Mar Mediterraneo e del Mar Baltico) è prassi ordinaria ripartire percentuali
fisse di TAC tra gli Stati membri (stabilità relativa) e adottare un sistema di ripartizione specifico per
ogni singolo Stato membro, tale da garantire ad ogni organizzazione di produttori (OP) e ad ogni
azienda ittica una percentuale più o meno fissa della quota nazionale. La commerciabilità dei diritti di
pesca offre ai pescatori la possibilità di mantenere un equilibrio tra i propri diritti di pesca e le catture
potenziali. Laddove sia possibile l’acquisto o la vendita in via retroattiva, i diritti di cattura possono
essere addirittura adattati alle catture effettive. In questo modo si aumenta la flessibilità del sistema di
gestione e si possono ridurre i fattori che incentivano gli sbarchi in nero e i rigetti in mare.
Gli ITQ ed gli IQ differiscono per il fatto che i primi sono commerciabili, al contrario dei secondi. In
effetti gli ITQ e gli IQ non sono diametralmente opposti, in quanto spesso la trasferibilità degli ITQ è
soggetta ad alcune restrizioni. D’altro canto, vi sono dei casi in cui gli IQ non trasferibili possono
essere trasferiti tra più navi di proprietà della stessa azienda.
Da un punto di vista teorico, un vantaggio offerto dai sistemi ITQ spesso citati, è il fatto che essi
incoraggiano le società più redditizie e con un buon potenziale di espansione ad acquistare contingenti
detenuti da aziende più marginali. I contingenti individuali (IQ e ITQ) incentivano la
massimizzazione del valore degli sbarchi di specie soggette a contingenti, soprattutto quando i prezzi
franco nave di diversi prodotti della stessa specie soggetta a contingenti sono notevolmente diversi.
Ai fini di una politica adeguata assumono un’importanza fondamentale la variabilità dei fattori
“dimensione” e “catturabilità” dei diversi stock, nonché la capacità dei pescatori di influenzare la
composizione delle loro catture di pesce.
Nella maggior parte dei casi si pratica una pesca multispecie. Per questo motivo la gestione della
pesca risulta piuttosto complicata. Se la redditività delle varie specie è diversa e i pescatori riuscissero
a selezionare le specie catturate, si potrebbe andare incontro al pericolo di un impoverimento delle
specie redditizie. Allo stesso tempo il TAC e i contingenti potrebbero dare origine a rigetti in mare
laddove i pescatori non abbiano contingenti per alcune inevitabili catture accessorie.
Poiché i sistemi di quote di cattura incentivano i rigetti in mare, si potrebbero considerare come
alternativa i sistemi di quote relative allo sforzo di pesca. Questo sistema potrebbe costituire una
soluzione per la pesca multispecie laddove i pescatori non riuscissero a controllare la composizione
delle loro catture, o nel caso in cui la pesca multispecie risultasse egualmente redditizia. Il sistema di
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Gestione della pesca
quote relative allo sforzo di pesca presenta altri svantaggi, quali la difficoltà di prevedere la mortalità
per pesca sulla base di una determinata capacità delle flotte, la difficoltà di controllare lo sforzo di
pesca complessivo in concomitanza di nuovi investimenti e dell’introduzione di nuove tecnologie, e
incentivi inferiori rispetto all’aumento del valore delle catture mediante operazioni di
movimentazione, immagazzinamento e lavorazione a bordo.
Occorre notare che il successo della gestione con ITQ/IQ di alcune specie può produrre effetti anche
su altri tipi di pesca a libero accesso o a ingresso limitato, o su altre specie. Inoltre, i sistemi di
gestione della pesca basati su diritti acquisiti, come i sistemi ITQ/IQ, sono difficili da modificare.
L’efficacia, la progettazione, l’impatto e i costi di un sistema di ITQ rispetto ad altre scelte di gestione
dipendono dalle caratteristiche della pesca, dal contesto istituzionale, dalla progettazione specifica del
sistema degli ITQ e dal quadro giuridico sotteso. Il fatto che i costi di applicazione siano o meno
superiori in un regime di ITQ rispetto ad altri sistemi alternativi di gestione dipende dalle
caratteristiche della pesca e dalle alternative prese in esame.
Un sistema di ITQ può prevedere molte modalità diverse, con diverse proprietà giuridiche. Per il buon
funzionamento degli ITQ è necessario che tutti i diritti, privilegi e responsabilità siano definiti nei
dettagli. Ciò sarà tanto più vero se saranno introdotti ITQ europei, in quanto i vari Stati membri hanno
ordinamenti giuridici molto diversi e le loro definizioni dei diritti di proprietà potrebbero non
coincidere. Tutti gli attuali ITQ sono applicati in ordinamenti giuridici omogenei, pertanto il problema
di differenze sottostanti nel quadro giuridico è nuovo.
La prassi dei contingenti individuali trasferibili
I casi di studio esaminati nella presente relazione descrivono la gestione della pesca in quattro paesi:
Islanda, Paesi Bassi, Nuova Zelanda e Regno Unito. La situazione della pesca in questi quattro paesi
differisce per dimensioni e importanza nazionale, nonché nella concezione del sistema di gestione dei
contingenti. In Nuova Zelanda, gli ITQ sono diritti di proprietà molto simili ad altri diritti di proprietà.
In Islanda e nei Paesi Bassi, i pescatori non godono di alcuna garanzia costituzionale a fronte di
modifiche del sistema. Lo scambio di contingenti è consentito esplicitamente, ma con alcune
restrizioni. Nel Regno Unito, lo scambio di contingenti non è consentito esplicitamente, ma non è
neppure illegale. Di conseguenza, nel Regno Unito non vi sono restrizioni allo scambio di contingenti.
La gestione della pesca in tali paesi si è orientata sulla limitazione delle catture e dello sforzo di pesca,
in modo da consentire la ricostituzione degli stock e il trasferimento di risorse dal comparto della
pesca ad altri comparti produttivi. Nei tre casi europei esaminati, l’occupazione nel settore della pesca
e nell’industria di trasformazione ittica è in calo e il contributo relativo del comparto della pesca
all’economia nazionale è diminuito.
In Nuova Zelanda, il sistema degli ITQ è stato introdotto dall’inizio come nuovo sistema permanente
di gestione della pesca. La Nuova Zelanda si è spinta oltre rispetto agli altri paesi nella delega dei
compiti di gestione ai titolari di contingenti. I titolari di contingenti sostengono gran parte dei costi di
gestione del sistema e il governo vuole che essi assumano la responsabilità di fissazione dei TAC. In
Islanda, il sistema degli ITQ è stato introdotto come misura temporanea per scongiurare una crisi
nell’importante comparto del merluzzo bianco. Il sistema è stato gradualmente accettato dai pescatori.
Nei Paesi Bassi, i pescatori erano inizialmente critici rispetto al sistema degli ITQ, ma
successivamente hanno assunto un atteggiamento decisamente favorevole a tale regime, in parte
grazie all’introduzione di istituzioni di cogestione. In Islanda, nel Regno Unito e nei Paesi Bassi, vi è
stata una tale diffusione della prassi e dell’accettazione del sistema degli ITQ che è lecito affermare
che le lacune del relativo quadro giuridico, che non equipara gli ITQ ai diritti di proprietà e non
regolamenta lo scambio di ITQ, costituiscono un vero e proprio ostacolo al buon funzionamento del
sistema.
L’indicatore più chiaro dei vantaggi conseguenti all’autorizzazione allo scambio dei contingenti è il
grande volume di contingenti scambiato in quelle industrie della pesca dove esso è consentito. Lo
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Gestione della pesca
scambio di contingenti crea flessibilità, che a sua volta agevola la ristrutturazione della flotta di
pescherecci. Inoltre, esso consente ai singoli pescatori di adattare i propri contingenti all’andamento
imprevedibile della loro attività di pesca.
Non è facile provare inequivocabilmente che il sistema degli ITQ abbia avuto effetti positivi sugli
stock ittici. Nel Regno Unito e nei Paesi Bassi, la pesca avviene su stock comuni e i TAC sono decisi
dalla Commissione europea. In Islanda, Nuova Zelanda e nei Paesi Bassi, le differenze tra gli sbarchi
e i TAC sono andate diminuendo. Lo stesso è avvenuto per le differenze tra i TAC e le
raccomandazioni scientifiche. Ciò, unito al fatto che i gestori sono riusciti ad applicare notevoli
riduzioni dei TAC, indica che tali paesi possiedono effettivamente strumenti particolarmente efficaci
di controllo del volume della pesca relativamente alle varie specie.
Nei Paesi Bassi, le dimensioni della flotta sono diminuite dall’introduzione degli ITQ. In Nuova
Zelanda, la flotta e l’occupazione nel settore della pesca sono aumentate parallelamente all’aumento
della produzione. In Islanda e nel Regno Unito, le dimensioni della flotta sono cresciute dopo
l’introduzione del sistema degli ITQ.
In Islanda, Nuova Zelanda, Paesi Bassi e nella flotta pelagica del Regno Unito, la produttività e il
valore aggiunto per dipendente sono elevati. I redditi dei pescatori sono elevati rispetto ai redditi di
molti altri settori, specialmente per la manodopera non qualificata. Sorprende in certa misura il fatto
che l’introduzione degli ITQ non sembri aver portato ad aumenti significativi della redditività della
pesca.
I rigetti in mare di pesci di scarso valore commerciale sono economicamente convenienti nella pesca
soggetta a contingenti di catture. Anche se i pescatori sono interessati alla conservazione della risorsa
in quanto titolari di contingenti e poiché prevedono di continuare ad operare nel settore a lungo
termine, essi tenderanno ad approfittare individualmente del rigetto indesiderato per la società nel suo
insieme, se possono farlo senza conseguenze.
L’Islanda e la Nuova Zelanda dispongono di contingenti più flessibili rispetto all’UE, il che consente
ai pescatori di superare i propri contingenti nel corso di un anno in cambio di una riduzione
corrispondente dei contingenti per l’anno successivo.
Nel Regno Unito, nei Paesi Bassi, in Islanda e nella pesca in acque di superficie in Nuova Zelanda vi
sono chiari segnali di un certo aumento della concentrazione della proprietà dei contingenti a seguito
dell’introduzione degli ITQ. E’ discutibile se la concentrazione delle attività di pesca sarebbe stata
inferiore se la pesca fosse stata gestita in modo diverso. E’ molto difficile stabilire se il declino delle
attività di pesca in alcune regioni sia stato causato dalla trasferibilità dei contingenti.
Gli studi relativi ai Paesi Bassi, al Regno Unito e all’Islanda rivelano che gli ITQ hanno prezzi molto
elevati. Tali prezzi sono così elevati che il valore del noleggio dei contingenti è di gran lunga
superiore ai profitti della pesca. Tali prezzi indicano che vi è una certa riluttanza da parte degli attuali
pescatori a lasciare il comparto, probabilmente a causa della mancanza di opportunità di occupazione
alternative o a causa del loro forte legame con tale tipo di attività.
La PCP e i contingenti individuali trasferibili
Nel complesso, la PCP si incentra sulla gestione degli stock piuttosto che del comparto della pesca.
Purtroppo, un sistema di gestione basato su dati biologici piuttosto incerti non fornisce una base per
una gestione strutturale a lungo termine degli stock.
Nonostante 25 anni di PCP, gli stock sono in calo costante. Sembra che le catture siano superiori
rispetto a quanto gli stock possano sostenere. L’unico modo in cui la PCP cerca di affrontare il
problema del rigetto è attraverso l’introduzione di misure tecniche che consentano ai pesci di piccola
taglia di sfuggire alle reti. L’attuale sistema di contingenti dell’UE non solo non riesce ad impedire il
rigetto, ma fornisce incentivi al rigetto selettivo.
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Gestione della pesca
Sebbene la PCP si incentri sulla gestione della produzione, ci sono stati tentativi di gestire i mezzi di
produzione attraverso i PPO. Attualmente, è tuttavia impossibile sapere quale sia la capacità ottimale
di cattura dei TAC. Inoltre, i PPO sono fissati per ciascuno Stato membro, mentre i contingenti sono
fissati per stock e zona di mare e non per paese. I tentativi di controllare lo sforzo di pesca si sono
rivelati inefficaci. La flotta dell’UE risente di un eccesso di capacità e la redditività è scarsa in molti
segmenti della flotta. Gli incentivi alla ristrutturazione del comparto sono insufficienti e troppo deboli.
I pescatori non sono soddisfatti della PCP e vi è un’atmosfera generale di sospetto reciproco tra le
parti interessate. Attualmente, i TAC sono fissati annualmente; pertanto, le conseguenti oscillazioni
dell’ammontare dei contingenti da un anno all’altro rendono difficile per gli armatori pianificare
l’attività. Appare una contraddizione tra l’esigenza di stabilità per la gestione delle imprese di pesca e
l’esigenza di flessibilità per la gestione di stock fluttuanti.
L’attuale PCP consente ampio spazio di manovra agli Stati membri per lo sviluppo del proprio
sistema di gestione dei contingenti, il che da un lato ha permesso lo sviluppo di sistemi adattati alle
situazioni sociali, economiche e politiche locali, ma dall’altro ha fatto sì che ciascuno Stato membro
sviluppasse un sistema di gestione leggermente diverso dagli altri. Un’ulteriore difficoltà è data dal
fatto che i sistemi giuridici soggiacenti presentano notevoli differenze.
Alcuni Stati membri erogano ancora sovvenzioni per la modernizzazione della flotta o per
l’abbattimento dei costi di sfruttamento. Sia le sovvenzioni sia le differenze di applicazione causano
diseguaglianze tra i pescatori europei. Il Mar Mediterraneo, in cui la pesca è sostanzialmente del tipo
multispecie, ha un sistema di gestione completamente diverso e non rientra nella PCP.
Di fatto, tutti i sistemi di contingenti evolvono in sistemi di contingenti trasferibili. Attualmente, i
contingenti passano da uno Stato membro all’altro, sotto forma di trasferimento (hopping) e scambio
(swap) di contingenti. Grazie alle maggiori possibilità di libera circolazione di beni, persone e capitali
in tutta l’UE, è solo questione di tempo prima che si abbia un commercio internazionale dei
contingenti. La stabilità relativa rappresenta un’eccezione ai principi della libera circolazione dei
capitali e del lavoro.
Per quanto riguarda l’applicazione di un sistema di ITQ nel contesto della PCP, l’introduzione di un
sistema comunitario di ITQ fornirebbe una base giuridica a queste pratiche, regolamenterebbe il
commercio internazionale dei diritti di pesca e così facendo creerebbe una situazione di maggiore
trasparenza.
La flessibilità di un sistema di ITQ dipende soprattutto dalle regole stabilite per i trasferimenti e la
divisibilità. I vantaggi economici attesi dagli ITQ sono in ampia misura collegati alla flessibilità che
essi conferiscono ai pescatori e ai gestori delle risorse.
Vi sono perlomeno due modalità possibili per l’introduzione di un sistema di ITQ nell’UE:
1. gli ITQ possono essere emessi e gestiti dall’Unione europea. In questo caso, gli ITQ
dovrebbero essere definiti come quota del TAC totale della specie in questione;
2. la Commissione può imporre l’introduzione di ITQ nazionali da parte delle autorità nazionali
degli Stati membri e chiedere che sia possibile commercializzarli a livello internazionale. In
tal caso, gli ITQ sarebbero definiti come quota del contingente nazionale.
Sebbene il concetto di stabilità relativa perderà il proprio significato dopo l’introduzione degli ITQ
dell’UE, esso può svolgere un ruolo nell’assegnazione iniziale degli ITQ.
Non vi è un precedente per gli ITQ dell’UE, in quanto sarebbe la prima volta che gli ITQ sono
applicabili in paesi con ordinamenti giuridici diversi. Al fine di evitare contraddizioni tra il concetto
di ITQ a livello europeo e nelle varie legislazioni nazionali degli Stati membri, il diritto degli ITQ
dovrebbe essere chiaramente delimitato. La registrazione e l’applicazione dei contingenti dovrà essere
centralizzata in quanto le autorità nazionali perderanno la loro base naturale di applicazione una volta
venuto meno il concetto di “contingente nazionale”. D’altra parte, la proprietà di contingenti fornirà
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Gestione della pesca
una base per la cogestione regionale effettuata dalle parti interessate. La scala regionale della
cogestione sarà quindi definita dai confini degli stock ittici.
In linea generale, quanto più una proprietà è soggetta a condizioni, tanto più debole sarà il diritto sulla
stessa. D’altra parte, maggiori condizioni sulla proprietà e sullo scambio dei diritti di pesca
conterranno la maggior efficienza prevista con l’introduzione del sistema degli ITQ. A prescindere
dalle scelte che si faranno, la definizione e la regolamentazione degli ITQ dovrebbero essere quanto
più chiare e trasparenti possibile.
Gli ITQ saranno definiti come quota di un TAC relativo ad una singola specie, collegato ad uno stock
ittico in una data zona. Per quanto riguarda le specie catturate in concomitanza, senza che vi sia la
possibilità di pescare una sola specie, nella fissazione dei TAC si potrà tenere conto di tale aspetto. In
alcuni tipi di pesca multispecie, in particolare laddove non è possibile effettuare una pesca mirata a
una sola specie, la soluzione potrebbe essere la definizione di contingenti multispecie. In questi casi,
andrà specificata la relazione con i TAC monospecie della specie in questione. Se è possibile
effettuare una pesca parzialmente mirata, sarà più opportuno prevedere contingenti in parte
monospecie con la possibilità di effettuare uno swapping di contingenti secondo determinati rapporti.
Qualsiasi forma di gestione delle capacità per segmento della flotta creerà inevitabilmente tensioni
con il libero scambio dei contingenti. All’atto dell’introduzione di un sistema europeo di ITQ, pare
logico sostituire le licenze nazionali con licenze di pesca comunitarie, per motivi di coerenza
gestionale. Il diritto di pesca potrebbe essere altresì collegato direttamente al possesso degli ITQ,
lasciando così la gestione delle capacità al mercato e ottimizzando la maggiore efficienza dei diritti di
pesca commerciabili. Un possibile effetto dell’introduzione di ITQ europei è che lo scambio dei diritti
di pesca tenderà a bilanciare il possesso dei contingenti con la capacità, sia a livello individuale che a
livello di flotta. In definitiva, i diritti di pesca si trasferiranno ai più efficienti.
Per quanto riguarda l’applicazione di un sistema comunitario di ITQ nell’ambito della PCP, vi sono
condizioni da rispettare: l’esistenza dei TAC, la pianificazione di un sistema di assegnazione iniziale
dei TAC ai singoli pescatori e, da un punto di vista pratico, la limitazione degli ITQ ad un numero
circoscritto di specie, quali le principali specie commerciali o specie di particolare rilevanza
ambientale.
Perché l’attuazione di un sistema di ITQ abbia successo, è necessario soddisfare alcune condizioni
pratiche e istituzionali, al fine di cogliere tutti i vantaggi potenziali del sistema. Gli ITQ dovrebbero
essere liberamente trasferibili. Per quanto riguarda la qualità paneuropea degli ITQ, ciò richiederà un
quadro giuridico per i diritti di proprietà individuali nei sistemi di pesca dell’UE. Un’applicazione
efficace, una banca dati ben organizzata e un mercato aperto degli ITQ dovrebbero assicurare
trasparenza e fiducia nel sistema.
La gestione di ITQ per singole specie nella pesca mista richiede regole per la combinazione di ITQ
per stock singoli. I pescatori dovrebbero in ogni momento possedere serie di ITQ che corrispondano
alla composizione del pescato. Il sistema degli ITQ potrebbe essere gestito dalla Commissione, ma
sarebbe probabilmente più efficace affidare tale gestione a comitati di gestione regionali organizzati
per zone di pesca. L’industria della pesca potrebbe avere suoi rappresentanti in seno a tali comitati.
Come è stato già osservato, gli ITQ possono essere introdotti per qualsiasi stock per il quale siano
stati definiti TAC e contingenti. Sia i segmenti della flotta efficienti, sia quelli meno efficienti
beneficeranno dell’introduzione della gestione ITQ. I segmenti più efficienti avranno infatti
l’opportunità di ampliare la propria attività, mentre quelli meno efficienti potranno vendere i propri
diritti di pesca e ricevere una compensazione per l’uscita dal comparto.
Mar Baltico
Nel Mar Baltico, la pesca del merluzzo bianco può essere gestita in modo efficace attraverso ITQ che
possono essere scambiati tra le flotte demersali di pescherecci da traino e altri segmenti della flotta
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Gestione della pesca
provenienti da Danimarca, Germania e Svezia. Dal 2004, la gestione con ITQ includerà anche le flotte
dei nuovi Stati membri Polonia, Lettonia e Lituania. La pesca di aringhe e papaline è praticata da
segmenti della flotta di attuali Stati membri dell’UE quali Germania, Danimarca, Svezia e Finlandia,
nonché da segmenti della flotta di paesi candidati quali Polonia, Estonia e Lettonia. Poiché le aringhe
e le papaline sono catturate insieme dalla maggior parte dei segmenti della flotta coinvolti, per queste
specie si potrebbero prevedere ITQ multispecie.
Mare del Nord, Canale della Manica, Skagerrak e Scozia occidentale
La pesca del pesce bianco nel mare del Nord è una pesca mista; gli stock possono essere gestiti per
mezzo di contingenti monospecie, a condizione che i pescatori si assicurino di possedere i contingenti
per tutte le specie soggette a contingenti nelle loro catture. Per i pescherecci da traino dei Paesi Bassi
e del Belgio, il merluzzo bianco e il nasello rappresentano catture accessorie.
La pesca di passere di mare e sogliole nel mare del Nord può essere gestita come pesca mista basata
su contingenti monospecie per passere di mare e sogliole. Per poter partecipare alla pesca, i pescatori
dovrebbero possedere contingenti per il merluzzo bianco, il nasello e altre specie di cattura accessoria.
Nella pesca agli scampi sono necessari contingenti di catture accessorie del merluzzo bianco e altre
catture accessorie.
La pesca pelagica di aringhe, sgombri, suri e melù e la pesca industriale di cicerelli, papaline,
Busbana norvegese, suri e melù potrebbero essere gestite entrambe attraverso ITQ monospecie, in
quanto tali stock possono essere pescati separatamente.
Acque meridionali
Il diffuso stock di nasello del mare del Nord viene pescato principalmente in quest’area. Tale stock
potrebbe essere gestito come pesca mista sulla base di contingenti monospecie di nasello, assegnando
ai pescatori contingenti per tutte le catture accessorie di specie soggette a contingenti. La gestione
della pesca del pesce bianco nel mare d’Irlanda e nel mare Celtico potrebbe basarsi su contingenti
monospecie di stock di merluzzo bianco, eglefino e pesci piatti. Anche la pesca degli altri stock
demersali, per esempio rombo giallo e rana pescatrice, potrebbe essere gestita con ITQ monospecie,
oltre ai contingenti per le catture accessorie pertinenti.
Penisola iberica
La pesca demersale nelle acque antistanti la Penisola iberica potrebbe essere gestita come pesca mista
basata su contingenti monospecie per il nasello, il rombo giallo e la rana pescatrice. La pesca di
sardine e acciughe è condotta principalmente da pescherecci a sciabica spagnoli, portoghesi e francesi.
Questi segmenti potrebbero trarre profitto dall’introduzione di una gestione con ITQ per tali specie.
Mediterraneo
L’opportunità di applicare i TAC in queste aree è dubbia, a causa del gran numero di specie presenti
nelle catture. Di conseguenza, l’area mediterranea non può trarre vantaggio da un sistema di ITQ, con
la sola possibile eccezione della pesca del tonno.
Gestione della pesca mista con ITQ
Quando si definisce un sistema di ITQ, occorre tenere conto del fatto che nell’UE prevale di gran
lunga la pesca mista. La forma più generale di ITQ prevede l’assegnazione di ITQ a ogni stock per
tutti gli stock relativi a un dato tipo di pesca: ciascun ITQ è definito come quota di tutti gli stock per i
quali sono stati specificati dei TAC.
Nel caso di cattura di un numero limitato di specie bersaglio, con una composizione delle catture
relativamente stabile, si potrebbe applicare il metodo “dell’equivalente merluzzo bianco”. In questo
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PE 315.748
Gestione della pesca
caso, si fissa un ITQ per il totale della specie bersaglio principale e gli ITQ delle singole specie sono
calcolati con riferimento all’ITQ totale, usando coefficienti di equivalente merluzzo bianco.
Un secondo metodo, particolarmente adatto ai casi in cui si può individuare una specie bersaglio
dominante, consiste nel fissare ITQ solo per le principali specie bersaglio e considerare il resto del
pescato come catture accessorie. Nei casi in cui non si possa selezionare uno specifico tipo di pesca e
non vi siano specie bersaglio principali identificate, come è per esempio il caso del Mediterraneo, si
potrebbero fissare contingenti fattuali multispecie.
Il sistema di contingenti monostock costituisce la base del sistema che più si avvicina al principio dei
diritti trasferibili. Si ritiene che la promozione di tale concetto generale costituisca un buon passo
iniziale in vista dell’introduzione degli ITQ in tutti i settori di pesca dell’UE, ove ciò sia fattibile. I
casi di studio indicano che la struttura finale dei sistemi di gestione con ITQ per ciascun tipo di pesca
dovrebbe essere sviluppata dalle parti interessate entro un arco di tempo prefissato.
In conclusione
La gestione con ITQ include incentivi volti all’assegnazione ottimale delle risorse (manodopera,
capitali e stock ittici) e alla creazione di un contesto in cui il prezzo del prodotto rifletta la scarsità
dello stesso. Si riconosce che gli ITQ comportano svantaggi, in quanto possono incentivare il rigetto
in mare e vi è la possibilità che comunità di pescatori perdano i propri diritti di pesca. Inoltre, è
probabile che sorgano difficoltà in sede di controllo e applicazione.
In teoria, i diritti di pesca commerciabili fanno prevedere che vi sarà una tendenza all’accentramento
dei diritti di pesca, il che significa che il numero di titolari di contingenti tenderà a diminuire.
Tuttavia, i casi di studio non forniscono prove rilevanti di tali tendenze all’accentramento.
Le regioni che dipendono in maggior misura dalla pesca potrebbero non sempre coincidere con le
regioni in cui le attività di pesca sono più efficaci. Di conseguenza, la commerciabilità dei contingenti
potrebbe indurre ad una “svendita” degli stessi da parte di alcune comunità di pescatori, il che
potrebbe anche avere conseguenze sul piano occupazionale. Occorre tuttavia sottolineare che questi
effetti potrebbero verificarsi anche senza l’esistenza di diritti di pesca (ufficialmente) commerciabili.
Anche investitori esterni al comparto della pesca (per es. industrie di trasformazione, catene di
supermercati) potrebbero investire in ITQ. In che misura ciò sia possibile, dipenderà dalle condizioni
di proprietà degli ITQ. Se gli ITQ sono collegati ad un peschereccio, tale effetto è meno probabile.
Tuttavia, è necessario sottolineare che molti dei vantaggi e degli svantaggi si verificherebbero altresì
con sistemi alternativi di gestione, applicati correttamente, basati sull’assegnazione di contingenti di
pesca individuali. Inoltre, la maggior parte degli svantaggi associati alla gestione con ITQ vale anche
per i sistemi di gestione alternativi.
Rispetto ad un sistema di diritti individuali non trasferibili, come quello dell’attuale PCP, i vantaggi
economici degli ITQ sono in larga misura collegati alla flessibilità che essi consentono ai pescatori.
Tutti i casi esaminati dimostrano che gli ITQ possono portare ad un sistema di gestione pratico e
funzionale. In tutti i casi, il funzionamento del sistema è migliorato man mano che i pescatori
acquisivano familiarità con esso e aumentava l’accettazione dello stesso. I vantaggi nell’autorizzare il
commercio dei contingenti è chiaramente dimostrato dal grande volume di contingenti scambiati
laddove ciò è permesso.
Nei casi europei esaminati, vi è stata una tale diffusione della prassi e dell’accettazione del sistema
degli ITQ che è lecito affermare che le lacune del quadro giuridico relativo, che non equipara gli ITQ
ai diritti di proprietà e non regolamenta lo scambio di ITQ, costituiscono un vero e proprio ostacolo al
buon funzionamento del sistema.
Non in tutti i casi le dimensioni della flotta sono diminuite dopo l’introduzione degli ITQ. Tuttavia,
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Gestione della pesca
talvolta il sistema di contingenti è così ben radicato che un aumento della capacità non aiuterà i
pescatori ad acquisire ulteriori contingenti a costo zero.
Non è facile provare senza dubbi che il sistema degli ITQ abbia avuto un impatto positivo sugli stock
ittici, in particolare se la pesca riguarda stock comuni. Tuttavia, nella maggior parte dei casi, le
differenze tra gli sbarchi e i TAC sono progressivamente diminuite.
Vi sono chiari indizi del fatto che il sistema degli ITQ non ha risolto il problema dei rigetti in mare.
Tuttavia, se gran parte dello scambio di contingenti avesse lo scopo di adeguare la composizione dei
contingenti, si potrebbe concludere che gli ITQ hanno portato ad un miglior equilibrio tra diritti
individuali e catture effettive.
Vi sono chiare prove di un certo aumento nella concentrazione del possesso di contingenti, il che
dovrebbe portare ad un miglioramento delle condizioni economiche. Resta da vedere se i risultati
economici positivi e la tendenza all’accentramento sarebbero stati inferiori se tali industrie della pesca
fossero state gestite in modo diverso.
Nella maggior parte dei casi, i prezzi di acquisto e di noleggio degli ITQ sembrano essere
relativamente alti. Ciò impedisce a nuovi soggetti di inserirsi in tali comparti e alle regioni che hanno
perso i loro contingenti di ribaltare la situazione.
Di fatto, tutti i sistemi di contingenti sembrano evolversi in sistemi di contingenti trasferibili.
Attualmente, i contingenti passano da uno Stato membro all’altro, attraverso il trasferimento di
contingenti (hopping) e lo scambio di contingenti (swap).
Nonostante 25 anni di PCP, gli stock sono in costante diminuzione. L’attuale sistema di contingenti
dell’UE non solo non riesce ad impedire il rigetto, ma fornisce incentivi al rigetto selettivo.
L’Introduzione di un sistema di ITQ a livello comunitario avrebbe molte conseguenze a livello
istituzionale, giuridico e politico per quanto concerne l’assetto della PCP. L’Unione europea potrebbe
emettere e gestire IQ trasferibili a livello comunitario o delegare tale compito agli Stati membri. In
entrambi i casi, sembra evidente che l’assegnazione iniziale si baserebbe sugli indicatori chiave di
stabilità relativa e sulle quote di contingente nazionale in base ai registri storici individuali delle
catture o agli attuali ITQ nazionali. Gli ITQ dovrebbero essere distinti per ciascuno stock e il
trasferimento degli ITQ di una specie tra stock diversi non dovrebbe essere consentito. Al fine di
prevenire contrasti tra il principio degli ITQ europei e le diverse legislazioni nazionali negli Stati
membri, il diritto degli ITQ non dovrebbe essere definito esplicitamente come diritto di proprietà.
Un sistema comunitario di ITQ modificherebbe l’ambito degli interessi dei gestori nazionali e
regionali, in quanto l’interesse negli stock locali si collocherebbe in un contesto internazionale e tali
interessi non sarebbero più collegati a quelli nazionali e locali. Nella nuova situazione, la proprietà di
contingenti potrebbe fornire una base per la cogestione regionale da parte di soggetti internazionali.
L’introduzione di ITQ comunitari implicherebbe, a livello dell’UE, un sistema affidabile per la
registrazione, il controllo e l’applicazione dei contingenti, oltre a fornire una base giuridica all’attuale
commercio internazionale dei diritti di pesca, creando in tal modo una situazione più certa e
trasparente.
Se ci si interroga su quali industrie delle pesca possano essere gestite in modo soddisfacente con
sistemi di ITQ, non si deve far riferimento ai mari o alle zone di pesca, ma al carattere multispecie
della pesca. Al riguardo, va detto che non si può operare una distinzione netta tra pesca monospecie e
multispecie. Quasi tutta la pesca dell’UE è di tipo multispecie. L’aspetto essenziale da valutare è se i
pescatori siano in grado di puntare alla cattura di specie particolari. Ciò non è possibile nel
Mediterraneo, caratterizzato dalla pesca multispecie, né per alcuni tipi di pesca nell’Atlantico,
effettuata con attrezzature multiple e caratterizzata da catture multispecie. Inevitabilmente, si
dovranno studiare soluzioni caso per caso, come viene evidenziato dai casi analizzati nel presente
x
PE 315.748
Gestione della pesca
documento.
I prevedibili effetti dell’introduzione di ITQ a livello dell’UE corrispondono alle conclusioni
dell’analisi teorica e dei casi di studio. Lo scambio dei diritti di pesca tenderà ad apportare una
maggiore flessibilità e un migliore equilibrio tra contingenti e capacità, a livello individuale e della
flotta.
Gli ITQ potrebbero comportare dei cambiamenti per le persone che vivono di pesca. Tuttavia, occorre
sottolineare che molti di questi effetti si verificherebbero anche con sistemi di gestione alternativi
basati sull’assegnazione di contingenti di pesca individuali.
Il trasferimento di contingenti tra regioni e tra Stati potrebbe avere un impatto sulla distribuzione
geografica degli sbarchi e, pertanto, sulla disponibilità di materia prima per le industrie di
trasformazione locali.
La strutturazione specifica di un sistema di ITQ dipende dalla specifica industria della pesca e,
pertanto, dagli stock coinvolti, dalla zona di pesca e dalla composizione della flotta. Nel caso della
pesca multispecie, vi sono diverse scelte possibili riguardo alla progettazione del sistema di
contingenti, che vanno dai contingenti multipli per monostock a contingenti multispecie aggregati.
Nel mar Baltico, la pesca del merluzzo bianco può essere gestita in modo efficace con gli ITQ. Poiché
le aringhe e le papaline sono catturate insieme dalla maggior parte dei segmenti della flotta che
effettuano tale pesca, per queste specie si potrebbero prevedere ITQ multispecie.
La pesca del pesce bianco nel mare del Nord può essere gestita con contingenti monospecie, a
condizione che i pescatori si assicurino di possedere i contingenti di tutte le specie soggette a
contingenti nelle loro catture. La pesca di passere di mare e sogliole può essere gestita attraverso
contingenti monospecie. Nella pesca agli scampi sono necessari contingenti di catture accessorie. La
pesca pelagica di aringhe, sgombri, suri e melù e la pesca industriale di cicerelli, papaline, busbana
norvegese, suri e melù potrebbero essere gestite entrambe tramite ITQ monospecie, in quanto tali
stock possono essere pescati separatamente.
Lo stock di nasello del mare del Nord nelle acque meridionali potrebbe essere gestito sulla base di
contingenti monospecie di merluzzo, assegnando ai pescatori contingenti per tutte le catture
accessorie di specie soggette a contingenti. La gestione della pesca del pesce bianco nel mare
d’Irlanda e nel mar Celtico si potrebbe basare su contingenti monospecie per stock di merluzzo
bianco, eglefino e pesci piatti. Anche la pesca di altri stock demersali potrebbe essere gestita per
mezzo di ITQ monospecie e con contingenti per le catture accessorie pertinenti.
La pesca demersale nelle acque al largo della Penisola iberica potrebbe essere gestita come pesca
mista sulla base di contingenti monospecie per il nasello, il rombo giallo e la rana pescatrice.
L’opportunità di applicare i TAC nel Mediterraneo è dubbia, a causa del gran numero di specie
presenti nelle catture. Di conseguenza, l’area mediterranea non può trarre beneficio da un sistema di
ITQ con la sola possibile eccezione della pesca del tonno.
Quando si definisce un sistema di ITQ, occorre tenere conto del fatto che nell’UE prevale di gran
lunga la pesca mista. Tra tutte le possibili modalità di gestione della pesca mista, il sistema di
contingenti monospecie relativi alle principali specie bersaglio costituisce la base di un sistema che si
avvicina maggiormente al principio dei diritti trasferibili. Si ritiene che la promozione di tale concetto
generale costituirebbe un buon passo iniziale in vista dell’introduzione degli ITQ in tutti i settori di
pesca dell’UE ove ciò sia fattibile. I casi di studio indicano che la struttura finale dei sistemi di
gestione con ITQ per ciascun tipo di pesca dovrebbe essere sviluppata dalle parti interessate entro un
arco di tempo prefissato.
xi
PE 315.748
Gestione della pesca
Struttura del presente documento
Il capitolo 1 introduce brevemente l’argomento dello studio e gli antefatti. Il capitolo 2 affronta gli
aspetti teorici dei diritti di proprietà nella gestione della pesca, in particolare gli ITQ e il quadro
normativo dei diritti di proprietà.
Il capitolo 3 fornisce una descrizione di 4 casi in cui sono stati applicati sistemi di ITQ: il sistema di
ITQ olandese, il sistema di contingenti individuali trasferibili per peschereccio in Islanda, i
contingenti di pesca nel Regno Unito e il sistema degli ITQ della Nuova Zelanda. Il capitolo 4
fornisce un confronto tra i quattro sistemi di gestione dei contingenti descritti nei casi di studio.
Il capitolo 5 fornisce una valutazione delle inadeguatezze dell’attuale Politica comune della pesca
dell’UE, incentrando l’attenzione sull’impatto della PCP sugli stock, sulla prevalenza dell’aspetto
biologico, ponendo l’accento sulla gestione della resa piuttosto che delle risorse produttive, il punto di
vista delle parti interessate rispetto alla PCP, i tempi di programmazione della PCP, gli aspetti
nazionali della PCP, la condizione particolare del Mar Mediterraneo e gli aspetti di stabilità relativa.
Il capitolo 6 analizza la possibile applicazione di un sistema di ITQ nel contesto della PCP. Gli aspetti
affrontati sono il principio di stabilità relativa, la sussidiarietà, le conseguenze giuridiche e la
strutturazione e gli effetti di un sistema di ITQ. Il capitolo sette conclude la relazione riassumendo i
principali risultati e conclusioni dello studio.
xii
PE 315.748
Gestione della pesca
Elenco delle tabelle
Tabella 3.1. Sviluppo della gestione olandese dei contingenti per la pesca di sogliole e passere di
mare
Tab. 3.2.
22
Sviluppo della gestione olandese dei contingenti per la pesca di merluzzo bianco e
nasello
22
Tab. 3.3.
Sviluppo della gestione olandese dei contingenti per la pesca delle aringhe
22
Tab. 3.4.
Organizzazioni nazionali della pesca dei Paesi Bassi
26
Tab. 3.5.
Distribuzione dei titolari di ITQ in base alle dimensioni degli ITQ, espressa come
percentuale dei contingenti totali olandesi di sogliole nel 1988, 1994,
1997 e 2001
31
Percentuale di imprese di pesca che possiedono più di un peschereccio rispetto alla
flotta e ai diritti di pesca
31
Tab 3.7.
Dimensioni dello stock di merluzzo bianco pescabile, TAC e sbarchi. t (000)
37
Tab. 3.8.
Sbarchi di alcune specie importanti da acque islandesi. t (000)
38
Tab. 3.9.
Dimensioni della flotta di pesca islandese (escluse le barche da pesca non cabinate)
39
Tab. 3.10.
Numero medio di giorni in mare
40
Tab. 3.11.
Valore aggiunto per unità di manodopera. In corone islandesi (000)
41
Tab. 3.12.
Reddito, utile netto
42
Tab. 3.13.
Trasferimenti di contingenti di tutte le specie. Unità: “equivalente merluzzo bianco”
(in t)
43
Tab. 3.14.
Trasferimenti di contingenti tra pescherecci. Unità: t
44
Tab. 3.15.
Distribuzione geografica della ripartizione dei contingenti aggregati ai prezzi correnti 45
Tab. 3.16.
Distribuzione regionale degli sbarchi
45
Tab. 3.17.
Distribuzione degli sbarchi rispetto alle dimensioni delle città nel 1993
45
Tab. 3.18.
Distribuzione delle quote di contingenti ai prezzi attuali rispetto alle dimensioni
delle città
46
Tab. 3.6.
Tab. 3.19.
Distribuzione delle quote di contingenti delle principali specie soggette a contingenti.
Valori complessivi dei prezzi correnti.
46
Tab. 3.20.
Distribuzione delle quote di contingenti nelle principali specie soggette a contingenti –
Aggregazione ai prezzi correnti, tenuto conto delle fusioni
47
Tab. 3.21.
Numero di imprese in ciascuna categoria secondo le dimensioni (definita in termini di
contingenti totali assegnati - i contingenti sono aggregati usando i prezzi medi
nell’anno di contingente) – Tutte le imprese con alcune quote di contingenti
47
xiii
PE 315.748
Gestione della pesca
Tab. 3.22.
Percentuale del valore delle catture (prezzi franco peschereccio) in milioni di corone
islandesi
48
Tab. 3.23.
Sbarchi nel Regno Unito (1996-2000)
49
Tab. 3.24.
La flotta di pesco del Regno Unito (1991-2000)
50
Tab. 3.25. La flotta del Regno Unito per segmento (1990-2000)
50
Tab. 3.26. Occupazione; numero di addetti nel settore della pesca del Regno Unito (1994-2000)
51
Tab. 3.27. Porti demersali del Regno Unito (1996-2000)
51
Tab. 3.28. Principali sbarchi della flotta del Regno Unito nei porti pelagici (1996-2000)
51
Tab. 3.29. Percentuale della pesca sul PIL del Regno Unito (1991-2000)
52
Tab. 3.30. Estratto della tabella pelagica “valore del pesce di 100 unità FQA” –
Regno Unito 2002
54
Tab. 3.31. Estratto della tabella demersale “valore del pesce di 100 unità FQA” –
Regno Unito 2002
54
Tab. 3.32. Estratto della tabella di assegnazione pelagica del Regno Unito per tre stock nel 2002 56
Tab. 3.33. Estratto della tabella di assegnazione demersale del Regno Unito per tre stock
57
Tab. 3.34. I ruoli delle QOA e del governo nell’ambito della cogestione
72
Tab. 3.35. TAC iniziali rispetto alle catture del 1983
74
Tab. 3.36. Volume e valore delle esportazioni di prodotti alimentari ittici neozelandesi
(1985-2000)
75
Tab. 3.37. Sviluppo dei prezzi dei contingenti di alcune specie
75
Tab. 3.38. Proprietà dei contingenti
76
Tab. 3.39. Struttura della flotta (1984-1995)
76
Tab. 3.40. L’occupazione nel comparto della pesca (1986-1995)
77
Tab. 6.1. Principali categorie di stock adatti ala gestione con ITQ e principali flotte di pescherecci che
si avvantaggeranno di una gestione con ITQ
98
Tab. 6.2. Specie industriali adatte alla gestione con ITQ
Tab. I.1.
98
Principali stock adatti alla gestione con gli ITQ e principali flotte di pescherecci
interessate
xiv
PE 315.748
113
Gestione della pesca
Elenco delle figure
Figura 3.1. Produttività della pesca, dimensioni complessive dello stock e catture. Indici
1973-1995
40
Figura 3.2. Distribuzione della pesca delle principali specie di pesci demersali
41
Figura 3.3. Profitti al netto degli ammortamenti al lordo degli interessi (e di tutti i costi relativi ai
contingenti) come percentuale del valore aggiunto (1973-1998)
42
Figura 3.4. Rapporto tra il prezzo di noleggio dei contingenti e il prezzo di mercato (d’asta)
del pesce - genn. 1992 - dic. 2001
43
Figura 3.5. Costo nel Regno Unito del noleggio dei contingenti di merluzzo bianco (2001-2002)
61
xv
PE 315.748
Gestione della pesca
Abbreviazioni
AID
BMSY
PCP
FCB
FMA
FQA
IQ
ITQ
LNV
MAF
MFC
MSY
NEAFC
NRLMG
NVB
NZLRIC
OP
PPO
TAC
TACC
SCP
SM
QOA
QMS
QTA
SFC
TOKM
Ispettorato generale; Algemene Inspectie Dienst LNV
Biomassa da cui si può ricavare la massima resa sostenibile
Politica comune della pesca
Fish Commodity Board (Ente di gestione del pescato) Productschap Vis
Zone di gestione della pesca
Assegnazione di contingenti fissi
Contingenti individuali
Contingenti individuali trasferibili
Ministero olandese dell’Agricoltura, dell’ambiente e della pesca
Ministero dell’Agricoltura e della pesca
Commissione maori per la pesca
Resa massima sostenibile
Commissione per la pesca nell’Atlantico nordorientale
National Rock Lobster Management Group
Organizzazione della pesca - Nederlandse Vissersbond
New Zealand Rock Lobster Industry Council
Organizzazione dei produttori
Programma di orientamento pluriennale
Totale ammissibile di catture
Totali ammissibili di catture commerciali
Sistema di controllo dei pescherecci
Stato membro
Associazioni di proprietari di contingenti
Sistema di gestione dei contingenti (Nuova Zelanda)
Borsa dei contingenti
Comitati per la pesca marittima
Te Ohu Kai Moana Commissione per la pesca del Trattato di Waitingi
xvi
PE 315.748
Gestione della pesca
Elenco delle specie QMS della Nuova Zelanda
Codice di specie QMS
TACC 1998
(Tonnellate)
Nome comune
Specie ittiche delle acque superficiali
BCO
BNS
BYX
ELE
FLA
GMU
GUR
HPB
JDO
JMA
JMA
RCO
SCH
SNA
SPO
STA
TAR
TRE
Paraperca blu
Ricciola di fondale
Berici
Callorhinchus milii
Pesci piatti
Muggine
Capone coccio
Dotto neozelandese
Pesce San Pietro
Moki
Suro
Busbana neozelandese
Canesca
Lutiani
Rig
Lucerna mediterranea
Nemadactylus macropterus
Carango
2.665
2.490
2.727
715
6.670
1.086
5.143
2.181
1.107
604
60.546
16.066
3.106
6.495
1.888
4.972
5.992
3.932
Crostacei
CRA
Aragosta
2.927
Abalone
Calamaro
1.254
123.332
Altri invertebrati
PAU
SQU
Specie ittiche di acque a media profondità
BAR
HAK
HOK
LIN
SKI
SWA
WAR
Barracuda
Nasello
Merluzzo granatiere
Molva
Tirsite
Seriolella punctata
Seriolella brama
34.233
13.997
250.010
22.113
2.211
9.512
4.512
Specie ittiche oceaniche
OEO
ORH
Oreo
Pesce specchio atlantico
25.654
21.330
xvii
PE 315.748
Gestione della pesca
xviii
PE 315.748
Gestione della pesca
Indice
iii
Sommario
Elenco delle tabelle
Elenco delle figure
Abbreviazioni
Elenco delle specie QMS della Nuova Zelanda
xiii
xv
xvi
xvii
1.
Introduzione
1.1. Contesto dello studio
1.2. Obiettivi
1.3. Considerazioni di base sulla metodologia
1.4. Criteri di valutazione
1
1
1
1
2
2.
Analisi teorica
2.1. I diritti di proprietà nella gestione della pesca
2.2. Gli ITQ
3
3
4
3.
Pratiche di sistemi di contingenti individuali trasferibili
3.1. Il sistema olandese di contingenti individuali trasferibili
3.2. Il sistema degli ITQ
3.3. I contingenti di pesca nel Regno Unito
3.4. I contingenti individuali trasferibili in Nuova Zelanda
17
17
33
49
65
4.
Confronto tra i diversi sistemi di contingenti individuali trasferibili
81
5.
Valutazione delle inefficienze dell’attuale PCP
5.1. Inefficacia della PCP: declino degli stock
5.2. Le carenze della PCP
5.3. I principi della PCP risentono di insufficienze sistematiche
5.4. Nuovi obiettivi per la PCP
85
85
86
89
92
6.
Analisi della possibile applicazione di un sistema di ITQ nel contesto
della PCP
6.1. Gli ITQ e la stabilità relativa
6.2. Gli ITQ europei o ITQ nazionali
6.3. Assegnazione iniziale degli ITQ
6.4. Conseguenze giuridiche
6.5. Gli ITQ e la gestione regionale
6.6. Gli ITQ e la loro applicazione
6.7. La definizione degli ITQ
6.8. Gli ITQ nella pesca multispecie
6.9. Gli ITQ e la gestione della capacità
6.10. Possibili effetti sugli ITQ europei
6.11. Applicazione degli ITQ comunitari nell’ambito della PCP
93
93
93
94
94
94
94
95
95
95
96
96
7.
103
Conclusioni
xix
PE 315.748
Gestione della pesca
Bibliografia
109
Allegato I: Principali stock adatti alla gestione con ITQ
Allegato II: Organizzazioni coinvolte nella gestione dei
contingenti nei casi di studio
113
xx
115
PE 315.748
Gestione della pesca
xxi
PE 315.748
Gestione della pesca
1. Introduzione
La presente relazione analizza le possibilità di gestione della pesca mediante sistemi di diritti di pesca
trasferibili e attraverso l’eventuale applicazione di tale sistema alla politica comune della pesca
dell’Unione europea. L’analisi è finalizzata ad acquisire una comprensione delle attuali prassi esistenti
all’interno e al di fuori dell’UE e, contemporaneamente, una valutazione della compatibilità tra
sistema di diritti di pesca trasferibili e Politica comune della pesca (PCP). Lo studio è stato condotto
congiuntamente dall’istituto di ricerca LEI (Paesi Bassi), dal dott. Ásgeir Daníelsson (Islanda) e da
PHAROS Fisheries Consultants Ltd. (Regno Unito).
1.1. Contesto dello studio
Tra le principali caratteristiche del settore della pesca vi è il fatto che, pur essendo limitate, le risorse
sono rinnovabili. Un’efficace gestione della pesca deve tener conto degli interessi delle comunità di
pescatori, dei proprietari di imbarcazioni e dei consumatori, garantendo allo stesso tempo che gli
stock ittici vengano mantenuti a livelli adeguati.
Un sistema di gestione della pesca opera in un contesto bioecologico ed economico-sociale,
nell’ambito di un assetto istituzionale che prevede determinati processi decisionali, un quadro
regolamentare e un sistema di monitoraggio e controllo. Il Parlamento europeo ha commissionato il
presente studio al fine di accertare la portata delle modifiche del sistema di gestione della pesca nel
contesto della Politica comune della pesca, eventualmente mediante l’introduzione dei diritti di pesca
trasferibili.
1.2. Obiettivi
Scopo dello studio è fornire alla commissione per la pesca del Parlamento europeo elementi fondati e
coerenti sull’opportunità di modificare il sistema di gestione della pesca nell’ambito dell’attuale
riforma della Politica comune della pesca, eventualmente mediante l’introduzione dei diritti di pesca
trasferibili.
1.3. Considerazioni di base sulla metodologia
Sebbene in teoria lo studio sui diritti di pesca trasferibili debba comprendere tutti i tipi di diritti di
pesca che possono diventare trasferibili, il presente documento si limita allo studio dei contingenti
individuali trasferibili (ITQ – individual transferable quota1).
Esempi di sistemi di gestione della pesca, basati sugli ITQ esistono in Nuova Zelanda e in Islanda.
All’interno dell’Unione europea, i Paesi Bassi applicano un sistema di ITQ nell’ambito del proprio
sistema nazionale di cogestione della pesca e negli ultimi anni il Regno Unito si è orientato verso un
sistema ITQ, a seguito di alcune iniziative promosse dal settore industriale. In Spagna viene applicato
un sistema di quote relative allo sforzo di pesca mediante contingenti trasferibili assegnati in base ai
giorni in mare. Lo studio tiene conto delle differenze esistenti tra i principali fondali di pesca dell’UE:
Baltico, Atlantico orientale e Mediterraneo. Il presente studio analizza i sistemi ITQ di tre paesi
europei: Islanda, Paesi Bassi e Regno Unito. A scopo comparativo verrà presentato inoltre il caso
della Nuova Zelanda.
1
Dal termine latino “quorum”, “quota” al plurale. In inglese il termine “quota” viene comunemente utilizzato con l’accezione al
singolare, mentre il plurale viene indicato aggiungendo la “s”.
1
PE 315.748
Gestione della pesca
L’introduzione di un sistema di ITQ valido per tutta l’UE, nel contesto della PCP, modificherebbe in
modo sostanziale la struttura istituzionale della gestione della pesca dell’UE, interessando anche il
principio di stabilità relativa che garantisce a ciascuno Stato membro una quota costante di ciascun
TAC. Tale principio di gestione è incompatibile con l’introduzione di ITQ a livello dell’UE. D’altro
canto, l’introduzione di un sistema di ITQ renderebbe conforme la PCP al principio di libera
circolazione dei capitali e dei lavoratori nel settore della pesca europea. Ciò può determinare un
aumento dell’efficacia economica, ma può anche incidere sul livello di concentrazione dell’industria
della pesca dell’UE, sollevando svariate questioni di equità. Queste problematiche verranno analizzate
in riferimento ai quattro casi oggetto di studio. In base alle esperienze relative ai casi esaminati, verrà
descritta un’eventuale applicazione dei sistemi di ITQ a livello dell’UE. L’analisi comprende inoltre
eventuali provvedimenti transitori e misure d’accompagnamento.
1.4. Criteri di valutazione
La gestione comune europea della pesca, ad esempio la gestione della pesca negli Stati membri
dell’UE, è finalizzata al raggiungimento di molteplici obiettivi, tra cui la conservazione degli stock
ittici, l’innalzamento del reddito dei pescatori e il sostegno all’occupazione nelle zone che dipendono
dalla pesca. Si presuppone che l’obiettivo principale sia la conservazione degli stock e
particolarmente la corrispondenza tra catture di pesce e TAC.
La valutazione del sistema di gestione della pesca è incentrata sui seguenti aspetti:
- assetto istituzionale;
- impatto ecologico;
- impatto economico e sociale;
- effetti collaterali ed effetti imprevisti.
2
PE 315.748
Gestione della pesca
2. Analisi teorica
2.1. I diritti di proprietà nella gestione della pesca
La capacità di pesca dell’UE non rispetta i requisiti che impongono di pescare quantitativi
corrispondenti alla capacità di ricostituzione degli stock ittici. Fin dagli anni ‘50, gli economisti sanno
che un accesso libero porta alla pesca eccessiva, al depauperamento degli stock ittici, a catture al di
sotto del livello ottimale e a capacità eccessive di pesca. Negli ultimi anni è risultato sempre più
chiaro che questo problema di gestione può essere risolto, almeno in parte, definendo diritti di accesso
adeguati (FAO, 2000a). Un adeguato controllo del volume complessivo di tali diritti (totale
ammissibile di catture - TAC, o numero complessivo di giorni di pesca) dovrebbe permettere di
impedire la pesca eccessiva, creando condizioni tali da consentire all’industria della pesca di operare
sulla base dei medesimi principi adottati in altri comparti industriali. Ciò significa che mediante
l’applicazione di diritti di proprietà idonei e di un adeguato volume complessivo di siffatti diritti (e di
taluni regolamenti in materia di attrezzatura da pesca e di fermi per determinate zone di pesca), è
possibile far affidamento sulle medesime forze di mercato per la regolamentazione degli investimenti
e per la distribuzione della produzione e dell’occupazione nel settore della pesca, come per gli altri
comparti industriali. La capacità eccedente non sarebbe più un problema del settore industriale, poiché
non comporterebbe catture eccessive. Per le aziende individuali operanti nel settore della pesca, la
capacità eccedente costituisce un onere finanziario. Se i diritti di accesso venissero definiti in modo
chiaro, i proprietari di navi non farebbero affidamento sulla possibilità di ricevere diritti di pesca sulla
base della loro capacità. In tal modo, essi sarebbero incoraggiati a diminuire la propria capacità di
pesca o ad acquisire maggiori diritti di pesca, nel caso in cui tali diritti fossero commerciabili.
I sistemi di gestione della pesca impostati sui diritti possono basarsi sull’applicazione di principi di
controllo dei fattori produttivi (sistemi di contingenti trasferibili relativi allo sforzo di pesca, ad
esempio i giorni in mare), sull’impiego di risorse della pesca a favore di determinate comunità, oppure
sullo sfruttamento di particolari stock ittici. Altri diritti di proprietà vengono originati da contingenti
individuali di cattura, dagli IQ o dagli ITQ. Esiste un’ampia letteratura sulla teoria dei diritti di
proprietà e sull’esperienza maturata in diversi paesi. La presente analisi teorica non comprende molti
riferimenti bibliografici alla vasta letteratura disponibile; una certa attenzione va tuttavia data ad un
documento presentato alla Comunità europea, che compendia le teorie e le esperienze più attuali nel
campo dei diritti d’uso nel settore della pesca (Frost, 2002). Nel 1999, a Perth, la FAO ha organizzato
la Conferenza internazionale “FishRights” (FAO, 2000b), durante la quale sono state presentate le
esperienze di 50 stati nel campo dei diritti di proprietà nel comparto della pesca.
Il presente studio si occupa in particolare dei contingenti individuali trasferibili (ITQ), partendo
dall’idea di analizzare le esperienze maturate con tale sistema negli Stati membri dell’UE e da altri
paesi e con l’obiettivo di realizzare una sua applicazione a livello comunitario. Dopo vent’anni di
PCP, il libero accesso non costituisce più una vera scelta per l’Europa, né può esserlo il cosiddetto
“sistema olimpico” (libertà di accesso, numero limitato di giorni di pesca consentiti). Nell’UE (ad
esclusione del Mar Mediterraneo e del Baltico) è prassi ordinaria ripartire percentuali fisse di TAC tra
gli Stati membri (stabilità relativa) e adottare un sistema di ripartizione specifico per ogni singolo
Stato membro, tale da garantire ad ogni organizzazione di produttori (OP) e ad ogni azienda ittica una
percentuale più o meno fissa della quota nazionale. A livello di singoli Stati membri, l’attuale gestione
della pesca dell’UE presenta caratteristiche proprie dei sistemi di IQ, il cui tratto fondamentale è il
principio di stabilità relativa. Pertanto, la discussione sarà incentrata su IQ (l’attuale sistema) e ITQ.
3
PE 315.748
Gestione della pesca
2.2. Gli ITQ
Gli ITQ e gli IQ differiscono per il fatto che i primi sono commerciabili, al contrario dei secondi. Il
quadro giuridico degli ITQ può essere assai simile a quello degli IQ, eccezion fatta per la
commerciabilità. Sul piano concreto, gli ITQ e gli IQ non sono diametralmente opposti, poiché spesso
la trasferibilità degli ITQ è soggetta ad alcune restrizioni. In certi casi si consente la locazione delle
quote (trasferimento dei contingenti annuali), ma non la vendita dei diritti sulle quote. In altri casi
viene fissato un limite massimo al volume di trasferimento per anno di contingente o al volume di
contingenti che un’azienda può detenere. È diffusa anche l’applicazione di restrizioni sul commercio
delle quote tra zone e tra tipi di imbarcazione. Per contro, vi sono casi in cui gli IQ non trasferibili
possono essere trasferiti tra più pescherecci di proprietà della stessa azienda.
Come gli IQ, gli ITQ rappresentano una soluzione al problema definito come “la tragedia dei
comuni” [Cfr. l’articolo del biologo americano Garret Harding, pubblicato su Science (1968) sulla
distruzione delle risorse naturali per eccesso di egoismo individuale NdT]. Tuttavia gli ITQ originano
un meccanismo più idoneo ad aumentare l’efficacia delle aziende ittiche e costituiscono uno
strumento in grado di eliminare la capacità eccedente. Tale sistema viene criticato per una serie di
ragioni, in particolare perché incoraggia il rigetto in mare, perché attribuisce profitti “iniqui” ai
detentori iniziali dei contingenti e perché crea squilibri a livello regionale e crisi nelle regioni che
dipendono dalla pesca.
2.2.1. Meccanismi di ristrutturazione della flotta
I contingenti individuali trasferibili possono essere commercializzati tra aziende ittiche al fine di
consentire a ciascuna impresa di adattare le proprie quote alle effettive operazioni di pesca. Con il
passare del tempo, la trasferibilità introduce inoltre un meccanismo di ristrutturazione del settore. Da
un punto di vista teorico, un vantaggio degli ITQ spesso citato consiste nel fatto che tali sistemi
aiutano le società redditizie e in espansione ad acquisire contingenti detenuti da imprese marginali,
riducendo nel tempo la capacità eccessiva e l’improduttività nel settore della pesca.
I risultati economici generali tendono a migliorare in quanto le unità di pesca, divenute più efficienti,
sono in grado di assicurarsi una maggior percentuale di pescato sul totale ammissibile di catture.
Tuttavia, talvolta gli IQ possono essere trasferiti ad aziende in espansione, qualora queste acquistino
navi dalle imprese marginali. In questo caso, il valore del diritto di godimento è celato nel prezzo
della nave. Un esempio di ciò si ha nell’UE con la prassi denominata “quota hopping”.
Numerosi fattori influiscono sulle decisioni finali. Da un punto di vista finanziario, la somma dei
guadagni provenienti dagli ITQ, più la nave, più l’eventuale sovvenzione per il disarmo, al netto delle
imposte, dovrebbe essere almeno pari al reddito previsto in caso di prosecuzione dell’attività di pesca.
Fattori come ad esempio l’incertezza sul valore reale degli ITQ, la diminuzione dei capitali e della
manodopera impiegati nel settore (bassi prezzi delle navi e mancanza di alternative occupazionali)
possono spiegare la lentezza del processo di miglioramento dell’efficacia dei costi nella struttura delle
flotte. Questi fattori possono altresì spiegare gli altissimi prezzi delle quote, rilevati nei casi esaminati,
riportati in appresso.
2.2.2. Il rigetto in mare
I contingenti individuali (IQ e ITQ) incentivano la massimizzazione del valore degli sbarchi di specie
soggette a contingenti, soprattutto quando i prezzi franco nave di esemplari di diverse pezzature della
stessa specie soggetta a contingenti sono notevolmente diversi. Ciò può comportare una pesca più
selettiva o un rigetto selettivo. Nella maggior parte delle zone di pesca, il pesce scartato non
sopravvive e va quindi considerato nel calcolo della mortalità per pesca. Ai fini della conservazione
della risorsa, quel che conta è il totale della mortalità per pesca, non solo la parte annoverata tra gli
sbarchi di pesce.
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PE 315.748
Gestione della pesca
Nei sistemi basati sui contingenti, per il singolo pescatore (ma non per la società che considera
l’effetto totale sulla risorsa) è vantaggioso scartare il pesce con scarso valore commerciale per poter
sbarcare una maggior percentuale di specie ad elevato valore commerciale, rispetto al proprio
contingente. Nella misura in cui assicurano una pesca più efficace (più redditizia) di quanto
consentano gli IQ, gli ITQ costituiscono un maggior incentivo ai rigetti in mare. D’altro canto, per i
pescatori gli ITQ creano anche la flessibilità necessaria per adattarsi alle mutevoli condizioni cui è
sottoposta l’attività della pesca e alla composizione variabile delle catture. La possibilità di trasferire
le quote riduce i rigetti in mare di catture accessorie. Esistono indizi del fatto che i grandi volumi di
trasferimenti di quote nei sistemi basati sugli ITQ siano dovuti in buona parte (se non perlopiù)
all’adattamento dei contingenti alle variazioni verificatesi nella pesca nel corso dell’anno di
contingente.
2.2.3. Profitti derivanti dalla ripartizione iniziale
Molti disapprovano il fatto che i pescatori rivendano i contingenti attribuiti loro gratuitamente in
origine, per ricavarne profitto. Tali critiche hanno preso consistenza poiché i prezzi dei contingenti
tendono ad essere altissimi, tanto da superare il profitto unitario e da rendere negativo l’utile netto del
pescatore che acquisisce la quota (Daníelsson, 2001b e Davidse et al., 1997). Gli ITQ possono inoltre
aggravare i problemi finanziari di successione per le aziende familiari, ancora molto diffuse tra le
imprese ittiche.
La costituzione di capitale sulla base di diritti di godimento non è una caratteristica esclusiva degli
ITQ. Anche l’impiego di altre opzioni di gestione finalizzate a ridurre lo sforzo di pesca origina ricavi
transitori, sebbene nel caso degli ITQ ciò possa apparire in modo più evidente. Ad esempio, nel caso
degli IQ, il valore del diritto è inglobato nel prezzo della nave, originando così vantaggi e svantaggi
analoghi a quelli menzionati in precedenza a proposito degli ITQ.
2.2.4. ITQ e questioni regionali
Anche se può non avere una significatività su scala nazionale in tutti gli Stati dell’UE, la pesca può
essere molto importante per determinate città e regioni. In un sistema ITQ, le variazioni nell’attività di
pesca sono correlate in modo quasi perfetto ai movimenti di ITQ, il che può dare l’impressione che il
declino dell’attività ittica in talune comunità sia dovuta ai trasferimenti degli ITQ. Nella gran parte di
questi casi, l’analisi economica dimostra che i movimenti di ITQ sono dovuti alle variazioni delle
condizioni economiche delle aziende e che i cambiamenti sensibili della titolarità dei contingenti
vengono solitamente originati dal fallimento delle aziende. Sono proprio questi fattori che hanno
causato gli alti e i bassi delle comunità dedite alla pesca nell’arco di decenni e persino di secoli, prima
dell’introduzione degli ITQ.
Quando si discute di gestione della pesca e di questioni regionali, è importante rendersi conto del fatto
che l’industria della pesca non è e non sarà mai un settore in crescita in Europa. Anche dopo la
ricostituzione e la gestione ottimale degli stock ittici, volte a ottenere catture superiori a quelle attuali,
i progressi in campo tecnologico porteranno a una diminuzione dell’occupazione nel settore. Pertanto,
la pesca non potrà essere la colonna portante di una comunità in crescita, tranne nel caso in cui la
comunità possa aumentare la propria quota di contingente. Poiché il contingente totale deve essere
limitato, ciò significa ovviamente che l’aumento della quota va a scapito di altre comunità dedite alla
pesca. Per tali comunità – e per le comunità viste nel loro insieme – le politiche regionali devono
pertanto essere volte a creare opportunità occupazionali in comparti diversi dall’industria della pesca.
L’analisi economica e l’esperienza maturata in alcuni paesi indicano che le restrizioni sulla
trasferibilità dei contingenti e le sovvenzioni per l’acquisto di quote in talune regioni non fanno che
ostacolare l’aumento delle attività della pesca proprio nelle comunità più votate allo sviluppo di
questo comparto industriale. In un sistema ITQ, queste prassi portano a un aumento dei prezzi dei
contingenti e rendono più costosa sia la crescita di aziende ittiche di successo, sia l’attività della pesca
in generale.
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Gestione della pesca
2.2.5. Gli ITQ nella pesca multispecie
La maggior parte delle aziende ittiche pratica una pesca multispecie. In alcuni casi, le specie catturate
possono essere molte. Ciò origina svariati problemi di gestione della pesca. Da un lato, gli addetti alla
gestione delle risorse possono voler influire sulla scelta delle specie (selettività) catturate dai
pescatori. Se la redditività delle varie specie è diversa e i pescatori riescono, almeno in parte, a
selezionare le specie, si può andare incontro al pericolo di un depauperamento delle specie redditizie.
A questo problema si potrebbe ovviare introducendo il TAC e i contingenti sulle singole specie.
D’altro canto, il TAC e i contingenti potrebbero dare origine a rigetti in mare, laddove i pescatori non
dispongano di contingenti per alcune inevitabili catture accessorie. La trasferibilità dei contingenti
rappresenta dunque un sistema ovvio per limitare i rigetti in mare.
In determinati casi, la composizione delle catture può essere così variabile da far sì che il problema
non possa essere risolto neanche con il trasferimento dei contingenti tra diverse navi. In casi di questo
genere, la soluzione potrebbe essere costituita dall’introduzione di specie di contingenti aggregati o
“in base al valore”. L’Islanda e la Nuova Zelanda consentono ai pescatori di scambiare una parte dei
loro contingenti relativi ad una determinata specie con altri relativi ad altre specie, in base a rapporti
ufficiali di scambio riferiti ai prezzi relativi allo sbarco del periodo recente. Tali prezzi relativi sono
spesso molto diversi dai prezzi relativi dei contingenti, che riflettono la redditività della pesca di una
singola specie. Questi due paesi hanno riscontrato che il sistema può causare il depauperamento di
talune specie e ne hanno pertanto limitato l’applicazione.
Le informazioni finora riportate mostrano che una politica adeguata dipende essenzialmente dalla
variabilità delle dimensioni e della catturabilità dei diversi stock ittici, così come dalla capacità dei
pescatori di controllare la composizione delle catture. Se la dimensione dello stock ittico e la
catturabilità delle singole specie variano in misura minima e se la capacità dei pescatori di controllare
la composizione delle catture è considerevole, la trasferibilità dei contingenti dovrebbe bastare ad
evitare i rigetti in mare delle catture accessorie. Se vi è una grande variabilità nella dimensione e nella
catturabilità degli stock e se i pescatori non riescono a controllare la composizione delle catture, i
contingenti aggregati potrebbero costituire una soluzione. Se i pescatori non sono in grado di
controllare la composizione delle catture, l’opzione dei rapporti di scambio non ha significato; ma se
essi, al contrario, riescono a condizionare la composizione delle catture, i rapporti di scambio previsti
dai contingenti aggregati dovrebbero riflettere la redditività della pesca delle diverse specie. Ciò
significa che esse dovrebbero basarsi sui prezzi relativi dei contingenti, piuttosto che sui prezzi
relativi allo sbarco. Anche altri provvedimenti, quali i regolamenti inerenti i fermi per determinate
zone di pesca e le attrezzature da pesca, sono ovviamente importanti in caso di pesca multispecie
imprevedibile.
Il rigetto in mare di catture accessorie è solo un aspetto del problema del rigetto in mare. Il rigetto
selettivo ottenuto scartando il pesce con basso valore commerciale (spesso si tratta di novellame con
la potenzialità di diventare molto pregiato, se viene lasciato in mare) e la pesca di pesce più redditizio
nel rispetto del proprio contingente. In Islanda e in Nuova Zelanda si è tentato l’occultamento dello
sbarco del pesce con basso valore commerciale, contando solo una parte del volume pescato rispetto
al contingente disponibile. Come nel caso dei contingenti aggregati, con queste pratiche si rischia di
impoverire i fondali e di far sì che i pescatori non siano più incoraggiati ad evitare la cattura di pesce
con basso valore commerciale.
Poiché i sistemi di contingenti incentivano il rigetto in mare, si potrebbero considerare come
alternativa i sistemi di contingenti relativi allo sforzo di pesca (consentendo anche lo scambio di tali
contingenti). Un siffatto sistema potrebbe rappresentare una soluzione in caso di pesca multispecie,
quando i pescatori non siano in grado di controllare la composizione delle catture, oppure quando la
pesca delle diverse specie abbia la stessa redditività. Tuttavia, se la redditività varia a seconda della
specie, gli addetti alla gestione possono voler limitare le catture di determinate specie, il che impone
restrizioni alle catture.
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Gestione della pesca
Rispetto al sistema di contingenti di cattura, il sistema di contingenti relativi allo sforzo di pesca
presenta altri svantaggi. Tra i più importanti vi sono la difficoltà di prevedere la mortalità per pesca
(cattura) in base a una determinata capacità delle flotte, la difficoltà di controllare lo sforzo di pesca
complessivo in concomitanza con nuovi investimenti e l’introduzione di nuove tecnologie e incentivi
inferiori rispetto all’aumento del valore delle catture mediante operazioni di movimentazione,
immagazzinamento (compresa la durata della sortita) e lavorazione a bordo.
2.2.6. Gli ITQ e altri strumenti di gestione
Gli ITQ sono solo uno dei tanti strumenti atti a controllare lo sforzo di pesca. È assodato che non
esiste un’unica strategia di gestione della pesca in grado di risolvere tutti i problemi. I sistemi ITQ
vengono solitamente applicati in combinazione con altri strumenti di gestione disponibili e con i diritti
ad essi associati.
I potenziali vantaggi e svantaggi economici derivanti dagli ITQ sono ben noti. Tuttavia, non tutti
questi vantaggi e svantaggi sono prerogativa degli ITQ, ma si applicano anche a tutti gli altri diritti di
proprietà individuali e trasferibili o ad altre opzioni di gestione impiegate al fine di ridurre lo sforzo di
pesca.
Occorre notare che una gestione efficace degli ITQ/IQ relativi a talune specie, che rende eccessiva
una parte della capacità di pesca, può avere ripercussioni anche su altri sistemi di pesca a libero
accesso o ad accesso limitato, o su altre specie.
I sistemi di gestione della pesca basati sui diritti, quali gli ITQ e gli IQ, sono difficilmente
modificabili. I titolari dei diritti (ad esempio degli ITQ/IQ) chiederebbero una compensazione per
qualsiasi variazione a loro svantaggio.
La possibilità che i costi di applicazione siano o meno maggiori in caso di sistemi ITQ o di altre
opzioni di gestione alternative, dipende dalle peculiarità della pesca e dalle alternative prese in
considerazione. La sorveglianza del sistema ITQ è relativamente facile quando si tratta di pesca in
mare aperto (osservatori a bordo) e con poche navi e pochi porti. I costi di sorveglianza e di
applicazione delle disposizioni possono essere in buona parte stabili o fissi, indipendentemente dal
numero di specie sottoposte a ITQ. Tra i sistemi ITQ e IQ non sembrano esistere differenze di costo di
applicazione.
Un sistema di pesca monospecie o una pesca multispecie con un numero limitato di specie catturate (o
la cattura di poche specie adatte da un punto di vista economico e biologico), che operi una selezione
netta (a livello temporale o spaziale), preferendo stock ittici di entità stabile, catturati attraverso
attrezzature da pesca altamente selettive, può rappresentare uno dei contesti più favorevoli per
l’introduzione degli ITQ. Al contrario, una pesca multispecie caratterizzata da numerose specie senza
nessuna che sia dominante, con uno stock ittico instabile e imprevedibile per entità e per
ripopolamento, praticata senza l’ausilio di attrezzature da pesca selettive, presenta condizioni
sfavorevoli per l’applicazione efficace dei programmi di ITQ. Del resto, questo tipo di pesca risulta
comunque difficile da gestire con qualsiasi tipo di sistema.
L’efficacia, la struttura, l’impatto e i costi di un sistema ITQ, rispetto ad altre opzioni di gestione,
dipendono dai seguenti fattori:
o caratteristiche della pesca;
o assetto istituzionale;
o struttura del sistema ITQ;
o quadro giuridico sottostante.
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Gestione della pesca
2.2.7. Caratteristiche della pesca
Gli indicatori chiave di un buon funzionamento degli ITQ sono il numero delle specie (bersaglio)
sottoposte a ITQ e il numero delle navi e dei porti.
Per gli addetti alla gestione delle risorse ittiche, decidere come strutturare i sistemi di gestione della
pesca che utilizza diversi strumenti e/o della pesca multispecie è una e vera propria sfida. Inoltre,
l’applicazione degli ITQ può essere più complicata nel caso della pesca multispecie, rispetto alla
pesca monospecie, per via di meccanismi complessi di interazione tra le specie e della limitata
capacità dei pescatori di pescare esclusivamente determinati tipi di pesce. Come gestire diverse
specie, quando è frequente la cattura accidentale di pesce non appartenente alla specie bersaglio, o
quando si intende catturare diverse specie bersaglio, senza aver la certezza sulle percentuali catturate
per ciascuna specie? Le misure destinate a controllare le catture e i provvedimenti economici
configurano diversi tipi di interazioni tecniche possibili per le varie specie. La questione fondamentale
è se i pescatori riescono a controllare le percentuali e le composizioni delle catture e se sono in grado
di sostituire le specie bersaglio tra loro (Squires et al, 1998). Quando i pescatori sono in grado di
concentrare lo sforzo di pesca su una o più specie, gli ITQ possono rappresentare un’opzione di
gestione. La capacità di selezionare la specie bersaglio è maggiore in presenza di un numero limitato
di specie e quando gli stock sono relativamente distinti per zona o profondità. Un ulteriore fattore da
considerare è l’eventuale utilizzo di attrezzature da pesca differenziate a seconda delle specie
bersaglio.
Se in un sistema di pesca multispecie il pesce viene catturato in percentuali fisse, è possibile applicare
un ITQ a una sola specie. Si può ottenere una semplificazione della gestione della pesca anche nel
caso in cui le specie possano essere aggregate (ITQ multispecie). Tuttavia, anche qualora le
condizioni economiche dovessero giustificare tali semplificazioni, non è detto che considerazioni di
tipo biologico o ecologico possano consentire l’aggregazione delle specie.
Per molti sistemi di pesca multispecie, adattare al TAC le catture delle singole specie e il tasso di
cattura delle diverse specie per l’intero comparto industriale è un compito arduo. Normalmente si
rende necessario il trasferimento dei contingenti. A livello industriale, ciò può creare problemi in
quanto può essere impossibile combinare le catture effettive per ciascuna specie nelle stesse
proporzioni fissate dai rispettivi TAC. In tali situazioni, esiste il rischio di prassi quali il superamento
del TAC e i rigetti in mare. Si obietta tuttavia che questi comportamenti sono destinati a scomparire
nel tempo, poiché i pescatori tendono a ristabilire l’equilibrio tra catture e ITQ da loro detenuti, ad
esempio mediante trasferimento dei contingenti, modifica dei comportamenti di pesca o attraverso
l’introduzione di strumenti più moderni (Squires et al, 1998). Molte sono le soluzioni proposte per
ovviare ai problemi di sfasamento tra catture e contingenti (per es. la correzione dello sforamento con
la compensazione nell’anno seguente e la locazione dei contingenti). Tuttavia, indipendentemente
dallo strumento impiegato, non esistono meccanismi in grado di adattare perfettamente le catture ai
contingenti assegnati. Se i pescatori non riescono a selezionare le catture, un’alternativa può essere
rappresentata dai contingenti trasferibili relativi allo sforzo di pesca.
2.2.8. Assetto istituzionale
Appare evidente che la fissazione del TAC è un presupposto degli ITQ (e degli IQ). L’introduzione
dei diritti di proprietà impone valutazioni biologiche dello stock affidabili, sulle quali basare il volume
complessivo dei diritti (TAC) e la ripartizione di tali diritti tra i titolari.
Ad oggi, l’applicazione degli ITQ nell’UE è avvenuta sotto la responsabilità degli Stati membri, cui
spetta il compito di adeguare gli sbarchi nazionali ai contingenti assegnati. Ciò comporta che la
struttura, la ripartizione, la sorveglianza e l’applicazione, nonché il quadro giuridico, siano specifici
per ciascuno Stato membro.
Viene riconosciuto che è quasi impossibile gestire la pesca senza la partecipazione e l’impegno degli
interessati. Ciò vale in particolare per i diritti di godimento. I pescatori che detengono i contingenti
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Gestione della pesca
sono titolari di diritti che rappresentano un valore, cosa che crea i presupposti favorevoli per una
cogestione.
2.2.9. Struttura del sistema ITQ
Affinché i sistemi ITQ possano funzionare agevolmente, è necessario definire in modo dettagliato
tutti i diritti, le prerogative e le responsabilità.
Definizione
Nella maggior parte dei casi, gli ITQ vengono definiti come una percentuale fissa della quota
nazionale (TAC), nonostante in Nuova Zelanda siano stati applicati, anche se per un breve periodo,
contingenti fissi per volume. Le quote di partecipazione vengono impiegate ai fini del calcolo del
volume di contingenti per ciascun periodo di contingente. Esse possono definirsi come il diritto a
sbarcare uno specifico volume di pesce o a catturare un determinato volume di pesce (compreso il
rigetto in mare). Le quote possono inoltre essere specifiche per tipo di specie (prassi ordinaria) ovvero
aggregate per numero di specie.
Titolarità
Chi ha diritto a detenere gli ITQ? La titolarità viene spesso assegnata alle aziende ittiche in possesso
di una licenza di pesca nazionale; ma vi sono molte altre opzioni: ad esempio, essa può essere
accordata a pescatori appartenenti a determinate comunità, ai titolari di una licenza di pesca
comunitaria o a tutti indistintamente.
Gli ITQ possono essere definiti a prescindere dalle imprese, dalle navi, dagli armatori o da altre entità.
Generalmente, i diritti di ITQ vengono formulati come diritti inerenti la nave. Tuttavia, vi sono
restrizioni nei confronti delle navi titolari di ITQ non effettivamente impiegati da quella particolare
nave?
Garanzia ed esclusività
Quanto sono garantiti gli ITQ? Essi possono essere invalidati da divieti di pesca, qualora le catture
effettive superino la quota nazionale o il TAC perché alcuni pescatori (Stati) hanno superato i loro
contingenti? Da questo punto di vista, l’adozione di un sistema adeguato di sorveglianza e di
applicazione è essenziale per garantire il buon funzionamento degli ITQ. Inoltre, i pescatori possono
non essere in grado di impiegare i contingenti loro assegnati per via delle interferenze di altri
strumenti di gestione come misure tecniche, fermi per determinate zone di pesca o fermi stagionali,
contenuti ad esempio nei piani di ricostituzione attualmente proposti dall’UE.
Durata
Per quanto tempo il titolare è autorizzato a esercitare il proprio diritto? Tradizionalmente, la titolarità
presuppone un diritto permanente, mentre la locazione si riferisce a un diritto di durata limitata.
Esistono molte opzioni: i diritti di pesca possono essere privatizzati, di modo che lo Stato non ha più a
che fare con l’attività di pesca (il TAC verrebbe deciso dai titolari dell’azienda che detiene i diritti di
accesso). Il privato proprietario (o lo Stato in qualità di titolare, come avviene attualmente e come è
probabile che sia in futuro) può concedere in locazione la quota per un anno, per due anni o per un
periodo più lungo.
Trasferibilità
I trasferimenti dei contingenti sono sottoposti a restrizioni? Ad esempio, potrebbe esistere un limite
sulla quantità di contingenti detenuti da un’azienda. I titolari di ITQ possono concedere in locazione
ad altri pescatori il proprio contingente o una sua parte, senza alcuna limitazione (per es. per regione o
tipo di nave)?
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Gestione della pesca
Divisibilità
Il sistema consente il trasferimento e il consolidamento di piccole quote di ITQ?
Flessibilità
La flessibilità di un sistema ITQ dipende perlopiù dai regolamenti fissati in materia di trasferimento e
divisibilità. Particolarmente nel caso di pesca multispecie, il trasferimento deve essere flessibile in
modo da agevolare l’armonizzazione dei contingenti e dei tassi di cattura effettivi e la composizione
degli stock ittici. Dare la possibilità di concedere in locazione contingenti annuali consente una
flessibilità maggiore rispetto alla situazione in cui i diritti sulle quote possano essere trasferiti solo in
via permanente (ossia venduti).
I vantaggi economici previsti con gli ITQ sono perlopiù correlati alla flessibilità che offrono ai
pescatori e agli addetti alla gestione delle risorse. Eventuali limiti imposti a titolarità, trasferibilità,
divisibilità o alla durata (generalmente introdotti per tutelare gli interessi di equità e di distribuzione),
e il ritardo amministrativo potrebbero ridurre la flessibilità offerta dal sistema e conseguentemente i
potenziali vantaggi economici in termini di efficienza, garantiti dal sistema di gestione degli ITQ.
Assegnazione iniziale
In base a quale principio vengono assegnati i contingenti iniziali? Generalmente, i contingenti
vengono assegnati gratuitamente ai protagonisti storici della pesca. Esistono svariate alternative
all’assegnazione gratuita degli ITQ, tra cui la vendita all’incanto, i canoni di locazione, i programmi
di riacquisto finanziati dall’industria o il recupero dei costi di gestione (diritto di licenza).
Mercato dei contingenti
Come è organizzato il trasferimento delle quote? Un aspetto importante da considerare per la pesca
multispecie consiste nel portare al minimo le norme imposte ai pescatori in materia di
commercializzazione dei diritti di contingente o di locazione degli stessi, in modo da ridurre i costi di
transazione dei trasferimenti dei contingenti.
Esistono prove del fatto che lo scambio dei contingenti abbia altri impatti sull’industria, ad esempio
sulla percentuale accordata all’equipaggio e sull’occupazione?
2.2.10. Quadro normativo
2.2.10.1. Gli ITQ come diritto di proprietà o come diritto “sui generis”
Gli ITQ come fenomeno vivente
Se si scorre la letteratura sulla pesca, il lettore potrebbe avere l’impressione che la natura giuridica dei
contingenti sia ambigua - e in certa misura forse anche irrilevante - quanto la disputa sul sesso degli
angeli nell’antica Bisanzio. Le profonde differenze tra i sistemi giuridici degli Stati membri
dell’Unione europea non facilitano la soluzione di questo problema, poiché la definizione dei diritti
inerenti la proprietà nei sistemi giuridici anglosassoni, basati sul diritto consuetudinario, varia in
modo sostanziale da quanto stabilito dai sistemi basati sul diritto romano. A ciò si aggiunga la
differenza del concetto di proprietà tra sistemi capitalistici e comunisti: si può quindi concludere che
definire la natura degli ITQ è un compito che può assorbire un ricercatore per tutta una vita. In realtà,
è ininfluente che la legge dichiari oggi che i contingenti siano o non siano diritti di proprietà: le norme
possono e devono essere modificate in modo da adattarsi all’opinione della società. Il ruolo della
legge non consiste solo nel prescrivere ciò che gli individui devono fare in seno alla società; essa deve
anche esprimere in parole e in regole ciò che la società vuole.
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Gestione della pesca
Per quanto sia importante accertare la natura giuridica degli ITQ, è innegabile che mentre i giuristi
sono impegnati a discutere, i pescatori e gli addetti alla gestione della pesca continuano a svolgere la
loro attività e ad impiegare gli ITQ – in qualsiasi forma essi siano – in una varietà di modi creativi.
Nonostante ciò, tenteremo di descrivere alcuni aspetti giuridici degli ITQ.
Quanto è assoluto un diritto di proprietà?
Gli antichi Romani consideravano il diritto di proprietà il più ampio di tutti: la proprietà implicava la
possibilità per il suo titolare di disporre del suo diritto in qualsiasi modo ritenesse opportuno. Poteva
vendere o donare la sua proprietà, disporne mediante testamento, distruggerla, darla in locazione
oppure decidere di non farne assolutamente niente. Molti sistemi giuridici attribuiscono tuttora ai
diritti di proprietà la stessa portata riconosciuta loro dagli antichi Romani.
La società occidentale del XXI secolo non attribuisce ai diritti di proprietà un valore così assoluto
come al tempo dei Romani. Eppure, intuitivamente, sappiamo tutti che essere proprietari di una cosa
significa sostanzialmente poterne fare ciò che si vuole.
Non esiste una definizione unica e uniforme dei diritti di proprietà. La portata dei diritti di proprietà si
è evoluta nel tempo e varia a seconda della società in cui si vive. Si può dire che le caratteristiche dei
diritti di proprietà spaziano da diritti di proprietà molto assoluti e illimitati a diritti di proprietà più
ristretti. Tale varietà dei diritti di proprietà può essere descritta dalle loro rispettive peculiarità.
Piuttosto che discutere sul fatto che gli ITQ siano o meno diritti di proprietà, esamineremo gli
elementi distintivi degli ITQ. I sistemi ITQ possono avere svariate modalità e diverse caratteristiche
giuridiche. Alcune di queste sembrano essere parte integrante dell’essenza degli ITQ, mentre altre
variano a seconda delle scelte operate dal legislatore. In questo contesto si può aggiungere che i
contingenti individuali (IQ) presentano molte caratteristiche proprie degli ITQ, sebbene la sola
trasferibilità faccia degli ITQ diritti più assoluti rispetto agli IQ.
A prima vista sembra che gli ITQ difficilmente possano essere descritti come veri e propri diritti di
proprietà. I sistemi attualmente esistenti mostrano che gli ITQ possono essere variamente limitati. Il
titolare non li può esercitare nel modo che ritiene più opportuno o disporne a piacere. Il parlamento
francese ha assunto una posizione chiara, dichiarando che i contingenti di pesca non possono essere
considerati diritti di proprietà. Nella propria normativa inerente la gestione della pesca, anche
l’Islanda ha stabilito che gli stock ittici sono proprietà della nazione.
IQ e ITQ a confronto
Le caratteristiche degli ITQ sono perlopiù le stesse degli IQ (contingenti individuali), con l’unica
ovvia differenza che gli IQ non sono trasferibili. Poiché oggetto del presente studio sono gli ITQ e
non gli IQ, non discuteremo oltre il sistema degli IQ.
L’importanza di definire gli ITQ in diversi contesti europei
Come verrà mostrato di seguito, possono esistere vari tipi di ITQ. Affinché gli ITQ possano
funzionare in modo adeguato, tutti i diritti, le prerogative e le responsabilità vanno definite
dettagliatamente. Ciò vale particolarmente in caso di un’introduzione di ITQ a livello europeo, poiché
i diversi Stati membri presentano sistemi giuridici profondamente diversi, in cui i diritti di proprietà
possono essere definiti differentemente. Gli attuali ITQ sono tutti presenti in sistemi giuridici
omogenei tra loro (Islanda e Nuova Zelanda) e pertanto il problema delle differenze di base esistenti a
livello europeo è del tutto nuovo.
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Gestione della pesca
2.2.10.2. Gli ITQ sono immateriali - non pesci
Quasi tutti sono d’accordo sul fatto che il titolare degli ITQ detiene il diritto immateriale di catturare e
sbarcare pesce. Egli non è proprietario del pesce che vive nel mare. Di chi è il pesce, prima che venga
catturato? La maggior parte delle società opta per due ipotesi: nel primo caso, la risposta è che il pesce
– come ritenevano gli antichi Romani – è “res nullius”, ovvero “cosa di nessuno”. Una volta pescato,
il pesce appartiene a chi l’ha catturato.
Un’altra risposta possibile alla domanda sulla proprietà del pesce in mare è che le risorse naturali
appartengono alla comunità o alla nazione, piuttosto che a nessuno. Questa è la posizione dell’Islanda:
la teoria della proprietà comune giustifica la gestione sostenibile, ossia il fatto che la nazione possa
voler assicurare la conservazione della risorsa.
Non esistono ostacoli di carattere teorico ai diritti di proprietà esercitati sui beni immateriali: i diritti
di proprietà intellettuale costituiscono un buon esempio di diritti di proprietà immateriale.
2.2.10.3. Caratteristiche giuridiche variabili degli ITQ
Di seguito viene presentato un elenco di caratteristiche giuridiche che gli ITQ possono avere o meno.
La scelta delle alternative spetta al legislatore che elabora il sistema ITQ. Sebbene tali caratteristiche
siano variabili, esse non sono ininfluenti e hanno effetti significativi. Come già detto, esiste un’ampia
gamma di ITQ, dal diritto di proprietà molto flessibile e illimitato a quello non flessibile e regolato in
modo estremamente dettagliato. È da auspicare che il legislatore scelga chiaramente le caratteristiche
giuridiche degli ITQ, in modo da evitare controversie e confusione.
Questi aspetti giuridici non possono essere disgiunti totalmente dal sistema di gestione della pesca. Il
grado di delega attribuito alla gestione della pesca influisce sulla portata degli ITQ.
Assegnazione iniziale degli ITQ dietro pagamento o a titolo gratuito
Il legislatore deve scegliere su quale base debba essere ripartito il contingente iniziale. Solitamente, i
contingenti vengono attribuiti gratuitamente ai protagonisti storici della pesca. Esistono svariate
alternative alla ripartizione gratuita degli ITQ, tra cui la vendita all’incanto, la locazione, i programmi
di riacquisto finanziati dall’industria o il recupero dei costi di gestione (diritto di licenza).
ITQ assegnati a determinate specie o ad un aggregato di specie
Nella pesca mista, gli addetti potrebbero preferire contingenti commerciabili su base multispecie ai
normali ITQ su specie uniche. In questi casi, le autorità devono decidere quali specie debbano essere
incluse nei contingenti e quali coefficienti debbano essere impiegati per l’aggregazione.
Gli ITQ possono essere espressi sotto forma di quote sul totale dei contingenti o di catture in peso
nominale
Originariamente, in Nuova Zelanda gli ITQ rappresentavano una quantità assoluta espressa in
tonnellate. Attualmente, invece, gli ITQ rappresentano di solito una quota sul totale delle catture.
Nell’UE, i contingenti sono le quote degli Stati membri sul TAC europeo. La quota attribuisce allo
Stato membro (o alla nave) il semplice diritto a sbarcare una determinata quantità di pesce nell’arco di
un anno. Poiché i diritti sulle quote vengono definiti come una percentuale di un determinato TAC, il
volume di pesce rappresentato in quote varia col variare del TAC.
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Gestione della pesca
Esempio di quota: uno Stato membro può aver diritto ad un ¼ del totale ammissibile di catture di merluzzo
bianco nel Mare del Nord. Se il TAC relativo all’anno 2001 viene fissato in 4.000 tonnellate di merluzzo
bianco, la quota dello Stato sarà pari a 4.000 x ¼ = 1.000 tonnellate. Se per il 2002 gli esperti insistono a
voler ridurre il TAC, fissandolo a 1.000 tonnellate, lo Stato membro avrà diritto ad una quota per il 2002 di
1.000 x ¼ = 250 tonnellate.
Il fatto che gli ITQ siano una quota non è incompatibile con la natura dei diritti di proprietà. Infatti
non è infrequente detenere un diritto di proprietà su una quota di un bene. Ad esempio, si può essere
proprietari di una casa insieme con un fratello, per cui ciascuno è proprietario di ½ della casa.
Il metodo di determinazione degli ITQ può essere o meno definito totalmente in anticipo
Un altro aspetto, apparentemente ovvio, del diritto di proprietà consiste nel fatto che il proprietario, in
effetti, sa esattamente cosa possiede, mentre il titolare degli ITQ non sa in anticipo quanto pesce
rappresentino gli ITQ, poiché nella maggior parte dei casi i contingenti sono una percentuale di una
quantità indeterminata e fluttuante (il TAC), che può essere specificata con meno di un anno di
anticipo. Tuttavia, la formula utilizzata per il calcolo degli ITQ (la quota di partecipazione) si conosce
quasi sempre in anticipo.
Indipendentemente dal TAC fissato all’inizio dell’anno, nella maggior parte dei casi è possibile
modificare il TAC - e quindi gli ITQ, che sono una quota del TAC – qualora lo stock ittico subisca
variazioni improvvise. In Islanda, la quantità esatta di tonnellate di pesce rappresentate dagli ITQ non
è certa nemmeno all’inizio dell’anno.
Esistono altri esempi di diritti di proprietà non specificati esattamente in anticipo. Uno di questi è dato
dal proprietario del futuro raccolto di un determinato appezzamento di terreno, che non conosce
anticipatamente il volume del raccolto. Il fatto che non si conosca preventivamente il contenuto
specifico del diritto non è incompatibile con l’essenza del diritto stesso di proprietà. Ciò che è
inusuale è l’incertezza sul metodo impiegato per determinare la portata del diritto e il fatto che esso
sia solitamente al di fuori del controllo dei proprietari (i titolari delle quote).
Gli ITQ possono essere permanenti o temporanei
Per quanto tempo il titolare è autorizzato a esercitare il proprio diritto? Tradizionalmente, la titolarità
presuppone un diritto di proprietà permanente, mentre la locazione si riferisce a un diritto di durata
limitata. Esistono molte opzioni: i diritti di pesca possono essere privatizzati, di modo che lo Stato
non abbia più a che fare con l’attività di pesca . Per contro, è possibile strutturare un sistema di ITQ in
cui i diritti sulle quote spirano allo scadere di un periodo predeterminato (per es. 20 anni o 99 anni). Il
confronto può essere fatto con i titoli minerari (concessioni minerarie), che vengono sovente concessi
per un periodo lungo, ma predeterminato, come ad esempio 99 anni.
In base al presente sistema dell’UE, non esiste alcuna garanzia che lo stesso sistema di contingenti
continui a esistere. Pertanto, come afferma Symes, i contingenti vengono detenuti “su licenza”
rilasciata dallo Stato.
Un altro aspetto importante in questo contesto è dato dal fatto che in molti ordinamenti giuridici i
diritti di proprietà possono essere acquisiti mediante uso continuo, visibile e incontestato. Se un
sistema ITQ sembra creare diritti permanenti, per i titolari si configura la possibilità di chiedere un
indennizzo in caso di esproprio. In Olanda, gli ITQ non sono ufficialmente permanenti, ma non sono
neanche ufficialmente temporanei e vengono rinnovati annualmente.
Gli ITQ possono essere trasferibili temporaneamente oppure in permanenza, parzialmente o
totalmente
Per definizione, il titolare di ITQ può trasferirli ad altri. Il trasferimento può avvenire in via
permanente – sotto forma di vendita – oppure temporaneamente. Sono possibili molti accordi con
validità temporanea: uso temporaneo, permuta (swapping) e locazione a breve termine o a lungo
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PE 315.748
Gestione della pesca
termine. Tuttavia possono essere imposti determinati limiti e restrizioni. Ad esempio, in Islanda, i
pescherecci che per due anni consecutivi non catturano almeno il 50% del contingente annuo
assegnato loro perdono la propria quota.
Possono essere inoltre imposte restrizioni quanto alla facoltà del titolare di trasferire l’intera quota o
solo una sua parte.
Mercato regolamentato o libero degli ITQ con o senza valore fisso
Sebbene gli ITQ siano commerciabili per definizione, sul valore di trasferimento è possibile applicare
restrizioni giuridiche, piuttosto che lasciare al mercato la definizione del loro valore. L’applicazione
di tali restrizioni può tuttavia risultare assai difficile.
Un aspetto importante da considerare nel contesto della pesca multispecie consiste nel portare al
minimo le norme imposte ai pescatori in materia di commercializzazione dei diritti di quota o di
locazione delle quote, in modo da ridurre i costi di transazione dei trasferimenti dei contingenti.
Solo determinati gruppi di persone possono essere legalmente proprietari di ITQ
Chi ha diritto a detenere gli ITQ? La titolarità viene spesso assegnata alle aziende ittiche in possesso
di una licenza di pesca valida sul territorio nazionale; ma vi sono molte altre opzioni: ad esempio, essa
può essere accordata a pescatori appartenenti a determinate comunità, ai titolari di una licenza
comunitaria o a tutti indistintamente. Gli ITQ possono essere di proprietà delle comunità attraverso
particolari persone giuridiche a nome collettivo, quali società fiduciarie, società a responsabilità
limitata, ecc. Le comunità che dipendono dalla pesca possono voler investire in ITQ a beneficio
dell’intera comunità.
Gli ITQ possono essere accessori alla licenza di pesca o alla nave
È possibile strutturare gli ITQ in modo da far sì che non siano diritti autonomi, ma che si
accompagnino a una licenza di pesca o a una nave. Tale misura può essere motivata, tra l’altro, dalla
necessità di impedire a investitori esterni di diventare proprietari di ITQ.
Gli ITQ possono essere esclusivi e utilizzabili oppure incerti e revocabili senza indennizzo
Che tipo di tutela viene riconosciuta ai titolari di ITQ nei confronti delle pretese di altri soggetti? Gli
ITQ possono essere esclusivi, nel senso che appartengono ai titolari nella misura in cui nessun altro ha
il diritto di sfruttare gli stock ittici. Ciò può altresì significare che i titolari di ITQ possono far valere il
proprio diritto e agire legalmente contro chi minaccia i loro ITQ. Ne potrebbero derivare conseguenze
di ampia portata: si potrebbe configurare l’ipotesi di azioni legali intraprese da titolari di ITQ nei
confronti di chi inquina causando danni notevoli alle riserve ittiche.
Gli ITQ possono essere altresì minacciati da interferenze da parte di altri strumenti di gestione, quali
misure tecniche, fermi per determinate zone di pesca o fermi stagionali, previsti ad esempio dai piani
di ricostituzione attualmente proposti dall’UE.
Di norma, lo Stato può revocare i diritti di proprietà solo previa procedura di esproprio e dietro
indennizzo. Molti trattati e molte costituzioni tutelano in modo esplicito i diritti di proprietà.
L’introduzione degli ITQ deve essere effettuata con cautela dal legislatore, per evitare che le misure
di conservazione delle risorse e di emergenza per proteggere gli stock ittici non originino richieste di
indennizzo. Sarà dunque necessario prevedere adeguate procedure per l’applicazione di misure di
emergenza.
Cosa potrebbe accadere se venisse approvato un TAC a livello europeo e un’azienda ittica chiudesse
perché i pescatori di un altro Stato membro hanno impoverito le risorse ittiche? Questo fatto potrebbe
autorizzare i pescatori degli altri Stati membri a chiedere un indennizzo?
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Gestione della pesca
Gli ITQ possono essere condizionati a un uso idoneo
È possibile fissare condizioni sull’uso degli ITQ. Una di queste potrebbe consistere nell’obbligo di
relazionare in modo accurato gli sbarchi e nel divieto di superare gli ITQ da un anno all’altro. In caso
di mancata ottemperanza delle condizioni, potrebbero essere applicate sanzioni, che possono
comportare anche la perdita degli ITQ. Ciò potrebbe però essere assimilato a una sorta di esproprio
senza indennizzo, il che crea le premesse per un’azione legale da parte del titolare degli ITQ. È
pertanto preferibile applicare le sanzioni solo a seguito di un giusto processo, piuttosto che in virtù di
provvedimenti amministrativi unilaterali.
Gli ITQ possono essere divisibili
Può essere necessario mantenere l’indivisibilità degli ITQ, o potrebbe essere possibile il trasferimento
di parte di essi. Il sistema prevede il trasferimento e il consolidamento di piccole quote di ITQ?
Possibilità di delimitazione degli ITQ
È possibile configurare un sistema di ITQ caratterizzato da diverse categorie di ITQ. Si potrebbero
introdurre, ad esempio, diverse quote all’interno della stessa regione, in modo da attribuire
determinate quote solo ai pescherecci registrati per quella regione. Ciò tutelerebbe in qualche modo le
regioni più sensibili che dipendono dalla pesca e che necessitano di una partecipazione costante alle
opportunità di pesca, indipendentemente dai mezzi finanziari disponibili.
Attualmente, gli Stati membri possono dividere i contingenti tra parti delle flotte. I criteri usati per
dividere le quote tra flotte che effettuano la pesca costiera e quelle che praticano la pesca d’altura
possono essere impiegati al fine di concedere un trattamento preferenziale alle aree più svantaggiate e
dotate di flotte per la pesca costiera meno concorrenziali.
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Gestione della pesca
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Gestione della pesca
3. Prassi di sistemi di contingenti individuali trasferibili
3.1. Il sistema olandese di contingenti individuali trasferibili
3.1.1. Descrizione generale del sistema della pesca
La flotta olandese pesca in acque del litorale (entro 12 miglia), in acque mediamente distanti (mare
del Nord) e in alto mare. Ai fini del presente studio è stata presa in esame solo la flotta olandese di
cutter che opera nel mare del Nord, in quanto si tratta della principale attività di pesca olandese ed è
soggetta a norme sui contingenti. La flotta di cutter pesca principalmente specie demersali, come le
sogliole, le passere di mare, i merluzzi bianchi, i merlani, nonché specie pelagiche come le aringhe. Si
tratta dunque di una pesca multispecie. I confini territoriali corrispondono alle dimensioni mutevoli
dei vari stock ittici pescati nelle acque europee, in particolare nel mare del Nord. Tali stock del mare
del Nord sono condivisi con alcuni degli Stati membri dell’Unione confinanti con il mare del Nord e
cioè il Belgio, la Germania, la Gran Bretagna e la Danimarca e, in certa misura, anche con uno Stato
non appartenente all’Unione, la Norvegia, per quanto riguarda le passere di mare.
Dal 1977, i pescatori extracomunitari sono esclusi dalla porzione del mare del Nord appartenente
all’Unione europea (zona di 200 miglia/Zona economica esclusiva). I pescatori dell’UE sono talvolta
soggetti a un divieto di pesca stagionale in alcune aree che fungono da zone di riproduzione. I
pescatori olandesi hanno il permesso di scaricare il proprio pescato solo in quattordici porti.
Nel 2000, 402 cutter olandesi hanno praticato la pesca nel mare del Nord, con un equipaggio
complessivo di 1.831 pescatori. I CV totali nel 2000 sono stati 428.000. Le imprese di pesca olandesi
sono a conduzione familiare e i pescatori ricevono una paga commisurata al pescato.
L’attività di pesca olandese ha un rilievo soprattutto locale e regionale e il suo peso in termini di PIL è
limitato.
Dal 1960, il tipo di cutter utilizzato è il peschereccio da traino. Poiché vi era uno squilibrio tra risorse
e capacità, dal 1975 sono stati introdotti vari tipi di misure per recuperare l’equilibrio, alcuni di natura
tecnica e miranti alla riduzione della capacità, come i piani di disarmo della flotta, i sistemi di
permessi e le misure relative alle attrezzature di pesca. Un’altra importante misura volta a ridurre le
quantità di pescato è il regolamento relativo ai contingenti, successivamente trasformato in un sistema
ITQ.
3.1.2. Descrizione della gestione della pesca mediante contingenti e reazione dei
pescatori
Il sistema olandese di gestione mediante contingenti e le azioni dei pescatori
Il sistema olandese di gestione mediante contingenti si è sviluppato nell’arco degli ultimi 27 anni. Per
diversi gruppi di specie (cioè passera di mare e sogliola, merluzzo e nasello, aringa [e sgombro]) sono
stati sviluppati metodi diversi di gestione dei contingenti nazionali. I pescatori hanno reagito in vari
modi alle norme e ai regolamenti. Si descrive innanzitutto il sistema di gestione per specie e il suo
sviluppo, quindi la reazione dei pescatori.
Gestione tramite contingenti della pesca di passere di mare e sogliole
Nel novembre 1974, la Commissione sulla pesca nell’Atlantico nordorientale (NEAFC) fissò i totali
delle catture ammissibili (TAC) per l’anno 1975 per varie specie, incluse le passere di mare e le
sogliole. I contingenti olandesi di pesci piatti furono fissati su valori notevolmente inferiori rispetto
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Gestione della pesca
agli sbarchi di pesci piatti del 1973 e del 1974. Le catture olandesi di passere di mare e sogliole
dovettero essere ridotte rispettivamente del 10 e del 40%.
Il governo olandese delegò ufficialmente la gestione dei contingenti nazionali all’industria della
pesca. Tale compito fu affidato all’Ente di gestione del pescato (FCB), che emanò un regolamento2
per limitare lo sforzo e gli sbarchi nella pesca di pesci piatti. Sulla base di tale regolamento, furono
fissati vari decreti del presidente dell’ente. Tuttavia, il 22 novembre 1975 venne imposto il fermo alla
pesca della sogliola in quanto era stato esaurito il contingente nazionale di pescato di tale specie.
All’inizio del 1976 l’FCB rimise al governo il suo mandato di gestione dei contingenti. Nel 1976, il
governo introdusse contingenti individuali nella pesca della passere di mare e sogliole. Il ministro
dell’Agricoltura e della Pesca dichiarò in parlamento che un sistema di contingenti individuali
avrebbe potuto assicurare una maggiore certezza operativa; tale sistema avrebbe consentito ai
pescatori di massimizzare i propri profitti organizzando gli sbarchi e di pianificare in anticipo le
attività di pesca, nonché di discutere i propri piani con i loro finanziatori. Una piccola parte del
contingente nazionale non fu inclusa nell’assegnazione, ma fu mantenuta come “riserva nazionale”;
tale riserva aveva lo scopo di compensare eventuali sbarchi in eccesso.
Il contingente fu assegnato sulla base del pescato storico e/o sulla potenza dei motori. I contingenti
individuali assegnati ai pescatori in attività da prima del 1° gennaio 1974 si basarono sul quantitativo
massimo di passere di mare e sogliole sbarcato negli anni 1972, 1973 e 1974 (principio del
“grandfathering” o del mantenimento dei diritti acquisiti). Per i pescherecci di potenza inferiore ai
1250 CV entrati in attività successivamente a tale data, i contingenti si basarono sul rendimento medio
dei pescherecci della stessa categoria di potenza. Per i pescherecci superiori ai 1250 CV, il ministero
stabilì dei contingenti. Tale sistema suscitò notevoli resistenze in varie aree del comparto, in quanto
stabilì notevoli differenze di contingenti tra pescherecci di capacità simile. Di conseguenza, il sistema
fu modificato nel 1977, adeguando i contingenti individuali in base sia alla potenza dei motori sia al
rendimento storico. Le assegnazioni del 1977 sono ancora alla base dell’attuale sistema di contingenti.
Nel sistema del 1977, i contingenti fissi di catture accessorie per categoria CV per pescherecci non da
traino superiori a 250 CV furono congelati allo stesso livello della categoria fino a 250 CV. Ciò
produsse un numero relativamente elevato di piccoli contingenti, che per le loro piccole dimensioni
sono spesso denominati “minicontingenti”.
Quando il sistema di contingenti fu introdotto nel 1976, i contingenti per i pesci piatti erano
trasferibili formalmente solo insieme a un peschereccio. Tuttavia, ben presto divenne possibile
aggirare tale norma ricorrendo a cavilli giuridici. Nel 1985 i contingenti divennero ufficialmente
trasferibili senza i pescherecci.
La vendita dei contingenti era soggetta alle seguenti regole:
- i contingenti erano acquisibili solo dai proprietari di un peschereccio registrato in un elenco
dell’UE e in possesso di una licenza di pesca;
- i pescatori potevano vendere solo tutto il contingente di passere di mare o di sogliole, mentre
l’acquirente poteva acquisirne anche solo una parte;
- la vendita doveva essere approvata e registrata dalla direzione della pesca.
Tali norme si sono sviluppate gradualmente; ad esempio, i contingenti divennero trasferibili solo ai
proprietari di contingenti. Successivamente, fu possibile anche trasferire parti degli ITQ totali. Alla
fine degli anni ‘80 si creò un mercato di affitto di ITQ.
Dal 1993 la cessione dei contingenti è soggetta a norme che la circoscrivono a periodi limitati
dell’anno e ciò al fine di impedire cessioni sospette alla fine dell’anno, quando i contingenti sono
quasi esauriti. Quando il 90% dei contingenti nazionali è esaurito, le cessioni non sono più consentite.
2
Regolamento sulla limitazione dei contingenti di sogliole e passere di mare, Pesca, 1975.
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Dal 1993 i pescatori e il governo gestiscono insieme i contingenti di sogliole e passere di mare nel
quadro di un’istituzione di cogestione. Tre anni prima, l’allora ministro dell’Agricoltura,
dell’ambiente e della pesca si era dovuto dimettere a seguito di eccessive catture non controllate di
sogliole.
Le reazioni dei pescatori alla gestione tramite contingenti di sogliole e passere di mare
Alla fine degli anni ‘70, i pescatori reagirono con rabbia alla situazione: pescarono oltre i contingenti
loro assegnati e vi fu una vera e propria gara a chi catturava di più, a causa del timore che venisse
imposto il fermo una volta terminati i contingenti nazionali.
Gli alti prezzi di sogliole e passere di mare facevano sì che i pescatori non trovassero alcun interesse
nel disarmare le loro flotte; avviarono cause legali contro la gestione mediante contingenti, ma senza
ottenere soddisfazione. Essi avevano inoltre problemi di catture accessorie con il merluzzo bianco e si
rifiutavano di rigettarlo. Con l’aiuto di un regolamento sugli investimenti (WIR), i pescatori
investirono nell’acquisto di pescherecci moderni e di grande capacità, il che comportò, tra il 1975 e il
1980, un aumento di capacità del 60%. Da allora vari pescatori si resero conto di aver bisogno di più
contingenti (IQ) e si creò quindi un mercato ufficioso dei contingenti. Gli investimenti nel periodo
1979-1987 portarono ad un aumento del 90% della capacità dei pescherecci da traino. Nel 1985, gli
IQ furono trasformati in ITQ. Si creò inoltre un mercato di affitto e noleggio: si investiva sempre di
più nei contingenti. Alcuni pescatori continuavano a superare i loro contingenti. Nel periodo 19891992 la flotta diminuì del 13%, a causa di un piano di disarmo della CE e del governo neerlandese
(PPO). I pescatori con più di un peschereccio e privi di contingenti sufficienti registrarono i loro
pescherecci sotto un’altra bandiera (hopping di contingenti) e il numero di imprese di pesca diminuì.
A causa degli investimenti in contingenti, la maggior parte dei pescatori ebbe un interesse sempre
maggiore nel controllo dell’uso dei contingenti. Nel 1993, i pescatori e il governo si divisero le
responsabilità di gestione dei contingenti. I pescatori si riunirono in associazioni, stilarono piani di
pesca e concordarono diritti d’asta volontari, oltre a facilitare l’affitto e il nolo dei contingenti,
accordandosi inoltre su un sistema di sanzioni. Il governo mantenne la responsabilità di assicurare che
le catture totali non superassero i contingenti nazionali.
Gestione dei contingenti di merluzzo bianco e nasello
I contingenti NEAFC del 1975 per il merluzzo bianco, il nasello e l’eglefino erano relativamente alti
rispetto agli sbarchi olandesi degli anni precedenti, pertanto inizialmente non furono necessarie
misure nazionali per ottemperare a tali contingenti. Nel 1979, le responsabilità in materia di gestione
dei contingenti tornarono al governo olandese. In quell’anno, il merluzzo bianco era molto
abbondante nel Mare del Nord e le catture furono elevate, cosicché al 3 di settembre il contingente
nazionale di merluzzo bianco era già esaurito e si dovette imporre il fermo alla pesca del merluzzo
bianco. Nel 1981, per impedire il fermo anticipato della pesca al merluzzo bianco, fu introdotto un
sistema di permessi (“K-dokumenten”). Secondo il nuovo sistema, parte del contingente nazionale di
merluzzo bianco era riservata ai titolari del permesso (“K-dokument”, si trattava di 20 pescherecci
con una lunga storia di pesca al merluzzo bianco). Tale quota si riferiva a un quantitativo di 200
tonnellate per peschereccio.
Nei primi anni ‘80, la flotta olandese di pescherecci da traino crebbe considerevolmente; di
conseguenza furono catturati, come catture accessorie, quantitativi maggiori di merluzzo bianco e la
parte del contingente nazionale riservata alla flotta di pesca ai pesci tondi si trovò sotto pressione. Per
ridurre gli sbarchi di merluzzo bianco della flotta di pescherecci da traino, nell’agosto 1985 gli sbarchi
da parte dei pescherecci da traino furono limitati a 200 kg (5 casse) alla settimana. Tale misura non fu
tuttavia sufficiente a impedire il fermo anticipato della pesca del merluzzo bianco nel 1985.
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Gestione della pesca
Il 30 dicembre 1987, il sistema di gestione della pesca ai pesci tondi fu rivisto3. Oltre al già citato
permesso (“K-dokument”) furono introdotti altri due permessi: uno per la pesca dei pesci tondi (“Rdokument”) e l’altro per la pesca stagionale dei pesci tondi (“SR-dokument”). Un pescatore poteva
ottenere l’R-dokument se almeno il 65% del suo reddito per almeno due anni nel periodo 1984, 1985
e 1986 proveniva da sbarchi di merluzzo bianco, nasello ed eglefino. Invece, l’S-document era
concesso ai pescatori che potevano dimostrare che almeno il 25% del loro reddito nel 1987 proveniva
da sbarchi di merluzzo bianco, nasello ed eglefino e che avevano pescato per almeno 6 settimane
consecutive con reti a strascico o attrezzature fisse. Il contingente nazionale di merluzzo bianco fu
diviso fra i tre gruppi dotati di permesso e i pescatori privi di permesso (soprattutto pescherecci da
traino). Per regolare il prelievo di questi contingenti e impedire fermi anticipati, fu fissato un limite
massimo settimanale di sbarchi di merluzzo bianco e nasello. Tale misura (“kistenregeling”) è stata
criticata dai pescatori per la sua mancanza di flessibilità. I pescatori erano infatti costretti a rigettare in
mare il pescato quando le catture erano troppo abbondanti, mentre le settimane di scarso pescato non
potevano essere compensate. Fino al 1° gennaio 1994, i permessi di tipo “K, R ed S” non erano
trasferibili senza il peschereccio. Nel caso di vendita di un peschereccio, si doveva chiedere al
ministero di rilasciare un altro permesso al nuovo proprietario. Quando il peschereccio veniva
disarmato il documento scadeva automaticamente. Inoltre, i permessi erano esplicitamente non
cumulativi. Il 1° gennaio 1994, il sistema nuovamente sottoposto a revisione. Oggi i permessi possono
essere ceduti senza una concomitante cessione del peschereccio e i sono cumulabili. Ciò ha causato
una concentrazione dei permessi (diritti di pesca) nella flotta di pescherecci da traino.
Le reazioni dei pescatori
Nel periodo 1975-1980 la flotta di pescherecci da traino ebbe problemi di cattura accessoria del
merluzzo bianco. Nel periodo 1980-1994 anche i limiti alle catture settimanali di merluzzo bianco per
la pesca regolare di questa specie divennero un problema, in quanto poco flessibili, causando il
problema del rigetto. Vi furono controversie legali in merito alle richieste di risarcimento per la
perdita di catture. Molti pescatori dovettero ritirarsi dall’attività a causa delle catture ridotte. I
pescatori di pescherecci da traino acquistarono ITQ di merluzzo bianco e la flotta di pesci tondi
diminuì nel periodo 1994-2000.
Gestione dei contingenti di aringhe
Nel 1974 fu fissato un TAC per le aringhe. Negli anni 1977-1981 si rese necessario imporre un fermo
a causa delle condizioni dello stock ittico. Nel 1981 fu consentita la cattura di aringhe autunnali nel
Mare del Nord meridionale. Nel 1983, la cattura di aringhe maatjes fu consentita ancora una volta in
altre parti del Mare del Nord e i contingenti aumentarono rapidamente. Tuttavia, anche la flotta di
pesca delle aringhe subì una rapida diminuzione: nel 1983 si contavano 28 unità; nel 1984 erano 14;
nel 1985 erano 4; e nel 1986 solo 6 cutter pescavano aringhe maatjes. Nel 1985, 42 cutter furono
impegnati nella pesca (stagionale) invernale e autunnale delle aringhe.
Per i pochi pescherecci che pescavano le aringhe su base stagionale, fu sviluppato nel corso del 19931994 un sistema di licenze (“haring document”) con contingenti di gruppo (PO) che, in pratica, erano
simili agli ITQ.
Vi erano circa 10-14 pescherecci da traino che pescavano aringhe secondo i contingenti UE e anche
aringhe (oltre sgombri, nasello e merluzzo) nelle acque extracomunitarie. Negli anni ‘90, i contingenti
diminuirono. Nel 1996 i contingenti di aringhe (IQ) divennero ufficialmente ITQ. L’affitto degli ITQ
di aringhe è consentito sino al 1° dicembre.
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Circolare del ministero olandese, Regolamento sulla limitazione della pesca, 30 dicembre 1987, Staatscourant n. 253.
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Gestione della pesca
Le reazioni dei pescatori
A causa del fermo, si ebbe un aumento della disoccupazione; solo un piccolo gruppo di pescatori
olandesi riprese a pescare aringhe nel Mare del Nord. I pescatori di aringhe che avevano pescherecci
da traino si riunirono in gruppi (diversi dai gruppi di cogestione). Nel 1994, vi fu un accordo sugli IQ
seguito, nel 1996, ad un accordo sugli ITQ. Oggi, gli operatori dei pescherecci da traino acquistano gli
ITQ dagli operatori dei cutter. Solo pochi cutter (circa 10) effettuano la pesca stagionale delle aringhe,
mentre i restanti diritti sono stati ceduti ai pescherecci da traino.
3.1.3. Caratteristiche degli ITQ nei Paesi Bassi4:
Assegnazione: inizialmente, l’assegnazione degli IQ era effettuata secondo il principio di
“grandfathering” e non comportava alcuna transazione monetaria. In un secondo
tempo, quando si creò un mercato, i contingenti furono venduti e acquistati a prezzi
piuttosto elevati.
Esclusività:
i contingenti vengono attribuiti esclusivamente agli armatori dei pescherecci.
Sicurezza:
gli ITQ dipendono dai TAC fissati dalla PCP e dal sistema nazionale dei contingenti.
Quando tali sistemi vengono rivisti, si crea una situazione di incertezza; pertanto, la
sicurezza permane sino al 31/12/2002. Gli investitori in ITQ protesteranno con forza
contro revisioni che portino all’abolizione degli ITQ.
Diritto
accordato:
la possibilità di pescare quantità fino a un tetto massimo (% del contingente
nazionale) in un dato anno.
Trasferibilità: i contingenti sono trasferibili indipendentemente dal peschereccio
Divisibilità:
i contingenti possono essere divisi o aggregati.
Durata:
assegnazione annuale delle quantità. Il periodo di validità del diritto è limitato solo
per gli ITQ separati dal peschereccio ed è pari a due anni.
Flessibilità:
unico limite: divieto di vendita di porzioni di ITQ a coloro che non possiedono alcun
ITQ. E’ consentito l’affitto/il noleggio di ITQ.
3.1.4. Breve sintesi dello sviluppo della gestione olandese dei contingenti
Le seguenti tabelle riportano lo sviluppo storico dei sistemi di contingenti per la pesca di passera di
mare e sogliole, merluzzo bianco, nasello e aringhe. Il processo è diviso in tre fasi: si passa da un
sistema di assegnazione senza contingenti, attraverso un sistema di assegnazione amministrativa dei
contingenti, ad un sistema di mercato per l’assegnazione dei contingenti.
4
Davidse (1997).
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Gestione della pesca
Tabella 3.1.- Sviluppo della gestione olandese dei contingenti per la pesca di sogliole e passere di
mare
Circostanze
Eccesso di pesca.
Disarmo della flotta, tuttavia gli alti
prezzi delle sogliole e delle passere di
mare riducono l’interesse nel disarmo
della flotta. Si ha comunque una
diminuzione dell’11% della potenza
totale (CV), dovuta al disarmo della
flotta. [165 pescherecci vengono
disarmati].
Controversie legali.
Gara a chi pesca di più a causa del
timore di un fermo generale
all’esaurimento del contingente
nazionale. TAC ridotti e forti debiti per
gli investimenti affrontati e i bassi
profitti.
Controversie legali.
Problemi di catture accessorie.
Al 1980 le dimensioni della flotta di
cutter sono raddoppiate e la capacità è
aumentata del 60%.
I pescatori continuano a superare i
contingenti loro assegnati, ma cercano
anche di acquistare contingenti, o in
alternativa di affittarli o prenderli a
nolo.
Forte aumento degli investimenti prima
dell’introduzione di un congelamento
della capacità. Gli investimenti nel
periodo 1979-87 portano ad un aumento
del 90% della capacità dei pescherecci a
strascico, anche a seguito del varo del
regolamento per gli investimenti delle
imprese olandesi (WIR).
Inizia il commercio delle licenze.
Problema di catture accessorie del
merluzzo bianco.
Aumentano gli investimenti nei
contingenti. Mercato di affitto e
noleggio di contingenti.
Alcuni pescatori superano ancora le loro
quote.
Tra il 1989 e il 1992 la flotta subisce un
calo del 13%, grazie al piano di disarmo
della CE e del governo olandese (PPO),
ma anche a causa dei cambi di bandiera.
Diminuzione del numero delle imprese
di pesca.
A causa degli investimenti nei
contingenti, la maggior parte dei
pescatori mostra maggiore interesse nel
controllo dei contingenti.
1993: cogestione. I pescatori si
riuniscono in gruppi, stilano piani di
pesca, fissano diritti d’asta volontari e
rendono più facile l’affitto e il noleggio
dei contingenti. Essi concordano anche
un sistema di sanzioni.
Nel periodo 1993-2002 i contingenti
non vengono superati.
Rigetto in mare di piccoli pesci (non
confermato)?
Rigetto selettivo (non confermato)?
Sviluppi
1975: fissazione di TAC molto limitati da parte dell’UE, per
cui le catture di passere di mare e sogliole dovettero essere
ridotte rispettivamente del 10 e del 40%.
1975/6: in questi anni, vi sono contingenti settimanali e
mensili basati sulla potenza dei motori. Per un periodo la
pesca è consentita solo a settimane alterne: prima ai
pescherecci con numero di registrazione dispari, poi a quelli
con numero pari. Il governo delega la gestione dei contingenti
all’Ente di gestione del pescato, che istituisce contingenti
amministrativi e regolamenti vincolanti. Visto l’insuccesso
dell’Ente di gestione del pescato, il governo gli ritira il
mandato. Nel 1975 si ha una sospensione della pesca a causa
dell’esaurimento del contingente nazionale.
Piano di disarmo della flotta.
1976: contingenti individuali non trasferibili (in pratica
trasferibili solo con il peschereccio). Assegnazione tramite il
principio del “grandfathering”. Una parte limitata dei
contingenti è tenuta come riserva nazionale di compensazione
nell’eventualità di sbarchi in eccesso. L’applicazione e il
controllo sono inadeguati.
Assegnazione
dei contingenti
Nessuna
assegnazione di
contingenti
Assegnazione
amministrativa
dei contingenti
1977: riassegnazione dei contingenti (senza trasferibilità)
1985: i contingenti diventano ufficialmente trasferibili.
Difficoltà di applicazione dei contingenti e di controllo dello
sforzo.
1985: introduzione di un sistema di licenze per limitare la
capacità (CV totali).
Per ridurre lo sforzo, nel 1986 ai cutter viene imposto un
periodo di fermo di 10 settimane all’anno. Nel 1987 tale
disposizione è sostituita da un regolamento sui giorni in mare
in base alle dimensioni dei contingenti e ai CV. Nel 1987
sono introdotti limiti relativi alla larghezza massima di
strascico a pali e ad una capacità individuale massima di 2000
CV.
I pescatori di sogliole e passere di mare sono autorizzati a
pescare il 20% del contingente nazionale di merluzzo bianco.
Assegnazione
dei contingenti
in base al
mercato
1988: controllo sistematico degli sbarchi di specie soggette a
contingentamento.
1990: il ministro della Pesca Braks si dimette a seguito del
superamento del contingente di sogliole.
1990: vengono aumentati i TAC
Riduzione dello sforzo e della capacità. Miglioramento del
controllo e dell’applicazione.
Cogestione dei contingenti da parte del governo e
dell’industria. Il governo mantiene la responsabilità di
assicurare che non si superi il contingente nazionale e svolge
una funzione di controllo.
Nuovo agente: Comitato dei gruppi, dotato anche di compiti
di controllo.
Il governo è soddisfatto.
22
PE 315.748
Gestione della pesca
Alcuni pescatori non dispongono di
sufficienti giorni in mare per pescare
fino all’esaurimento del loro
contingente.
Possibilità di un futuro commercio di
giornate in mare?
I rappresentanti dei pescatori
partecipano al nuovo comitato direttivo
(Commissie Nijpels)
Fonte: LEI 2002
1998/1999: secondo l’UE, vi è discrepanza tra i contingenti e
le giornate in mare.
Secondo gli olandesi, il PPO è stato rispettato, secondo l’UE
no.
2002: nuovo comitato direttivo per verificare la possibilità di
ampliare le responsabilità dei gruppi.
Tabella 3.2. - Sviluppo della gestione olandese dei contingenti di pesca di merluzzo bianco e nasello
Circostanze
Sviluppi
Assegnazione
dei contingenti
1975: TAC
Problemi di pesca accessoria del
merluzzo bianco. I pescatori che
utilizzano reti a strascico (per sogliole e
passere di mare) pescano merluzzo
bianco come pesca accessoria, a causa
della rapida espansione di questa flotta
Nessuna
assegnazione di
contingenti
Anni ‘80: il 20% dei contingenti nazionali di merluzzo
bianco è assegnato come pesca accessoria ai pescherecci da
traino.
1981: sistema di permessi (di tipo K-), che riserva l’80% del
contingente nazionale ai titolari dei permessi. Il contingente
è ripartito in modo eguale tra i titolari dei permessi.
L’accesso è limitato.
Rigetto in mare. Controversie legali tra i
pescatori e il governo. I pescatori
chiedono una compensazione quando le
catture scendano sotto il limite
settimanale (il governo vince la causa).
1985: chiusura anticipata della pesca. Limiti per gli sbarchi
da pescherecci da traino (200 kg/settimana).
Diminuzione della flotta a causa della
poche catture.
1987: permessi per pesci tondi e permessi stagionali per
pesci tondi.
Limiti settimanali alle catture di merluzzo bianco e nasello.
Regolamento sui giorni in mare.
Deterioramento dello stock, difficoltà di
pesca del merluzzo bianco. Diminuzione
della flotta. I pescherecci da traino
acquistano ITQ
1994: i permessi vengono sostituiti da ITQ
Assegnazione
amministrativa
dei contingenti
Assegnazione dei
contingenti
ITQ in base al
mercato
Fonte: LEI 2002
Tabella 3.3. - Sviluppo della gestione olandese dei contingenti per la pesca delle aringhe
Circostanze
Problemi sociali/ disoccupazione
Sviluppi
1974: TAC (inferiori alla capacità)
1979 – 1982: chiusura totale della pesca olandese alle aringhe
nel Mare del Nord, a causa di problemi di stock ittici.
Numero ridotto di pescatori di aringhe
Introduzione dell’Ufficio per il pescato. Sistema di permessi
per impedire l’accesso agli operatori entrati di recente nel
mercato.
I pescatori di aringhe costituiscono
gruppi di collaborazione
1993 Il governo assegna contingenti ai pescatori in seno alle
OP. I contingenti diventano trasferibili con il permesso di
pesca delle aringhe.
Assegnazione
dei contingenti
Nessuna
assegnazione di
contingenti
Assegnazione
amministrativa
dei contingenti
IQ
Assegnazione
dei contingenti
ITQ in base al
mercato
Fonte: LEI 2002
23
PE 315.748
Gestione della pesca
3.1.5. Quadro istituzionale della gestione dei contingenti
Diverse istituzioni/organizzazioni sono coinvolte nella gestione dei contingenti:
Livello CE
Fissa TAC annuali per specie e area e divide i TAC sulla base della formula della stabilità relativa in
contingenti nazionali.
Livello governativo
La gestione dei contingenti è passata da una gestione centralizzata alla cogestione.
I principali motivi che hanno spinto il governo a modificare la gestione dei contingenti sono stati:
1. l’esigenza di migliorare i rapporti con gli operatori del comparto;
2. una più efficiente gestione dei contingenti e
3. l’abbassamento dei costi delle transazioni.
In passato, le catture eccessive avevano causato problemi e portato all’introduzione di una serie di
piani di gestione, tra cui il piano di cogestione. Nel novembre 1991, il ministero dell’Agricoltura,
dell’Ambiente e della Pesca istituì un gruppo di lavoro finalizzato ad allineare maggiormente le
attività dei pescatori olandesi alle richieste del mercato. La creazione del gruppo, noto come
“Stuurgroep Biesheuvel” fu una risposta alle difficili relazioni tra i pescatori e il governo, causate da
una mancanza di fiducia nel governo e di accettazione della politica della pesca da parte degli
operatori e, da parte del governo, da una mancanza di fiducia nei confronti dei pescatori e dei
commercianti. Un anno prima, l’allora ministro dell’Agricoltura, dell’Ambiente e della Pesca aveva
dovuto rassegnare le dimissioni a seguito di un eccesso di catture non controllate di sogliole. Dopo
questo episodio, erano sorte evidenti tensioni tra il comparto della pesca e il governo. Nel giugno
1992, il Stuurgroep, composto da rappresentanti del governo e del comparto della pesca, avvocati,
consulenti organizzativi e da un presidente indipendente, l’ex primo ministro B.W. Biesheuvel,
pubblicò una relazione5, contenente varie proposte miranti a rendere la politica della pesca più
accettabile per il comparto. Le idee principali erano le seguenti: 1) ripartizione delle responsabilità tra
il governo e il comparto della pesca e 2) cooperazione tra i pescatori: cogestione. Questo sistema di
cogestione doveva migliorare i risultati economici nel quadro restrittivo degli attuali limiti alle
catture. Nel febbraio 1993, come abbiamo già osservato, il sistema di cogestione fu attuato e
(superando le aspettative) il 95% del totale di CV del settore di cutter si riunì in “gruppi”.
Laddove il piano di gestione non riesca a gestire nei modi dovuti i contingenti e il rendimento della
pesca, una riduzione forzosa delle capacità sarà attuata tre anni dopo l’avvio del piano di cogestione.
Considerando la prospettiva storica di una politica restrittiva della pesca di durata ventennale, tre anni
di tempo per abituarsi alla cooperazione sembrano un periodo piuttosto breve. Infatti, nei precedenti
vent’anni, quegli stessi pescatori a cui ora si chiede di cooperare si sono fatti una feroce concorrenza
in mare e specialmente per i diritti di pesca. Gli effetti di tale situazione storica sono ancora rilevabili.
In effetti, era più probabile che la politica della pesca e i regolamenti sui contingenti potessero
provocare divergenze, che non un processo che portasse automaticamente alla cooperazione. Nel
dipanarsi della politica della pesca, i pescatori e il governo hanno tratto insegnamento dalle loro
esperienze e assistiamo ora a processi improntati alla convergenza, che mettono in pratica una
cogestione di successo.
5
“Pesca limitata”, Relazione del comitato direttivo Biesheuvel, giugno 1992.
24
PE 315.748
Gestione della pesca
Aspetti istituzionali del sistema di gruppi / sistema di cogestione
In questo nuovo sistema, le responsabilità di gestione dei contingenti individuali sono devolute a
gruppi di pescatori. Tali gruppi costituiscono entità giuridiche formalmente indipendenti. Il presidente
del gruppo non può avere interessi nel settore della pesca. Tutti i membri del gruppo devono essere
membri della stessa organizzazione di produttori [OP]. Nella prassi ordinaria, le funzioni delle OP e
dei gruppi sono spesso svolte dallo stesso gruppo di persone. Le segreterie dei gruppi sono tenute da o
per conto dell’Ente di gestione del pescato olandese.
Non è obbligatorio appartenere a un gruppo. Per invogliare i pescatori ad aderire, si accorda ai
membri di un gruppo un trattamento di poco più favorevole rispetto agli esterni (giorni in mare extra e
maggiori possibilità di affitto/noleggio). Ciò ha portato a un alto grado di partecipazione dei pescatori
nei gruppi.
Gli obiettivi dei gruppi6 sono: massimizzare i risultati economici sulla base di una gestione congiunta
dei contingenti individuali dei membri del gruppo, garantire una politica della pesca coerente e, infine,
migliorare lo sfruttamento sostenibile degli stock ittici disponibili in maniera economicamente
responsabile, attuare sistemi di pesca gestibili, assicurare il rispetto, da parte dei membri del gruppo,
delle disposizioni del diritto privato e pubblico, assumere la responsabilità della gestione dei
contingenti di sogliole e passere di mare e, in un secondo tempo, anche di altre specie ittiche.
Il gruppo cerca di realizzare i suoi scopi stilando piani di pesca, attuando e verificando il rispetto della
normativa, promuovendo l’arbitrato in caso di contenziosi, comminando sanzioni e organizzando
scambi efficaci di ITQ all’interno del gruppo.
Ciascun membro del gruppo deve sottoscrivere un contratto, che prevede i seguenti obblighi: stilare
annualmente un piano di pesca, vendere il pescato solo in sedi d’asta autorizzate, rendere disponibili
le proprie statistiche del giornale di bordo VIRIS e i dati sulle aste del pesce al consiglio direttivo del
gruppo, conferire i propri contingenti individuali per la gestione da parte del gruppo, garantire il
pagamento di eventuali sanzioni, autorizzare il consiglio direttivo del gruppo, l’Ente di gestione del
pescato e l’ispettorato generale (AID) a visionare i suoi dati individuali delle catture, pagare le
sanzioni comminate dal consiglio direttivo del gruppo e, in caso di superamento dei propri contingenti
individuali (inclusi i contingenti affittati), versare al gruppo il ricavato della vendita.
Il consiglio direttivo del gruppo è responsabile della gestione dei contingenti messi in comune. Il
consiglio ha facoltà di imporre penali/multe e altre sanzioni, inclusa la chiusura dell’attività di pesca
dell’intero gruppo o di un membro del gruppo. Le multe devono essere tali da rappresentare
effettivamente un deterrente per il trasgressore.
Il governo mantiene la responsabilità di controllo del contingente nazionale e i compiti relativi alla
PCP. L’istituzione del governo centrale che si occupa della gestione della pesca è la Directie
Visserijen, Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (direzione della pesca del ministero
dell’Agricoltura, dell’Ambiente e della Pesca). All’interno di questo ministero si trova l’Algemene
Inspectie Dienst (Ispettorato generale) che controlla le attività di pesca e ha la competenza di citare in
giudizio i trasgressori 7.
6
7
Atto costitutivo dell’Ente di gestione del pescato olandese, OP Oost, 5 gennaio 1993.
Anche presso questo ministero è stato istituito un fondo per il finanziamento pubblico del settore della pesca, il
Ontwikkelings- en Sanerings Fonds voor de Visserij (fondo di sviluppo e disarmo per la pesca). Ogni anno il governo
devolve delle somme al fondo che fino ad oggi è stato utilizzato solo in minima parte per progetti particolari (cioè
sviluppo di attrezzature di pesca selettiva, per la pesca e la promozione presso i consumatori di specie poco richieste).
Gran parte del fondo è utilizzata per sovvenzionare i programmi di disarmo della flotta. Lo Scheepvaart Inspectie,
Ministerie van Verkeer en Waterstaat (Ispettorato navale del ministero dei Trasporti e dei Lavori pubblici) si occupa della
gestione tecnica delle questioni relative alla flotta di pescherecci. Oltre alla sicurezza, questo ente si occupa anche della
valutazione della potenza di un peschereccio.
25
PE 315.748
Gestione della pesca
Organizzazioni di produttori, OP
In origine, il ruolo principale delle OP era di attuare l’organizzazione comune del mercato dei prodotti
della pesca, il che in pratica era un compito abbastanza limitato. Oggi, le OP partecipano alla
cogestione. I pescatori possono diventare membri di un gruppo di cogestione attraverso la loro
appartenenza a una OP. Nella maggior parte dei casi, il consiglio direttivo delle OP è formato in parte
delle stesse persone che siedono nel consiglio direttivo del gruppo. Questo compito supplementare
conferisce alle OP olandesi maggiori significato e prospettive.
Fish Commodity Board (l’Ente di gestione del pescato), FCB8
L’FCB svolge compiti di gestione e deve seguire gli interessi del settore. Con l’avvio del sistema di
“cogestione”, l’FCB si è visto attribuire cinque nuovi compiti:
- fornire la segreteria ai vari gruppi;
- approvare i piani di pesca dei singoli gruppi;
- approvare la nomina dei presidenti indipendenti dei gruppi;
- partecipare al controllo dei diritti d’asta volontari;
- informare il ministero sulle questioni di cogestione.
Organizzazioni (nazionali) della pesca
Le organizzazioni della pesca (Nederlandse Vissersbond e Federatie van Visserijverenigingen)
rappresentano i pescatori. Nella maggior parte dei casi, il consiglio direttivo dell’OP è composto in
parte dalle stesse persone che siedono nel consiglio direttivo del gruppo, come osservato in
precedenza. Nel caso delle due organizzazioni nazionali della pesca pertinenti, si può dire che
l’organizzazione dei produttori -Vissersbond - e l’Organizzazione della pesca - Nederlandse
Vissersbond (NVB) - si sovrappongono in parte; lo stesso dicasi anche nel caso di Federatie van
Visserijverenigingen e OP-Oost.
Le organizzazioni della pesca a livello nazionale sono fortemente impegnate nel piano di cogestione,
anche se tutto ciò manca di un’organizzazione formale. Ciò che le spinge a cooperare e a dare il
proprio contributo è il fatto che esse rappresentano gli interessi dei pescatori e non vogliono essere
messe da parte, né dalle OP, né dai gruppi. La soluzione per l’NVB è stata di riattivare la propria OP
(fondata nel 1987, ma in seguito divenuta inattiva) e di creare tre gruppi. Alcuni membri dell’OPOvest si unirono all’OP-Vissersbond. L’OP-Ovest creò due gruppi e l’OP-Wieringen formò un
gruppo; la maggior parte dei membri di queste due OP è confederata con la Federatie. OP-Texel è un
nuovo OP/gruppo, i cui membri, per la maggior parte, sono membri della Federatie. In sintesi:
Tabella 3.4. - Organizzazioni nazionali della pesca dei Paesi Bassi
VISSERSBOND
FEDERATIE
OP-Vissersbond
OP-Oost
OP-Ovest
- gruppo I
- gruppo II
- gruppo III
OP-Wieringen
OP-Texel
- gruppo OP-Oost
- gruppo Delta/Zuid
- gruppo Nieuwe Diep
- gruppo Wieringen
- gruppo Texel
Fonte: LEI 2002
8
Biesheuvelgroups: “Quo-vadis?”, Ente di gestione del pescato, 1995.
26
PE 315.748
Gestione della pesca
3.1.6. Quadro storico della legislazione attuale
3.1.6.1. Introduzione generale al quadro normativo9
Il diritto della pesca è un esempio classico di diritto regolamentare (“ordeningsrecht”). Nei Paesi Bassi,
il diritto regolamentare può essere descritto come l’ambito del diritto che concerne principalmente la
regolamentazione pubblica del diritto economico.
Nei Paesi Bassi si possono individuare tre fonti del diritto della pesca. La fonte principale del diritto
della pesca nei Paesi Bassi è la legge sulla pesca del 1963. Tale legge è stata modificata nel 1977 per
fornire una base giuridica all’attuazione degli obblighi fissati dai trattati internazionali, come il trattato
CE. Gli articoli 2, par. 5 e 9 della legge sulla pesca consentono, al fine di fissare misure per l’attuazione
del regolamento europeo sulla pesca, di adottare misure nazionali sulla gestione dei contingenti. L’art.
3a, paragrafo 1 stabilisce che, mediante o a norma di un’ordinanza amministrativa generale, (“Algemene Maatregel van bestuur”), una sorta di legge delega – possono essere adottate “misure
d’attuazione degli obblighi assunti per mezzo di accordi internazionali o sulla base di decisioni di
organizzazioni internazionali, nell’interesse della pesca.” L’articolo 3a, paragrafo 2 prevede la
possibilità di emanare misure che assicurino il rispetto delle norme di cui al par. 1. La base per
l’attuazione di misure relative alla conservazione delle risorse ittiche si trova all’articolo 4 della legge
sulla pesca del 1963 che recita: “mediante o a norma della legislazione secondaria, si possono adottare
misure relative alla conservazione o all’ampliamento delle risorse ittiche o misure di riduzione della
capacità”. L’articolo 9 della legge sulla pesca autorizza il ministro dell’Agricoltura e della Pesca a
emanare regolamenti relativi alla conservazione delle risorse ittiche. Ciò è la base per qualsivoglia
misura d’attuazione relativa alla pesca costiera.
La seconda fonte del diritto sulla pesca adottata sulla base dell’articolo 3a, paragrafo 1 della legge sulla
pesca è l’ordinanza del 1977 sul regolamento della pesca marittima e costiera (“Reglement Zee- en
Kustvisserij 1977’)10. Questa ordinanza amministrativa generale, (“Algemene Maatregel van bestuur”) è
di fondamentale importanza per la pesca marittima, in quanto autorizza il ministro a fissare
“nell’interesse della pesca”, regolamenti per l’attuazione di obblighi o poteri sanciti da trattati
internazionali o organizzazioni internazionali. Ai sensi dell’articolo 3a, paragrafo 2, il ministro può
emanare regolamenti per assicurare il rispetto delle norme fissate all’articolo 3a, paragrafo 1. Inoltre, il
ministro può emanare regolamenti allo scopo di garantire la conservazione o l’ampliamento delle risorse
ittiche (art. 4). Tali norme possono includere la chiusura di determinate zone di pesca, la limitazione
della pesca a determinati periodi dell’anno, la fissazione di TAC e la loro ripartizione tra i pescatori
olandesi, la pesca con determinate attrezzature e le dimensioni di maglia consentite. Ai sensi
dell’ordinanza del 1983 in attuazione del regolamento CE che istituisce misure tecniche per la
conservazione delle risorse della pesca (“Beschikking uitvoering EEG verordening technische
maatregelen”), l’ambito in cui si possono adottare misure nazionali indipendenti è piuttosto limitato11.
La terza fonte del diritto sulla pesca consiste in numerose ordinanze ministeriali (“ministeriële
regelingen”), introdotte sulla base dell’ordinanza sulla pesca marittima e costiera del 1977. Tali
ordinanze ministeriali riguardano principalmente l’assegnazione di contingenti. L’elaborazione di
misure nazionali rientra nell’ambito delle norme dettagliate per l’utilizzo delle disponibilità di pesca a
norma dell’articolo 9, paragrafo 2 del regolamento n. 3760/92. Da ciò deriva l’ordinanza per la
limitazione delle catture (Regeling vangstbeperking) che disciplina l’assegnazione annuale della pesca
per zona. Prima del 1997, vi erano ordinanze separate per le principali categorie di pesci di mare, che
venivano aggiornate annualmente. Per quanto riguarda i pesci piatti, nel 1987 fu emanata un’ordinanza
relativa ai contingenti di sogliole e passere di mare (“Beschikking regeling Tong en Schol”) mentre, per
quanto riguarda i pesci tondi, sempre nel 1987 venne emanata l’ordinanza sul merluzzo bianco e il
nasello (“Beschikking Regeling Kabeljauw en Wijting”). Inoltre, vi furono ordinanze relative alle
aringhe e agli sgombri. Tutte le ordinanze furono profondamente modificate a seguito dell’introduzione
9
10
11
Sul processo di attuazione dell’acquis comunitario da parte del governo dei Paesi Bassi e le sue implicazioni costituzionali,
cfr. , V. Bekkers et al., 1995.
Koninklijk Besluit (Regio decreto) del 25 novembre 1977, Staatscourant, 1977, n. 666.
Staatscourant, 1983, n. 31.
27
PE 315.748
Gestione della pesca
del sistema settoriale di gestione dei contingenti nel 1993, per essere poi sostituite dall’ordinanza
consolidata del 1997 denominata Ordinanza sui contingenti di pesci di mare12.
Nei Paesi Bassi vige un sistema notevolmente avanzato di assegnazione dei contingenti basato sui diritti
di proprietà per il comparto dei pesci piatti. Questo sistema fa affidamento sul fatto che i titolari di tali
diritti rispondano agli incentivi di mercato nell’utilizzo e nella gestione delle risorse e si differenzia dagli
approcci regolamentari più tradizionali che impongono numerose restrizioni alla pesca, come periodi di
fermo e limiti alle attrezzature di pesca. Dal 1993, una parte importante della gestione nazionale dei
contingenti è stata devoluta al settore.
Nel 1985, fu emanata l’ordinanza sulla concessione delle licenze di pesca (“Beschikking
visserijlicentie”) allo scopo di stabilizzare la capacità della flotta13. L’ordinanza prevedeva che solo i
pescherecci titolari di una licenza di pesca potessero pescare le specie soggette ai contingenti. Dal 1985
non sono state più rilasciate nuove licenze.
Poiché le misure di riduzione della capacità non sono indipendenti dalle misure di conservazione,
l’articolo 4 della legge sulla pesca del 1963 è stato modificato per includere misure per la limitazione
della capacità di cattura. Una modifica simile è stata apportata all’articolo 9 della stesse legge. Le misure
di ulteriore riduzione della capacità adottate sulla base degli artt. 4 e 9 come modificati, includono
requisiti relativi alle attrezzature di pesca, ad esempio la lunghezza dei pescherecci da traino (massimo
12 metri), in quanto questo è considerato un requisito efficace per limitare l’eccesso di capacità della
flotta di pesca dei pesci piatti.
Un altro aspetto di particolare importanza è stata l’introduzione del sistema “giorni in mare” nel 1987
(Zeedagen-regeling)14. Tale sistema ha il fine di ridurre la pesca limitando il numero di giorni che i
pescherecci possono passare in mare. I giorni in mare sono calcolati sulla base delle dimensioni dei
contingenti assegnati. Il numero massimo di giorni in mare è ripartito in periodi di tre mesi, oltre i quali
la pesca è vietata; per quanto riguarda il numero di giorni in mare concessi per trimestre, il regolamento
sui giorni in mare distingue tra diverse categorie di titolari di diritti di pesca.
3.1.6.2. Misure di controllo
Per attuare il sistema di controllo comunitario, il sistema olandese di controllo si basa sulla registrazione
delle catture, ispezioni e verifica dei registri, della documentazione commerciale e delle sedi delle
imprese di pesca. Si utilizzano sistemi informatici per elaborare e operare verifiche incrociate dei dati
dei giornali di bordo, dichiarazioni di sbarco e vendite all’asta. Il sistema VIRIS è utilizzato per
controllare i contingenti nazionali, nonché gli ITQ. Il sistema COVIS raccoglie i dati sulla registrazione
delle catture e la documentazione relativa alla vendita. L’ordinanza sulla tenuta del giornale di bordo a
norma CE e sui pesci di mare15 impone ai comandanti dei pescherecci di tenere un giornale di bordo,
che deve contenere dati dettagliati sulle zone di pesca, l’anno di utilizzo e le quantità catturate e
sbarcate.
Dall’introduzione dei diritti per le aste private nel 1993, tutti i pesci devono essere pesati e venduti
all’asta; i registri delle catture nonché le informazioni relative alle vendite venivano inseriti nel sistema
di registrazione delle catture VIRIS e controllati dall’AID. Nonostante tali requisiti amministrativi,
l’AID a volte stilava registri scritti quando i quantitativi finali del pesce pescato e la dichiarazione finale
dei registri delle catture, entro mezz’ora dallo sbarco, non combaciavano. Pertanto, nel 1994 la
legislazione fu modificata, stabilendo che entro mezz’ora dallo sbarco, la copia rosa del giornale di
bordo dovesse essere consegnata alle autorità. Tali informazioni vanno registrate quotidianamente entro
24 ore e comunque al più tardi all’arrivo al porto di destinazione. Il margine di tolleranza consentito
rispetto alle stime è del 20%16.
12
13
14
15
16
Ordinanza del 24 dicembre 1996 e successive modifiche del 24 dicembre 1997, Staatscourant n. 250.
Ordinanza sui permessi di pesca, Staatscourant, 27 dicembre 1985, e successive modifiche.
Giorni in mare 1987 (Staatscourant, 1987, n. 32; 1988, n. 253).
Staatscourant, 1987, n. 194.
Il regolamento è stato quindi allineato all’articolo 5, paragrafo 2 del regolamento n. 2807/83 che accorda un margine di
tolleranza del 20% nella stima delle quantità, in chilogrammi, per il pesce soggetto a TAC e trattenuto a bordo.
28
PE 315.748
Gestione della pesca
Entro 48 ore dallo sbarco, devono essere presentati il giornale di bordo e il registro delle catture
originali, completi e definitivi.
Inoltre, i pescatori hanno l’obbligo di mantenere registri sulle transazioni relative ai pesci di mare.
Un’ordinanza ministeriale del 1984 fissa i requisiti relativi alle transazioni relative ai pesci di mare,
(“Regeling eisen aan administraties van transacties inzake zeevis, REATZ”)17 introducendo l’obbligo di
tenere registri sulla vendita e l’immagazzinamento da parte degli operatori, per verificare il rispetto delle
misure di limitazione delle catture, nonché del divieto di vendita del pesce all’asta se manca la
documentazione relativa al peschereccio e alla zona di pesca18. Nel 1994, in attuazione del regolamento
n. 2847/93, si aggiunsero nuovi obblighi relativi alle aste del pesce. Fu infatti aggiunto un nuovo articolo
4a all’ordinanza REATZ, che stabiliva l’obbligo di trasmettere la documentazione di vendita all’AID o
di depositarla entro 48 ore in uno speciale contenitore in sede d’asta di prima vendita. Se tali aste non
sono di prima vendita, l’acquirente non può trasportare i prodotti della pesca fintanto che tali documenti
di vendita siano trasmessi a un funzionario dell’AID o depositati in una scatola speciale19.
Le visite ispettive sono effettuate principalmente dall’AID (54 ispettori nel 1996). Nel 1996, 382
pescherecci furono ispezionati in mare20. L’AID è assistito in questo compito dalla polizia, dai
funzionari doganali, dalla guardia costiera, dalla Marina e a volte da società di sicurezza private.
Quell’anno furono effettuate in tutto 489 ispezioni; il numero di “controlli a vista” (“zichtcontroles”) fu
pari a 633 e vennero stilati in tutto 270 verbali di infrazione (in mare e in porto, relativi a infrazioni
commesse da pescherecci olandesi e battenti altre bandiere). Al fine di ispezionare il maggior numero
possibile di sbarchi di pesce soggetto a contingente, l’ordinanza del 1987 sulle ispezioni sistematiche
degli sbarchi (“Regeling Stelselmatige controle bij aanlanding 1987”)21 ha stabilito l’obbligo di sbarco
delle catture in determinati porti22. Inoltre, sono previste aree apposite per lo sbarco del pesce all’interno
di questi porti; infine, i pescatori sono tenuti a comunicare in anticipo lo sbarco dei pesci.
Le ispezioni sugli sbarchi sono condotte dall’AID e includono:
1. ispezioni da effettuare nei porti di sbarco prefissati
entro l’orario di scarico;
2 ispezioni successive all’orario di scarico;
3. ispezioni da effettuarsi in luoghi diversi dai porti di sbarco prefissati.
Nell’ambito del sistema di gestione settoriale, la responsabilità del controllo spetta ai gruppi (costituiti
separatamente nel quadro del sistema CE di organizzazioni dei produttori (OP)). I principali elementi
soggetti a controllo sono: i giornali di bordo relativi alle sortite dei membri del gruppo, la fornitura
settimanale di informazioni relative alle aste e di informazioni provenienti dai gruppi per definire i dati
sulle catture relativamente alle singole sortite e elaborare quindi tali dati con un sistema informatico.
L’introduzione della gestione settoriale ha comportato importanti implicazioni per le autorità pubbliche.
Per quanto riguarda infatti le funzioni di controllo dell’AID, si è passati da una attenzione volta
principalmente alle visite ispettive al momento degli sbarchi ad un controllo più selettivo della filiera
della pesca, dallo sbarco sino alle aste del pesce. Inoltre, l’AID ha aumentato il suo ruolo di controllo
nelle aste del pesce. Per quanto riguarda i controlli non fisici degli sbarchi, si effettuano verifiche
incrociate dei giornali di bordo, dei registri delle catture e della documentazione delle vendite23. Non vi
17
Staatscourant, 1984, n. 219, successivamente modificato dall’ordinanza del 27 dicembre 1993, Staatscourant n. 252.
Cfr. l’emendamento del 29 marzo 1985, Staatscourant n. 64.
19
L’articolo 4a riporta le informazioni da includersi nei documenti di vendita, per es. il nome del peschereccio, il nome
dell’armatore o del capitano, il porto e la data di approdo, il nome del venditore e dell’acquirente del pescato, il luogo e la data
di vendita ed eventualmente, per ciascuna specie pescata, le dimensioni o il peso dei pesci, la categoria, la presentazione e la
freschezza, oltre che il prezzo di tutte le specie ed eventualmente la presentazione e la freschezza sulla base delle dimensioni o
del peso, quindi, la destinazione dei prodotti ritirati dal mercato.
20
Cfr. 1996 Relazione olandese di controllo. Il numero totale delle ispezioni nei porti non è pubblicato.
21
Staatscourant, 1987, n. 253.
22
Si tratta dei porti di: Breskens, Vlissingen, Colijnsplaat, Stellendam, Scheveningen, IJmuiden, Den Helder, Den Oever,
Harlingen, Lauwersoog, Delfzijl, Termunterzijl, Eemshaven e Urk.
23
Cfr. Tweede Kamer (Camera bassa del Parlamento dei Paesi Bassi) processo verbale, 1993-1994, 23400, n. 36, pag. 20.
18
29
PE 315.748
Gestione della pesca
è alcun fondamento giuridico in merito al ruolo dell’AID rispetto al controllo del sistema di gestione
settoriale.
Il ministero della Pesca mantiene la responsabilità ultima relativamente alla supervisione del sistema
nazionale dei contingenti. Sebbene tanto il controllo quanto l’imposizione di sanzioni ai contravventori
del sistema di cogestione siano lasciati in ampia misura ai singoli pescatori (autocontrollo), all’inizio
dell’anno il ministro può negare l’autorizzazione a un piano di pesca. In particolare, egli non può
sciogliere i gruppi/OP, né comissariarli. Nei confronti dei singoli pescatori, il ministro può imporre una
riduzione dei contingenti nel caso di superamento dei contingenti individuali o di gruppo, nonché una
riduzione nel caso di superamento dei giorni in mare24. Occorre osservare che le OP non hanno alcuna
responsabilità finanziaria in caso di violazione dei contingenti di gruppo.
Pertanto, dopo l’attuazione del piano di cogestione, sono diventati operativi due sistemi giuridici
distinti: alcune disposizioni rientrano nel diritto privato, altre restano nella sfera del diritto pubblico.
3.1.6.3. Disposizioni di diritto privato
Oltre ai compiti di attuazione, i gruppi devono seguire le proprie regole di gestione. I consigli direttivi
cercano di gestire questo aspetto attraverso le pratiche di controllo e sorveglianza succitate. I consigli
hanno anche l’obbligo di multare i membri che violino le norme sulle aste, superino i contingenti
individuali e di gruppo o il loro limite di giorni in mare. Per divenire membri di un gruppo, i pescatori
devono accettare l’imposizione di multe per le varie infrazioni. Tali sanzioni variano a seconda della
gravità e della frequenza delle trasgressioni e fungono da deterrente cancellando la possibilità di avere
un profitto da parte dei trasgressori. In caso di contenziosi, essi vengono risolti dalla Fondazione
arbitrale della pesca, istituita appositamente a tale scopo. Tuttavia, andrebbero evitate diatribe in
merito alla fondatezza delle multe, affinché si possa instaurare un meccanismo sanzionatorio
automatico. Ciò significa che non appena si rileva una violazione ad una norma del gruppo, si deve
imporre una multa.
Il diritto pubblico e il diritto privato a volte sono entrati in conflitto, creando alcuni problemi25. I
compiti di controllo sono piuttosto interconnessi e all’inizio alcuni pescatori sono stati multati due
volte. Infatti, è avvenuto che le multe venissero comminate tanto dai tribunali quanto dai consigli
direttivi dei gruppi. Nel complesso, sembra che la qualità delle ispezioni stia migliorando, il numero
di infrazioni è in diminuzione e si tratta perlopiù di infrazioni di carattere tecnico.
3.1.7. Valutazione
Tendenza alla concentrazione
Gli ITQ per i pesci piatti sono piuttosto diffusi. Nel 1994, vi erano 289 imprese titolari di permessi, la
maggior parte delle quali (75%) possedeva lo 0,5% o meno dei contingenti nazionali di sogliole e
passere di mare. Tale dimensione degli ITQ nel 1994 corrispondeva a una cattura annuale di 110
tonnellate di sogliole e 330 tonnellate di passere di mare sulla base dei contingenti del 199426. Al 2001
vi erano circa 279 titolari di contingenti, la maggior parte dei quali (75%) continuava a detenere lo
0,5% o meno del contingente totale di sogliole.
24
25
26
Cfr. anche le decisioni amministrative, 21 gennaio 1988, TBS 1988, n. 8, M.J. Sluijs (commentatore).
Berg., A.J., "Vissen in troebel water. Osservazioni giuridiche sulla cogestione olandese delle risorse ittiche", conferenza
tenuta in occasione del simposio sulla cogestione, Noordwijk, 9 giugno 1995.
Davidse, 1997.
30
PE 315.748
Gestione della pesca
Tabella 3.5. - Distribuzione dei titolari di ITQ in base alla dimensione degli ITQ, espressa come
percentuale dei contingenti totali olandesi di sogliole assegnati nel 1988, 1994, 1997 e 200127
Quota (%) degli ITQ sul
contingente totale delle
sogliole
0,005 (mini ITQ)
0,005-0,5
0,5-1,0
1,0-1,5
1,5-2,5
>2,5
1988
(n=387)
Percentuale di titolari di ITQ
1994
1997
(n=289)
(n=276)
20,2
65,4
9,8
3,9
0,8
0,0
100%
17,3
57,7
17,0
4,5
3,5
0,0
100%
2001
(n=279)
14,9
59,7
17,8
3,6
3,6
0,4
100%
17,2
57,3
17,9
4,7
2,2
0,7
100%
Fonte: Davidse 1997 e banca dati LEI.
Il numero totale di titolari di ITQ per i pesci piatti è diminuito in modo notevole, con quasi il 30%
dovuto alla vendita degli ITQ a seguito del disarmo della flotta, dell’interruzione dell’attività
dell’impresa per altri motivi o solo dell’interruzione della pesca a traino. Quasi tutti i grossi detentori
di contingenti possiedono più di un peschereccio.
Tabella 3.6. - Percentuale di imprese di pesca che possiedono più di un peschereccio, rispetto alla
flotta e ai diritti di pesca
Percentuale di imprese che possiedono più di un peschereccio
Sul totale dei pescherecci
Sulla potenza motrice complessiva della flotta di cutter
Sul contingente totale olandese per le sogliole
Sul contingente totale olandese per le passere di mare
1988
24%
48%
43%
38%
1993
25%
50%
62%
44%
1997
28%
49%
53%
51%
2001
30%
58%
57%
56%
Fonte: Davidse 1997 e database LEI
Queste cifre indicano una tendenza alla concentrazione nel periodo 1988-1993. Verso la fine degli
anni ‘90, il possesso dei contingenti diventa molto più stabile. Il 3% dei più importanti possessori
deteneva il 17,4% del contingente totale nel 1994. In tutto il periodo una quota stabile del 75% dei
titolari di contingenti deteneva una percentuale dello 0,5% o meno dei contingenti nazionali di
sogliole e passere di mare.
Scambi
I prezzi degli ITQ sono molto elevati: per esempio nel 1993 il diritto di pesca di 1 kg sogliole e di 1
kg di passere di mare valeva circa 60-70 euro. Gli investimenti totali in ITQ sono stati elevati nel
periodo 1988-1992. Nel 1990 e nel 1991 gli investimenti ammontavano rispettivamente a 41 milioni e
52 milioni di euro. In quegli anni, gli investimenti in ITQ superavano gli investimenti in pescherecci e
attrezzature. Il volume degli scambi in ITQ nel periodo 1988-1992 indica che circa il 18% del
contingente nazionale di sogliole e passere di mare è stato trasferito.
Uno degli svantaggi negli scambi di ITQ è che vi è un’uscita di denaro dal comparto della pesca
contestualmente all’uscita degli armatori che vendono i loro pescherecci insieme agli ITQ. Le imprese
restanti sono in grado di ottenere una quantità in certa misura maggiore, ma a costi molto più elevati.
Alla lunga, le imprese devono essere rilevate dalla generazione successiva e, a causa dell’alto valore
degli ITQ, tale acquisizione è estremamente costosa e, di conseguenza, i figli devono produrre a costi
più elevati.
A causa dei prezzi elevati, è impossibile per i nuovi soggetti sul mercato avviare un’impresa di pesca
nell’ambito del regime dei contingenti. Questa situazione “corporativistica” va a vantaggio dei titolari
di ITQ. Gli ITQ dei cutter disarmati sono stati acquistati dagli armatori dei restanti pescherecci,
27
Occorre notare che ciò riguarda solo i contingenti di assegnazione per le sogliole e le passere di mare, pescherecci in
possesso di minicontingenti di sogliole potrebbero detenere grossi contingenti di merluzzo bianco.
31
PE 315.748
Gestione della pesca
soprattutto quelli da traino di piccole e grandi dimensioni, cioè il gruppo da 300 CV e quello superiore
a 1500 CV. I pescherecci disarmati pescavano principalmente merluzzo bianco e nasello.
Affitto/noleggio
Il mercato dell’affitto e noleggio degli ITQ divenne più trasparente durante il periodo di cogestione.
L’organizzazione di pesca Nederlandse Vissersbond, ad esempio, ha una “banca dei contingenti” sul
suo sito Internet. È possibile lo scambio di contingenti, sia all’interno dello stesso gruppo che tra
gruppi diversi. I consigli direttivi dei gruppi sono responsabili della gestione dei contingenti, inclusi i
contingenti in affitto.
Efficienza
Nel regime degli ITQ, i pescatori conoscono esattamente il quantitativo di pesce che è loro permesso
pescare in ciascun periodo di contingenti. Come abbiamo già osservato, il rispetto dei regolamenti sui
contingenti fu problematico negli anni ‘70 e ‘80. Dal 1993 in poi, invece, i contingenti nazionali non
sono più stati superati. Ciò potrebbe essere dovuto a diversi fattori: l’introduzione del sistema di
cogestione e il fatto che è ora nell’interesse dei pescatori rispettare i contingenti, in quanto gli ITQ
sono un investimento molto oneroso. I pescatori sono in un certo qual modo soddisfatti dei
regolamenti sui contingenti, perché considerano i loro ITQ come una proprietà.
La flotta nel suo insieme ha pescato bene con il sistema dei contingenti ed è riuscita ad utilizzare i
contingenti in modo più efficiente (Hoefnagel, Smit 1997). Sebbene l’applicazione dei regolamenti
sui contingenti non sia più un problema, i pescatori non sono diventati dei “santi”: ad esempio, alcuni
pescatori violano ancora le disposizioni tecniche.
Occupazione
In parallelo con la riduzione della flotta avvenuta negli ultimi decenni, anche il numero dei membri
degli equipaggi è andato via via riducendosi. Da vari anni, per le imprese di pesca è sempre più
difficoltoso ingaggiare personale di bordo. Le scuole professionali del settore hanno pochi studenti, il
mestiere di pescatore non attira più i giovani: infatti, sebbene i salari siano decisamente buoni (una
percentuale sui ricavi meno alcuni costi), si tratta di una professione molto faticosa. Inoltre,
nell’ultimo decennio sono aumentate le opportunità di occupazione sulla terraferma. Oggi, svariati
equipaggi hanno una parte di addetti polacchi.
Impatto ambientale
La Commissione europea stabilisce ogni anno i totali ammissibili di catture (TAC) per ciascuna
specie e zona; inoltre, sulla base del principio di stabilità relativa, essa ripartisce i TAC in contingenti
nazionali. Poiché i titolari olandesi di ITQ riescono a rispettare tale regolamento, l’impatto ambientale
sulle risorse ittiche è a norma di legge. I pescatori scartano pesci soggetti a contingente e pesci di altre
specie prive di valore commerciale e comunque il rigetto in mare è consentito nell’UE. Il rigetto
selettivo prevede che i pesci catturati soggetti a contingente siano scartati a favore di pesci soggetti a
contingenti di maggior valore; tuttavia non vi sono prove che ciò avvenga. È possibile che avvenga
quando le sogliole o le passere di mare sono abbondanti e il contingente nazionale è basso.
Effetti collaterali e imprevisti degli ITQ
Poiché la gestione dei contingenti è un sistema collegato a molti altri, è difficile valutare gli effetti
specifici degli ITQ sull’industria. Tuttavia, da quando furono istituiti nel 1975 i contingenti, nel 1977
gli IQ e nel 1985 gli ITQ, sono avvenuti molti cambiamenti.
32
PE 315.748
Gestione della pesca
3.2. Islanda: sistema di contingenti individuali trasferibili col peschereccio
La pesca è un comparto produttivo molto importante per l’Islanda. La sua importanza è diminuita
negli ultimi anni, con la crescita di altri settori, ma i prodotti ittici sono tuttora responsabili del 40%
dei proventi in valuta straniera e la pesca e l’industria di trasformazione ad essa collegata
contribuiscono a produrre circa l’11% del PIL, rappresentando il 9% degli occupati. Le dimensioni
relative del comparto della pesca islandese creano condizioni speciali in uno stato indipendente, con
un sistema monetario indipendente in cui manca un altro comparto che possa assorbire le variazioni di
questo settore. Nell’economia islandese, le vicende del comparto della pesca hanno ripercussioni su
scala macroeconomica.
La maggior parte degli stock nei mari intorno all’Islanda non è condivisa ed è gestita esclusivamente
dalle autorità islandesi.
Di seguito, si fornisce una descrizione, un’analisi e una valutazione del sistema di contingenti
individuali trasferibili (gli ITQ) in Islanda. Nella prima sezione si descrivono le caratteristiche
principali di questo sistema e se ne spiega l’origine.
Nella seconda sezione si descrive il metodo di definizione dei contingenti. Si parlerà in particolare del
merluzzo bianco, in quanto rappresenta lo stock di gran lunga più importante nella ZEE islandese
(fornisce circa ⅓- ½ del valore del pescato) e perché è stata introdotta una speciale normativa relativa
ai contingenti di merluzzo bianco. Il resto del capitolo sull’Islanda è dedicato a un’analisi
dell’efficienza biologica ed economica di questo sistema, delle sue conseguenze sociali e di alcune
questioni di equità.
3.2.1. Il sistema degli ITQ
L’ampliamento della ZEE islandese a 50 miglia nautiche nel 1972 e a 200 miglia nel 1976 ha creato la
base necessaria per la gestione della pesca. Già nel 1977 furono posti in essere sforzi per limitare le
catture dell’importante stock di merluzzo bianco, attraverso una limitazione del numero di giorni in
cui ne era consentita. Furono inoltre adottate misure per limitare l’ingresso di nuovi pescherecci nel
mercato, ma entrambe queste strategie si rivelarono inefficaci.
I contingenti per singoli pescherecci furono introdotti inizialmente nella pesca di specie pelagiche,
aringhe e capelano di Terranova. Quando, nel 1975, fu riaperta la pesca delle aringhe nelle acque
islandesi, dopo tre anni di moratoria, la pesca fu gestita con contingenti per singoli pescherecci. I
contingenti annuali divennero trasferibili (commerciabili) nel 1979. Nel 1980 furono introdotti i
contingenti per singoli pescherecci per la pesca del capelano di Terranova e i contingenti annuali
divennero trasferibili nel 1986.
Il passo principale verso l’introduzione degli ITQ nella pesca islandese fu compiuto con la legge sulla
gestione della pesca del 1983, che disciplinava la pesca nella ZEE islandese per il 1984. Tale legge
stabiliva che la pesca delle principali specie di pesci demersali (merluzzo bianco, eglefino, merluzzo
carbonaro, scorfani del nord o sebasti, passera di mare, halibut di Groenlandia e pesce gatto), da parte
di pescherecci superiori a 10 TSL dovesse essere regolamentata per mezzo di contingenti trasferibili
per peschereccio. L’assegnazione dei contingenti si basava principalmente sulle catture storiche nel
periodo dal 1° novembre 1981 al 31 ottobre 1983. Insieme alle aringhe e al capelano di Terranova,
questi stock rappresentano oltre il 90% del valore delle catture dei pescherecci islandesi.
Gli ITQ per i pesci demersali furono introdotti inizialmente come misura temporanea per rispondere
alle crisi della pesca del merluzzo bianco. Dopo il 1984 fu deciso di estendere gli ITQ per un altro
anno, il 1985. Quell’anno, si concesse anche ai pescherecci la possibilità di uscire dal sistema di
contingenti per peschereccio, facendosi assegnare un certo numero di giorni in mare (con alcune
restrizioni alle catture di merluzzo bianco). A tali pescherecci fu successivamente consentito di
rientrare nel sistema di contingenti per peschereccio ed essi poterono far riferimento ai risultati
conseguiti nel periodo in cui avevano pescato con il sistema “giorni in mare” per aumentare i
contingenti loro assegnati.
33
PE 315.748
Gestione della pesca
Nel 1985 una nuova legge sulla gestione della pesca prorogò la gestione con gli ITQ per il biennio
1986-1987; ad essa fece seguito una legge che prorogava il sistema per il triennio 1988-1990. Nel
1990 il parlamento approvò una legge sulla gestione della pesca che non prevedeva una data di
scadenza28. Tale legge introduceva varie novità: in primo luogo, il sistema degli ITQ doveva includere
tutti i pescherecci di stazza superiore alle 6 TSL. Ciò significava che tali pescherecci non avevano la
possibilità di scegliere la modalità di pesca “giorni in mare”. In secondo luogo, veniva infine posto
termine al libero accesso dei pescherecci al di sotto delle 10 TSL. In terzo luogo, la legge consentiva
il trasferimento di quote di contingenti, cioè riconosceva il diritto di acquisire annualmente una certa
percentuale dei contingenti totali, tra pescherecci di proprietà di diverse imprese di pesca. Le quote di
contingenti oggi sono legate ai pescherecci. Prima del 1991, solo agli armatori che possedevano più di
un peschereccio era consentito di trasferire parte della quota di contingenti legata ad uno dei loro
pescherecci ad un altro dei loro pescherecci.
Dal 1991 il sistema degli ITQ copre oltre il 90% di tutta la pesca in Islanda. Tuttavia, permangono
alcune eccezioni. Alcuni pescherecci di stazza inferiore alle 6 TSL, che usano solo lenze a mano o
palamiti, non rientrano nel sistema principale di ITQ. Inoltre, alcune specie non rientrano ancora nella
gestione con contingenti. Tuttavia, nessuna di tali specie è significativa su scala nazionale.
Il sistema islandese di ITQ specifica un diritto dell’utente. Tale diritto non trova lo stesso riscontro
nella costituzione della maggior parte degli altri diritti di proprietà. Il primo paragrafo della legge
sulla gestione della pesca recita: “le risorse marine che si trovano e vengono utilizzate nelle acque
islandesi sono proprietà comune della nazione islandese.” La legge sulle garanzie collaterali specifica
che non è consentito usare quote di contingenti come garanzie, ma consente che i contratti di credito
in cui i pescherecci costituiscono garanzie specifichino che la parte creditrice può rifiutare l’assenso al
trasferimento di parte delle quote di contingenti dal peschereccio. La legge sulla gestione della pesca
asserisce inoltre che se un peschereccio pesca meno del 50% dei suoi contingenti totali29 per due anni
di seguito, esso perde la sua quota di contingenti. Nel dibattito politico sull’imposizione concernente
la pesca di specie soggette a contingenti, i fautori di tale imposta sostengono che non si tratta in realtà
di un’imposta, ma di una tassa di utilizzo che il possessore della risorsa (la nazione) ha diritto di
ricevere30.
Sebbene la legge sulla gestione della pesca del 1990 consenta il commercio sia di quote di contingenti
sia di contingenti annuali, vi sono alcune restrizioni: si richiede infatti che tutte le quote di contingenti
siano registrate su un peschereccio e che le quote di contingenti registrate su un dato peschereccio non
ne superino le capacità. Se il commercio di quote di contingenti implica il trasferimento di contingenti
da un comune all’altro, il consiglio comunale dove il venditore è registrato ha la prelazione sul suo
acquisto. Una singola ditta non può detenere quote di contingenti di merluzzo bianco superiori al
12%, di scorfani del nord o sebasti superiori al 35% e di eglefino, merluzzo carbonaro, halibut di
Groenlandia, aringhe, capelano di Terranova o gamberi d’altura superiori al 20%. È inoltre proibito ad
una singola impresa aver quote aggregate di contingenti superiori al 12%31. Anche il commercio di
contingenti annuali è soggetto a restrizioni. Non è consentito noleggiare in una annualità più del 50%
(al netto) dei contingenti annuali. In base alla legge sulla gestione della pesca del 1990, il
trasferimento di contingenti annuali ad un peschereccio in un altro comune è possibile solo previa
approvazione del ministero della Pesca a seguito di consultazioni con il consiglio comunale in
28
29
30
31
Una traduzione inglese del testo di questa legge è disponibile sul sito web del ministero della Pesca nel documento
http://brunnur.stjr.is/interpro/sjavarutv/sjavarutv.nsf/pages/laws_english.html.
Il totale è calcolato sulla base di coefficienti stabiliti dal ministero della Pesca, che consentono di determinare il volume
delle catture di altri contingenti, specie in termini di “equivalente merluzzo bianco”. Tali coefficienti sono prossimi ai
prezzi relativi di sbarco per i vari contingenti, specie nei 12 mesi fino al 30 aprile nell’anno precedente all’anno di inizio
dei contingenti.
Un’imposta sulla risorsa venne introdotta sulle catture di pesci soggette a contingenti in Islanda sin dall’anno di
contingente, che iniziò il 1° settembre 1996. Il gettito relativo a tale imposta è dell’ordine dell’1% del valore degli sbarchi
e viene destinato all’Istituto per le ricerche marine e alla direzione della pesca. Quest’anno, il parlamento ha approvato
una nuova legge di tassazione dei contingenti. La nuova imposta è collegata alla redditività prevista della pesca soggetta a
contingenti. Se la redditività prevista aumenterà a sufficienza, il gettito della nuova imposta sarà superiore a quello della
precedente.
Quest’anno, tale limite è stato leggermente aumentato.
34
PE 315.748
Gestione della pesca
questione e il consiglio dell’associazione locale dei pescatori. Praticamente in nessun caso tale
procedura ha impedito un certo scambio di contingenti annuali. Tale disposizione fu cambiata nel
2001. La legge attuale esige che la Direzione della pesca riceva conferma dall’Ufficio responsabile
dei prezzi delle quote (Verðlagsstofa skiptaverðs) dell’esistenza di un accordo tra l’armatore e
l’equipaggio sui prezzi allo sbarco da utilizzare per stabilire la quota dell’equipaggio prima di
approvare il trasferimento.
I contingenti per peschereccio sono solo una componente del sistema di gestione della pesca in
Islanda. Sono usati anche regolamenti sulle attrezzature, sul fermo in talune zone di pesca (in cui la
percentuale di novellame è molto elevata) e ordinanze sull’apertura e la chiusura della pesca. Vi sono
poi i regolamenti, che mirano a creare situazioni di flessibilità e a prevenire il rigetto in mare. Ciascun
peschereccio ha la possibilità di effettuare in un dato anno catture che superino fino al 5% i propri
contingenti in cambio di una corrispondente riduzione dei contingenti dell’anno successivo. Inoltre,
fino al 20% dei contingenti annuali di un peschereccio può essere trasferito da un anno all’altro. Per
aumentare la flessibilità in materia di composizione del pescato, è consentito il superamento dei
contingenti di alcune specie di pesci demersali fino al 5%, in cambio della riduzione dei contingenti di
altre specie di pesci demersali. Il calcolo della riduzione dei contingenti di altre specie si effettua
utilizzando i coefficienti di “equivalente merluzzo bianco”. Tale disposizione non si applica al
merluzzo bianco.
Nella ZEE islandese il rigetto in mare è essenzialmente vietato32. Tuttavia, si riconosce la possibilità
di una certa misura di rigetto in mare e il fatto che il sistema di contingenti incentiva la prassi
indesiderata del rigetto in mare. Per scoraggiare tale prassi, si consente che solo metà del volume del
pesce sotto misura sia incluso nel calcolo dei contingenti. Tale disposizione è applicabile solo se la
percentuale di pesce sotto misura nel pescato è inferiore ad una data percentuale. Dal 1° febbraio
2002, è inoltre consentito agli armatori accantonare fino al 5% delle loro catture (cioè le catture totali
durante l’anno di contingente), quota che non sarà inclusa nel conteggio dei contingenti. Questa parte
del pescato sarà venduta al miglior offerente. Il 20% del ricavato andrà all’armatore e all’equipaggio,
mentre l’80% andrà all’Istituto di ricerca marina33.
I pescherecci, per avere l’autorizzazione alla pesca commerciale nella ZEE islandese, oltre ai
contingenti per la cattura delle specie soggette a regolamenti sui contingenti, devono avere un
permesso speciale. In passato i requisiti per l’ottenimento dei permessi di pesca erano piuttosto severi.
Tali regolamenti, pur con qualche variazione, avevano tutti lo scopo di limitare la capacità della flotta.
Al momento dell’introduzione del sistema di contingenti, vennero rilasciati permessi ai pescherecci
ma, dopo tale data, perché un nuovo peschereccio potesse ottenere un permesso, era necessario che un
peschereccio di capacità simile fosse disarmato. Nel 1998, la Corte suprema dell’Islanda decretò
l’incostituzionalità del vigente sistema di permessi, stabilendo nella sua sentenza che il ministero della
Pesca, che aveva opposto un rifiuto, dovesse rilasciare un permesso di pesca al ricorrente. Nella
motivazione della sentenza, la Corte affermava che tale sistema di permessi era in violazione del
diritto costituzionale di tutti gli islandesi alle pari opportunità nella scelta della propria attività
lavorativa. Dalla lettura del verdetto, sembra probabile che la Corte fosse del parere che il sistema
restrittivo di permessi in vigore all’epoca potesse essere costituzionale, ma che fosse il metodo di
introduzione di tale sistema ad essere incostituzionale, cioè il fatto che lo si fosse introdotto con il
rilascio di permessi di pesca a coloro che si trovavano già a lavorare nel settore all’inizio del 1984. La
Corte sottolineò che il rilascio di permessi di pesca ad un gruppo esclusivo di pescherecci poteva
essere giustificato come misura temporanea per raggiungere un obiettivo in una situazione particolare
(per es. una crisi), ma che non fosse costituzionale rendere permanenti tali misure. Dopo questa
sentenza, il sistema di permessi fu modificato, cosicché qualsiasi peschereccio islandese che risponda
a determinati requisiti di sicurezza e igienici può ottenere un permesso di pesca. La pesca di specie
soggette a contingenti è sempre subordinata al possesso di quote di contingenti di tali specie, come già
avveniva in passato.
32
33
Si fa eccezione per il pescato vivo catturato con lenza a mano o palamito. In passato si faceva eccezione anche per i pesci
malati e feriti, ma la legislazione in merito è stata resa più severa all’inizio dell’anno in corso.
Il sistema è applicato in via sperimentale nel periodo fino alla fine dell’anno di contingente che termina il 31 agosto 2003.
35
PE 315.748
Gestione della pesca
3.2.2. I TAC e la gestione bioeconomica
Il ministro della Pesca fissa i TAC e i contingenti dopo aver ricevuto valutazioni degli stock e
raccomandazioni in merito ai TAC dall’Istituto per le ricerche marine. Ai sensi della legge sulla
gestione della pesca del 1990, l’anno di contingente è il periodo di 12 mesi che inizia il 1° settembre.
L’Istituto per le ricerche marine pubblica le sue valutazioni e raccomandazioni ogni anno entro la fine
di maggio. Il ministro ha tempo fino alla fine di luglio per emanare la propria decisione, ma negli
ultimi anni la decisione è stata resa pubblica entro i primi di giugno. Il ministro ha il diritto di
aumentare o diminuire i TAC durante l’anno di contingente. Finora, tale diritto è stato esercitato in
senso decisamente restrittivo. Tuttavia, i TAC di alcuni pesci demersali (eglefino, merluzzo
carbonaro, lupo di mare) furono aumentati nel dicembre 2001. In alcuni casi, il ministro emana TAC
provvisori. Ciò avviene sempre per il TAC del capelano di Terranova, in quanto la gestione di quello
stock è soggetta ad un accordo tra Islanda, Norvegia e Groenlandia. I TAC provvisori sono stati usati
negli ultimi anni anche per i gamberi oceanici a causa delle notevoli incertezze in merito alle
condizioni di questo importante stock.
Nel 1995, il governo convenne che lo stock di merluzzo bianco dovesse essere gestito per mezzo di
una norma speciale sui TAC, e questo per due ragioni principali. In primo luogo, la gestione di una
specie di lunga vita come il merluzzo bianco dovrebbe essere basata su obiettivi a lungo termine. In
secondo luogo, gli obiettivi dovrebbero essere formulati in termini economici, vale a dire secondo
massimi vantaggi economici netti. Il merluzzo bianco era stato pescato in maniera eccessiva e si era
reso necessario diminuire la mortalità per pesca, cioè la percentuale dello stock catturata ciascun
anno. Inizialmente, la norma sul TAC stabiliva che il TAC annuale dovesse essere pari al 25% della
biomassa stimata dello stock pescabile (classi di età pari a 4 anni e superiori), ma non inferiore alle
155.000 tonnellate. Nel 2000, il ministro della Pesca modificò la legge in modo che non vi fosse alcun
limite inferiore e fissò un limite superiore di 30.000 tonnellate di modifica dei TAC tra un anno di
contingente e il successivo.
Il sistema di contingenti legati ai pescherecci limita le catture e pertanto riduce l’eccesso di pesca
rispetto alle situazioni di libero accesso. Tuttavia, di per sé, tale sistema non garantisce lo
sfruttamento ottimale degli stock. Sbarchi superiori a quelli consigliabili dal punto di vista
(bio)economico causeranno un certo livello di eccesso di pesca. Ciò può avvenire quando gli sbarchi
sono superiori ai TAC a causa di alcune scappatoie nel sistema, per cui può succedere che i TAC
siano fissato a valori superiori rispetto a quelli economicamente appropriati o che i TAC raccomandati
siano errati. La tabella 3.7 riassume la situazione relativa al merluzzo bianco.
36
PE 315.748
Gestione della pesca
Tabella 3.7. - Dimensioni dello stock di merluzzo bianco pescabile, TAC e sbarchi.
t (000)
TAC ideali
(25% dello
Stock pescabile all’inizio
stock
dell’anno solare secondo
pescabile
le:
secondo le
Anno di
misurazioni
contingente
misurazioni misurazioni
attuali)
attuali
dell’epoca
1980
1548
1313
387
1981
1263
1541
316
1982
979
1601
245
1983
795
1238
199
1984
901
936
225
1985
921
850
230
1986
853
850
213
1987
1034
1050
259
1988
1055
1130
264
1989
1022
1070
255
1990
835
870
209
genn. ‘91-ago. ‘91
701
910
175
sett. ‘91-ago. ‘92
701
910
175
sett. ‘92-ago. ‘93
547
640
137
sett. ‘93-ago. ‘94
581
630
145
sett. ‘94-ago. ‘95
579
590
145
sett. ‘95-ago. ‘96
557
560
139
sett. ‘96-ago. ‘97
680
675
170
sett. ‘97-ago. ‘98
795
889
199
sett. ‘98-ago. ‘99
722
975
180
sett. ‘99-ago. ‘00
717
1031
179
sett. ‘00-ago. ‘01
547
756
137
sett. ‘01-ago. ‘02
640
577
160
TAC
raccomandati
300
400
450
350
200
200
300
300
300
300
250
240
250
190
150
130
155
186
218
250
250
220
190
TAC
nazionali
Sbarchi totali
242
263
300
330
350
325
300
245
265
205
165
155
155
186
218
250
250
220
190
435
469
388
300
283
326
368
392
378
356
335
247
275
241
197
165
170
202
227
254
257
221
-
Fonte: Pubblicazioni dell’Istituto per le ricerche marine.
La tabella contiene informazioni relative alle stime degli stock, TAC raccomandati, TAC effettivi e
sbarchi totali. A fini di confronto, la terza colonna mostra un TAC “ideale” stimato al 25% della stima
attuale dello stock34. La tabella mostra che nella maggior parte dei casi, i TAC erano superiori alle
raccomandazioni dell’Istituto per le ricerche marine e che gli sbarchi erano superiori ai TAC. In molti
casi, l’eccesso di pesca era notevole anche dopo l’introduzione del sistema dei contingenti per
peschereccio nel 1984. La tabella mostra anche che tali differenze tra i TAC raccomandati, i TAC
effettivi e gli sbarchi sono andate via via diminuendo e sono state piuttosto ridotte negli ultimi anni.
La maggior parte delle differenze tra sbarchi totali e TAC si spiega col fatto che le piccole
imbarcazioni da pesca scoperte, di stazza inferiore alle 6 TSL, che utilizzano lenze a mano e palamiti
in un sistema di “giorni in mare” sono state in grado di effettuare catture superiori alle previsioni. Le
disposizioni che consentono ai pescherecci di superare i contingenti loro assegnati e di trasferire parte
di essi al successivo anno di pesca creano ovviamente alcune differenze tra i TAC e gli sbarchi
effettivi in un singolo anno.
Se si confrontano le prime due colonne della tabella 3.7, si nota che l’Istituto per le ricerche marine
aveva sopravvalutato notevolmente lo stock nei primi anni ‘80 così come alla fine degli anni ‘90. Si
può discutere se le stime in eccesso dei primi anni ‘80 abbiano contribuito al depauperamento dello
34
La norma sui TAC per il merluzzo bianco è, in realtà, leggermente più complicata; essa stabilisce che i TAC dovrebbero
essere il 25% della media dello stock stimato entro l’inizio dell’anno solare e dello stock stimato alla fine dell’anno. Il
gruppo di lavoro che ha raccomandato l’introduzione della norma sui TAC aveva consigliato di fissare la percentuale al
22%. Tale disposizione era considerata pressoché ottimale in termini economici, sulla base del modello bio-economico
elaborato dal gruppo di lavoro.
37
PE 315.748
Gestione della pesca
stock in tale periodo di gestione della pesca piuttosto lassista, ma le stime in eccesso alla fine degli
anni ‘90 hanno senza dubbio portato a TAC del merluzzo bianco troppo elevati.
La tabella 3.7 mostra che la gestione della pesca islandese non è riuscita a impedire l’eccesso di pesca
dello stock di merluzzo bianco. Lo stock di merluzzo bianco non si trova in condizioni migliori oggi
rispetto alle crisi dei primi anni ‘80, che portarono all’introduzione del sistema dei contingenti per
peschereccio. Tuttavia, vi è motivo di ritenere che alcuni dei problemi che portarono all’eccesso di
pesca del merluzzo bianco nei primi tempi di applicazione del sistema di contingenti siano stati
risolti35.
Vi sono meno dati in merito alla maggior parte degli altri stock nella ZEE islandese. Non è possibile
dire se la loro situazione sia migliorata dopo l’introduzione del sistema degli ITQ. La tabella 3.8
mostra gli sviluppi degli sbarchi per le specie più importanti accanto al merluzzo bianco.
Tabella 3.8. - Sbarchi di alcune specie importanti da acque islandesi. t (000)
Specie
Eglefino
Merluzzo
carbonaro
Scorfani del nord
o sebasti
Lupo di mare
Halibut di
Groenlandia
Passera di mare
Capelano di
Terranova
Aringhe (Islanda)
Gamberi
Pettinidi
1980-83
60
1984-87
46
1988-91
59
1992-95
53
1996-99
46
2000
42
2001
40
57
64
87
65
34
33
32
100
9
93
11
93
15
94
14
69
13
71
15
50
18
25
6
34
12
45
12
30
11
16
9
15
5
17
5
387
52
10
12
892
60
31
16
629
90
31
11
802
120
63
10
988
86
58
10
892
102
24
9
925
101
26
6
Fonte: Istituto economico nazionale.
L’aumento delle catture di gamberi si spiega in parte con il fatto che i gamberi erano ancora una
risorsa scarsamente utilizzata nei primi anni ‘80 e in parte con il fatto che l’eccesso di pesca di
merluzzo bianco, che si nutre di gamberi e capelano di Terranova, comporta alcuni vantaggi, nel
senso che fa aumentare la disponibilità di tali specie. Se si considerano i dati aggregati, si può rilevare
che i pescherecci islandesi hanno registrato lo stesso volume complessivo di catture (sia all’interno
che all’esterno della ZEE islandese) nel periodo 1997-2000 rispetto al periodo 1980-1983.
3.2.3. Valutazione
3.2.3.1. Efficienza
L’efficienza della gestione di una pesca caratterizzata da un eccesso di capacità può essere misurata
sulla base dell’effettiva riduzione di capacità di pesca. La tabella 3.9 mostra l’andamento delle
capacità di pesca misurato sulla base del numero di pescherecci, della stazza dei pescherecci in TSL e
in potenza del motore principale misurata in kW.
35
Lo stock islandese di merluzzo bianco era riuscito a sostenere le catture di 400.00-500.000 tonnellate negli anni ‘50. Ciò
era stato possibile grazie alle poche catture nel corso della seconda guerra mondiale e alle migliori condizioni ambientali.
Il mare che circonda l’Islanda è stato significativamente più caldo nel periodo 1930-1965 rispetto ai decenni successivi.
38
PE 315.748
Gestione della pesca
Tabella 3.9. - Dimensioni della flotta di pesca islandese (escluse le barche da pesca non cabinate)
Descrizione 1980
1985
1990
1995
1998
1999
2000
Numero
TSL36
KW
825
110.599
362.156
996
119.801
420.803
824
121.103
410.629
795
120.743
414.020
842
116.076
424.429
892
115.691
438.526
863
105.228
336.118
Fonte: Útvegur, pubblicato dall’Ufficio di statistica islandese.
La tabella 3.9. indica un aumento della flotta pari al 10% quanto a TSL e del 30% in termini di kW.
Poiché le catture complessive non sono superiori a quelle dei primi anni ‘80, ciò sembra
effettivamente indicare che la capacità (in eccesso) è andata aumentando sin dall’introduzione degli
ITQ.
È sempre difficile stimare l’eccesso di capacità in un comparto soggetto a variazioni naturali
imprevedibili; tuttavia, è probabile che vi sia un certo eccesso di capacità nella flotta di pesca
islandese. D’altro canto, si può discutere se i dati della tabella 3.9 forniscano o meno una misura
adeguata dell’evoluzione di questo eccesso di capacità. Infatti, nel valutare i dati della tabella 3.9,
dobbiamo considerare anche i notevoli cambiamenti tecnologici. Nel 1980, in Islanda non esistevano
imbarcazioni di pesca a strascico provvisti di impianti di congelamento. Il primo peschereccio
islandese da traino di questo tipo, che mette insieme le strutture di pesca e quelle di trasformazione a
bordo, risale al 1982. Oggi, i pescherecci da traino provvisti di impianti di congelamento effettuano
circa ¼ delle catture totali. La manipolazione del pesce, che viene sbarcato sotto ghiaccio, sia pesce
demersale che pelagico, è stata migliorata con l’introduzione di metodi che implicano maggior spazi
per l’immagazzinamento e sortite più brevi. Occorre inoltre osservare che la tecnologia è migliorata
grazie a reti e traini di maggiori dimensioni, che richiedono motori di maggior potenza. Tutte queste
considerazioni rivelano le difficoltà a cui si va incontro quando si cerca di misurare la capacità e
sollevano qualche dubbio sulla pertinenza delle informazioni contenute nella tabella 3.9 come
descrizione dello sviluppo della capacità della flotta di pesca islandese.
L’istituzione di contingenti come diritti di proprietà individuali affidabili e norme più flessibili per il
rilascio dei permessi di pesca tolgono ogni motivazione economica agli armatori di mantenere costose
capacità in eccesso. Una volta che diritti di proprietà affidabili siano stati introdotti per tutti i fattori di
produzione nel comparto della pesca, non vi è più alcuna differenza tra le imprese di pesca e le altre.
Prima che si rendesse più flessibile il quadro normativo per l’ottenimento dei permessi di pesca, i
pescherecci forniti di permessi avevano un valore speciale, in quanto potevano essere usati per
ottenere un permesso per un nuovo peschereccio. Tali imbarcazioni venivano vendute quindi a prezzi
più alti in quanto erano accompagnate da un permesso che poteva essere trasferito ad un nuovo
peschereccio. Il prezzo del permesso poteva costituire fino al 10% del valore di un nuovo
peschereccio, pertanto poteva essere conveniente mantenere tale peschereccio anche se non veniva
utilizzato direttamente. Tuttavia, dopo la sentenza della Corte suprema del 1998 e le modifiche
apportate alla legge sul rilascio dei permessi di pesca, non vi è più alcun motivo di mantenere
pescherecci in eccesso.
La tabella 3.10. mostra lo sviluppo del numero medio di giorni in mare. Se la flotta islandese fosse
notevolmente sovradimensionata, ci si aspetterebbe che il suo grado di utilizzo fosse
considerevolmente al di sotto di quello del periodo precedente all’introduzione del sistema di catture a
contingenti, quando vi era un libero accesso.
36
I dati relativi al 1999 e al 2000 sono stimati sulla base di quelli relativi alle dimensioni della flotta in SL nel 1998-2000,
supponendo che l’entità del cambiamento relativo in termini di TSL sia la stessa del cambiamento relativo in termini di
stazza lorda.
39
PE 315.748
Gestione della pesca
Tabella 3.10. - Numero medio di giorni in mare
Tipo di
1977
peschereccio
Pescherecci da
traino
290
Imbarcazioni 195
1980
1984
1990
1993
1994
1995
318
302
307
314
278
274
204
191
185
195
205
219
Fonte: Útvegur, pubblicato dall’Associazione dei pescatori islandesi.
La tabella non mostra alcuna modifica significativa nel grado di utilizzo della flotta islandese negli
ultimi anni rispetto alla situazione nel periodo di libero accesso.
Una diversa misurazione dell’efficienza del sistema degli ITQ è riportata alla figura 3.1.
Figura 3.1. - Produttività della pesca, dimensioni complessive dello stock e catture. Indici 1973-1995
(1973=100)
200
180
160
P roduttività
140
Stock
compl.
Catture
120
100
80
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
Fonte: Istituto nazionale di economia
La figura mostra lo sviluppo della produttività totale del capitale e del lavoro nella pesca, le catture
complessive e gli stock complessivi37. Vi sono tre osservazioni da fare riguardo alla figura 3.1. In
primo luogo, vi è stata una crescita discontinua, ma notevole della produttività del lavoro e del
capitale nella pesca. Tale crescita è in effetti superiore a quella della maggior parte degli altri comparti
produttivi dell’Islanda. In secondo luogo, lo sviluppo della produttività nel 1976-1983 è strettamente
collegato a modifiche negli stock. In terzo luogo, vi è un notevole aumento di produttività dopo il
1984, che non è spiegato dalle modifiche degli stock. Ciò potrebbe essere dovuto agli effetti delle
modifiche del sistema di gestione della pesca. Ovviamente, vi sono stati anche cambiamenti
tecnologici che possono spiegare in parte questo notevole aumento di produttività.
La gestione con contingenti di catture rende possibile agli armatori pianificare la propria pesca per
l’intero periodo di contingenti, avvantaggiandosi dei periodi in cui i prezzi sono più alti, aumentando
il valore delle catture grazie a migliori tecniche di conservazione del pesce e a sortite più brevi. Per
tale motivo, il sistema di contingenti di catture crea condizioni favorevoli allo sviluppo della
trasformazione a bordo e all’aumento della trasformazione a terra attraverso una fornitura più regolare
di materie prime di alta qualità. Tali sviluppi si possono osservare nella pesca e nell’industria di
trasformazione dei prodotti ittici in Islanda negli ultimi 20 anni. Purtroppo, è impossibile misurare in
modo attendibile in che percentuale tali sviluppi siano stati causati dalle innovazioni tecnologiche e
dalla maggiore richiesta di qualità da parte dei consumatori e in che percentuale dalle modifiche alla
gestione della pesca.
37
Gli stock principali sono stati aggregati usando il valore delle catture di ciascuno stock come fattore di ponderazione. A
causa delle notevoli dimensioni delle catture di merluzzo bianco e delle fluttuazioni nelle dimensioni di questo stock, le
variazioni dello stock aggregato rispecchiano quelle dello stock di merluzzo bianco.
40
PE 315.748
Gestione della pesca
Vi sono indicatori convincenti del fatto che i contingenti per peschereccio in Islanda abbiano fatto
diminuire la variabilità delle catture nell’arco dell’anno, come evidenzia la figura 3.2. Se si usa il
coefficiente di variazione per misurare le dimensioni delle variazioni di catture nell’arco di un anno,
tale misura è di circa il 40% o più nel periodo 1977-1983, prima dell’introduzione del sistema dei
contingenti per peschereccio nella pesca di pesci demersali. Questo coefficiente scese al 35% nel 1984
e fino al 21% nel 1997.
Figura 3.2. - Distribuzione della pesca delle principali specie di pesci demersali
20%
18%
1981
16%
14%
1977
12%
1987
10%
1997
8%
6%
4%
2%
0%
gen
feb
mar
apr
mag
giu
lug
ago
set
ott
nov
dic
Fonte: Útvegur, pubblicato dall’Associazione dei pescatori islandesi
3.2.3.2. Redditività
La pesca è un comparto relativamente ad alto reddito in Islanda, come mostrato dalla tabella 3.11.
Tabella 3.11. - Valore aggiunto per unità di manodopera. In corone islandesi (000)
Industria di
trasformazione
Pesca e
ittica
trasformazione
Altri comparti
Tutte le
imprese
11,1
8,1
10,4
57,6
45,4
59,0
277,7
359,2
432,3
575,7
2 967,0
1 218,3
1 959,2
1 753,3
2 102,3
4 674,9
2 531,4
3 594,3
2 580,4
3 093,9
5 412,2
2 419,6
3 797,2
2 870,8
3 362 6
Anno
Pesca
1973
11,9
10,5
1978
78,3
44,2
1983
504,1
1988
1993
1995
Fonte: LEI 2002
La redditività è variata enormemente, come mostra la figura 3.3.
41
PE 315.748
Gestione della pesca
Figura 3.3. - Profitti al netto degli ammortamenti e al lordo degli interessi (e di tutti i costi relativi ai
contingenti) come percentuale del valore aggiunto (1973-1998)
20%
10%
Pesca
0%
Pesca e
trasformaz.
-10%
-20%
Altri
comparti
a bassa
intensità
energy
energetica
-30%
-40%
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
Fonte: LEI 2002
La figura 3.3 mostra in quale profonda crisi si trovasse la pesca islandese nel 1982 e nel 1983, prima
dell’introduzione del sistema degli ITQ, oltre all’aumento della redditività nel periodo 1987-1995.
Tale sviluppo non sembra legato ad un aumento generale della redditività delle imprese dell’Islanda
piuttosto che a qualche evento endogeno al comparto della pesca. La figura 3.1. sopra illustra una
stagnazione della produttività del lavoro e del capitale nel comparto della pesca dopo il 1988.
3.2.3.3. I prezzi elevati dei contingenti
Gli alti prezzi dei contingenti sono probabilmente alla radice di gran parte dello scontento rispetto al
prevalente sistema di ITQ. Si lamenta il fatto che gli armatori siano in grado di vendere i propri
contingenti a prezzi molto elevati e uscire dal comparto della pesca. Questo è il motivo principale a
sostegno di un’imposizione della risorsa in Islanda. Molti degli oppositori dell’attuale sistema non
muovono obiezioni alla gestione attraverso contingenti commerciabili per peschereccio, ma
lamentano il fatto che l’assegnazione di questi contingenti crea problemi di equità.
Il problema relativo ai prezzi elevati dei contingenti è che tali prezzi sono decisamente superiori a
quanto giustificato dalla redditività del comparto della pesca, come rivelato nella tabella 3.12.
Tabella 3.12. - Reddito, utile netto (al netto dell’ammortamento e dei costi di interesse, ma al lordo di
tutti i costi relativi ai contingenti) e valore del noleggio dei contingenti di merluzzo bianco, eglefino,
merluzzo carbonaro, scorfani del nord o sebasti, halibut di Groenlandia, passera di mare e gamberi –
In corone islandesi (000.000)
Descrizione
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Reddito
48,345
50,923
51,698
53,592
57,523
56,643
59,483
60,729
60,858
Utile netto
1,630
1,670
783
2,484
1,997
188
3,116
2,809
3,603
14,462
20,645
21,951
23,429
24,516
30,287
30,615
Valore del nolo
dei contingenti 14,837
12,072
Fonte: Istituto economico nazionale
Secondo la teoria economica, è possibile che le imprese che intendono massimizzare i profitti
acquistino certi quantitativi di mezzi di produzione a un prezzo determinato dai profitti a breve al
lordo della deduzione dei costi fissi sostenuti per il periodo. Il persistere dei prezzi elevati dei
contingenti sembra incompatibile con tali interpretazioni. Per fornire una spiegazione adeguata si
dovrebbero prendere in considerazione la resistenza economica e non economica ad abbandonare il
comparto della pesca, nonostante i forti incentivi pecuniari esistenti al riguardo.
42
PE 315.748
Gestione della pesca
La figura 3.4 fornisce alcune informazioni aggiuntive in merito all’alto livello dei prezzi dei
contingenti in Islanda.
Figura 3.4. - Rapporto tra il prezzo di noleggio dei contingenti e il prezzo di mercato (d’asta) del
pesce (genn. 1992 - dic. 2001)
120%
100%
80%
60%
Cod
Haddock
Saith
40%
20%
19
92
19 : 01
92
19 : 05
92
19 : 09
93
19 : 01
93
19 : 05
93
19 : 09
94
19 : 01
94
19 : 05
94
19 : 09
95
19 : 01
95
19 : 05
95
19 : 09
96
19 : 01
96
19 : 05
96
19 : 09
97
19 : 01
97
19 : 05
97
19 : 09
98
19 : 01
98
19 : 05
98
19 : 09
99
19 : 01
99
19 : 05
99
20 : 09
00
20 : 01
00
20 : 05
00
20 : 09
01
20 : 01
01
20 : 05
01
:0
9
0%
Fonte: Istituto economico nazionale.
3.2.3.4. I grandi volumi di trasferimenti di contingenti
Nonostante gli alti prezzi per il noleggio dei contingenti, il volume degli scambi (trasferimenti) è
notevole. In alcuni casi, il volume degli scambi è superiore ai contingenti assegnati, il che significa
che alcuni dei contingenti sono stati trasferiti più di una volta. Alcuni di questi trasferimenti possono
essere avvenuti per motivi speculativi. La tabella 3.13 riporta i volumi dei trasferimenti.
Tabella 3.13. - Trasferimenti di contingenti di tutte le specie. Unità: “equivalente merluzzo bianco”
(in t)
Classe A
Classe B
Classe C
Classe D
Totale A-D
Cont. assegnati
Quote relative
Classe A
Classe B
Classe C
Classe D
Totale A-D
Totale/C. ass.
1992/93
1993/94
1994/95
1995/96
1996/97
1997/98
90 931
65 863 124 118
93 464
99 495
127 381
55 787
59 862
40 977
52 765
61 650
50 912
34 639
28 292
36 144
20 610
32 118
29 552
94 592
96 300
99 532
121 096
124 375
122 000
275 949
250 317 300 770
287 935
317 639
329 845
417 145
393 178 385 196
404 379
466 492
475 889
33,0%
20,2%
12,6%
34,3%
100,0%
66,2%
26,3%
23,9%
11,3%
38,5%
100,0%
63,7%
41,3%
13,6%
12,0%
33,1%
100,0%
78,1%
32,5%
18,3%
7,2%
42,1%
100,0%
71,2%
31,3%
19,4%
10,1%
39,2%
100,0%
68,1%
38,6%
15,4%
9,0%
37,0%
100,0%
69,3%
A= trasferimenti di contingenti tra pescherecci di proprietà della stessa impresa di pesca
B= trasferimenti di contingenti tra pescherecci che operano dallo stesso porto ma appartengono a imprese diverse
C= trasferimenti di contingenti tra pescherecci che operano da diversi porti ma in cui i trasferimenti consistono in scambi di contingenti di
pari valore
D= altri trasferimenti
Fonte: Direzione della pesca
43
PE 315.748
Gestione della pesca
Dopo l’introduzione di una Borsa dei contingenti obbligatoria nel 199838 il volume dei trasferimenti
registrò una certa diminuzione. Ciò potrebbe essere dovuto al fatto che gli armatori erano contrari
all’introduzione della Borsa dei contingenti, ma è probabile che rifletta anche il fatto che essa chiede
il pagamento di un diritto per i trasferimenti avvenuti. I trasferimenti speculativi pertanto
diminuirebbero e chi effettua lo scambio di contingenti smetterebbe di trasferirli ai propri pescherecci
prima di trasferirli agli acquirenti. Tuttavia, i volumi di trasferimento sono ancora notevoli, come si
evince dalla tabella 3.14. (si noti che la classificazione del tipo di trasferimento è cambiata).
Tabella 3.14. - Trasferimenti di contingenti tra pescherecci - Unità: t
Eglefino
Merluzzo
carbonaro
Scorfani del nord o
sebasti
1998/99 1999/00
10 697
9 264
0
0
4 834
3 734
4 886
4 871
20 416 17 869
27 300 26 909
1998/99 1999/00
9 650
8 746
0
0
4 978
3 103
3 420
2 487
18 048 14 336
23 520 23 184
1998/99 1999/00
19 055 22 549
0
0
6 247
5 253
4 351
5 484
29 652 33 286
65 000 60 000
Aringhe
Gamberi
1998/99 1999/00
32 767 36 030
0
0
18 140 19 494
4 802 10 039
55 709 65 563
70 000 100 000
1998/99 1999/00
21 963 14 275
0
0
6 101
6 596
5 271
5 468
33 335 26 339
60 000 20 000
Merluzzo bianco
Anno di
contingente: 1998/99 1999/00
38 137 40 380
E
0
0
F
5 830
6 343
G
24 865 29 232
H
68 832 75 954
Totale E-H
176 925 175 306
Cont. ass.
Capelano di
Terranova
Anno di
contingente: 1998/99 1999/00
141 523 76 855
E
28 193 76 703
F
57 690 43 241
G
42 089 10 266
H
269 495 207 065
Totale E-H
900 000 844 000
Cont. ass.
E= Trasferimenti tra pescherecci appartenenti alla stessa impresa di pesca
F= Trasferimenti consentiti al di fuori della Borsa dei contingenti
G= Trasferimenti che comportano scambi di contingenti di pari valore
H= Trasferimenti attraverso la Borsa dei contingenti
Fonte: Direzione della pesca.
I notevoli volumi di trasferimenti di contingenti sono probabilmente i migliori indicatori dei vantaggi
che derivano dai trasferimenti di contingenti, in quanto tali trasferimenti sono effettuati solo se
entrambe le parti ritengono di averne un guadagno. Tali grandi volumi indicano inoltre che gran parte
dei trasferimenti annuali non sono effettuati da pescherecci inefficienti con alti costi marginali a
pescherecci efficienti con bassi costi marginali; infatti, la maggior parte dei pescherecci prendono
parte in qualche misura al commercio dei contingenti e la maggior parte di essi acquista e vende
contingenti. Ciò indica che gran parte dei trasferimenti è effettuata per adattare il possesso effettivo di
contingenti all’andamento stocastico della pesca effettiva dei singoli pescherecci.
3.2.3.5. Questioni regionali
La tabella 3.15 mostra l’evoluzione della distribuzione regionale delle quote di contingenti nel corso
degli anni ‘90. Il declino più marcato delle quote di contingenti si è avuto nella regione di Westfjords.
38
Questa istituzione è stata abolita nel 2002.
44
PE 315.748
Gestione della pesca
Tabella 3.15. - Distribuzione geografica della ripartizione dei contingenti aggregati ai prezzi correnti.
Zona
sett. ‘91 sett. ‘92 sett. ‘93 sett. ‘94 sett. ‘95 sett. ‘96 sett. ‘97 sett. ‘98 ago. ‘99
Sud
13,8% 14,3% 14,1% 13,4% 11,0% 11,7% 12,3% 12,0% 13,3%
Reykjanes 16,8% 16,5% 16,0% 16,8% 15,5% 16,4% 16,7% 16,0% 16,1%
Reykjavik 11,8% 12,1% 12,8% 13,3% 12,6% 12,1% 12,5% 10,0%
9,9%
Ovest
8,8%
8,8%
9,5%
9,5%
9,5%
9,8%
9,8% 11,3% 11,6%
Westfjords 11,0% 10,7%
9,8%
9,5% 12,4% 11,9%
9,5%
8,4%
7,7%
Nord ovest
5,7%
5,6%
5,4%
5,1%
5,7%
6,3%
5,8%
5,9%
5,4%
Nord est
18,7% 18,6% 18,8% 19,2% 20,9% 21,1% 22,1% 24,0% 23,8%
Est
13,5% 13,4% 13,6% 13,2% 12,5% 10,6% 11,3% 12,4% 12,1%
Totale
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Istituto nazionale di economia
La tabella 3.16 mostra la distribuzione degli sbarchi dal 1965. I dati indicano che i cambiamenti delle
quote relative delle regioni nella tabella 3.15 non sono particolarmente rilevanti se considerati in una
prospettiva a lungo termine.
Tabella 3.16. - Distribuzione regionale degli sbarchi.
1965
1970
1975
1980
1983
1991
1995
1997
Reykjavik,
Sud
Reykjanes
16,3%
35,5%
16,9%
36,5%
13,0%
29,2%
11,6%
28,2%
14,3%
26,0%
9,1%
27,1%
9,3%
25,5%
8,2%
28,5%
Ovest
Westfjords Nord ovest
10,2%
9,8%
2,7%
9,9%
12,6%
3,4%
10,9%
13,6%
5,9%
11,3%
14,9%
5,1%
11,3%
13,9%
6,4%
8,6%
15,0%
8,6%
8,4%
14,5%
9,8%
7,4%
11,7%
10,1%
Nord est
10,0%
9,8%
13,0%
17,1%
14,6%
18,2%
18,5%
17,9%
Est
15,6%
10,9%
14,4%
11,8%
13,5%
13,3%
14,0%
16,2%
Fonte: Útvegur, pubblicato dall’Associazione dei pescatori islandesi
La tecnologia e i pescherecci di grandi dimensioni hanno reso la pesca da diverse parti dell’Islanda
più indipendente dalla localizzazione del pesce, ma tuttora le aziende di pesca nelle diverse regioni si
specializzano nella specie che si può pescare nelle acque più vicine. L’importanza relativa delle
regioni dipenderà pertanto dalle mutate dimensioni e dalla disponibilità di tali stock.
Alcuni elementi sembrano indicare che le dimensioni delle città in cui si trova il porto di riferimento
influenzino in qualche misura la concorrenza per le quote di contingenti, come risulta dalla tabella
3.17 seguente.
Tabella 3.17. Distribuzione degli sbarchi rispetto alle dimensioni delle città nel 1993
Anno
1982
1985
1990
1995
1997
<500
15,2%
17,1%
14,4%
11,6%
10,8%
N. di abitanti 1993
<1500
<2000
46,1%
55,1%
49,0%
60,7%
41,3%
53,1%
39,5%
50,5%
38,8%
51,5%
<3000
63,5%
67,8%
61,6%
59,5%
61,5%
Fonte: Istituto nazionale di economia
Come evidenzia la tabella 3.18, le città con meno di 1.500 abitanti nel 1993 avevano perso una parte
rilevante delle proprie quote di contingenti. Ciò potrebbe indicare che alcune delle modifiche nelle
quote relative dei contingenti riflettono fattori tecnologici ed economie di scala. La trasformazione del
pesce, per esempio, si è spostata verso grandi impianti industriali ad alta intensità di capitale.
45
PE 315.748
Gestione della pesca
Tabella 3.18. - Distribuzione delle quote di contingenti ai prezzi attuali rispetto alle dimensioni delle
città
Abitanti
nel 1993 sett. ‘91 sett. ‘92 sett. ‘93 sett. ‘94 sett. ‘95 sett. ‘96 sett. ‘97 sett. ‘98 ago. ‘99
< 500 11,0% 10,4%
8,6%
8,3%
8,6%
9,6%
8,3%
8,5%
6,4%
500 – 1000
9,1%
8,9%
8,8%
8,4%
7,3%
8,5%
7,5%
8,6%
8,6%
1000 – 1500 16,3% 15,9% 16,3% 16,6% 17,8% 17,4% 18,3% 14,7% 13,8%
1500 – 2000
9,4%
9,3%
9,4%
9,4% 10,4%
8,6%
9,1% 10,7% 10,7%
2000 – 3000
8,9%
8,8%
9,3%
9,6% 10,3% 10,0% 10,7% 11,1% 11,1%
3000 – 4500
4,6%
4,6%
5,1%
5,2%
7,0%
6,1%
4,6%
5,4%
5,2%
4500 – 5000 10,1% 10,5% 10,5%
9,7%
8,3%
9,1%
9,5%
9,1% 11,2%
> 5000 30,6% 31,7% 32,1% 32,7% 30,4% 30,6% 32,0% 32,0% 33,0%
Totale
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Istituto nazionale di economia
Alcuni sostengono che il sistema degli ITQ abbia causato un declino della pesca in alcuni piccoli
centri rurali dell’Islanda. Chiaramente, è vero che le modifiche regionali nelle attività di pesca sono
strettamente legate alle modifiche dei quantitativi di contingenti posseduti nella pesca gestita con i
contingenti. Ma ciò non significa che la possibilità di vendere e acquistare contingenti sia la ragione
del declino della pesca nelle città o nelle regioni in cui si è verificato tale fenomeno. Nella maggior
parte dei casi, le aziende di pesca vendono i propri contingenti solo se vi sono costrette perché sono in
perdita. Per la stessa ragione, le città dei porti di produzione hanno vissuto fasi positive e negative
prima dell’introduzione di contingenti e di altri strumenti di moderna gestione della pesca.
E’ indubbio che il relativo declino del comparto della pesca e dell’industria di trasformazione ittica in
Islanda sia uno dei motivi del declino di molte regioni esterne all’area di Reykjavik che dipendono
dalla pesca in quanto elemento portante dell’economia locale. Tuttavia, il declino della pesca in tali
regioni era inevitabile, in quanto gli stock ittici costituiscono risorse limitate. Anche se la gestione
della pesca avrà successo e gli stock saranno in grado di sostenere catture superiori, questa tendenza
che interessa la produzione e la trasformazione del pesce quasi certamente continuerà. La sola
possibilità che ha una regione di crescere basandosi sulla pesca è pertanto quella di riuscire ad
aumentare la sua quota di pesca totale. Pertanto, le politiche regionali, per aver successo, non
dovrebbero cercare di impedire lo sviluppo della pesca nelle regioni a maggior vocazione in tal senso,
ma dovrebbero piuttosto proporre alternative a quelle regioni in cui questo comparto può produrre
risultati meno interessanti.
3.2.3.6. Concentrazione dei diritti di pesca
Si è registrata una tendenza a una maggiore concentrazione delle quote di contingenti da parte delle
maggiori imprese del settore, come indicato nella tabella 3.19.
Tabella 3.19. - Distribuzione delle quote di contingenti delle principali specie soggette a contingenti Valori complessivi, ai prezzi correnti
10
20
30
40
50
100
150
200
Totale
Le prime
Le prime
Le prime
Le prime
Le prime
Le prime
Le prime
Le prime
sett. ‘91 sett. ‘92 sett. ‘93 sett. ‘94 sett. ‘95 sett. ‘96 sett. ‘97 sett. ‘98 ago. ‘99
24,8%
26,3%
26,7%
26,7%
24,2%
23,8%
28,0%
33,1%
35,8%
36,5%
38,0%
38,5%
39,1%
36,8%
36,1%
41,7%
46,7%
52,3%
44,2%
46,1%
47,4%
47,7%
45,1%
44,5%
50,7%
55,0%
61,0%
50,0%
51,8%
53,4%
53,8%
51,8%
51,2%
57,5%
61,3%
67,0%
54,8%
56,5%
58,2%
58,8%
57,6%
56,8%
63,1%
66,6%
71,7%
71,1%
73,1%
75,1%
76,0%
76,2%
74,7%
81,0%
82,5%
86,5%
80,0%
82,5%
84,6%
85,2%
86,5%
85,5%
89,8%
90,7%
92,9%
86,3%
88,6%
90,2%
90,7%
91,9%
91,0%
93,9%
94,6%
95,9%
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Istituto nazionale di economia.
Parte di questa concentrazione è dovuta a fusioni. La tabella 3.20 riporta la distribuzione delle quote
di contingenti nelle principali specie soggette a contingenti; si è tenuto conto delle fusioni
46
PE 315.748
Gestione della pesca
considerando le imprese che si sono accorpate nel corso del periodo come una singola impresa per
l’intero periodo.
Tabella 3.20. - Distribuzione delle quote di contingenti nelle principali specie soggette a contingenti Aggregazione ai prezzi correnti, tenuto conto delle fusioni
Le prime
Le prime
Le prime
Le prime
Le prime
Le prime
Le prime
Le prime
Totale
10
20
30
40
50
100
150
200
sett. ‘91 Sett. ‘92 sett. ‘93 sett. ‘94 sett. ‘95 sett. ‘96 sett. ‘97 sett. ‘98 ago. ‘99
29,7%
31,0%
32,5%
32,5%
30,0%
29,3%
31,3%
33,7%
36,4%
41,3%
42,9%
44,8%
45,2%
42,3%
41,7%
45,0%
47,3%
53,0%
48,3%
50,1%
52,6%
52,8%
50,0%
49,4%
53,6%
55,6%
61,6%
53,7%
55,4%
57,7%
58,2%
56,3%
55,6%
60,2%
61,9%
67,5%
58,2%
59,9%
62,0%
62,7%
61,6%
60,4%
65,3%
67,1%
72,1%
72,8%
74,9%
77,3%
78,1%
78,4%
76,8%
82,2%
82,8%
86,7%
81,1%
83,6%
85,7%
86,4%
87,7%
86,6%
90,3%
90,8%
93,0%
87,1%
89,3%
90,9%
91,5%
92,6%
91,7%
94,2%
94,7%
95,9%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Fonte: Istituto nazionale di economia..
La tabella 3.21. mostra una costante diminuzione del numero di imprese che detengono quote di
contingenti.
Tabella 3.21. - Numero di imprese in ciascuna categoria secondo le dimensioni (definita in termini di
contingenti totali assegnati - i contingenti sono aggregati usando i prezzi medi nell’anno di
contingente) - Tutte le imprese con alcune quote di contingenti
% della
quota media
di
contingenti
0- 25%
25-50%
50-75%
75-100%
100-200%
200- 500%
500-1000%
>1000%
Totale
sett. ‘91
704
89
36
32
90
73
27
20
1 071
sett. ‘92
685
86
35
28
73
79
26
18
1 030
sett. ‘93
592
71
37
27
67
74
21
16
905
sett. ‘94
553
74
35
32
61
67
22
15
859
sett. ‘95
455
59
37
26
55
63
22
13
730
sett. ‘96
428
68
40
29
56
64
20
12
717
sett. ‘97
419
54
35
12
46
56
18
12
652
sett. ‘98
379
52
30
17
58
40
14
11
601
ago. ‘99
366
50
24
19
39
39
11
13
561
Fonte: Istituto nazionale di economia.
Nel considerare la maggiore concentrazione nella detenzione di quote di contingenti, va rammentato
che vi è un gran numero di pescatori indipendenti che opera al di fuori del sistema principale di ITQ.
Nel 2000, vi erano 848 pescherecci, soprattutto non cabinati, che operavano con altri sistemi di
gestione. Alcuni operano solo durante parte dell’anno, in quanto gli armatori preferiscono dedicarsi ad
altre occupazioni per il resto del tempo. Altri sono pescherecci altamente efficienti che pescano tutto
l’anno, catturando in tale periodo fino a 700-800 tonnellate di pesci demersali. Come si può osservare
dalla tabella 3.22, gli armatori di queste imbarcazioni sono riusciti ad aumentare la loro percentuale di
catture totali.
47
PE 315.748
Gestione della pesca
Tabella 3.22. - Percentuale del valore delle catture (prezzi franco peschereccio) in milioni di corone
islandesi
Tipo di peschereccio
Imbarcazioni scoperte
Barche
Totale
0-50 TSL
50-200 TSL
200-500 TSL
>500 TSL
Pescherecci
Totale
da traino
0-500 TSL
>500 TSL
Tutti i pescherecci
1982
1,2%
49,5%
9,7%
27,8%
11,0%
1,1%
1987
2,4%
52,0%
8,5%
24,1%
16,1%
3,4%
1990
3,5%
50,5%
9,6%
22,6%
14,1%
4,2%
1994
4,5%
50,1%
8,8%
19,7%
16,2%
5,3%
1995
4,2%
46,4%
8,3%
23,3%
11,5%
3,2%
49,2%
39,9%
9,4%
100,0%
45,6%
33,4%
12,2%
100,0%
46,0%
26,7%
19,3%
100,0%
45,4%
21,2%
24,2%
100,0%
49,4%
19,7%
29,7%
100,0%
Fonte: Útvegur, pubblicato dall’Associazione dei pescatori islandesi
La tabella 3.22. mostra inoltre che le quote relative dei pescherecci di dimensioni diverse sono restate
sostanzialmente stabili dall’introduzione del sistema degli ITQ.
3.2.3.7. Il sistema degli ITQ e la percentuale dell’equipaggio sul pescato
Poiché i contingenti sono trasferibili, l’equipaggio può scoprire un bel giorno che l’armatore ha
venduto tutti i contingenti e ritrovarsi senza lavoro. Pertanto, ci si aspetterebbe che i sindacati dei
marinai chiedano alcune restrizioni allo scambio dei contingenti (per es. che l’accordo tra l’armatore e
l’equipaggio specifichi un volume minimo di contingenti), o che il reddito dell’equipaggio dipenda in
misura minore dal valore della cattura (e dal volume dei contingenti). Ciò è avvenuto in certa misura
nei contratti individuali ma non a livello di contratti collettivi siglati tra il sindacato degli equipaggi e
l’associazione degli armatori. La politica ufficiale della Federazione dei marinai è che essi
preferirebbero che i contingenti non fossero trasferibili. I loro sforzi, tuttavia, non si concentrano sulla
lotta alla trasferibilità di per sé, ma contro la partecipazione dell’equipaggio nelle spese per l’acquisto
di contingenti aggiuntivi. Questa battaglia si è rivelata difficile per i sindacati, in quanto l’equipaggio
spesso accetta l’offerta dell’armatore di acquistare alcuni contingenti supplementari se la quota
dell’equipaggio è calcolata sulla base del prezzo del pesce al netto del costo dei contingenti
aggiuntivi. Tale prassi è contraria all’accordo siglato tra l’associazione degli armatori e il sindacato
dei marinai e quindi non è consentita.
Tuttavia, non è questa la ragione principale dei frequenti scioperi nel comparto della pesca islandese
negli ultimi anni. Il motivo principale di questi scioperi sono state le notevoli differenze tra i prezzi
del pesce congelato e venduto all’asta e i prezzi pagati quando il peschereccio vende direttamente
all’industria di trasformazione. Nel secondo caso, infatti, l’armatore e il proprietario dell’impianto di
trasformazione solitamente sono la stessa persona, il che significa che non si tratta di una vendita
reale. Più del 50% di tutti i pesci demersali sbarcati sotto ghiaccio è trasformato da aziende che sono
proprietarie anche del peschereccio. Le aste gestiscono circa il 15-20% delle catture totali in termini
di valore.
3.2.3.8. Rigetto in mare
Come già detto, il rigetto in mare nella ZEE islandese è essenzialmente vietato. Tuttavia, è risaputo
che i pescherecci islandesi ricorrono a questa pratica. Vi sono voci molto allarmanti su questo
fenomeno, ma nella maggior parte dei casi si stima che il volume totale del rigetto in mare di pesci
demersali si aggiri intorno al 5%, con punte massime del 10% rispetto agli sbarchi.
Tale questione merita tuttavia un maggior approfondimento; la commerciabilità dei contingenti
consente ai pescatori di adeguare i loro contingenti al volume delle catture accessorie che essi
effettuano; pertanto, la commerciabilità dei contingenti contribuisce a far diminuire il rigetto in mare
rispetto a quanto avviene con i contingenti non commerciabili.
48
PE 315.748
Gestione della pesca
Alcuni sostengono che i prezzi elevati dei contingenti incentivano il rigetto in mare. Chiaramente è
vero che se i loro prezzi rispecchiano profitti marginali elevati, risulta più conveniente rigettare pesce
di scarso valore commerciale e pescare maggiori quantitativi di pesce di alto valore. Ma è altresì
conveniente rigettare i pesci di scarso valore laddove i contingenti non sono commerciabili e i profitti
marginali del rigetto selettivo superano il prezzo del pesce di scarso valore.
3.3. I contingenti di pesca nel Regno Unito
3.3.1. Descrizione generale della pesca nel Regno Unito
3.3.1.1. Specie
I pesci demersali
I pesci demersali costituiscono quasi i 2/3 del valore di tutti gli sbarchi del Regno Unito. Il valore
degli sbarchi demersali è sceso del 21% tra il 1996 e il 2000; il volume è diminuito leggermente di
più, toccando il 26%. Eglefino, merluzzo bianco, nasello e passera di mare hanno costituito il 52%
delle specie demersali sbarcate dai pescherecci britannici. Gli sbarchi di eglefino e merluzzo bianco
sono in generale diminuiti dal 1996. Gli sbarchi di nasello e passera di mare sono diminuiti tra il 1996
e il 1998, ma sono rimasti costanti tra il 1998 e il 2000.
I pesci pelagici
I pesci pelagici rappresentano il 14% del valore di tutti gli sbarchi nel Regno Unito. Il valore degli
sbarchi di pesci pelagici presenta fluttuazioni da un anno all’altro. Le aringhe e gli sgombri sono le
due principali specie pelagiche sbarcate, che rappresentano l’89 percento degli sbarchi totali di pesci
pelagici. Dal 1996 si è registrata una diminuzione degli sbarchi di aringhe, mentre quelli di sgombri
tendono a variare da un anno all’altro.
Molluschi e crostacei
Il volume degli sbarchi di molluschi e crostacei rimane piuttosto stabile, ma il valore presenta
fluttuazioni. Le due specie principali di questo gruppo sono i granchi e gli scampi. I pettinidi sono una
specie importante in termini di valore.
Tabella 3.23. - Sbarchi nel Regno Unito (1996-2000)
Quantità
t (000)
1996
1997
Valore
Demersali
Pelagici
Molluschi e
crostacei
Totale pescato
407,7
343,9
426,1
323,2
1998
456,7
334,4
1999
398,6
313,8
2000
301,0
311,8
140,6
892,3
132,6
881,9
132,7
923,8
123,9
836,2
135,4
748,1
£ (000.000)
Demersali
Pelagici
Molluschi e
crostacei
Totale pescato
1996
383,5
90,0
1997
368,5
88,4
1998
372,2
113,8
1999
342,8
64,4
2000
302,3
78,5
163,0
636,5
165,0
621,9
175,4
661,5
1804
587,6
169,5
550,3
Fonte: UK Fisheries Statistics
49
PE 315.748
Gestione della pesca
3.3.1.2. Pescherecci e attrezzature
Nel 2000 vi erano più di 7.800 pescherecci registrati nel Regno Unito, cifra inferiore del 33% a quella
registrata nel 1991. La flotta può essere divisa in segmenti distinti. Quasi i ¾ di tutti i pescherecci
registrati sono di lunghezza inferiore ai 10 metri. La stragrande maggioranza della flotta superiore a
10 metri è costituita da pescherecci da traino poppieri demersali, pescherecci per sciabica e
pescherecci da traino per la pesca agli scampi. Di questi si contano 1.200 unità, con una potenza
motrice media piuttosto bassa, di 295 kW.
Nella pesca di molluschi e crostacei sono impegnati oltre 500 pescherecci, che in media sono meno
potenti dei pescherecci da traino. Un altro segmento più ridotto è quello dei pescherecci palangresari e
di quelli a tramaglio con 165 unità.
La flotta di mare aperto e quella pelagica hanno un numero di unità relativamente esiguo (57) di
potenti pescherecci di grandi dimensioni, che costituiscono ¼ del tonnellaggio complessivo registrato
dell’intera flotta di pescherecci del Regno Unito.
Tabella 3.24. – La flotta di pesca del Regno Unito (1991-2000)
Regno Unito (escluse le isole della Manica)
1991
1992
1993
1994
Numero di
pescherecci
Tonnellaggio
10 862
209 85
7
1995
1996
1997
1998
1999
2000
10 979
11 108
10 297
9 174
8 073
7 812
7 639
7 448
7 242
211 920
213 667
205 665
206 591
205 794
206 252
209 638
238 367
247 417
19
20
23
25
26
27
32
34
TS media per
peschereccio
19
Fonte: UK Fisheries Statistics
19
Tabella 3.25. - La flotta di pesca del Regno Unito per segmento nel periodo 1999-2000
Flotta per segmento (Regno Unito, incluse le Isole della Manica e l’Isola di Man)
Tonnellate
Numero
registrate
Potenza (kW)
1999
2000
1999
2000
1999
2000
Mare aperto
12
13
16 664
17 331
25 015
26 895
Attrezzature
pelagiche
46
44
47 630
47 635
77 209
84 799
Peschereccio da
traino
114
111
23 728
23 927
91 417
90 556
Per sciabica, per la
pesca agli scampi
1 235
1 208 102 291 111 437
357 128 355 914
Palangresari e a
tramaglio
172
165
14 172
13 883
43 698
41 404
Molluschi e
crostacei; attrezz.
mobile
243
211
10 057
10 597
52 587
49 839
Molluschi e
crostacei; attrezz.
fissa
301
297
5 578
5 992
43 353
42 844
Meno di 10m
5 916
5 796
20 463
20 247
288 237 288 386
Totale (PPO)
8 039
7 818 240 583 215 049
978 644 980 636
valore medio
kW/peschereccio
1999
2000
2 085 2 069
1 678
1 927
802
816
289
295
254
251
216
236
144
49
122
144
50
125
Fonte: UK Fisheries Statistics
3.3.1.3. Equipaggi e armatori
Tra il 1994 e il 2000, il numero dei pescatori è sceso del 27%, dato leggermente inferiore al calo del
numero di pescherecci. La proprietà dei pescherecci è strutturata in vari modi, a seconda del tipo di
peschereccio, delle sue dimensioni e della regione. I pescherecci di piccole dimensioni sono spesso
gestiti da un solo imprenditore, mentre molti pescherecci da traino sono di proprietà di società a
responsabilità limitata o imprese a conduzione familiare. Nelle isole Shetland è stata mantenuta la
50
PE 315.748
Gestione della pesca
tradizionale proprietà dell’equipaggio, anche nel caso dei grossi pescherecci con reti da traino
pelagiche a cianciolo.
Tabella 3.26. - Occupazione; numero di addetti nel settore della pesca del Regno Unito (1994-2000)
n. di addetti
1994
20 703
1995
19 921
1996
19 044
1997
18 604
1998
17 847
1999
15 961
2000
15 121
Fonte: UK Fisheries Statistics
3.3.1.4. I porti
Sbarchi demersali
Sebbene le catture demersali siano sbarcate in più di 50 porti, i 14 porti principali registrano più
dell’80% degli sbarchi totali. Tali porti di grandi dimensioni sono sparsi in tutto il Regno Unito,
tranne che sul mare d’Irlanda. I porti nel Nord est della Scozia e nelle isole Shetland presi insieme
costituiscono quasi il 60% degli sbarchi del Regno Unito. I principali porti dell’Inghilterra si trovano
sulla costa orientale: Hull, Lowestoft e Grimsby e sulla costa sudoccidentale.
Tabella 3.27. - Porti demersali del Regno Unito (1996-2000)
Quantità (t 000)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15 - 51
Peterhead
Scozia-NE
Aberdeen
Scozia-NE
Lerwick
Shetland
Scrabster
Scozia-N
Fraserburgh
Scozia-NE
Kinlochbervie
Scozia-NO
Hull
Ing.-E
Lochinver
Scozia-NO
Newlyn
Ing.-SO
Mallaig
Scozia-NO
Ullapool
Scozia-NO
Lowestoft
Ing.-E
Brixham
Ing.-SO
Grimsby
Ing.-E
Tutti gli altri porti
Totale
1996
85,4
24,4
16,5
21,4
18,5
18,5
19,1
10,8
9,4
7,7
6,2
5,7
4,1
6,0
81,1
334,8
1997
82,5
32,0
28,2
15,4
16,8
16,1
20,6
7,7
8,7
6,3
4,8
5,6
4,5
4,6
74,1
327,9
1998
83,4
37,4
35,6
13,5
13,6
15,3
15,2
6,4
7,7
4,7
4,0
5,5
3,6
4,1
69,3
319,3
1999
66,9
37,2
36,9
12,6
12,6
10,9
9,5
7,6
6,8
8,4
5,2
4,5
3,3
5,1
55,0
282,5
2000
2000
55,3
25,7
25,2
14,3
10,7
9,2
8,0
6,9
6,3
5,4
5,2
3,9
3,7
3,7
43,7
22,7
%
24
11
11
6
5
4
4
3
3
2
2
2
2
2
19
%
cum.
24
36
47
53
58
62
65
68
71
74
76
78
79
81
100
Fonte: UK Fisheries Statistics
Sbarchi di pesci pelagici
La concentrazione degli sbarchi osservata nella flotta demersale è persino maggiore nel settore
pelagico. Tre porti ricevono quasi i tre quarti di tutti gli sbarchi di pesci pelagici nel Regno Unito. Tali
porti si trovano tutti in Scozia, segnatamente nelle Shetland (Lerwick), a Peterhead e Fraserburgh.
Questa concentrazione può essere correlata all’ubicazione delle industrie di trasformazione dei pesci
pelagici e ai porti di residenza dei grandi pescherecci con reti pelagiche a cianciolo.
Tabella 3.28. - Principali sbarchi della flotta del Regno Unito nei porti pelagici (1996-2000)
Lerwick
Peterhead
Fraserburgh
Plymouth
Altri porti
Totale
1996
25,8
30,0
15,0
13,9
84,8
169,5
Quantità (t 000)
1997
1998
1999
27,5
30,2
29,4
31,2
26,4
28,2
12,0
11,2
14,5
9,5
13,4
10,1
59,1
27,7
25,0
139,3
108,9
107,2
2000
30,8
30,7
17,1
10,1
21,6
110,3
2000
%
% cum.
28
28
28
56
16
71
9
80
20
100
Fonte: UK Fisheries Statistics
51
PE 315.748
Gestione della pesca
3.3.2. Importanza economica
Nell’anno 2000, la flotta del Regno Unito ha sbarcato 748.000 tonnellate di pesci di mare per un
valore totale di 550 milioni di sterline. A livello nazionale, il comparto della pesca ha un peso esiguo,
in quanto rappresenta meno dello 0,1% del PIL del Regno Unito. Tale cifra però non rivela il fatto che
la pesca riveste grande importanza in alcune aree specifiche, come le isole Shetland, dove le attività
collegate alla pesca rappresentano 1/3 del loro PIL.
Tabella 3.29. – Percentuale della pesca sul PIL del Regno Unito (1991-2000)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
PIL della pesca
(=valore degli sbarchi)
in prezzi correnti in
milioni di sterline
496
486
527
561
590
637
622
661
588
550
496 253
518 132
547 870
580 135
608 090
642 895
678 105
707 648
nr
nr
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
787,2
811,4
857,6
874,9
911,8
892,3
891,3
923,8
836,2
748,1
PIL del Regno Unito
in prezzi correnti in
milioni di sterline
Percentuale della
pesca sul PIL
Sbarchi totali dei
pescherecci del Regno
Unito (t 000)
Fonte: UK Fisheries Statistics
3.3.2.1. Le comunità che dipendono dalla pesca
Le principali comunità che dipendono dalla pesca nel Regno Unito rivelano una forte correlazione con
i principali porti di pesca. Tali comunità si trovano nelle seguenti aree:
- Scozia:
o Nordest: Peterhead, Aberdeen, Fraserburgh e Buckie
o Isole: Shetland, Isole occidentali, Orcadi
o Highlands: Sutherland
- Inghilterra:
o Humberside: Hull e Grimsby
o Berwickshire
3.3.3. Storia e descrizione dei contingenti del Regno Unito
3.3.3.1. Dai totali ammissibili di catture ai contingenti del Regno Unito
Il Consiglio europeo dei ministri della Pesca fissa i totali ammissibili di catture (TAC) ogni anno,
sentito il parere degli esperti scientifici. I contingenti nazionali sono calcolati in percentuale fissa sui
TAC. La chiave originale per l’assegnazione dei contingenti tra gli Stati membri è stato l’esito di
lunghi e laboriosi negoziati politici e si basa sui registri storici degli sbarchi degli Stati membri. Nel
rapporto reciproco, i contingenti degli Stati membri sono stabili. Tali proporzioni fisse sono
comunemente note comunemente col nome di Stabilità relativa.
Tuttavia, la ripartizione dei contingenti non si basa solo sui registri storici della pesca. Sono stati
infatti operati adeguamenti per tener conto dei mutamenti nelle modalità di pesca, nonché dei
problemi esistenti nelle regioni che dipendono maggiormente dalla pesca. Tali adeguamenti sono
comunemente noti come “preferenze dell’Aia”.
In breve, una volta che il Consiglio “pesca” ha fissato i TAC per ciascuna specie e zona, essi sono
ripartiti tra gli Stati membri, utilizzando coefficienti stabiliti da lungo tempo. Si definisce così il
contingente nazionale.
52
PE 315.748
Gestione della pesca
3.3.3.2. Dallo storico dei pescherecci all’assegnazione di contingenti fissi
Attualmente, i contingenti nazionali del Regno Unito devono essere ripartiti tra la flotta di
pescherecci, tenendo conto delle differenze regionali e delle preferenze di pesca. Tale distribuzione in
passato era effettuata sulla base degli storici dei pescherecci; dal 1999 si ricorre alla “assegnazione di
contingenti fissi” o FQA. Nel Regno Unito, i contingenti sono chiaramente divisi tra pesca pelagica e
demersale.
Storico dei pescherecci e sbarchi fantasma
Nei primi anni di applicazione dei TAC europei, la distribuzione dei contingenti si basava sulla
modalità di pesca delle imbarcazioni, determinata sulla base degli sbarchi del peschereccio negli anni
precedenti, detta storico del peschereccio. Lo storico era calcolato in base al trend medio degli sbarchi
dei tre anni precedenti. Pertanto, la cifra andava ricalcolata ogni anno. I contingenti erano assegnati
sulla base dello storico aggiornato.
Questo sistema presentava tuttavia numerosi svantaggi. In primo luogo, esso richiedeva
l’aggiornamento continuo del trend medio degli sbarchi. In secondo luogo, incoraggiava la
falsificazione dei registri degli sbarchi; alcuni pescatori erano indotti a riferire di sbarchi inesistenti di
specie desiderabili in modo da aumentare il loro storico per questi pesci; tale prassi è nota come
sbarchi fantasma.
Per tutti questi motivi, il sistema degli storici fu abbandonato a favore di un periodo di riferimento
fisso.
Assegnazione di contingenti fissi (FQA)
Dal 1998, il calcolo del periodo di riferimento è stato semplificato; invece di ricorrere ad un trend
medio, la quota spettante a ciascun peschereccio è calcolata sulla base di un periodo di riferimento
fisso. Gli sbarchi nel periodo 1994 - 1996 sono stati presi come riferimento per stabilire
definitivamente la quota spettante a ciascun peschereccio. La risultante quota del contingente
nazionale è definita Assegnazione di contingenti fissi, in breve FQA. Ciascun peschereccio del Regno
Unito ha diritto ad una data FQA. Le FQA sono definite per stock specifici, come ad esempio il
merluzzo bianco del Mare del Nord e lo sgombro della costa occidentale. I pescherecci hanno FQA
invece di contingenti individuali trasferibili. Le FQA dei pescherecci sono raggruppate nell’ambito
dell’Organizzazione dei produttori. Anche i contingenti risultanti dalle FQA sono raggruppati
nell’ambito di OP che li amministrano e li gestiscono per i pescherecci associati.
Assegnazioni settoriali e non settoriali
Tuttavia, l’appartenenza ad una OP non costituisce una condizione obbligatoria per ottenere diritti di
FQA e di contingenti. Pertanto è stato sviluppato un sistema ibrido, secondo cui la maggior parte dei
contingenti è gestita dalle OP, anche se alcuni sono gestiti direttamente dal governo. I contingenti
gestiti da una OP sono detti assegnazioni settoriali, mentre i contingenti assegnati ai pescherecci non
associati ad una OP sono detti contingenti non settoriali. I contingenti non settoriali sono gestiti dal
governo. Anche tutte le FQA e i contingenti relativi a pescherecci di lunghezza inferiore a 10 metri
sono gestiti dal governo.
Per questo motivo, i contingenti del Regno Unito si dividono in categorie distinte:
a. contingenti pelagici:
- assegnazioni settoriali per pescherecci superiori a 10 metri;
- assegnazioni non settoriali, per pescherecci non membri di una OP;
- assegnazioni individuali a pescherecci con reti pelagiche a cianciolo dotati di sistemi di
congelamento.
b. contingenti demersali:
53
PE 315.748
Gestione della pesca
- pescherecci superiori a 10 metri membri di una OP con assegnazione di settore per uno
specifico stock;
- assegnazione non settoriale a pescherecci non membri di una OP di lunghezza superiore a
10 metri;
- pescherecci inferiori a 10 metri.
Il calcolo delle FQA e dei contingenti nella prassi
L’FQA di un peschereccio non si traduce immediatamente in contingenti. Poiché gli stock fluttuano e
di conseguenza anche i totali ammissibili di catture annuali variano, i contingenti nazionali cambiano
da un anno all’altro. Pertanto, l’FQA rappresenta solo un coefficiente da applicare ai contingenti
annuali.
Per esempio, se i contingenti del Regno Unito nel 2002 sono la metà dei contingenti del 1998, allora
anche i valori dell’FQA si dimezzano.
Le FQA di tutti i membri di una Organizzazione dei produttori sono raggruppate all’interno di quella
OP. Le tabelle dell’FQA e dei contingenti emanate dal governo forniscono i valori di tutte le FQA e di
tutti i contingenti per ciascuna OP. La tabella di seguito costituisce un estratto delle informazioni
fornite alle Organizzazioni dei produttori dal governo che fornisce il valore dell’FQA per alcune
specie. Essa rivela che nel 2002 il valore dell’FQA per le aringhe del Mare del Nord, per esempio, era
pari al 75,25% del valore del 199939. L’FQA del merluzzo bianco del Mare del Nord è il 39,25% del
valore di riferimento del 1999, quella dell’eglefino del Mare del Nord è l’82,81% e quella della
squatina40 è il 46,28%. Questa riduzione riflette chiaramente la riduzione dei TAC, dovuta al
depauperamento degli stock.
Tabella 3.30. - Estratto della tabella pelagica “valore del pesce per 100 unità FQA” - Regno Unito
2002
SFO
Shetland
Lunar
FPO
Aringhe del
Sgombri della
Mare del Nord Scozia occidentale
7 525
9 743
7 525
9 743
7 525
9 743
7 525
9 743
Melù
occidentale
5 244
5 244
5 244
5 244
Fonte: Organizzazione dei produttori delle Shetland
Tabella 3.31. - Estratto della tabella demersale “ valore del pesce per 100 unità FQA” - Regno Unito
2002
Mare del Nord
Merluzzo
bianco
Eglefino
Squatina
2002
3 925
8 281
4 628
Fonte: Organizzazione dei produttori delle Shetland
3.3.3.3. Il ruolo crescente delle OP nella gestione dei contingenti
Nel 2000, vi erano 20 OP nel Regno Unito. Inizialmente, i contingenti erano gestiti dal governo;
successivamente, il ruolo delle OP in tale ambito è andato crescendo. Le OP sono state inizialmente
istituite in seno alla PCP per consentire ai gruppi di pescatori di commercializzare il pesce che
catturavano. Nel 1985, è stata data alle OP la possibilità di gestire le assegnazioni di alcuni stock di
pesce bianco del Mare del Nord e della Scozia occidentale. Nel 1991, tale competenza è stata estesa
agli stock di pesce bianco della Manica e delle acque occidentali, che erano regolamentati da un TAC.
Dal 1995, le OP che intendevano gestire assegnazioni di contingenti per stock di pesce bianco nelle
zone ICES IV, VI e VII sono state tenute a far ciò in tutti tali stock; un requisito simile relativo agli
stock pelagici è stato introdotto nel 1999.
39
40
Il calcolo completo (non così evidente) da effettuare su questa tabella è il seguente: 7.525/100 = 0,07525 tonnellate o una
FQA di 75,25 unità (kg) rispetto a 100 (unità) kg nel primo anno.
Detto anche rana pescatrice.
54
PE 315.748
Gestione della pesca
Il permesso accordato alle OP di acquisire tali responsabilità di gestione aveva lo scopo dichiarato di
consentire loro di pianificare il proprio uso di contingenti specifici, al fine di ottimizzare i proventi dei
propri associati.
3.3.4. Il quadro istituzionale britannico
3.3.4.1. La Politica comune della pesca europea
Lo scopo della Politica comune della pesca (PCP) è di garantire uno sfruttamento sostenibile degli
stock ittici attraverso politiche di conservazione e gestione progettate in modo da tutelare le risorse e
da rispecchiare le esigenze del comparto della pesca. Le politiche di conservazione mirano a
regolamentare le quantità di pesce catturato, attraverso un sistema di Totali ammissibili di cattura
(TAC) fissati in base alle consulenze degli esperti. Tali TAC sono assegnati sotto forma di contingenti
agli Stati membri in base a parametri prefissati basati su diritti di pesca storici. Essi sono affiancati da
misure tecniche di conservazione per realizzare una pesca più selettiva, per esempio misure minime di
sbarco, dimensioni di maglia minime e tipi di attrezzature. Altre misure sono i fermi stagionali e i
metodi di pesca utilizzati.
3.3.4.2. I dipartimenti per la pesca nel Regno Unito
Nel Regno Unito, la gestione della pesca segue la devoluzione costituzionale ed è pertanto suddivisa
tra diverse entità regionali: Scozia, Galles, Irlanda del Nord, Isola di Man, Jersey e Guernsey. I
dipartimenti con competenza in materia di pesca nel Regno Unito sono: il Ministero dell’ambiente,
dell’alimentazione e dell’agricoltura (DEFRA), lo Scottish Executive Environment & Rural Affairs
Department (SEERAD), il National Assembly for Wales Agriculture Department (NAWAD), e il
Department of Agriculture and Rural Development for Northern Ireland (DARDNI). Vi sono inoltre i
dipartimenti dell’Isola di Man, Jersey e Guernsey responsabili dell’amministrazione delle attività di
pesca nelle rispettive zone.
3.3.4.3. Statistiche di controllo della pesca
Dal 1984, la PCP impone ai pescherecci del Regno Unito che effettuano la maggior parte delle catture
di fornire informazioni su ogni sortita, comprensive dei dati sulle specie, sulle zone di cattura e sulle
quantità. Le statistiche sulle catture e sugli sbarchi forniscono un sistema di controllo del prelievo
della percentuale di stock del Regno Unito soggetta a TAC annui. Una volta che i contingenti annui
siano stati raggiunti, la pesca viene chiusa. Queste statistiche sono tenute dal DEFRA per l’Inghilterra
e il Galles e dal SERAD per la Scozia.
3.3.4.4. Comitati inglesi per la pesca marittima
Ci sono 12 comitati per la pesca marittima (SFC) che regolamentano la pesca marittima locale su una
fascia di 6 miglia attorno a quasi tutta l’Inghilterra e il Galles, mentre tali comitati non sono presenti
in Scozia. Gli SFC, istituiti nel secolo scorso, non hanno alcun ruolo nell’amministrazione dei
contingenti.
3.3.4.5. La gestione governativa dei contingenti non settoriali
L’appartenenza alle Organizzazioni dei produttori è facoltativa. I pescherecci non appartenenti ad una
OP hanno rapporti diretti con il ministero nazionale per l’amministrazione dei loro cosiddetti
contingenti non settoriali e delle FQA. Anche i contingenti e le FQA per i pescherecci inferiori a 10
metri sono gestiti direttamente dai dipartimenti governativi. Come riportato nelle tavole seguenti, i
pescherecci non settoriali e quelli inferiori ai 10 metri detengono una quota marginale dei contingenti
del Regno Unito: per la pesca del merluzzo bianco del Mare del Nord, ad esempio, i loro contingenti
sono inferiori al 5%.
55
PE 315.748
Gestione della pesca
3.3.4.6. Le organizzazioni dei produttori e i contingenti
Nel Regno Unito, la gestione dei contingenti in genere non è effettuata dal governo, ma dagli stessi
operatori del comparto della pesca, per mezzo delle OP. Le OP sono un gruppo molto eterogeneo.
Alcune sono ad appartenenza regionale, e raggruppano tutti i segmenti di flotta (OP delle Shetland)
mentre altre OP rappresentano gli interessi di una flotta specializzata, come nel caso dell’OP della
Scozia occidentale, che rappresenta principalmente i pescatori di scampi. Anche il numero di
pescherecci iscritti ad una OP può oscillare notevolmente. Inoltre, una di queste organizzazioni
(Lunar) non è una vera OP ma un’organizzazione che gestisce i contingenti pelagici di un’impresa a
conduzione familiare.
Le OP e i contingenti pelagici
Vi sono in tutto 20 OP. Vi è una evidente concentrazione dei contingenti pelagici a favore di sole
quattro OP. Tale concentrazione è legata al fatto che vi sono solo 44 pescherecci pelagici nel Regno
Unito e solo tre porti pelagici principali. Per gli stock citati, si è riscontrato quanto segue: tre OP
gestiscono l’89% dello stock di melù della costa occidentale; quattro OP detengono più dell’85%
degli sgombri della costa occidentale e l’86% dei contingenti di aringhe del Mare del Nord.
Tabella 3.32. - Estratto della tabella di assegnazione pelagica del Regno Unito per tre stock nel 2002
Aringhe
del Mare
del Nord
Sgombri della
Scozia
occidentale
cum
SFO (organizzazione dei pescatori scozzesi41)
SFPO (organizzazione dei produttori ittici delle
Shetland42)
Lunar 43
FPO (Organizzazione dei produttori ittici44)
NIFPO
OP del Mare del Nord
ANIFPO45
YAFPO
NESFO
Cornovaglia
Fife
FPO sudoccidentale
OP settentrionale
Scozia occidentale
Galles e Costa occidentale
Anglo-scozzese
Non settoriali
Inferiori a 10 m
Lenze a mano
Totale
contingenti del Regno Unito
17 510
6 734
3 145
4 826 0,85
2 428
1 712
944
1
596
0
0
0
0
0
0
3
5
0
0
37 904
38 169
Melù della
Scozia
occidentale
cum
85 595
45 446
18 609
22 974 0,86
9 533
8 469
6 772
0
1 836
36
15
17
12
3
1
0
5
67
1 627
201 017
201 647
cum
10 008
7 564
7 052
0
1 864
0
0
1 144
0
0
0
0
1
0
1
0
0
0
0
27 634
25 032
0,89
Fonte: Organizzazione dei produttori delle Shetland
41
L’SFO conta circa 400 pescherecci associati.
L’SFPO include tutti i pescherecci delle Shetland di lunghezza superiore ai 10 metri. I pescherecci delle Shetland sono di
proprietà dei rispettivi equipaggi.
43
Lunar rappresenta gli interessi della flotta Buchan, di proprietà familiare, a Peterhead. Non si tratta di una OP.
44
L’FPO è principalmente inglese, e include un’ampia quota di ammiraglie. Possiede un peschereccio con impianti di
congelamento.
45
OP con sede nell’Irlanda del Nord.
42
56
PE 315.748
Gestione della pesca
Le OP e i contingenti demersali
Come si può desumere dalla tabella seguente, anche i contingenti di stock demersali sono
sostanzialmente concentrati in mano a poche organizzazioni di produttori. Tre OP detengono infatti il
72% dei contingenti della squatina del Mare del Nord per il 2002. I contingenti di eglefino del Mare
del Nord sono distribuiti in modo leggermente più ampio, giacché ¼ delle OP detiene l’82% dei
contingenti.
Il merluzzo bianco del Mare del Nord interessa un numero maggiore di OP: quasi la metà delle OP
detiene l’82% dei contingenti. Il numero di OP chiaramente non fornisce indicazioni in merito al
numero di pescherecci o di operatori. Tuttavia, questa tabella rivela che alcune OP avranno un
maggior potere in sede di negoziazione rispetto ad altre.
Tabella 3.33. - Estratto della tabella di assegnazione demersale nel Regno Unito per tre stock
SFO
NESFO
Shetland
Anglo-scozzese
Aberdeen
OP settentrionale
Orcadi
Fife
Grimsby
FPO
OP del Mare del Nord
NIFPO
ANIFPO
YAFPO
Fleetwood
FPO del sudovest
Lowestoft
Cornovaglia
Scozia occidentale
Galles e costa occ.
Non settoriali
Inferiori a 10 m
Totale
Contingenti del Regno
Unito
Merluzzo
bianco del
Mare del
Nord
4.575
2.865
1.871
1.167
1.985
826
352
540
1.774
832
687
196
173
469
45
59
69
27
19
1
135
880
19.547
Eglefino del
Mare del
Nord
Cum
Squatina del
Mare del
Nord
cum
18.958
12.657
6.105
3.418
7.670
2.828
1.959
2.232
939
712
440
683
642
242
111
23
9
27
27
0
21
100
59.803
0,82
0,05
19.547
59.805
0,82
cum
4.044
922
1.173
191
206
401
210
195
55
112
431
70
35
11
237
160
33
26
11
5
12
7
8.547
0,72
8.545
Fonte: Organizzazione dei produttori delle Shetland
3.3.4.7. Processo decisionale
Le OP rappresentano più del 50% dei pescherecci superiori a 10 metri di lunghezza complessiva, ma è
un dato non molto significativo. Ciò che è più interessante è che le OP gestiscono più del 95% dei
contingenti demersali di alcune specie. Ciò mostra che le OP svolgono un ruolo di primo piano nella
gestione del sistema di contingenti.
Come già osservato, vi sono forti differenze nei quantitativi di contingenti gestiti dalle varie OP. Se
aggiungiamo i contingenti pelagici e demersali, due OP spiccano sulle altre perché gestiscono una
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PE 315.748
Gestione della pesca
grande fetta dei contingenti del Regno Unito: l’organizzazione dei pescatori scozzesi e l’OP delle
isole Shetland.
3.3.5 Aspetti giuridici dei contingenti del Regno Unito
Sistema restrittivo di licenze per i pescherecci
Questo sistema, gestito dal governo, controlla le attività della flotta di pescherecci del Regno Unito.
Tutti i pescherecci a motore registrati nel Regno Unito o di proprietà britannica, che esercitano attività
di pesca marittima commerciale devono essere titolari di una licenza rilasciata da uno dei dipartimenti
britannici della pesca. Non sono rilasciate licenze aggiuntive. All’atto dell’acquisto di un
peschereccio, i pescatori devono pertanto trasferire o aggregare le licenze, in base a precise norme
amministrative.
Il commercio delle licenze e dei contingenti: il Regno Unito ha gli ITQ?
Vi è un fiorente commercio di licenze di pesca e di contingenti nel Regno Unito. Ciò non costituisce
un fenomeno nuovo: le organizzazioni dei produttori da lungo tempo scambiano contingenti per
bilanciare le oscillazioni degli stock. Gradualmente, si è così sviluppato un commercio privato di
contingenti e licenze, che comporta un notevole volume d’affari: per esempio, la licenza pelagica del
peschereccio FV Silvery Sea, affondato nel 1998, fu venduta per circa 6,5 milioni di sterline (ca. €
9,75 milioni).
Sembra che l’acquisto di contingenti nel Regno Unito sia abbastanza facile. Una semplice ricerca su
Internet ci ha portato a due agenti che acquistano e vendono contingenti ittici e licenze per
pescherecci46. I sensali pubblicizzano la disponibilità di contingenti e licenze, per pesce bianco o
molluschi e crostacei e per diverse zone ICES. Sono possibili l’affitto, il noleggio e per periodi fissi la
vendita. I pescherecci possono addirittura scambiare i contingenti attraverso questi intermediari. I
pescherecci disarmati possono affittare ad altri i propri contingenti per tre anni. Queste transazioni
sono di solito effettuate con l’assistenza di un legale e hanno la forma di accordi privati tra le parti.
Le OP gestiscono i contingenti come “contingenti collettivi trasferibili” o come ITQ esclusivi
Le organizzazioni dei produttori sono responsabili della gestione della maggior parte dei contingenti
del Regno Unito. Ciò include il controllo degli sbarchi e il loro confronto con i contingenti
disponibili. I contingenti delle OP sono suddivisi nei dodici mesi dell’anno, tenuto conto dei modelli
di pesca e delle condizioni meteorologiche. Al termine di ciascun mese, i contingenti disponibili sono
confrontati con le catture.
Le OP hanno un’ampia possibilità di scelta nella gestione dei propri contingenti. Alcune OP non
assegnano i contingenti a singoli membri - i contingenti sono usati come un fondo comune da cui tutti
i membri attingono in modo eguale in base alle esigenze mese per mese. Questo sistema di
condivisione è utilizzato per la maggior parte dei pescherecci demersali nelle Shetland. Il sistema
delle Shetland potrebbe essere descritto come un sistema di “contingenti collettivi trasferibili”. La
ragione principale della condivisione dei contingenti è che nella pesca multispecie ciò dà ai pescatori
molta flessibilità rispetto alle specie effettivamente pescate. Sebbene alcuni possano sostenere che la
condivisione dei contingenti porterà ad una “gara a chi pesca di più”, perché tutti cercheranno di
pescare il più possibile prima dell’esaurimento della disponibilità, i dati empirici non confermano
quest’ipotesi.
In altre OP, i pescherecci mantengono i propri contingenti individuali e ne hanno uso esclusivo. Nel
settore pelagico, i contingenti sono solitamente assegnati in uso esclusivo al peschereccio come se
fossero ITQ puri.
46
http:// www.inter-quo.co.uk, con sede a Peterhead e http:// www.fishkey.com/quotas.asp.
58
PE 315.748
Gestione della pesca
Le OP gestiscono i contingenti prima e dopo il trasferimento
L’attuale situazione, in cui i contingenti vengono ceduti con transazioni private, rende molto difficile
il ruolo di controllo delle OP. Il volume delle transazioni di contingenti sembra essere enorme. Una
piccola OP scozzese ha registrato 400 transazioni di contingenti nel periodo 1999–2000–2001. A
rendere le cose ancora più complicate per le OP, alcune FQA vengono trasferite varie volte e
addirittura suddivise. Tuttavia, l’OP che in origine deteneva le FQA deve mantenere il controllo sul
loro uso. E’ molto importante notare questo aspetto degli ITQ britannici.
Si supponga, per esempio, che l’OP delle Shetland venda 200 tonnellate di FQA di merluzzo bianco
all’OP di Aberdeen. Quest’ultima a sua volta decide di vendere 100 di queste tonnellate di FQA di
merluzzo bianco all’OP di Fife e altre 100 tonnellate di FQA di merluzzo bianco all’OP di Grimsby.
Nonostante tutti questi trasferimenti, l’OP delle Shetland deve ancora controllare se queste 200
tonnellate sono state catturate o meno e se la pesca debba o meno essere chiusa.
Nell’ottobre 2001, il governo del Regno Unito ha introdotto un “periodo di consolidamento” una
tantum, durante il quale tutti gli accordi di affitto e trasferimento di FQA sono stati ufficializzati e resi
permanenti. Gli operatori del comparto non sanno quando avverrà il prossimo consolidamento, ma
alcune OP ritengono che si dovrebbe effettuare annualmente.
Il trasferimento di contingenti all’estero minaccia la stabilità relativa?
Attualmente, alcuni pescatori stranieri stanno usando contingenti del Regno Unito. Sia pescatori
spagnoli che olandesi hanno trovato una soluzione alla disponibilità limitata dei contingenti delle
specie che intendono pescare. Essi hanno acquistato pescherecci britannici, con le relative licenze e i
relativi contingenti britannici. Si tratta di transazioni private, liberamente contratte tra un venditore
britannico e un acquirente estero dell’UE.
In alcuni di questi casi, parte dell’equipaggio, normalmente il capopesca, è di nazionalità britannica e
quindi ha le qualifiche richieste nel Regno Unito. Il peschereccio può essere di proprietà di una
società a responsabilità limitata del Regno Unito, controllata da cittadini stranieri comunitari.
Specialmente nel caso in cui il peschereccio è di proprietà di una società a responsabilità limitata, il
trasferimento è molto facile. Il proprietario effettivo del peschereccio non cambia, cambiano solo i
detentori delle quote della società che possiede il peschereccio. Questo fenomeno viene chiamato
trasferimento (hopping) dei contingenti ed è diffuso in tutta l’UE. Molti pescherecci belgi, per
esempio, sono di proprietà olandese.
L’hopping dei contingenti si basa sul libero accordo tra un venditore britannico e un acquirente
straniero. Si tratta di un fenomeno sostanzialmente non regolamentato; il venditore agisce nella piena
legalità, sebbene alcuni possano sostenere che egli agisca contro gli interessi della sua comunità. Il
venditore potrebbe essere indotto a vendere perché desideroso di realizzarne un profitto.
Nella causa Factortame, la Corte di giustizia delle Comunità europee ha confermato la legalità della
prassi dell’hopping all’interno dell’UE.
3.3.6. Aspetti socioeconomici dei contingenti britannici
Le banche considerano i contingenti un capitale?
Il vuoto giuridico in cui funziona il sistema di contingenti del Regno Unito ha conseguenze di vasta
portata. Poiché non vi è un effettivo titolo di proprietà dei contingenti, la maggior parte delle banche
ha rifiutato di considerare i contingenti come garanzie del credito. D’altra parte, la licenza e la FQA di
una nave da pesca possono costare più della nave stessa. Perciò, alcune banche hanno incominciato ad
accettare la licenza e la FQA come parte integrante sia delle garanzie che della fattibilità di un nuovo
progetto.
59
PE 315.748
Gestione della pesca
La valutazione di tali beni è molto difficile; alcuni intermediari offrono questo servizio. La
valutazione tiene conto dell’attuale commercio di licenze e contingenti, delle tendenze e delle
modalità di pesca nel comparto, delle catture delle specie, delle politiche dell’UE in materia di
dimensioni della flotta e di potenza motrice, nonché delle limitazioni comunitarie e nazionali alla
pesca.
Acquisto di contingenti collettivi nelle Shetland: un futuro per la comunità?
Abbiamo visto in precedenza che coloro che praticano l’hopping dei contingenti hanno cercato di
assicurarsi opportunità di pesca acquistando contingenti all’estero. Ma i pescatori del Regno Unito
non sono rimasti a guardare. Mentre col passare degli anni i contingenti sono diventati man mano più
costosi e difficili da acquistare, i pescatori delle Shetland hanno acquisito collettivamente contingenti.
Si tratta di un caso interessante di acquisto dei contingenti da parte di un’intera comunità. Anche le
organizzazioni dei produttori delle Orcadi e della Cornovaglia hanno agito allo stesso modo.
Sin dai primi anni di applicazione del sistema di contingenti del Regno Unito, l’organizzazione dei
produttori delle Shetland ha iniziato ad acquisire contingenti, con l’obiettivo di aumentare le
opportunità di pesca per i membri dell’OP. Poiché l’OP riunisce tutti i pescherecci di oltre 10 metri
delle Shetland, questi acquisti vanno a vantaggio dell’intera flotta. Questi contingenti sono aggiunti al
fondo comune gestito dalle OP per i pescherecci associati. Nel corso degli anni, ciò ha consentito alla
flotta delle Shetland di assicurarsi un quantitativo ragionevole di opportunità di pesca. Poiché
l’acquisto di contingenti non è descritto in modo chiaro dalla legge, è stato necessario ricorrere a un
costrutto giuridico complesso. I contingenti collettivi sono stati assegnati ad un “peschereccio
fantasma” membro dell’OP, invece che agli effettivi pescherecci associati. Il motivo di tale sistema
era l’esigenza di collettivizzare tali contingenti, in modo da evitare che, quando un pescatore avesse
venduto il proprio peschereccio, potesse vendere contestualmente una percentuale dei contingenti
collettivi. Così facendo, si è evitato che i contingenti collettivi escano dall’OP delle Shetland a meno
che l’OP stessa non decida in tal senso.
L’obbiettivo dell’acquisto di contingenti collettivi è di assicurare che la flotta delle Shetland mantenga
un quantitativo di contingenti sufficiente ad assicurarne la sopravvivenza. Ciò facilita inoltre l’accesso
al comparto da parte dei giovani pescatori che possono usare i contingenti collettivi. Grazie alla
condivisione dei contingenti, pochi pescherecci demersali delle Shetland hanno avuto bisogno di
acquisire contingenti aggiuntivi, sebbene vi siano avvisaglie di un possibile mutamento della
situazione.
Di recente, l’OP delle Shetland ha compiuto un ulteriore passo. A causa dell’enorme importanza del
comparto della pesca per l’economia delle Shetland, una società di locazione locale ha acquisito
contingenti e li ha noleggiati all’OP delle Shetland dietro pagamento di una tariffa. L’OP li gestisce
nello stesso modo degli altri contingenti da essa detenuti.
Alcune altre OP del Regno Unito hanno presentato denunce contro gli acquisti collettivi delle
Shetland, affermando che sono discriminatori e violano le norme contro gli aiuti di Stato. La risposta
delle Shetland alla prima accusa è che, poiché i contingenti sono sul libero mercato, possono essere
acquistati da chiunque e sarebbe discriminatorio impedire ad una società di locazione delle Shetland
di acquistarli. L’accusa di ricevere aiuti di Stato può essere confutata osservando che tali contingenti
sono locati all’OP dietro pagamento di una tariffa. Ciò che si fa nelle Shetland non è diverso da ciò
che qualsiasi banca, investitore privato o società di locazione è disposto a fare.
A prescindere dalla decisione definitiva un merito all’acquisto di contingenti collettivi nelle isole
Shetland, è chiaro che l’attuale vuoto legislativo in merito allo scambio dei contingenti nel Regno
Unito è dannoso. Infatti è difficile per chiunque – e a maggior ragione per pescatori privi di
competenze giuridiche – sapere quale sia il modo migliore per acquisire contingenti collettivi.
60
PE 315.748
Gestione della pesca
Valutazione dei contingenti: mutevole e speculativa ?
Il prezzo dei contingenti presenta notevoli oscillazioni in coincidenza con i cambiamenti nei livelli
della domanda e dell’offerta. Per esempio, nel 2001, i pescherecci scozzesi cercarono di acquisire
contingenti aggiuntivi di merluzzo bianco del Mare del Nord, merluzzo carbonaro del Mare del Nord
e passere di mare del Mare del Nord. I pescatori ritenevano che i contingenti fossero insufficienti; essi
erano in grado di catturare più pesci rispetto ai contingenti in loro possesso.
Nel 2002, vi è stata un’elevata domanda di merluzzo bianco e di squatina. Pertanto, la domanda varia
da un anno all’altro, a seconda dei tagli ai TAC. Il valore varia di mese in mese. Il noleggio di
contingenti di merluzzo costava 250 sterline a tonnellata all’inizio del 2001 ed ha raggiunto le 600
sterline a tonnellata nell’agosto 2001. Con tali enormi aumenti, non stupisce che vi siano speculazioni.
Alcuni titolari di contingenti aspettano prima di affittare ad altri i propri contingenti nella speranza
che il prezzo salga con l’aumento della domanda. Ma i prezzi possono scendere, oltre che salire. Nel
gennaio 2002, i contingenti di merluzzo bianco potevano essere affittati a 325 sterline a tonnellata, ma
il prezzo è poi calato a 260 sterline a tonnellata nel luglio 2002. Ancora più marcato è il calo del
valore dei contingenti di eglefino, noleggiati per 180 sterline per FQA nel 1999, mentre valevano
appena 20 sterline per FQA nel 2002.
Figura 3.5 - Costo nel Regno Unito del noleggio di contingenti di merluzzo bianco (2001-2002)
Costo del noleggio dei contingenti di merluzzo bianco
600
600
£/tonn.
500
400
300
200
325
260
250
Jul-02
May-02
Mar-02
Jan-02
Nov-01
Sep-01
Jul-01
May-01
Jan-01
0
Mar-01
100
Fonte: Organizzazione dei produttori delle Shetland
La volatilità del valore dei beni scambiati è un aspetto negativo della situazione del Regno Unito, a
cui raramente gli studiosi fanno riferimento. Si può confrontare la volatilità del valore dei contingenti
con le oscillazioni estreme del valore di altri derivativi, come le stock option. Il commercio non
riguarda un bene primario tangibile, come il pesce, ma un derivativo – in questo caso il diritto a
pescare un dato volume di pesce in un dato anno di contingente o il diritto a pescare una percentuale
dei TAC. Qualsiasi commercio di questo tipo, soggetto a oscillazioni, attirerà giocoforza gli
speculatori; tuttavia, se sono probabili grandi profitti, grosse perdite sono altrettanto probabili, come
mostrato dal calo dei prezzi dei contingenti di eglefino.
Non solo i pescatori potrebbero essere tentati di speculare; anche investitori esterni stanno attendendo
di entrare nel commercio dei contingenti. Alcuni investitori privati hanno contattato gli intermediari
con l’intenzione di fare consistenti investimenti di capitale nei contingenti di pesca; tuttavia, si sono
successivamente ritirati alla notizia che, in effetti, i pescherecci non possiedono i propri contingenti.
L’incertezza in merito alla situazione giuridica dei contingenti ha quindi scoraggiato gli speculatori
dall’entrare nel comparto della pesca, ma vi è un chiaro interesse ad investire.
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3.3.7. Valutazione
3.3.7.1. Impatto socioeconomico
Il vuoto legislativo in merito agli pseudo ITQ
Abbiamo deciso di chiamare il sistema britannico un sistema di “pseudo-ITQ”. Infatti, non si ritiene
che l’attuale sistema di contingenti nel Regno Unito possa essere chiamato un vero sistema di ITQ, in
quanto si è trasformato in sordina un una sorta di situazione di ITQ, senza un chiaro quadro giuridico
e regolamentare. Infatti, nel Regno Unito vi è una notevole incertezza giuridica in merito alla natura
dei contingenti. Riteniamo che l’attuale approccio ad hoc non sia equo per il comparto. Molti degli
svantaggi del sistema di contingenti del Regno Unito sono causati proprio dalle incertezze giuridiche.
La necessità di un titolo sicuro
E’ innegabile che l’attuale approccio ad hoc agli ITQ nel Regno Unito provochi forti incertezze tra i
pescatori. Infatti, essi detengono i contingenti senza averne titolo giuridico o garanzia alcuna di
possesso. Non godono neppure della solita tutela dalle procedure di esproprio nel caso in cui i
contingenti vengano revocati.
La necessità di proprietà collettiva
La situazione del Regno Unito rivela l’esigenza di consentire alle comunità l’acquisto dei contingenti,
con proprietà e gestione collettive. L’attuale incertezza giuridica in merito a tali acquisti pone le
comunità in una posizione di rischio e speculativa. La definizione di un equo quadro giuridico per gli
acquisti collettivi andrebbe a vantaggio delle comunità che dipendono dalla pesca e che assegnano
grande valore alle proprie opportunità di pesca.
Perdita della stabilità relativa
Gli oppositori di un sistema effettivo di ITQ sostengono che un simile sistema metterebbe in pericolo
la stabilità relativa, cioè modificherebbe la distribuzione proporzionale dei contingenti tra gli Stati
membri dell’Unione europea. Basti dire che i pescatori stranieri già possono – e lo fanno – avere
accesso a contingenti del Regno Unito tramite l’acquisto di pescherecci con relativi licenze e
contingenti. Sebbene vi sia la possibilità per i pescatori stranieri di utilizzare i contingenti britannici,
la tanto temuta invasione da parte delle flotte straniere non si è verificata.
Necessità di un commercio dei contingenti comunitario trasparente: celato o aperto?
Alcuni esperti ritengono che il fenomeno dell’hopping dei contingenti debba essere combattuto con un
rigido controllo della proprietà dei contingenti. Il problema non è tuttavia semplice come sembra. In
primo luogo, dopo il caso Factortame, gli Stati membri non hanno il diritto di impedire ai cittadini o
alle società dell’UE di possedere pescherecci con i relativi contingenti. Il secondo motivo è molto
pragmatico: in un regime di libero scambio, non si può vietare il trasferimento di contingenti
(hopping). Direttamente o indirettamente, gli acquirenti dell’UE possono aver accesso a tutti i
contingenti dell’UE. Infatti, essi possono o acquistare i contingenti ufficialmente e apertamente a
proprio nome, oppure acquistarli tramite società fantasma registrate nello Stato di interesse, o - se ciò
non fosse consentito – potrebbero acquistare i contingenti attraverso prestanome che figurano come
proprietari ufficiali. Il diritto olandese ha un nome per questi “agenti segreti” nelle transazioni di
proprietà; essi agiscono nell’ambito della legalità e sono detti “stromannen” o “uomini di paglia”
(prestanome). Visti dall’esterno, essi risultano i proprietari legittimi ma, in realtà, hanno qualcuno alle
spalle che li controlla nell’ombra. Per impedire agli stranieri l’accesso ai contingenti, sarebbero
necessarie dunque modifiche profonde - e improbabili - del diritto societario.
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Poiché nella pratica il commercio a livello europeo esiste già e non può essere evitato, sarebbe
preferibile avere un sistema trasparente e regolamentato di libero scambio piuttosto che l’attuale
sistema segreto basato su prestanome e società di facciata, che operano in un vuoto giuridico.
Esigenza di una procedura di controllo più semplice
Come già osservato, l’attuale approccio ad hoc richiede alle OP di controllare i contingenti che sono
stati scambiati, divisi o trasferiti. Un approccio più formale al trasferimento di contingenti sarebbe
preferibile, in modo che il ruolo di controllo sia trasferito insieme ai contingenti alle OP del nuovo
titolare dei contingenti.
Disparità tra le organizzazioni dei produttori
Quasi tutti i contingenti sono gestiti da OP; tuttavia esistono enormi disparità tra le OP. E’ inevitabile
pertanto che si sviluppi tra loro una gerarchia informale, in cui il potere politico viene detenuto da
poche grandi OP. Ancora una volta, la natura informale e non regolamentata della situazione può
portare le OP di piccole dimensioni a sentirsi escluse o non partecipi nel processo decisionale.
3.3.7.2. Altri effetti del sistema di contingenti del Regno Unito
Concentrazione della proprietà
Abbiamo già avuto modo di osservare come i contingenti britannici siano concentrati nelle mani di
poche OP. Nel settore pelagico, la concentrazione si è spinta ancora oltre, per cui pochi pescherecci
detengono la grande maggioranza dei contingenti. Questa concentrazione dei contingenti pelagici si è
verificata in parallelo con forti investimenti di capitale nei pescherecci e con la modernizzazione della
flotta. Parte di tale concentrazione e degli investimenti si è certamente verificata dopo l’introduzione
degli “pseudo-ITQ” nel Regno Unito. Il settore demersale mostra una concentrazione inferiore.
Uso efficiente delle opportunità di pesca
Specialmente nel caso della pesca mista, come quella del pesce tondo del Mare del Nord, i contingenti
flessibili consentono un uso più efficiente delle opportunità di pesca. Nel caso dei contingenti
collettivi nell’ambito di una OP, che raccoglie tutte le sue FQA, i pescherecci associati possono tenere
tutto ciò che pescano purché l’OP abbia i relativi contingenti.
Nel caso degli ITQ, la possibilità di scambiare (swap) contingenti tra pescherecci con breve preavviso
permette ad un peschereccio di tenere una buona cattura di una specie per la quale esso non detiene
alcun contingente. Un vantaggio offerto dalla possibilità di noleggiare ad altri gli ITQ è che i
pescherecci inattivi – a causa di un guasto – possono ancora produrre un certo reddito nel momento in
cui è più necessario
Commercio vivace ma mutevole
Nel Regno Unito vi è un commercio vivace di contingenti e licenze; tuttavia, va ribadito che a causa
del vuoto legislativo, tale commercio non è molto trasparente. Il valore dei contingenti nel Regno
Unito è stato notevolmente variabile negli ultimi tre anni. Un commercio così mutevole significa che
si possono conseguire forti profitti dalla speculazione - ma significa anche che i commercianti
possono subire perdite enormi in brevissimo tempo.
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3.3.7.3. Impatto ecologico
L’impatto ecologico degli ITQ nel Regno Unito è molto difficile da valutare, per varie ragioni. In
primo luogo, non si può indicare una data esatta di avvio del sistema degli ITQ, in quanto nel Regno
Unito tale sistema si è sviluppato in modo graduale e informale. In secondo luogo, la maggior parte
degli stock pescati da pescatori del Regno Unito è condivisa con flotte di altri Stati membri, che
possono avere o meno gli ITQ. Tuttavia, forniremo nel seguito una breve descrizione delle condizioni
dei principali stock sulla base dei dati ICES. Alcuni stock sono migliorati, mentre altri si sono
impoveriti dall’introduzione degli pseudo ITQ nel Regno Unito.
Specie pelagiche
In generale, le specie pelagiche si trovano in condizioni decisamente migliori rispetto alle specie
demersali. Ciò può essere dovuto al fatto che il settore pelagico ha un vero sistema di ITQ da diversi
anni, ma un altro fattore può essere il diverso comportamento riproduttivo dei pesci pelagici. Le
aringhe del Mare del Nord hanno iniziato ad aumentare di numero dopo le buone annate del 1998 e
del 1999. Lo stock di sgombri del Mare del Nord non si è ancora ricostituito dopo l’esaurimento degli
anni settanta e la pesca è rimasta chiusa nel 2000. Gli sgombri occidentali e meridionali sono stabili o
in crescita dagli anni ottanta.
Specie demersali
Merluzzo bianco:
Nasello :
Eglefino:
Merluzzo carbonaro:
Passere di mare :
Sogliola:
Rana pescatrice:
Rombo giallo:
Merluzzo:
è la specie più gravemente depauperata, con valori minimi storici nel 2000.
un lungo declino che si è interrotto grazie ad annate migliori nel 1998 e nel
1999, ma con stock migliori in alcune aree.
l’annata molto buona del 1999 sta attualmente contribuendo agli stock.
in condizioni migliori rispetto agli altri stock di pesci tondi.
sbarchi in netta diminuzione dal 1990.
sbarchi oscillanti, senza una chiara tendenza.
sbarchi fluttuanti, senza una chiara tendenza. Tuttavia, gli sbarchi sono di
pesci di dimensioni inferiori.
stabile dal 1990.
il calo degli sbarchi dal 1990 è motivo di preoccupazioni.
Rigetto e rigetto selettivo
Man mano che i contingenti diventano più costosi, il rigetto selettivo diventa conveniente. I pescatori
non possono permettersi di tenere pesci piccoli che possono vendere solo a un prezzo basso – hanno
bisogno di un buon ritorno sul denaro investito nei contingenti. Pertanto, gli alti costi degli ITQ
possono incoraggiare la pratica del rigetto selettivo.
D’altra parte, un sistema di raccolta di contingenti riduce il rigetto in mare nella pesca multispecie, in
quanto offre flessibilità. Per un singolo peschereccio può rivelarsi difficile far corrispondere le proprie
catture ai propri contingenti; tuttavia, se il peschereccio ha accesso ad una percentuale di contingenti
riuniti all’interno della sua OP, il peschereccio ha una maggiore possibilità di avere contingenti per la
specie che sta effettivamente pescando. Non vi sono dati a sostegno dell’ipotesi che la raccolta dei
contingenti in una OP provochi una “gara a chi pesca di più”. Una spiegazione di ciò può essere che la
pesca dei contingenti messi in comune è controllata a cadenze mensili, il che consente di prendere
misure correttive immediate.
3.3.7.4. Effetti collaterali ed effetti imprevisti
L’effetto delle passate sovvenzioni sulla competitività della flotta
Alcuni sostengono che le flotte dei diversi Stati membri non godano di pari competitività in quanto
alcuni Stati membri – non il Regno Unito – hanno elargito sovvenzioni per la costruzione di nuovi
pescherecci fino a pochissimo tempo fa. Le flotte così sovvenzionate hanno un carico debitorio
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inferiore alle flotte che hanno dovuto ricorrere al credito per poter effettuare investimenti. Di
conseguenza, tali flotte sovvenzionate si troveranno in una posizione migliore per acquistare
contingenti rispetto a quelle non sovvenzionate.
Vendita di contingenti UE al di fuori dell’UE
Alcuni obiettano che il libero scambio degli ITQ potrebbe causare il trasferimento della proprietà dei
contingenti a individui o imprese non appartenenti all’UE, mentre i costi di gestione resterebbero a
carico dell’UE. D’altra parte, i pescherecci comunitari non possono facilmente acquistare contingenti
al di fuori dell’UE. La risposta a questa obiezione è che tale situazione è molto diversa dall’acquisto
da parte dei cittadini dell’UE. Infatti niente impedisce all’UE di rifiutare l’accesso ai contingenti
comunitari a individui o imprese non appartenenti all’UE. La libera circolazione dei lavoratori, delle
merci e dei capitali in seno all’UE è un privilegio riservato esclusivamente ai cittadini dell’UE47.
Acquirenti iniziali
Poiché il sistema degli ITQ si è sviluppato gradualmente e non vi è un chiaro titolo giuridico ai
contingenti, alcuni pescatori si sono dimostrati molto riluttanti ad acquistare contingenti, e addirittura
i loro banchieri possono aver loro consigliato di non investire in contingenti. Sfortunatamente, se
l’attuale sistema di contingenti rimarrà nella forma attuale, questi pescatori avranno perso
l’opportunità di acquistare nella fase iniziale e possibilmente a prezzi più bassi. Invece, i pescatori più
intraprendenti hanno acquistato contingenti molto presto.
3.4. I contingenti individuali trasferibili in Nuova Zelanda
3.4.1. Introduzione
Sebbene la Nuova Zelanda sia relativamente poco importante come nazione di pesca, con una ZEE
molto estesa ma poco produttiva, il sistema di gestione della pesca di questo paese è stato analizzato a
fondo in vari studi in materia48. La Nuova Zelanda è stata uno dei primi paesi ad introdurre un sistema
di gestione basato sugli ITQ nel 1986 e oggi rappresenta ancora uno degli esempi più completi di
gestione con ITQ. In questo capitolo, si tratteggerà lo sviluppo storico del sistema degli ITQ e le sue
conseguenze sociali, economiche e biologiche. La prima sezione fornisce una breve descrizione della
pesca in Nuova Zelanda.
3.4.2. Descrizione generale della pesca
La pesca commerciale della Nuova Zelanda può essere divisa nei seguenti settori: pesca pelagica,
oceanica, di acque intermedie e di acque costiere. La pesca oceanica si incentra sulle specie che si
trovano a una profondità di 600–1000+ metri. Il metodo principale di pesca è con le reti a traino. Il
pesce specchio atlantico contribuisce attualmente per circa i due terzi ai proventi delle esportazioni da
pesca oceanica.
Il principali metodi di pesca intermedia (200-600 metri) includono la pesca a traino, con palamiti a
strascico e totanare. La specie di gran lunga più importante di questa categoria è il merluzzo
granatiere, che attualmente contribuisce per circa il 60% ai proventi delle esportazioni della pesca di
acque di media profondità. Altre specie importanti sono i calamari, i naselli, le molve e i barracuda.
La pesca costiera si basa su specie reperite dalla costa fino a profondità di 200 metri. La pesca costiera
include traino, reti da posta fisse e palamiti a strascico. Il principale pesce pescato in questa categoria
47
48
L’accordo sulla Zona economica europea (ZEE) amplia il mercato comune e la libera circolazione di beni (ad eccezione di
prodotti ittici e agricoli) lavoro e capitale (ad eccezione dei diritti di pesca) a Islanda, Norvegia e Liechtenstein.
Questo caso di studio è basato in gran parte sul lavoro di Connor (2001) e Hersoug (2002).
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è il lutiano, che fornisce un terzo dei proventi delle esportazioni ittiche. Altre specie costiere
includono la busbana neozelandese, la passera pianuzza e la sogliola, la ricciola di fondale, la squatina
e il pesce S. Pietro.
Le catture pelagiche della Nuova Zelanda si dividono in due categorie principali: specie altamente
migratorie, come il tonno, e piccoli pesci pelagici, come lo sgombro e il kahawai. Entrambi i gruppi
hanno un’importanza economica grosso modo equivalente. I metodi di pesca includono la pesca col
cianciolo, la pesca d’altura con lenza a traino e la pesca costiera a palamito.
Le pesca di molluschi e crostacei si incentra sulla cattura di specie quali il gambero duro (astaci),
l’abalone, i pettinidi, l’ostrica, i cardidi, il cardio e il granchio da acque basse e costiere, lo scampo e i
pettinidi giganti da acque più profonde. I metodi di raccolta più comuni includono il dragaggio, la
posa delle nasse e la cattura tramite immersione.
La flotta di pescherecci della Nuova Zelanda include circa 1.750 pescherecci, di cui 1.450 di
lunghezza inferiore ai 15 m. Il valore totale delle esportazioni di prodotti ittici è stato di 1,4 miliardi di
dollari neozelandesi (279.000 tonnellate). Si stima che le vendite nazionali siano di circa 130 milioni
di dollari neozelandesi49. Il comparto della pesca impiega circa 10.000 persone - che si dividono
pressoché egualmente tra il settore della pesca e quello della trasformazione.
Oltre alla pesca commerciale, in Nuova Zelanda è molto sviluppata la pesca sportiva (praticata da
circa il 20% della popolazione) nonché la pesca tradizionale dei maori, gestita separatamente dalla
pesca commerciale.
3.4.3. Il sistema degli ITQ
3.4.3.1. Sviluppo storico e attuazione del sistema degli ITQ
Il sistema di gestione dei contingenti della Nuova Zelanda (QMS) fu introdotto nel 1986. Tuttavia,
nella pesca in acque profonde, un approccio preliminare di tipo ITQ era già in vigore dal 1982.
Contingenti aziendali commerciabili nella pesca di acque profonde
Allorché la Nuova Zelanda introdusse la ZEE nel 1976, essa divenne improvvisamente responsabile
della quinta ZEE al mondo per grandezza, con un’estensione di 4,1 milioni di km2. All’epoca, la pesca
di profondità era praticata principalmente da pescherecci stranieri. La nuova responsabilità per una
zona così vasta fece comprendere che la ZEE della Nuova Zelanda doveva essere gestita
adeguatamente affinché si potesse sviluppare pienamente diventando un’importante risorsa nazionale.
Il governo neozelandese adottò una politica che mirava ad espandere la pesca nazionale attraverso le
seguenti azioni:
- misure volte a incoraggiare le imprese ad effettuare la pesca oceanica attraverso un pacchetto
di aiuti;
- l’autorizzazione alle imprese neozelandesi a formare società in compartecipazione con
imprese straniere;
- assegnazione delle risorse eccedentarie alle flotte straniere attraverso la concessione di licenze
sulla base di accordi bilaterali.
Questa politica condusse a notevoli investimenti per l’acquisto di nuovi pescherecci. Tuttavia, la
redditività della pesca oceanica rimase marginale. Nel 1982, le autorità neozelandesi introdussero
contingenti aziendali trasferibili al fine di facilitare la ristrutturazione e razionalizzazione della pesca
nazionale. A nove imprese di pesca furono assegnati contingenti che comprendevano le sette specie
più interessanti dal punto di vista commerciale, sulla base del loro storico e del loro impegno in
49
Fonte: New Zealand Seafood Industry Council: www.seafood.co.nz.
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termini di investimenti nella flotta di pesca e/o negli impianti di trasformazione a terra. Una piccola
quota di contingenti fu riservata a vari partecipanti di piccole dimensioni.
I contingenti furono assegnati provvisoriamente su base decennale, con la possibilità di un
trasferimento parziale tra imprese di proprietà perlomeno al 75% nazionale. I contingenti dovevano
essere pagati con una “tassa” annuale sulle risorse, al fine di impedire la privatizzazione di “risorse
della Corona”. La commerciabilità era libera a condizione che nessuna singola impresa potesse
detenere più del 35% dei contingenti totali.
Nel 1986 fu chiaro che il sistema di contingenti era pienamente riuscito. Nel periodo 1982-1986, le
catture totali nella pesca oceanica aumentarono dell’83%, con una percentuale crescente di catture
nazionali e una diminuzione di licenze in mano a nazioni straniere. L’occupazione nel comparto della
pesca neozelandese passò da 7.800 a 9.800 unità.
Il sistema di contingenti nella pesca oceanica era stato creato per ragioni puramente economiche.
Tuttavia, il suo successo ha senza dubbio svolto un ruolo nella scelta di un sistema di ITQ come
strumento per risolvere la crisi della pesca costiera.
3.4.3.2. Introduzione del sistema di gestione a contingenti
Negli anni cinquanta, sessanta e settanta, la gestione della pesca era in grande misura basata su misure
relative ai mezzi di produzione, soprattutto la concessione di licenze. Non vi era alcun limite al
numero di permessi disponibili. Il sistema di gestione di questo periodo potrebbe essere definito come
accesso aperto regolamentato. Verso la metà degli anni settanta, la pesca costiera ebbe un forte calo a
causa di una maggiore pressione provocata in parte dal sostegno del governo allo sviluppo del settore
della pesca negli anni sessanta e settanta, e in parte dal successo sui mercati delle esportazioni di
specie come il lutiano, l’hapuka e altre specie di importanza commerciale. Nel 1977 furono introdotte
nuove deleghe per disciplinare i “tipi di pesca soggetti a controllo”, il che significava che il ministro
competente poteva regolamentare le catture, i metodi di pesca e le zone di pesca. Nel 1982, fu imposta
una moratoria generale sulle nuove licenze di pesca al fine di limitare la sovracapitalizzazione della
flotta costiera. Ma entrambe le misure si rivelarono poco efficaci.
Nel 1984, il ministero propose un regime di ITQ in reazione alla crisi della pesca costiera e, dopo
un’approfondita consultazione con gli operatori del settore negli anni 1984 e 1985, nel 1986 fu
introdotto il sistema di gestione con contingenti, che integrava la gestione della pesca costiera e di
quella oceanica. Gli obiettivi principali dell’introduzione del sistema di gestione con contingenti
erano, secondo il documento di consultazione pubblica del ministero dell’Agricoltura e della pesca
(MAF):
- trarre i massimi vantaggi economici dalle risorse a lungo termine e in modo continuativo;
- mantenere un buon livello nel settore della pesca sportiva.
Gli obiettivi diretti di tale politica erano:
- la ricostituzione degli stock ittici, riportandoli ai livelli passati;
- la limitazione delle catture a livelli sostenibili a lungo termine;
- l’effettuazione efficiente di tali catture, in modo da assicurare i massimi vantaggi ai pescatori
e alla nazione;
- l’assegnazione equa di ciascun titolo di pesca sulla base dell’impegno attuale dei pescatori nel
comparto;
- una gestione della pesca che garantisse ai pescatori la massima sicurezza dell’accesso ai pesci
e flessibilità della raccolta;
- l’integrazione del sistema degli ITQ nella pesca costiera e oceanica;
- lo sviluppo di un quadro di gestione che potesse essere amministrato a livello regionale in
ciascuna zona di gestione della pesca;
- l’assistenza finanziaria al settore della pesca per la ristrutturazione delle attività al fine di
raggiungere gli obiettivi sopra elencati;
67
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-
la promozione della pesca sportiva.
Il sistema degli ITQ fu applicato inizialmente a 27 delle principali specie commerciali, tra cui lutiani,
merluzzo granatiere e pesce specchio atlantico. Nel 1987 vennero aggiunti abalone, calamari e
sgombri, e il gambero duro nel 1989. L’elenco completo delle specie soggette a contingenti è fornito
all’allegato II.
3.4.3.3. Attuazione iniziale del sistema dei contingenti (QMS)
Al fine di attuare il sistema QMS, la ZEE della Nuova Zelanda fu suddivisa in dieci zone di gestione
della pesca (FMA). Gli ITQ furono specificati come diritto individuale perpetuo a una parte della
cattura ittica definita in tonnellate (non come percentuale dei TAC) per un particolare gruppo di
specie, da pescare in una specifica zona di gestione dei contingenti (QMA). Ciascuna QMA
comprendeva una o più zone di gestione della pesca (FMA), basate sulla distribuzione biologica degli
stock. In tal modo, ciascuna specie veniva divisa a livello nazionale su un numero variabile da uno a
dieci stock di contingenti. La combinazione di 27 specie soggette a contingenti e di dieci QMA è
risultata in 179 unità di gestione, che rappresentano, in peso, l’83% del totale delle catture di pesci
pinnati relativi alla pesca commerciale nel 1985. Successivamente, i biologi del MAF fissarono TAC
per ciascuno stock e stock secondario.
I contingenti furono inizialmente assegnati a titolo gratuito ai pescatori già in attività sulla base delle
catture dei tre anni precedenti. I contingenti aziendali per la pesca oceanica furono semplicemente
convertiti in ITQ.
I contingenti individuali potevano essere liberamente scambiati, affittati e subaffittati. Sin dall’inizio
del sistema QMS furono consentiti anche gli scambi retroattivi e anticipati. Tutte le transazioni
dovevano essere dichiarate al ministero. Nei primi due anni, tutti gli scambi furono effettuati per il
tramite di una banca nazionale dei contingenti, chiamata Borsa dei contingenti (QTE), simile ad una
normale borsa valori. A seguito della crescente concentrazione dei contingenti, tuttavia, si ritenne che
tale borsa non fosse più necessaria; pertanto essa fu abbandonata e lo scambio fu lasciato al mercato
informale e a vari intermediari di contingenti privati, che oggi operano su Internet.
Al fine di prevenire un’eccessiva concentrazione dei contingenti, nessun singolo titolare poteva
detenere più del 20% di TAC di una specie in una data zona (QMA), ad eccezione del gambero duro e
dell’abalone(10%) e di alcune specie oceaniche (35%, successivamente passato a 45% per alcune
specie). Solo i cittadini neozelandesi e le imprese di proprietà neozelandese perlomeno al 75%
potevano possedere o avere a disposizione contingenti.
Gli ITQ rappresentavano un diritto di utilizzo delle risorse, ma il permesso di pesca rimaneva un
diritto di accesso. Ai sensi della legislazione QMS, un permesso di pesca doveva essere rilasciato a
chiunque fosse titolare di contingenti equivalenti a perlomeno cinque tonnellate di pesci pinnati.
La risorsa di per sé era considerata di proprietà statale. Per questo motivo a tutti i titolari di
contingenti fu imposto un canone di “affitto della risorsa” per il diritto esclusivo di utilizzo della
proprietà pubblica. Inizialmente, i canoni di affitto delle risorse erano esigui e per legge non potevano
essere aumentati di più del 20% all’anno. Tuttavia, vi era l’intenzione di aumentare la tassa, in
parallelo con l’aumento della redditività del comparto. Per il comparto, l’affitto della risorsa non era
legittimo in via di principio, in quanto si sosteneva che le risorse di per sé non avessero valore e che il
valore fosse creato dall’attività di pesca. Il conflitto fu infine risolto dalla contestazione dei maori del
principio della “proprietà della Corona”, come vedremo in seguito.
La specifica degli ITQ in tonnellate significava che il governo doveva entrare nel mercato dei
contingenti nel caso di cambiamento dei TAC. Se i TAC di una specie si fossero abbassati, il governo
avrebbe dovuto riacquistare i contingenti individuali, mentre in caso di aumento dei TAC, esso
avrebbe potuto vendere i contingenti extra. Lo stesso avvenne con l’introduzione dei QMS, quando la
maggior parte dei TAC furono fissati a livelli significativamente più bassi della media storica delle
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catture degli anni precedenti. Fu introdotto un piano di riacquisto per compensare i pescatori costieri
della perdita di possibilità di cattura. Questo aspetto del sistema contribuì notevolmente ad assicurare
il sostegno degli operatori del comparto al sistema QMS. D’altra parte, si potrebbe dire che ciò
lasciava al governo gli incentivi sbagliati, nel senso che un abbassamento dei TAC avrebbe
rappresentato una perdita finanziaria per il governo, mentre l’aumento degli stessi avrebbe permesso
alle autorità di vendere contingenti extra.
3.4.3.4. Ulteriore sviluppo del sistema QMS
Già nel 1990 venne segnalato il fatto che l’80% dei contingenti aveva cambiato proprietario. Tuttavia,
si riteneva che vi fosse un serio problema di carenza di trasferibilità, e successive trasformazioni dei
QMS mirarono a promuovere l’operatività dei mercati dei contingenti (Hersoug 2002, pag. 34).
Da tonnellate a quote
La natura del diritto agli ITQ fu cambiata nel 1990. Quando il governo dovette far fronte al rischio di
esaurimento dello stock di pesce specchio atlantico e di conseguenza dovette diminuire drasticamente
i TAC, il diritto agli ITQ fu cambiato di modo che non fosse più indicato in tonnellate ma fosse
specificato in termini di una percentuale dei TAC, il che significò che tutti gli ITQ furono adeguati in
proporzione a ciascuna modifica dei TAC. Il nuovo sistema comportava però che il rischio legato alle
oscillazioni degli stock fosse affrontato dai pescatori, mentre col precedente sistema tale rischio
ricadeva sul governo. In pratica, durante i primi quattro anni del sistema QMS, nessuno dei TAC è
stato abbassato attraverso l’acquisto di contingenti da parte del governo dopo l’iniziale piano di
riacquisto. D’altro canto, in questi anni furono sono stati venduti altri contingenti oceanici, con
proventi per 84,2 milioni di dollari neozelandesi, il doppio del costo del piano di riacquisto iniziale.
I diritti di pesca dei maori
Subito dopo la decisione del governo di attuare il sistema QMS, il popolo indigeno della Nuova
Zelanda, i maori, contestò la legittimità del sistema asserendo che in via di principio il governo non
poteva creare diritti esclusivi di accesso alle risorse ittiche. Appellandosi al trattato di Waitangi (1840)
e alla legge sulla pesca del 1983, i maori asserirono che le risorse ittiche non erano proprietà della
Corona inglese, ma erano di proprietà dei maori, gli abitanti autoctoni della Nuova Zelanda. In due
cause portate dinanzi all’Alta corte nel 1987, la rivendicazione dei maori venne accolta, in quanto la
corte riconobbe che il sistema di contingenti era in violazione del trattato di Waitangi e della legge
sulla pesca del 1983. Fu riconosciuto esplicitamente che sulla base del trattato di Waitangi, non era lo
Stato il proprietario delle risorse ittiche, bensì il popolo maori. Ciò impedì un ulteriore sviluppo del
sistema QMS fino a quando la questione dei diritti di pesca dei maori fu risolta nel 1992 (con la legge
denominata Settlement Act). I maori rivendicarono parte dei contingenti esistenti per la loro pesca
commerciale e un diritto di priorità per l’attività di pesca tradizionale.
Nel 1989, il parlamento aveva già approvato la legge maori sulla pesca come accordo temporaneo per
la risoluzione della questione dei diritti di pesca dei maori. Sulla base di tale legge, fu istituita la
commissione per la pesca maori (MFC); la legge prevedeva che il 10% di tutti i contingenti esistenti
in seno al QMS dovesse essere assegnato alla MFC. Ciò significava che il governo era tenuto a
riacquistare contingenti posti in vendita sul mercato - un’operazione molto costosa che in definitiva
non è stata ancora completata. La questione dei diritti di pesca commerciale dei maori fu finalmente
risolta col Settlement Act del 1992, che assegnava alla pesca commerciale maori il 20% di TAC di
tutte le nuove specie inserite nel sistema QMS. La legge stabiliva inoltre che la pesca tradizionale dei
maori diventasse una sfera a sé stante del comparto della pesca, con diritto prioritario superiore a
qualsivoglia assegnazione commerciale e sportiva. La legge prevedeva inoltre lo sviluppo di
regolamenti per la pesca tradizionale dei maori. Infine, furono riservati ai rappresentanti dei maori
seggi in seno agli organi di regolamentazione del comparto della pesca.
Con la Settlement Act, la MFC fu ricostituita come Commissione per la pesca del trattato di Waitangi
(TOKM). Nel 2001 la TOKM deteneva il 33% dei contingenti totali della Nuova Zelanda e
69
PE 315.748
Gestione della pesca
controllava aziende che disponevano di circa il 50% dei contingenti50. La pesca tradizionale è gestita
separatamente dalla pesca commerciale da parte di responsabili locali, nominati dalle tribù maori. Essi
sono tenuti a fornire informazioni sulle catture al governo centrale, al fine di facilitare la valutazione
delle risorse.
Dall’affitto della risorsa al recupero dei costi
La giustificazione dell’affitto delle risorse era che lo Stato, in qualità di proprietario delle risorse
ittiche, aveva il diritto all’affitto generato dalla limitazione dell’accesso a risorse comuni. Una volta
che fu riconosciuto che le risorse ittiche non appartenevano allo Stato, venne meno il fondamento
dell’affitto delle risorse. Tuttavia, tale ostacolo fu superato passando da un regime di affitto delle
risorse ad un regime di recupero dei costi. La nuova filosofia su cui si basava il canone era che il
comparto avrebbe dovuto fornire una compensazione allo Stato per i costi di gestione relativi alla
regolamentazione di risorse comuni. E’ stato sviluppato un regime molto dettagliato, che specifica in
modo particolareggiato le somme dovute da ciascuna categoria di pescatori e di titolari di contingenti.
Nel 1999 le somme pagate dal comparto hanno coperto il 45% dei costi totali di gestione.
La reazione dei pescatori
Nel corso del processo di consultazione nel 1985, i pescatori hanno espresso numerose
preoccupazioni. In particolare:
- come si possono assegnare i contingenti in modo equo e trasparente?
- Il sistema degli ITQ condurrà ad una eccessiva concentrazione?
- Il sistema degli ITQ condurrà ad un aumento degli scarti attraverso il rigetto selettivo?
- In che misura il sistema comporterà una trasformazione completa dello stile di vita, da
un’attività essenzialmente di caccia con un alto grado di libertà ad una occupazione
manageriale di matrice più commerciale?
Tuttavia, l’atteggiamento della maggior parte dei pescatori relativamente all’introduzione del sistema
QMS è stato abbastanza positivo. Ciò può essere spiegato dalle seguenti ragioni:
-
-
l’esperienza positiva maturata con i contingenti commerciabili nel comparto industriale
d’altura;
il programma iniziale di riacquisto ha compensato i pescatori della diminuzione delle
possibilità di cattura. Il piano di riacquisto può essere visto come sforzo deliberato da parte
del MAF di ottenere dal comparto sostegno al QMS. Il costo totale di questo piano di
riacquisto è stato di 42,4 milioni di dollari neozelandesi;
l’indicazione iniziale degli ITQ in tonnellate piuttosto che come quota dei TAC aveva
trasferito il rischio attinente alle oscillazioni degli stock dal comparto al governo.
3.4.4. Caratteristiche degli ITQ neozelandesi
Assegnazione
Inizialmente, i contingenti erano assegnati a titolo gratuito sulla base delle catture storiche. I pescatori
potevano scegliere i migliori due anni nel periodo 1982-1984. Ciò portò a diritti di cattura totali
superiori ai TAC per la maggior parte delle specie. Fu poi data ai pescatori l’opportunità di vendere i
propri diritti di cattura alla Corona bandendo gare d’appalto. Questo piano di riacquisto compensava i
pescatori per i TAC più bassi delle loro catture storiche e fu un elemento cruciale per assicurare
l’appoggio dei pescatori al nuovo sistema.
50
I maori costituiscono il 15% della popolazione della Nuova Zelanda.
70
PE 315.748
Gestione della pesca
Sicurezza
Dopo quattro anni, il diritto rappresentato dagli ITQ fu trasformato da diritto di pescare un
quantitativo specifico della specie in questione a diritto di catturare una data quota dei TAC. Ciò
limitava la sicurezza del diritto in quanto i diritti annuali di cattura effettivi oscillano al variare dei
TAC.
Esclusività
Gli ITQ rappresentano diritti esclusivi a catturare una percentuale specifica del TAC commerciale.
L’esclusività del diritto è stata contestata da alcuni a seguito della sentenza della corte del 1987 che
asseriva che la pesca tradizionale dei maori ha la priorità rispetto alla pesca commerciale. Tuttavia, se
ciò può avere conseguenze per la fissazione di TAC commerciali (TACC) e per le possibilità locali di
cattura, d’altra parte non inficia l’esclusività del diritto di assicurarsi una quota del TAC commerciale.
Durata
Gli ITQ furono emanati esplicitamente come diritti di cattura perpetui, per cui non vi è una scadenza
temporale alla loro validità.
Trasferibilità, divisibilità, aggregazione
Gli ITQ possono essere trasferiti, divisi e aggregati liberamente. Tuttavia, per impedire una
concentrazione eccessiva, nessuna singola persona o società può detenere più del 20% (35% per
specie oceaniche) di TAC per una data zona di gestione. La trasferibilità è anche limitata dal requisito
che i titolari di contingenti siano di nazionalità neozelandese e che le imprese che possiedono
contingenti siano perlomeno al 75% di proprietà nazionale.
Flessibilità
Ad eccezione delle regole di concentrazione e di nazionalità, non vi sono limiti alla trasferibilità. La
flessibilità è aumentata dalla possibilità di affittare i contingenti, dalla possibilità di acquisto e vendita
retroattivi e dal meccanismo di bilanciamento catture/contingenti 51.
3.4.5. Il contesto istituzionale
I compiti del governo
La legge sulla pesca del 1983 assegna piena responsabilità in materia di gestione della pesca al
ministero dell’Agricoltura e della Pesca. Nei primi anni di applicazione, il sistema QMS può essere
descritto come sistema di gestione centralizzato, con scarsa partecipazione delle parti interessate.
Organizzazioni della pesca
In Nuova Zelanda vi è una varietà di organizzazioni della pesca e sebbene, come vedremo nel seguito,
non vi sia alcuna vera base giuridica per la cogestione (perlomeno non ancora), i gruppi di soggetti
interessati svolgono alcuni compiti di gestione nell’ambito delle attribuzioni loro assegnate dal
governo centrale. Alcune organizzazioni fungono anche da organo consultivo del ministero.
SeaFic è un’organizzazione ombrello della pesca, istituita nel 1997, con compiti di servizio per tutto il
comparto, con particolare riguardo alla politica commerciale e agli aspetti scientifici. Al livello
successivo vi sono alcuni gruppi di interesse tradizionali, come la Federazione neozelandese dei
pescatori commerciali, nonché alcuni altri che si occupano principalmente di questioni legate ai
lavoratori.
51
Il meccanismo di bilanciamento tra catture e contingenti è spiegato nella sezione 5.2.
71
PE 315.748
Gestione della pesca
Altri soggetti più importanti sono le nuove associazioni di proprietari di contingenti (QOA), potenziali
soggetti di cogestione. Vi sono circa 20 di queste QOA, che radunano i proprietari di contingenti in
base alle specie e alle zone di gestione. Tali organizzazioni sono molto diverse tra loro in termini di
dimensioni, struttura e potenzialità di gestione del loro ambito di pesca. Quelle meglio organizzate tra
loro hanno già assunto alcuni compiti di gestione.
La Challenger Scallop Enhancement Company (Challenger), che riunisce 35 proprietari di
contingenti, stila piani stagionali per la pesca responsabile, vincolanti per i suoi membri.
L’organizzazione svolge anche compiti di ricerca in materia di valutazione degli stock. Il New
Zealand Rock Lobster Industry Council (NZRLIC) riunisce circa 700 proprietari di contingenti che
operano in dieci aree di gestione. Attraverso il National Rock Lobster Management Group (NRLMG)
questa organizzazione, insieme ad alcuni rappresentanti ministeriali e altre organizzazioni di soggetti
interessati, prende parte alla stesura del piano di gestione annuale del gambero duro. L’NRLMG è
ufficialmente riconosciuto come organismo consultivo dal ministero. Vi sono varie altre QOA che
partecipano ad attività simili, sebbene la maggior parte delle altre QOA sia meno organizzata e abbia
minori potenzialità di cogestione.
Devoluzione dei compiti del governo
La legge sulla pesca del 1996 prevedeva una maggiore partecipazione dei soggetti interessati tramite
vari strumenti mirati al coinvolgimento delle parti interessate nel processo decisionale. Tale
legislazione infatti:
- consente la devoluzione dei servizi di gestione della pesca;
- prevede l’obbligo di consultazione con le parti interessate prima che il ministro possa
prendere qualsiasi decisione importante in materia di gestione della pesca;
- consente alle parti interessate di stilare piani di pesca senza specificare nei dettagli quali
contenuti debbano avere tali piani;
- stabilisce un procedimento di risoluzione delle controversie per permettere ai soggetti
coinvolti di risolverli autonomamente.
Il processo di devoluzione dei compiti del governo è iniziato con la devoluzione dei servizi di
registrazione a Fish Serve, una società controllata al 100% da SeaFic per conto dei proprietari di
contingenti. Dall’ottobre 2001, Fish Serve fornisce i seguenti servizi su base contrattuale al ministero:
assegnazione di contingenti, permessi di pesca, gestione del debito della Corona, autorizzazioni
speciali, licenze a operatori stranieri e gestione dei proventi dello sforzo di cattura.
Attualmente il processo di passaggio alla cogestione è ancora oggetto di dibattito. La strategia di base
è stata delineata dal ministero nell’ambito della legge denominata Fisheries Amendment Act del 1998.
Il ministero prevedeva un trasferimento graduale di responsabilità ad associazioni autorizzate di
proprietari di contingenti, entro i parametri di un piano di pesca approvato. La tabella 3.34 specifica i
ruoli delle QOA e del governo nella cogestione secondo quanto previsto nella strategia.
Tabella 3.34. - I ruoli delle QOA e del governo nell’ambito della cogestione
Ruolo delle QOA
Sviluppare piani di cogestione che rispondano ai
requisiti del governo
Ottenere il sostegno necessario per il piano dai
proprietari di contingenti
Consultare altre parti interessate
Attuare
il
piano
approvato:
assicurare
l’applicazione delle norme relative alla cattura e
fornire servizi di supporto alla gestione della
pesca
Autorizzare l’accesso alla cattura commerciale
Ruolo del governo
Specificare i risultati e le norme relativi alla
gestione della pesca.
Valutare e approvare i piani di cogestione
Svolgere azione di controllo e di comunicazione
delle attività della QOA rispetto ai criteri
prefissati
Applicare sanzioni nel caso di mancata
ottemperanza della QOA ai suoi doveri di
cogestione e, laddove necessario, riassumere le
responsabilità di gestione
Fissare norme e specifiche relative ai servizi
72
PE 315.748
Gestione della pesca
degli stock
Ottenere i fondi necessari per l’attuazione del
piano di cogestione
Fornire consulenza in ambito giuridico e penale
Assicurare l’integrità dei sistemi di informazione
e gestione della pesca
Fonte: Hersoug 2002
Tuttavia, la proposta di cogestione è stata prima sospesa dal governo e successivamente archiviata del
tutto dal nuovo governo nel 1999. Uno dei motivi è stato probabilmente la resistenza esercitata da altri
gruppi di soggetti interessati, in particolare dal movimento ambientalista. Dal loro punto di vista,
infatti, il comparto della pesca commerciale acquisirebbe un’influenza eccessiva sulla gestione di
risorse comuni. Inoltre, secondo il ministero, le associazioni di proprietari di contingenti non si erano
dimostrate all’altezza dei compiti complessi che avrebbero dovuto gestire.
Nel 2001, il ministero ha avviato una nuova iniziativa mirante alla devoluzione dei compiti di
gestione attraverso il concetto dei Piani di pesca. Secondo questa nuova proposta, il piano di pesca
definirà gli obiettivi di gestione di uno specifico tipo di pesca, inclusa la fissazione di procedure di
TAC, per il controllo e la riduzione dell’impatto ambientale, la fornitura delle informazioni necessarie
(inclusa la ricerca) e le strategie di conformità. Il piano deve inoltre contenere formule di
assegnazione per la ripartizione dei TAC tra gruppi di parti interessate in competizione tra loro.
Nel marzo 2001, è stato inviato un manuale provvisorio alle parti interessate. E’ prevista una
decisione ministeriale nel corso 2002 e i piani di pesca saranno stilati nell’arco dei prossimi cinque
anni. Due QOA hanno già redatto i loro primi progetti di piani di pesca.
3.4.6. Quadro giuridico
Legislazione sulla pesca
L’introduzione del sistema di QMS è stata resa possibile da varie disposizioni contenute nella
legislazione di base in materia di pesca della Nuova Zelanda, la legge sulla pesca del 1983. Tale legge
riuniva tutti i precedenti atti legislativi pertinenti e creava un nuovo quadro di gestione. La legge
assegnava le responsabilità in materia di gestione della pesca al ministero dell’Agricoltura e della
Pesca e fissava un quadro di pianificazione regionale, dividendo la ZEE in 10 zone di gestione della
pesca (FMA). La legge introduceva anche il concetto di piani di pesca regionali, da stilare nel quadro
di una procedura di consultazione, attraverso reti di comitati di collegamento portuali locali e una
commissione consultiva per la gestione della pesca per ciascun piano regionale. Tuttavia, ben presto i
piani di pesca si sono rivelati eccessivamente macchinosi e burocratici, e incapaci di risolvere i
problemi immediati. Pertanto, il ministero ha successivamente proposto il sistema degli ITQ in
alternativa ai piani di pesca.
La sezione 89 della legge sulla pesca del 1983 assegnava al ministero la competenza in materia di
fissazione dei TAC e di assegnazione dei contingenti ai vari tipi di pesca commerciale. Ciò ha fornito
la base normativa per la gestione dei contingenti in Nuova Zelanda.
Dopo il 1983, la legislazione sulla pesca è stata modificata a più riprese. La legge sulla pesca del 1996
ha apportato diversi cambiamenti:
- la nuova legge si basa su un approccio ecosistemico alla questione dell’uso sostenibile
delle risorse ittiche rispetto al modello di gestione per singoli stock;
- la legge del 1996 prevede una maggiore partecipazione delle parti interessate, includendo
vari strumenti volti a coinvolgere tutte le parti nei processi decisionali.
Le nuove modifiche alla legislazione sulla pesca del 1998 e del 1999 apportavano alcune ulteriori
novità, miranti ad aumentare la flessibilità e la partecipazione ai processi decisionali:
- l’introduzione di piani di pesca per consentire una maggiore partecipazione delle parti
interessate;
73
PE 315.748
Gestione della pesca
-
la devoluzione dei servizi di pesca, in particolare quelli relativi alla registrazione.
Controllo e applicazione
Con l’introduzione del sistema QMS, la gestione della pesca è passata fondamentalmente dal
controllo dei mezzi di produzione; al controllo della produzione, pertanto si è reso necessario
cambiare in maniera corrispondente il sistema di applicazione. Il vecchio sistema mirava al controllo
in mare, mentre nel nuovo sistema l’applicazione è più incentrata sul controllo della documentazione
al fine di identificare infrazioni agli obblighi di fornire relazioni, che costituiscono il principale reato
nel contesto del sistema QMS. Pertanto, il personale incaricato dell’applicazione della legge deve
possedere competenze del tutto diverse e si è resa necessaria una riorganizzazione complessiva, che
ha comportato il licenziamento di metà dell’organico.
I compiti di applicazione nel nuovo sistema consistono essenzialmente nella verifica e controverifica
delle relazioni delle catture, dei libri contabili e delle dichiarazioni relative alle transazioni di prodotti
ittici. I titolari di contingenti devono dichiarare mensilmente il livello dei contingenti che essi
detengono e i dati del peschereccio. Gli operatori dei pescherecci devono dichiarare le catture e gli
sbarchi. Gli acquirenti autorizzati devono dichiarare tutti gli acquisti di pesce e il nome del venditore.
Si effettuano controlli contabili a campione delle imprese di pesca per verificare la correttezza di tali
dichiarazioni.
I controlli in mare sono meno preminenti che in passato, ma i funzionari addetti alle ispezioni in mare
effettuano tuttora ispezioni dei pescherecci e tutti i pescherecci stranieri che operano nelle acque
neozelandesi hanno l’obbligo di accogliere osservatori a bordo. La Nuova Zelanda ha un efficace
Sistema satellitare di controllo dei pescherecci (SCP), operativo dal 1994, che segue gli spostamenti
di tutti i pescherecci stranieri e nazionali di lunghezza superiore ai 28 metri con licenza di pesca nelle
acque della Nuova Zelanda.
Si stima che i costi di applicazione si aggirino intorno ai 17 milioni di dollari neozelandesi
(1999/2000), una cifra corrispondente ad appena l’1,5% del valore totale delle esportazioni di prodotti
ittici. Il comparto copre il 55% dei costi di applicazione attraverso il sistema di recupero dei costi.
3.4.7. Valutazione del sistema QMS
3.4.7.1. Impatto socioeconomico
Lo scopo iniziale dell’introduzione del sistema QMS nel 1986 era di rispondere alla crisi della pesca
costiera. Tale operazione ha portato ad una riduzione delle catture delle principali specie costiere
allora in pericolo. La tabella 3.35 presenta un confronto tra i TAC proposti e quelli effettivi di alcune
specie rispetto alle catture del 1983.
Probabilmente, i forti cambiamenti non sarebbero stati accettati dai pescatori senza l’introduzione del
sistema QMS e la compensazione offerta con il piano di riacquisto.
Tabella 3.35. - TAC iniziali rispetto alle catture nel 1983
Specie
Moki
Callorhinchus milii
Dotto neozelandese
Rig
Canesca
Lutiani
Carango
Capone coccio
Nemadactylus macropterus
Cambiamento dei TAC 1986/7 rispetto alle
catture del 1983
-56%
-42%
-27%
-62%
-42%
-26%
-14%
+38%
+7%
Fonte: Connor (2001)
74
PE 315.748
Gestione della pesca
In seguito all’introduzione del sistema QMS, gli sviluppi delle catture e dei proventi sono stati, sul
lungo periodo, sostanzialmente positivi (tabella 3.36.). Tra il 1985 e il 2000, il valore delle
esportazioni di prodotti alimentari ittici dalla Nuova Zelanda è più che raddoppiato. Tuttavia, resta da
dimostrare se tale sviluppo sia attribuibile al sistema QMS. I primi anni successivi all’introduzione del
sistema QMS coincisero con l’ingresso della Nuova Zelanda nella pesca oceanica e l’espansione delle
esportazioni è riconducibile principalmente all’espansione di questo tipo di pesca. Dopo il 1992, le
catture sono restate sostanzialmente costanti, ma vi è stato un ulteriore aumento di valore grazie
all’aumento del valore aggiunto.
Tabella 3.36. - Volume e valore delle esportazioni di prodotti ittici neozelandesi 1985–2000
Quantità (in t 000)
145,0
158,2
155,9
209,9
257,4
210,7
261,2
292,8
305,8
289,6
322,2
328,4
338,0
350,4
322,8
279,2
Anno
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Valore (mil. $NZ)
543
657
676
722
818
744
961
1 217
1 199
1 167
1 238
1 179
1 125
1 237
1 340
1 431
Fonte: Hersoug (2002)
Redditività
I dati forniti dall’Istituto di statistica neozelandese per il periodo dal 1986 al 1998, basati su indagini
annuali del comparto della pesca, indicano che i ricavi netti sui proventi delle vendite oscillano tra il 7
e il 14% senza che sia possibile individuare un trend specifico. Tali dati non dimostrano che vi sia
stato un aumento della redditività del comparto, che secondo alcuni sarebbe stato uno degli effetti
dell’introduzione degli ITQ. Tuttavia, il sistema di canoni per l’affitto delle risorse e il recupero dei
costi spinge gli operatori del comparto a dichiarare profitti più bassi di quelli effettivamente realizzati,
nel tentativo di sostenere la tesi secondo cui tali canoni incidono negativamente sulla redditività.
Prezzi dei contingenti
In teoria, il prezzo dei contingenti rispecchia le entrate future previste al netto dei costi operativi della
pesca della specie in questione e pertanto può essere considerato un indicatore del grado di fiducia nei
confronti del sistema di gestione. I prezzi dei contingenti relativi a quattro specie importanti sono
aumentati in misura considerevole tra il 1986 e il 1995 (cfr. tabella 3.37.).
Tabella 3.37. - Sviluppo dei prezzi dei contingenti di alcune specie
Specie
Mutamento del prezzo dei contingenti 1986 –
1995
+290%
+240%
+84%
+46%
Abalone
Luitiano
Merluzzo granatiere
Pesce specchio atlantico
Fonte: Hersoug (2002) sulla base dei dati forniti dal ministero della Pesca
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PE 315.748
Gestione della pesca
Concentrazione
Diversamente da quanto si sostiene generalmente in merito agli effetti degli ITQ, il sistema QMS non
ha causato una forte tendenza alla concentrazione della proprietà dei contingenti. Il numero di
proprietari di contingenti è aumentato tra il 1987 e il 1998 e la percentuale dei contingenti di proprietà
delle dieci principali società è scesa dal 83% al 79%. Solo nelle specie costiere si può rilevare una
chiara tendenza alla concentrazione (tabella 3.38.). Un’analisi generale rivela che la proprietà di
contingenti in Nuova Zelanda era già fortemente concentrata prima dell’introduzione del sistema
QMS, ma tale concentrazione è rimasta praticamente invariata anche in seguito all’introduzione del
nuovo sistema.
Tabella 3.38. - Proprietà dei contingenti
Totale dei contingenti
posseduti
N. di proprietari di
contingenti
% di proprietà delle 10
principali società
Tutti gli stock*
Tutti gli stock*
Tutti gli stock*
specie oceaniche
specie intermedie
specie costiere
1987
1998
467 201
661 395
1 357
83%
88%
91%
44%
1 673
79%
92%
90%
49%
* Ad eccezione di abaloni, ostriche e pettinidi
Fonte: Hersoug (2002)
Proprietà dei contingenti
Quattro anni dopo l’introduzione del sistema QMS, l’80% dei contingenti aveva cambiato mano. In
alcuni casi i contingenti erano stati venduti a imprese di trasformazione in cambio di contratti a lungo
termine per la fornitura di pesce. Le imprese di trasformazione potevano così bilanciare le oscillazioni
delle catture riunendo tali contingenti (Davidse 1997).
Struttura della flotta
Per quanto riguarda la struttura della flotta, l’introduzione del sistema QMS ha causato una drastica
riduzione del numero di piccoli pescherecci, che è sceso del 37,5% tra il 1984 e il 1987 (tabella 3.39.).
L’aumento del numero di pescherecci di lunghezza superiore ai 30 metri è un riflesso dello sviluppo
della pesca oceanica e non può essere attribuito direttamente al sistema QMS. Lo sviluppo della pesca
oceanica ha provocato inoltre un aumento del 43% della capacità totale della flotta ma ciò era dovuto
in parte alla sostituzione di pescherecci a noleggio con pescherecci di proprietà nazionale. Tuttora, si
ritiene che la flotta della Nuova Zelanda sia sovracapitalizzata, ma ciò sembra essere un problema del
comparto piuttosto che del governo.
Tabella 3.39. - Struttura della flotta (1984-1995)
Lunghezza
dei
pescherecci
15 m
15-30 m
30+ m
Totale
1984
2123
242
10
2375
1987
1326
175
13
1553
1992
1211
257
30
1498
1995
1444
272
50
1766
Fonte: Hersoug 2002 sulla base di dati forniti dal ministero della Pesca
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Gestione della pesca
Occupazione
L’occupazione nel comparto della pesca è aumentata a seguito dell’introduzione del sistema QMS
(tabella 6.6.). Tuttavia, tale aumento va attribuito alla crescita della pesca oceanica verificatasi nei
primi anni di operatività del QMS. Pertanto, non si può far risalire direttamente al sistema QMS la
crescita dell’occupazione.
Tabella 3.40. - L’occupazione nel comparto della pesca (1986 –1995)
Occupazione
Settore delle catture
Industria di
trasformazione
Totale
1986
3 500
1995
4 841
Variazione %
+38%
4 400
7 900
5 100
10 002
+16%
+27%
Fonte Hersoug (2002)
Equità
Le questioni di equità hanno avuto un ruolo piuttosto limitato nel dibattito sulla pesca in Nuova
Zelanda. Benché siano stati presi in considerazione gli effetti regionali della trasferibilità, ciò non ha
portato ad alcuna restrizione della trasferibilità. Si è ritenuto infatti che porre limiti alla trasferibilità
avrebbe significato danneggiare i titolari di contingenti bloccati in regioni a cui fosse assegnata una
priorità politica riducendo il valore dei loro ITQ.
Ciò non significa tuttavia che il sistema QMS non abbia provocato alcun problema a livello regionale.
Secondo Hawkey (citato in Hersoug (2002)), la perdita di proprietà dei contingenti e la diminuzione
del numero di pescherecci locali ha colpito gravemente l’economia locale e le comunità del
Northland. “Considerando che i moltiplicatori della pesca sono 3,1 per ciascun dollaro proveniente
dalla pesca e 3,2 per ciascun pescatore nonché la grande importanza storica che la pesca riveste
nell’area, si può concludere che l’attuazione del Sistema di gestione con contingenti sia stata un vero e
proprio disastro economico per molte piccole comunità nella regione del Northland.”
Applicazione e rispetto delle norme
Nella letteratura tecnica sugli ITQ si asserisce sovente che la proprietà dei diritti di cattura ridurrà la
tentazione di compiere frodi e indurrà i pescatori ad assumere un comportamento più responsabile.
Tuttavia, in Nuova Zelanda l’introduzione del sistema QMS è stata accompagnata da un aumento
delle trasgressioni rilevate e perseguite. Oltre al numero, è cresciuta anche la portata delle
trasgressioni. Verso la metà degli anni ‘90 si sono verificati anche alcuni casi di frode. Oggigiorno, si
verificano ancora trasgressioni in merito ai contingenti specialmente per specie di grande valore come
il gambero duro e l’abalone.
3.4.7.2. L’impatto ambientale
La legge sulla pesca del 1996 formula per la prima volta un obiettivo più o meno chiaro della gestione
della pesca: mantenere gli stock ittici ad un livello corrispondente alla resa massima sostenibile
(MSY). Tale livello degli stock viene definito a sua volta come “la biomassa da cui si può ricavare la
massima resa sostenibile” (BMSY).
E’ difficile valutare gli effetti biologici del sistema QMS a causa della carenza di dati in merito allo
status di numerosi stock ittici. Secondo Annala, citato da Hersoug (2002), la situazione degli stock è
migliorata dopo l’introduzione del sistema QMS. Se si prendono i 79 stock gestiti con QMS, si può
osservare che nel 1993 si stimava che l’8,7% degli stock si trovasse sotto il livello BMSY, l’8,7%
fosse sopra il livello di BMSY e il 32,2% si assestasse su valori di soglia di BMSY. Lo status dei
rimanenti 75 stock non era conosciuto. La maggior parte degli stock ittici che hanno fatto registrare
una notevole riduzione dei livelli di cattura nel 1986 si trovano in quest’ultima categoria, il che
significa che non è possibile valutare la ricostituzione di questi stock. D’altra parte, gli stock
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principali dal punto di vista commerciale si trovano in una categoria prossima ai valori di soglia
BMSY. Tali stock rappresentano il 93% del volume sbarcato e il 76% del valore degli sbarchi.
Il problema delle catture accessorie
Sin dall’inizio dell’applicazione del sistema QMS, furono introdotti vari rimedi per ovviare al
problema delle catture accessorie - un problema tipico nella gestione dei contingenti. Lo scopo era di
fornire i giusti incentivi per far sì che il pesce catturato fosse sbarcato assicurando al contempo che la
cattura accessoria di specie ittiche fosse contenuta entro limiti sostenibili. I pescatori avevano quattro
possibilità riguardo alle catture superiori al contingente:
- consegnare le catture in eccesso alle autorità, senza ricevere alcun compenso;
- acquistare ulteriori contingenti attraverso l’acquisto e la vendita retroattivi entro un anno;
- pescare per conto di un altro proprietario di contingenti;
- compensare le catture eccessive (entro il 10% dei contingenti annuali) con i contingenti per
l’anno successivo.
Dopo un anno apparve chiaro che tali disposizioni relativi alle catture accessorie erano inadeguate e
nel 1987 fu introdotto un nuovo piano per la compensazione tra la pesca dei contingenti e le catture
accessorie. Secondo tale meccanismo di compensazione tra catture effettive e contingenti, i pescatori
potevano scambiare alcune specie di catture accessorie con specie ordinarie soggette a contingenti
secondo il sistema QMS; il sistema di scambio si basava sul valore della specie in questione.
Tuttavia, questa compensazione tra catture e contingenti, richiede una notevole mole di
documentazione, il che spinge i pescatori in molti casi a rigettare in mare le catture accessorie
piuttosto che scambiarle. Inoltre, le disposizioni in materia di catture accessorie avevano causato una
crescente complessità del sistema QMS e dei relativi processi amministrativi.
I problemi di catture accessorie sono stati probabilmente ridotti dalle disposizioni speciali in materia
di catture accessorie, ma tali disposizioni hanno contribuito altresì al superamento dei TAC,
soprattutto nei primi anni del sistema QMS. Nel 1986-87, i superamenti dei TAC variavano tra l’1,7%
e l’80,5%. Tali superamenti erano dovuti in gran parte al superamento del 10% degli ITQ, alla
consegna delle catture accessorie alla Corona e ai bilanciamenti tra catture e contingenti. In questo
periodo, 122 tonnellate di contingenti furono scambiate con catture sbarcate.
3.4.7.3. Effetti sulle altre parti interessate
La pesca tradizionale dei maori
Sin dal suo inizio, il sistema QMS fu respinto dai maori, i quali asserirono che la Corona non poteva
assegnare diritti esclusivi di sfruttamento delle risorse ittiche in quanto esse non sono di proprietà
statale. Le rivendicazioni dei maori furono accolte dalla corte nel 1987. La corte affermò infatti che i
maori avevano diritto al 20% degli ITQ per le nuove specie soggette a contingenti e al 10% degli ITQ
per le attuali specie QMS e che la pesca tradizionale dei maori aveva la precedenza sulla pesca
commerciale, il che assegnava alla pesca tradizionale un diritto ancora più forte rispetto al diritto
fissato dal QMS. Hersoug (2002) conclude che “la fissazione del QMS ha dato avvio al ripristino dei
diritti di pesca dei maori e gli ITQ hanno rappresentato la “moneta” che ha reso tangibile il diritto
degli aborigeni.”
La pesca sportiva
L’assegnazione di diritti forti ad alcuni dei soggetti interessati alla pesca causa di riflesso problemi per
le altre parti interessate. A seguito dell’assegnazione di forti diritti di pesca QMS alla pesca
commerciale e di diritti ancora più forti alla pesca tradizionale dei maori, il settore della pesca
sportiva si è trovato alle strette. Non è mai stato fissato per legge un contingente riservato al settore
sportivo, lasciando alla discrezione politica del ministro il compito di fissare una concessione. E’
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tuttora in corso un dibattito in merito ad una nuova politica per la definizione e l’assegnazione di
contingenti da assegnare alla pesca sportiva.
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4. Confronto tra i diversi sistemi di contingenti individuali trasferibili
I casi di studio appena presentati descrivono la gestione della pesca in quattro paesi: Islanda, Paesi
Bassi, Nuova Zelanda e Regno Unito. La situazione della pesca in questi quattro paesi è decisamente
diversa. La pesca riveste una grande importanza nell’economia nazionale islandese, mentre ha una
scarsa rilevanza economica nei Paesi Bassi e nel Regno Unito. L’Islanda e la Nuova Zelanda
gestiscono la maggior parte dei loro stock in prima persona, mentre i Paesi Bassi e il Regno Unito
condividono stock con altri paesi europei. L’Islanda, i Paesi Bassi e il Regno Unito hanno introdotto
sistemi di gestione della pesca per risolvere una crisi del comparto della pesca causata da un eccesso
di capacità di pesca rispetto alla produttività degli stock ittici.
La gestione della pesca in questi paesi mira a limitare le catture e lo sforzo di pesca, al fine di
consentire la ricostituzione degli stock e il trasferimento di risorse dal comparto della pesca ad altri
comparti. In questi tre paesi, l’occupazione nel settore della pesca e nell’industria di trasformazione è
in costante calo e l’incidenza relativa della pesca nell’economia nazionale è parimenti andata calando.
Dati i limiti di produttività degli stock ittici è quasi inevitabile che la tendenza continuerà. La Nuova
Zelanda, d’altra parte, ha introdotto la propria gestione con ITQ a causa di problemi nel settore della
pesca costiera, ma poiché i neozelandesi sono riusciti ad acquisire la componente della pesca oceanica
nella ZEE neozelandese, precedentemente sfruttata da pescherecci stranieri, l’occupazione e la
produzione in questo settore sono effettivamente aumentate in modo significativo a seguito
dell’introduzione del sistema degli ITQ. La gestione della pesca in Nuova Zelanda è diversa dalla
gestione della pesca degli altri paesi anche per un altro aspetto: l’esistenza di un sistema speciale di
pesca per i maori. Questo sistema è distinto dal resto del sistema di gestione.
I sistemi di ITQ in funzione in questi quattro paesi sono decisamente diversi tra loro. In Nuova
Zelanda, gli ITQ sono diritti di proprietà molto simili ad altri diritti di proprietà. Essi sono assegnati in
via definitiva e sono liberamente commerciabili all’interno della Nuova Zelanda. Tuttavia, vi è un
limite massimo alla percentuale dei contingenti totali che può essere detenuta da una singola impresa.
In Islanda e nei Paesi Bassi, i pescatori non hanno alcuna garanzia costituzionale nei confronti di
modifiche al sistema. Tuttavia, si prevede che il sistema continuerà a restare in vigore anche in futuro.
Il commercio dei contingenti è consentito esplicitamente, ma con alcune restrizioni. Nel Regno Unito,
il commercio di contingenti non è consentito esplicitamente ma non è neanche illecito; di
conseguenza non vi sono restrizioni a tale commercio.
In Nuova Zelanda, il sistema degli ITQ è stato introdotto dall’inizio come nuovo sistema permanente
di gestione della pesca. Tuttavia, si è reso necessario effettuare alcune modifiche al sistema originale,
introdotto nel 1986. Inoltre, la Nuova Zelanda si è spinta più avanti di altri paesi nel delegare compiti
di gestione ai titolari di contingenti. I titolari di contingenti sostengono una quota sostanziosa del
costo di gestione del sistema e il governo vuole che essi si assumano delle responsabilità in merito alla
fissazione dei TAC. In Islanda, il sistema degli ITQ fu introdotto come misura temporanea per
scongiurare una crisi nell’importante pesca del merluzzo bianco. Il sistema è stato gradatamente
accettato dai pescatori; la maggior parte di essi infatti riconosce l’esigenza di una qualche forma di
gestione della pesca per prevenire l’eccessivo sfruttamento delle risorse ittiche. Nei Paesi Bassi, i
pescatori, inizialmente critici nei confronti del sistema degli ITQ, sono successivamente diventati
decisamente favorevoli al sistema, anche grazie al successo delle istituzioni di cogestione introdotte.
In tutti questi paesi, il funzionamento del sistema è migliorato man mano che i pescatori hanno
imparato a utilizzarlo e ad accettarlo. In Islanda, nel Regno Unito e nei Paesi Bassi, la prassi e
l’accettazione del sistema degli ITQ si sono sviluppati al punto che possiamo dire che le lacune
giuridiche relative al riconoscimento degli ITQ come diritti di proprietà e al commercio di ITQ
costituiscono un ostacolo all’efficiente funzionamento del sistema.
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La mancanza di un chiaro quadro giuridico per i contingenti come diritti di proprietà crea incertezze
che sarebbero evitabili. Vi è inoltre il rischio che singoli individui riescano ad alterare le condizioni
per la gestione della pesca attraverso procedimenti dinanzi alle corti. Ciò è avvenuto in Islanda, dove
la Corte suprema ha stabilito nel 1998 che il sistema di licenze, che era stato parte del sistema
islandese di gestione della pesca, era anticostituzionale e doveva essere abolito.
L’indicatore più chiaro dei vantaggi che derivano dal consentire il commercio di contingenti è il
notevole volume dei contingenti scambiati nei tipi di pesca dove ciò è consentito. Il commercio di
contingenti crea flessibilità e facilita la ristrutturazione della flotta di pescherecci; inoltre consente ai
singoli pescatori di adeguare i loro contingenti all’andamento imprevedibile della pesca. La maggior
parte dei pescatori scambia contingenti in qualche misura. Gran parte del commercio di contingenti ha
lo scopo di adeguare la composizione dei contingenti piuttosto che di aumentare o ridurre il volume
complessivo dei contingenti.
Non è facile avere elementi inconfutabili a riprova del fatto che il sistema degli ITQ abbia un impatto
positivo sugli stock ittici. La pesca del Regno Unito e dei Paesi Bassi avviene su stock comuni e i
TAC sono decisi dalla Commissione europea. In Islanda, Nuova Zelanda e nei Paesi Bassi, le
differenze tra gli sbarchi e i TAC sono gradualmente diminuite; lo stesso dicasi per le differenze tra i
TAC e le raccomandazioni scientifiche. Ciò, unito al fatto che i gestori hanno potuto apportare
notevoli riduzioni ai TAC, dimostra che questi paesi possiedono in effetti degli strumenti efficaci per
controllare il volume della pesca delle varie specie. Tuttavia, nonostante i progressi della biologia
marina, le incertezze biologiche costituiscono tuttora un problema rilevante e talvolta l’eccessivo
sfruttamento delle risorse ittiche è anche riconducibile ad errori nelle stime degli stock biologici,
come è avvenuto nel caso dello stock islandese di merluzzo bianco alla fine degli anni ‘90.
Nei Paesi Bassi, le dimensioni della flotta sono diminuite dall’introduzione degli ITQ, mentre in
Nuova Zelanda la flotta e l’occupazione nella pesca sono aumentate in parallelo con la crescita della
produzione. In Islanda e nel Regno Unito, le dimensioni della flotta sono cresciute a seguito
dell’introduzione del sistema degli ITQ. In questi paesi, il sistema di contingenti è così ben radicato
che l’eccessiva capacità non aiuterà i pescatori a ottenere ulteriori contingenti a titolo gratuito.
L’eccesso di capacità, che presumibilmente non avrà mai alcuna utilità, rappresenta pertanto solo un
onere finanziario per i proprietari di contingenti. Le misure relative alle capacità sono molto
inaffidabili. Secondo lo studio islandese, l’effettiva capacità eccessiva del comparto sarebbe inferiore
a ciò che si deduce dalle cifre sulla potenza motrice (CV) e sulla stazza (TSL) complessive.
In Islanda, Nuova Zelanda, Paesi Bassi e nella flotta pelagica del Regno Unito, la produttività e il
valore aggiunto per addetto sono elevati. La redditività dei pescatori è alta rispetto a quella di vari altri
settori produttivi, specie per la manodopera non specializzata e il capitale. Va tuttavia osservato che il
lavoro del pescatore è faticoso e pericoloso, per quanto in misura minore che in passato. Può
sorprendere il fatto che l’introduzione degli ITQ non sembra aver comportato un aumento
significativo della redditività della pesca. La questione dello sviluppo della redditività della pesca è
affrontata nelle sezioni del presente studio relative alla situazione in Islanda e in Nuova Zelanda.
Secondo le previsioni della teoria economica, un certo quantitativo di rigetto in mare di pesci di
ridotto valore commerciale è tanto indesiderato quanto redditizio nella pesca soggetta a contingenti.
Ciò è vero sia quando i contingenti sono commerciabili sia quando non lo sono. Sebbene i pescatori
abbiano interesse nella conservazione delle risorse ittiche in quanto titolari di contingenti e volendo
esercitare la loro attività di pesca a lungo, essi si avvantaggeranno di rigetti in mare socialmente
indesiderabili se potranno farlo senza essere scoperti e puniti. Tuttavia, l’applicazione del divieto di
scarto in mare è molto difficile. Nonostante un’applicazione delle disposizioni piuttosto permissiva, si
stima che il livello di rigetti in mare nella pesca islandese sia inferiore al 10%, quindi molto inferiore
a quanto avviene nella pesca demersale comunitaria nel Mare del Nord, dove i rigetti in mare sono
consentiti. L’Islanda e la Nuova Zelanda avevano introdotto politiche di dissuasione del rigetto in
mare, consentendo sbarchi che non sono, o sono solo parzialmente detratti dai contingenti. In
entrambi i paesi, tali disposizioni hanno causato però l’eccessivo sfruttamento di alcune specie e sono
state successivamente modificate in modo da ridurre tale effetto.
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L’Islanda e la Nuova Zelanda hanno più contingenti flessibili dell’UE, il che consente ai pescatori di
superare i propri contingenti in un dato anno a fronte di una corrispondente riduzione dei contingenti
l’anno successivo. Tali paesi consentono inoltre in certa misura scambi di contingenti di diverse
specie, sulla base di tassi di scambio fissi.
Nel Regno Unito, nei Paesi Bassi, in Islanda e nella pesca costiera della Nuova Zelanda vi sono chiari
indizi di un certo aumento di concentrazione della proprietà dei contingenti a seguito
dell’introduzione degli ITQ. In nessuno di questi casi però gli aumenti sono stati notevoli, e resta da
vedere se essi sarebbero stati inferiori se le attività di pesca fossero state gestite in modo diverso.
Secondo alcuni, l’introduzione degli ITQ in Nuova Zelanda e in Islanda avrebbe causato gravi
squilibri regionali. La distribuzione regionale delle attività di pesca è sempre stata soggetta a
modifiche causate da variazioni naturali, e dall’eccesso di pesca. In un sistema basato sui contingenti,
tali modifiche sono accompagnate da cambiamenti nella distribuzione regionale dei contingenti.
Pertanto, è molto difficile determinare quanta verità vi sia nelle asserzioni secondo cui il calo
dell’attività di pesca in alcune regioni sarebbe causato dalla trasferibilità dei contingenti.
In tutti e quattro i paesi esaminati nel presente studio, vi sono regioni che dipendono fortemente dalla
pesca. I limiti imposti dagli stock ittici alla crescita di questo comparto fanno sì che sia impossibile
per una regione prosperare e avere una crescita economica basata sulla pesca se non aumentando la
propria quota rispetto alla pesca complessiva.
Gli studi sui Paesi Bassi, il Regno Unito e l’Islanda rivelano ITQ dai prezzi molto elevati. Tali prezzi
sono così alti che il valore del noleggio dei contingenti supera di gran lunga i proventi della pesca. Ciò
rende difficile ai nuovi soggetti l’ingresso nel settore dei paesi citati e le regioni che hanno registrato
una perdita di contingenti avranno difficoltà a ribaltare la situazione. I prezzi molto elevati degli ITQ
indicano che vi è una certa riluttanza da parte dei pescatori attualmente operativi a lasciare il
comparto, probabilmente a causa della mancanza di opportunità alternative o a causa del loro forte
attaccamento al comparto.
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5. Valutazione delle inefficienze dell’attuale PCP
La Politica comune della pesca (PCP) si basa su quattro principi: la conservazione degli stock, la
politica strutturale, la commercializzazione del pesce e dei prodotti della pesca e le relazioni con i
paesi terzi. Sebbene il sistema basato sui TAC e sui contingenti formulati sulla base di dati scientifici
sia ampiamente accettato, esso viene anche considerato inefficiente. La PCP non ha conseguito i
risultati attesi, e cioè la conservazione degli stock ittici. La crisi degli stock ittici non è limitata alla
Comunità ma può essere osservata a livello mondiale; anzi, in altre parti del mondo, si sono verificati
veri e propri esaurimenti degli stock, che sono stati fortunatamente evitati nelle acque europee.
Molte delle inefficienze dell’attuale PCP sono state evidenziate dal Libro verde sulla revisione della
PCP. Tali questioni sono esaminate nel seguito.
5.1. Inefficacia della PCP: declino degli stock
Gli stock ittici sono diminuiti costantemente nonostante 25 anni di applicazione della PCP;
fortunatamente nessuno stock si è effettivamente esaurito, a differenza di ciò che è avvenuto in altre
parti del mondo. Tuttavia, nel 2002, è stata registrata una grave diminuzione dello stock di merluzzo
bianco e, secondo il CIEM, la prosecuzione degli attuali livelli di pesca di tale specie porterà
all’esaurimento dello stock. Nell’ottobre 2002, David Griffith, il segretario generale del CIEM, ha
rilasciato la seguente dichiarazione:
“Abbiamo dovuto raccomandare la chiusura completa di questo tipo di pesca come unico mezzo per dare agli
stock impoveriti il tempo di ricostituirsi, e, si spera, di tornare ai livelli di produttività precedenti. Gli stock di
merluzzo bianco nel Mare del Nord, nello Skagerrak, nel mar d’Irlanda e nella Scozia occidentale sono in calo
da diversi anni, e oggi sono giunti, o sono prossimi a raggiungere i livelli minimi mai registrati.”
Stato degli stock52
Mare del Nord
Mentre come abbiamo già osservato, il merluzzo bianco è in grave calo, lo stato degli altri stock nel
Mare del Nord è molto variabile.
Vi è una riduzione in vari gruppi d’età. Tuttavia, il ripopolamento della maggior parte degli stock è
molto variabile. Durante quasi tutti gli ultimi anni, per diverse specie (merluzzo bianco, nasello,
passere di mare) il ripopolamento è stata inferiore ai decenni precedenti. Al contempo, si osserva che
varie specie (merluzzo bianco, eglefino, nasello, sogliole, passere di mare) mostrano una
concomitante riduzione della crescita. Al contrario, altre specie (meridionali) come la spigola e la
triglia sono aumentate e in alcune occasioni hanno stimolato le attività di pesca.
Lo stock di nasello dopo un periodo di costante calo sembra riprendersi. Tuttavia, si ritiene probabile
che esso sia ancora inferiore ai limiti biologici di sicurezza. Anche le passere di mare e le sogliole
sono al disotto della soglia di sicurezza biologica. Gli stock di sgombri dell’Atlantico nordorientale
che si trovano nel Mare del Nord si sono esauriti all’inizio degli anni ‘70 e non vi sono segni di
ricostituzione.
Si ritiene che lo stock di merluzzo carbonaro rientri attualmente nei limiti biologici di sicurezza. Lo
stock di eglefino beneficia di una buona annata, ma si ritiene che lo stock riproduttivo diminuisca
52
Le seguenti informazioni sugli stock sono tratte dalle raccomandazioni CIEM ACFM dell’ottobre 2002.
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rapidamente in considerazione delle catture molto basse effettuate successivamente all’annata molto
positiva del 1999.
La busbana norvegese e i cicerelli sono specie dal ciclo vitale breve, e le loro biomasse mostrano
notevoli oscillazioni in concordanza con una notevole variabilità delle catture. Entrambi questi stock
rientrano nei limiti di sicurezza biologici.
Lo stock di aringhe del Mare del Nord si è esaurito verso la metà degli anni ‘70, a causa
dell’eccessivo sfruttamento, ma si è ripreso a seguito della chiusura della pesca tra il 1977 e il 1981.
Lo stock è stato al di sotto dei limiti biologici di sicurezza per diversi anni, ma è oggi tornato a
superare il BPA e si prevede che aumenterà ulteriormente.
Lo stock di papaline fa registrare notevoli oscillazioni da un anno all’altro. Lo stato attuale di tale
stock non è noto con precisione ma si ritiene che la biomassa sia oggi elevata.
Scozia occidentale
La valutazione degli stock demersali e di aringhe continua ad essere ostacolata dall’incompletezza dei
dati relativi alle catture, sebbene tale problema sia ridotto per quanto riguarda i pesci tondi negli
ultimi anni. E’ probabile che gli stock di eglefino, merluzzo carbonaro, rana pescatrice e rombo giallo
siano strettamente collegati a quelli delle stesse specie nel Mare del Nord. Tutti gli stock di pesci
gialli in quest’area non rientrano nei limiti biologici di sicurezza e il CIEM raccomanda di ridurre la
mortalità per pesca.
Mar d’Irlanda
Lo stock di merluzzo bianco è al di sotto dei limiti biologici di sicurezza. Si ritiene inoltre che gli
stock di scampi nel Mar d’Irlanda siano stati già sfruttati appieno. Un fenomeno interessante nel Mar
d’Irlanda, ma anche nel Mar Celtico, nel corso degli anni ‘90 è stato l’aumento degli stock di eglefino.
Lo stock di passere di mare rientra nei limiti biologici di sicurezza e così pure lo stock di sogliole.
I cambiamenti ambientali influenzano gli stock ittici
Il calo degli stock non può essere attribuito solo alla pesca; infatti, non va sottovalutato l’impatto dei
fattori ambientali sugli stock ittici, sebbene non sia stato ancora quantificato. Le acque europee sono
inquinate dalle attività industriali e antropiche; l’effetto di tali attività sulla quantità di pesce e sul
successo riproduttivo dei pesci è poco conosciuto. Inoltre, si stanno osservando modifiche della
temperatura e della salinità dell’acqua di mare; anche in questo caso, il loro effetto sul comportamento
dei pesci, sulla loro migrazione e riproduzione non è stato valutato a sufficienza.
5.2. Le carenze della PCP
Le carenze della PCP dipendono da due tipi di cause: in primo luogo, la PCP non sta funzionando
come si prevedeva; alcune norme vengono violate e alcuni principi non sono mai stati attuati.
Discuteremo innanzitutto questi problemi d’attuazione. Nella prossima sezione, analizzeremo le cause
più profonde del cattivo funzionamento della PCP, e cioè i difetti sistematici dei concetti della PCP.
Il Consiglio “Pesca” fissa TAC superiori alle raccomandazioni scientifiche
I limiti di cattura annuali, conosciuti come Totali ammissibili di cattura (TAC) sono fissati ogni anno
attraverso negoziati politici in seno al Consiglio “Pesca”, composto dai ministri della Pesca degli Stati
membri. I TAC sono spesso fissati ad un livello superiore alle raccomandazioni formulate dalla
Commissione sulla base della consulenza scientifica fornita da CIEM e ACFM. Le ragioni per cui le
raccomandazioni non vengono seguite sono molteplici e di natura complessa. Nel corso dei negoziati
politici, ciascun ministro mira ad ottenere il miglior risultato per la propria flotta e pertanto può
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Gestione della pesca
cercare di ottenere TAC più elevati rispetto alle proposte della Commissione. Un altro motivo
potrebbe essere che allo stato attuale delle conoscenze scientifiche, le raccomandazioni scientifiche in
merito agli stock non possono presumere di essere completamente accurate ed esatte; pertanto, le
asserzioni dei pescatori secondo cui gli stock sono in realtà molto superiori possono apparire credibili,
per cui può sembrare accettabile fissare TAC superiori alle raccomandazioni degli esperti.
Elevati quantitativi di rigetto in mare
In generale, sembra che le catture siano superiori alle capacità degli stock. Se si fa una semplice
equazione
CATTURE = SBARCHI + RIGETTI
ciò significa che o gli sbarchi (corrispondenti ai TAC) sono troppo elevati, o lo sono i rigetti, o
entrambi. La PCP è solo teoricamente un sistema basato sulla gestione degli sbarchi, attraverso la
fissazione di TAC e contingenti per specie. Ma in realtà, la PCP non controlla affatto il rigetto in mare
e la pesca europea è caratterizzata da un notevole ricorso a questa pratica.
Si possono distinguere due tipi di rigetti, a seconda del motivo. In primo luogo, i pescatori europei
possono gettare in mare dell’ottimo pesce, semplicemente perché appartiene ad una specie per la
quale il peschereccio non possiede contingenti al momento della cattura. Specialmente nella pesca
mista, dove è difficile per i pescatori limitare le loro catture ad una specie in particolare, è molto
difficile far combaciare le catture e i contingenti. Pertanto notevoli volumi di pescato possono essere
rigettati in mare in quanto nono rientrano nei contingenti. In secondo luogo, i pescatori scartano il
pesce di dimensioni inferiori a quelle consentite per lo sbarco, o il pesce di scarso valore
commerciale. Questa seconda prassi viene chiamata rigetto selettivo.
L’unico modo con cui la PCP cerca di far fronte al problema dei rigetti in mare è rappresentato da
misure tecniche che consentono ai pesci sottodimensionati di sfuggire alle reti. Tuttavia, tali norme
sono di difficile comprensione, applicazione e verifica. Di conseguenza, è raro che le misure tecniche
diano risultati.
L’attuale sistema comunitario dei contingenti non solo non riesce a risolvere il problema dei rigetti in
mare, ma addirittura incentiva il rigetto selettivo. Ciò avverrà fintanto che la perdita derivante dal
rigetto di pesce di scarso valore commerciale sarà inferiore ai profitti ottenuti proseguendo a pescare e
sbarcare pesci di alto valore.
Le catture sono superiori ai TAC
Da un lato, i TAC annuali superano spesso i valori consigliati dal CIEM e dalla Commissione;
dall’altra, le catture effettive stesse sono spesso superiori ai TAC. Ciò è dovuto all’elevata percentuale
di rigetti in mare – come già osservato – ma anche a sbarchi illegali superiori ai contingenti, i
cosiddetti sbarchi in nero.
L’equazione “catture = sbarchi + rigetti” sopra riportata può essere riscritta più precisamente come
segue:
CATTURE = parte sbarcata dei TAC + SBARCHI ILLEGALI + RIGETTI
Non si possono quantificare con precisione questi sbarchi illegali, né si può determinare in quali zone
tali sbarchi raggiungano i livelli più elevati; basti dire che pochi negano l’esistenza di sbarchi illegali.
Il fenomeno degli sbarchi superiori ai contingenti è facilitato dagli acquirenti e dalle industrie di
trasformazione; esso è un sintomo di un’insufficiente applicazione delle norme da parte della autorità
preposte.
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Scarso utilizzo delle misure tecniche
La PCP consente l’introduzione di misure tecniche di conservazione e di una varietà di misure
temporanee o locali: maglie quadrate, fermi stagionali o di determinate zone, vari spessori delle reti,
varie dimensioni di maglia etc. Si potrebbe inoltre aumentare la dimensione minima dei pesci sbarcati.
Alcune di queste misure consentono la sopravvivenza del novellame, che può così svincolare dalle reti
o non essere nemmeno catturato. Gli esperti sono spesso scettici riguardo all’efficacia delle misure
tecniche. Sfortunatamente, tali misure vengono applicate solo di rado; in caso contrario, sarebbe stato
forse possibile introdurre altre misure tecniche.
Gli aiuti nazionali come causa di disparità
Alcuni Stati membri concedono aiuti per la modernizzazione della flotta o per ridurre i costi di
sfruttamento. Ciò provoca disparità di trattamento tra le flotte degli Stati membri, in quanto le flotte
che beneficiano degli aiuti si trovano in una posizione finanziaria migliore rispetto a quelle dei paesi
dove da diversi anni non sono concessi aiuti. Ciò è causa di risentimenti tra i pescatori dei diversi Stati
membri. Inoltre, se venissero introdotti ITQ, le flotte che ricevono aiuti, grazie alla loro migliore
posizione finanziaria sarebbero favorite nell’acquisto di contingenti rispetto alle altre che hanno
minori disponibilità finanziarie.
Inefficienza dei controlli nazionali
Poiché il controllo e l’applicazione delle norme sono di competenza degli Stati membri, può
succedere che le norme siano applicate in modo diverso nei diversi paesi. I pescatori hanno
l’impressione che i loro colleghi stranieri possano violare le norme e così facendo ottenere un
vantaggio competitivo. Le differenze di applicazione danno un senso di disuguaglianza tra i pescatori
europei. L’organizzazione dei controlli e delle verifiche dell’applicazione della PCP è frammentaria; è
quindi necessario un miglior coordinamento delle risorse ispettive. Infine, non si dà un seguito
soddisfacente alle infrazioni rilevate.
Eccessiva capacità della flotta
La flotta dell’UE ha una capacità superiore a quella necessaria per pescare in modo redditizio il pesce
disponibile. Chiaramente, se vi sono troppi pescherecci rispetto al pesce disponibile, vi saranno due
conseguenze inevitabili. In primo luogo, i pescherecci non potranno essere gestiti in modo redditizio,
e pertanto i pescatori e le loro comunità si troveranno in ristrettezze finanziarie. In secondo luogo, i
pescatori saranno spinti a sbarcare quantitativi superiori a quelli legalmente consentiti dai livelli dei
TAC.
Il disarmo della flotta non è andato di pari passo con la riduzione dei TAC. I programmi pluriennali di
orientamento (PPO) introdotti come strumento per la riduzione della capacità della flotta, non erano
abbastanza ambiziosi, non sono stati applicati adeguatamente e si sono rivelati difficili da
amministrare.
Inoltre, come in tutti i comparti produttivi, i progressi tecnologici hanno fatto aumentare la capacità di
cattura dei pescherecci, riducendo pertanto gli effetti del disarmo di parte della flotta.
Infine, gli aiuti di Stato alla costruzione e modernizzazione dei pescherecci concessi da alcuni Stati
membri hanno interferito con i programmi di riduzione della flotta.
Declino socioeconomico del comparto della pesca
La redditività della flotta è in progressivo calo; in alcuni segmenti di flotta, è diventato molto difficile
trovare personale disponibile a lavorare sui pescherecci, mentre in altri gli armatori stanno cercando di
mantenere i margini di profitto riducendo i costi d’esercizio. Ciò comporta spesso la riduzione del
numero dei componenti degli equipaggi, che oggi operano al di sotto dei livelli di sicurezza, con orari
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Gestione della pesca
più lunghi e con un crescente carico di lavoro.
L’occupazione nel settore della pesca sta calando costantemente, ad un tasso annuo del 2%. Nel
periodo 1990-1998, si sono persi 66.000 posti di lavoro nel settore della pesca, con una diminuzione
complessiva del 22%.
Ciò non ha ripercussioni soltanto sulla struttura socioeconomica delle regioni che dipendono dalla
pesca, ma anche sulla sicurezza.
L’industria di trasformazione
L’industria europea di trasformazione dei prodotti ittici risente di problemi strutturali: l’occupazione
nel settore è scesa del 14% nel periodo 1990-1998. Le piccole imprese che rappresentano la quota
principale di questo settore si trovano in difficoltà a causa delle forniture variabili e comunque in calo,
delle normative sanitarie più severe, della concorrenza dei paesi terzi e della pressione economica
della grande distribuzione. Il settore beneficia di aiuti comunitari.
5.3. I principi della PCP risentono di insufficienze sistematiche
Nella sezione precedente abbiamo discusso i problemi legati all’imperfetto funzionamento dei principi
della PCP. Tuttavia, la PCP presenta anche vari problemi di natura sistematica e concettuale, di cui ci
occuperemo nel seguito.
Insufficiente conoscenza scientifica
Per gestire la pesca con i TAC, sono necessarie informazioni scientifiche precise sulle popolazioni
ittiche e sulle interazioni tra gli stock ittici. Tali informazioni non sono però disponibili, perché
l’ecosistema marino è particolarmente complesso, non può essere simulato in laboratorio, né gli
scienziati possono effettuare un conteggio dei pesci. Il funzionamento degli ecosistemi marini e gli
effetti collaterali della pesca sono poco noti; inoltre, non si conosce la gravità dell’impatto della pesca
e, cosa ancora più importante, non si conosce il tempo necessario per rimediare ai suoi effetti. Infine,
spesso si ha una limitata comprensione delle interazioni tra gli ecosistemi marini.
L’insoddisfazione degli operatori del comparto nei confronti della PCP
I pescatori non sono soddisfatti della PCP. Uno dei motivi di tale insoddisfazione è la complessità del
sistema decisionale comunitario, che coinvolge troppo poco le parti interessate. Il Consiglio “Pesca”
può ad esempio rinviare decisioni necessarie per motivi non inerenti alla pesca; a volte si scelgono
compromessi politici in contrasto con consigliale indicazioni degli esperti. Può succedere che alcuni
Stati membri non vogliano dare l’impressione di rinunciare alla propria sovranità nazionale. Infine, il
settore della pesca ha una bassa priorità politica a causa del suo apporto limitato al PIL degli Stati
membri.
Vi è una mancanza di fiducia generalizzata tra le parti interessate. I biologi non si fidano dei
pescatori; alcuni biologi incolpano i pescatori dell’attuale crisi, sostenendo che sono irresponsabili e
che cercano di pescare quanto più possibile prima che tutti i pesci scompaiano definitivamente; dal
canto loro, i pescatori sostengono che la realtà in cui vivono non corrisponde alle raccomandazioni dei
biologi e che gli scienziati non tengono conto della profonda conoscenza dell’ambiente marino che
hanno i pescatori. I pescatori che praticano la pesca multispecie contestano anche fortemente
l’obbligo di rigettare in mare le specie per le quali hanno raggiunto i loro contingenti; per loro, così si
spreca solo una buona risorsa.
Difficoltà di gestire la pesca mista con i TAC
Molte delle flotte nel Mare del Nord non praticano la pesca di specie singole ma una pesca mista di
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Gestione della pesca
merluzzo bianco, eglefino e nasello, oppure di sogliole, passere di mare e merluzzo bianco. Ma poiché
gli stock di specie diverse non evolvono in sincronia, le raccomandazioni. che non tengono conto dei
collegamenti tra le specie pescate insieme, possono portare alla fissazione di TAC non ottenibili
simultaneamente nei tipi di pesca mista. Ciò è fonte di preoccupazione per gli stock che necessitano di
tutela speciale. Ad esempio, per ridurre le catture di merluzzo bianco nel Mare del Nord, gli scienziati
hanno raccomandato la diminuzione delle catture di tutte le altre specie catturate insieme al merluzzo
bianco, sebbene esse possano non aver in realtà bisogno di protezione. Si stanno adeguando verso il
basso i TAC di alcune delle specie incluse nei contingenti multispecie.
Una soluzione alternativa è rappresentata dall’adeguamento dello sforzo. Ciò può essere fatto in molti
modi diversi, per esempio attraverso i regolamenti sui giorni in mare, la riduzione della flotta, le
chiusure di zone e/o le chiusure stagionali.
L’attenzione verso alcune specie e la mancanza di un approccio ecosistemico
La PCP si incentra su alcune specie storicamente importanti, come il merluzzo bianco, eglefino,
sogliole e aringhe. Probabilmente si trascura la gestione di specie la cui biologia è meno conosciuta,
come nel caso della squatina (rana pescatrice - scorfano). Infine, manca un approccio ecosistemico.
Mancanza di pianificazione pluriennale
Attualmente, i TAC sono fissati per un anno; le conseguenti variazioni dei contingenti rendono
difficile per gli armatori pianificare le attività. Inoltre, non si sa se i biologi sarebbero in grado di
formulare previsioni per periodi di tempo superiori ad un anno. Alcune specie fanno registrare
notevoli fluttuazioni da un anno all’altro, mentre altre specie sono più stabili. I TAC a lungo termine
sono inadatti a stock variabili; d’altra parte, gli stock con un ciclo vitale lungo richiedono una
prospettiva a lungo termine. Sembra che vi sia una contraddizione tra l’esigenza di stabilità nel gestire
le attività di pesca e il bisogno di flessibilità nel gestire gli stock variabili.
Biologia e gestione del prodotto invece che controllo dei mezzi di produzione
La PCP si incentra sulla gestione degli stock piuttosto che sulla gestione del comparto della pesca.
Tuttavia, al giorno d’oggi, la scienza della pesca non è – e non pretende di essere– una scienza esatta.
E’ difficile valutare gli stock singoli ed è quasi impossibile tentare di sviluppare una gestione
ecosistemica che includa tutte le specie e le loro interazioni. Sfortunatamente, un sistema di gestione
basato su dati biologici piuttosto incerti non fornisce una base adeguata per una gestione strutturale a
lungo termine degli stock. Il fondamento della struttura della PCP è oggi la consulenza biologica; se
tale fondamento comincia a vacillare, l’intero edificio crollerà. A complicare ulteriormente le cose è il
fatto che la valutazione biologica degli stock non corrisponde ai TAC, in quanto, come si è detto, essi
sono definiti a seguito di negoziati politici.
Sebbene la PCP si incentri sulla gestione del prodotto - cioè sulla fissazione di contingenti - vi sono
stati tentativi di gestire i mezzi di produzione attraverso i PPO. I PPO sono definiti per ciascuno Stato
membro, mentre i contingenti sono definiti per stock e zona di mare – non per paese. I tentativi di
controllare lo sforzo di pesca si sono dimostrati fallimentari. La flotta comunitaria rivela un eccesso di
capacità, mentre la redditività è scarsa in molti segmenti di flotta. Gli incentivi alla ristrutturazione del
comparto sono insufficienti e troppo deboli.
Mancanza di integrazione dei dati economici
La PCP non include nelle sue procedure di gestione un meccanismo appropriato per l’integrazione di
dati economici e socioeconomici.
Mancata integrazione dei principi della governance
La PCP è stata sviluppata diversi decenni fa e ad essa sono state gradualmente integrate varie
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Gestione della pesca
modifiche, ma senza operare una revisione complessiva. All’atto della sua creazione, la PCP non
comprendeva i principi della governance; oggi, tuttavia, questi principi non possono essere ignorati.
E’ necessario che la politica sia pienamente improntata a criteri di trasparenza, partecipazione,
responsabilità, efficacia e coerenza, affinché si possa raggiungere un accordo tra tutte le parti
interessate.
Mar Mediterraneo
L’attuale sistema di gestione è molto diverso nell’Atlantico e nel Mediterraneo; quest’ultimo mare
non è infatti disciplinato dalla PCP, e vi si pratica una pesca multispecie: alcuni segmenti di flotta
pescano varie specie diverse e prendono parte a vari tipi di pesca a seconda del periodo dell’anno.
L’esistenza di troppe specie e di troppi punti di sbarco ostacola i controlli; inoltre, ciascuna flotta
pesca principalmente nelle proprie acque locali.
La pesca nel Mediterraneo non è riuscita ad attuare misure tecniche in modo soddisfacente; mancano
dati sul settore, e la cooperazione internazionale procede a fatica.
Gli ITQ europei: il trasferimento di contingenti (hopping) rispetto alla stabilità relativa
Nell’ambito dell’attuale PCP, gli Stati membri hanno ampio spazio per sviluppare il proprio sistema
di gestione tramite contingenti (cfr. Regno Unito e Paesi Bassi), il che da un lato ha consentito lo
sviluppo di sistemi adattati alle situazioni sociali, economiche e politiche locali. D’altra parte, ciò fa sì
che ciascuno Stato membro abbia un sistema di gestione leggermente diverso dagli altri. Un’ulteriore
difficoltà è data dal fatto che i rispettivi ordinamenti giuridici sono molto differenti.
Di fatto, tutti i sistemi di contingenti sembrano evolvere in sistemi di contingenti trasferibili.
Attualmente, i contingenti vengono scambiati tra Stati membri, tramite il trasferimento (hopping) e la
permuta (swap). Questi sistemi non sono né ben controllati né trasparenti – ma sono legali. Si tratta di
una prassi in larga misura non regolamentata, che si avvantaggerebbe piuttosto di un approccio più
trasparente e libero. Gli Stati membri adottano misure per limitare il trasferimento di contingenti
(hopping). Se consideriamo le maggiori possibilità di libera circolazione di beni, persone e capitali
all’interno dell’UE, è solo questione di tempo prima che si giunga allo scambio internazionale di
contingenti. La stabilità relativa è un’eccezione ai principi della libera circolazione dei capitali e dei
lavoratori. Sebbene in alcuni Stati membri siano stati introdotti gli ITQ senza risultati catastrofici,
alcuni pescatori attribuiscono grande importanza alla stabilità relativa in quanto temono che gli ITQ
consentiranno ai pescatori stranieri di effettuare un’acquisizione selvaggia dei loro diritti di pesca.
Il comparto dell’acquacoltura
Il comparto dell’acquacoltura sta assumendo un ruolo crescente nel settore della pesca, in quanto
garantisce forniture costanti alle industrie di trasformazione e crea occupazione in aree che dipendono
dalla pesca. Attualmente, la sfida principale per il settore dell’acquacoltura è di affrontare le
preoccupazioni ambientali e legate alla tutela della salute.
La dimensione internazionale della PCP
In passato, le flotte dell’UE solevano pescare in paesi terzi. Queste opportunità di pesca stanno
gradualmente sparendo a causa delle legittime aspirazioni di tali stati di sviluppare il proprio
comparto della pesca. Di conseguenza, alcuni segmenti di flotta comunitari hanno perso i loro
tradizionali zone di pesca al di fuori dell’Europa e ora devono trovare opportunità di pesca in Europa
o disarmare.
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Gestione della pesca
5.4. Nuovi obiettivi per la PCP
Nel suo Libro verde, la Commissione ha asserito che molti dei problemi della PCP sono causati dalla
mancanza di obiettivi chiari. Nella sua tabella di marcia per la revisione della PCP, la Commissione
ha proposto una serie di nuovi obiettivi, che riassumiamo brevemente di seguito:
•
•
•
attività di pesca e acquacoltura responsabili e sostenibili che contribuiscono alla salute degli
ecosistemi marini;
comparti di pesca e acquacoltura economicamente vitali e competitivi che vadano a vantaggio
dei consumatori;
buone retribuzioni per coloro che dipendono dall’attività di pesca.
Anche i principi della governance vanno integrati nella nuova PCP:
• l’apertura e la trasparenza, in particolare migliorando la qualità e la trasparenza della
consulenza e dei dati scientifici sulla base dei quali vengono prese le decisioni politiche in
materia di pesca;
• la partecipazione, attraverso un coinvolgimento maggiore e più ampio delle parti in causa in
tutte le fasi delle politiche, dall’elaborazione iniziale alla loro attuazione, incluso il livello
locale e regionale;
• la responsabilità, attraverso una definizione più chiara delle responsabilità a livello europeo,
nazionale e locale;
• l’efficacia, attraverso processi decisionali i cui risultati siano sottoposti ad adeguata
valutazione e controllo e a cui si ottemperi e
• la coerenza con le altre politiche comunitarie, in particolare quelle sull’ambiente e sviluppo,
attraverso un approccio intersettoriale.
Il Libro verde sottolinea inoltre la necessità che la PCP affronti alcuni altri punti:
• l’integrazione di requisiti in materia di salute;
• l’allineamento delle capacità della flotta con le risorse;
• l’adozione di misure per assicurare un’applicazione efficace;
• l’adozione di misure che affrontino gli aggiustamenti strutturali che risulteranno dalle
modifiche;
• la promozione dello sfruttamento responsabile nelle acque internazionali;
• il miglioramento della disponibilità di dati a sostegno del processo decisionale.
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6. Analisi della possibile applicazione di un sistema di ITQ nel contesto
della PCP
Sebbene attualmente i diritti di pesca non siano ufficialmente commerciabili su base individuale tra
gli Stati membri, in pratica molti pescatori comunitari pescano servendosi di contingenti stranieri
grazie alla prassi del trasferimento di contingenti (hopping). Questa pratica di commercio non
regolamentato crea una situazione priva di trasparenza e provoca problemi di registrazione e
applicazione. L’introduzione di un sistema comunitario di ITQ fornirebbe una base giuridica a tale
prassi, disciplinerebbe il commercio internazionale dei diritti di pesca, creando di conseguenza una
situazione di maggiore trasparenza.
La flessibilità di un sistema di ITQ dipende in primo luogo dalle regole fissate per il trasferimento e la
divisibilità. In particolare, nella pesca multispecie, il trasferimento dovrebbe essere flessibile al fine di
facilitare la corrispondenza tra i contingenti, le catture effettive e la composizione degli stock. Un
sistema di trasferimento temporaneo tra i pescatori potrebbe offrire maggiore flessibilità rispetto al
trasferimento permanente (vendita).
I previsti vantaggi economici degli ITQ sono in gran parte collegati alla flessibilità che essi danno ai
pescatori e ai gestori delle risorse. La fissazione di limiti alla loro proprietà, trasferibilità, divisibilità o
durata (generalmente come riconoscimento di interessi di equità e distributivi) e i ritardi
amministrativi ridurrebbero la flessibilità fornita dal sistema e pertanto i potenziali aumenti di
efficienza economica derivanti dalla gestione con ITQ.
6.1. Gli ITQ e la stabilità relativa
Una delle principali caratteristiche della PCP attuale è che ciascuno Stato membro ottiene una quota
costante delle possibilità di pesca nelle acque europee. L’introduzione di un sistema di ITQ a livello
comunitario rappresenterebbe la fine della stabilità relativa, in quanto gli ITQ sarebbero scambiati a
livello internazionale. In tal caso, verrebbe a cadere del tutto il concetto di “contingente nazionale”.
6.2. ITQ europei o ITQ nazionali
Vi sono perlomeno due modi possibili di introdurre un sistema di ITQ a livello comunitario:
• gli ITQ potrebbero essere emessi e gestiti dall’Unione europea. In questo caso, gli ITQ
dovrebbero essere definiti come quota del TAC totale per la specie in questione. Gli Stati membri
non avrebbero alcun contingente nazionale, né alcun ruolo nella gestione e nell’applicazione del
sistema di contingenti;
• la Commissione potrebbe imporre l’introduzione degli ITQ nazionali da parte delle autorità
nazionali degli Stati membri e chiedere che essi possano essere oggetto di scambio a livello
internazionale. Gli ITQ sarebbero poi definiti come quota del contingente nazionale. Il
contingente nazionale per ciascuna specie verrebbe determinato sulla base della stabilità relativa,
come avviene già attualmente. Questa soluzione sarebbe la più facile, dal punto di vista politico,
poiché gli SM non dovrebbero rinunciare al proprio ruolo nella gestione della pesca. D’altra parte,
l’applicazione del contingente nazionale da parte degli Stati membri sarebbe molto difficile,
considerando la possibilità che i contingenti vengano distribuiti in tutta l’UE. Perlomeno la
registrazione dei contingenti dovrebbe essere centralizzata a livello europeo.
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6.3. Assegnazione iniziale degli ITQ
Sebbene il concetto di stabilità relativa perderà il proprio significato dopo l’introduzione degli ITQ
dell’UE, esso può svolgere un ruolo nell’assegnazione iniziale degli ITQ. I TAC per ciascuno stock
sarebbero divisi in contingenti nazionali sulla base della stabilità relativa, al fine di permettere una
transizione agevole al nuovo sistema. Questi contingenti nazionali possono essere divisi in ITQ sulla
base delle catture storiche individuali. Negli Stati membri dove è già in funzione un sistema di IQ o di
ITQ, i contingenti individuali nazionali possono essere trasformati direttamente in ITQ europei. Nel
caso dei Paesi Bassi, dell’Islanda e della Nuova Zelanda, l’assegnazione iniziale era basata anche
sulle catture storiche. In tutti questi paesi, l’assegnazione iniziale ha causato proteste da parte dei
singoli pescatori ed è prevedibile che ciò possa avvenire anche nel caso dell’UE. Tuttavia, le catture
storiche e i contingenti nazionali esistenti sembrano essere la base più logica per l’assegnazione
iniziale degli ITQ europei.
6.4. Conseguenze giuridiche
Non vi sono precedenti per gli ITQ comunitari, in quanto sarebbe la prima volta che vengono applicati
ITQ in paesi con sistemi giuridici diversi. Al fine di prevenire contraddizioni tra il concetto degli ITQ
europei e le diverse legislazioni nazionali degli Stati membri, il diritto agli ITQ non dovrebbe essere
definito esplicitamente come diritto di proprietà. D’altra parte, le caratteristiche del diritto agli ITQ e
le condizioni che ne regolano lo scambio e la proprietà dovrebbero essere definite in modo adeguato,
al fine di prevenire ambiguità.
Uno dei problemi dei sistemi di ITQ è che se si creano dei diritti, è molto difficile modificare il
sistema di gestione a posteriori, in quanto il comparto richiederà una compensazione per le modifiche
che incidono sul valore dei diritti di pesca degli operatori. Questo problema peggiorerà una volta che
il diritto di pesca sarà definito esplicitamente o implicitamente come diritto di proprietà.
6.5. Gli ITQ e la gestione regionale
In un sistema europeo di ITQ, la registrazione e applicazione dei contingenti dovranno essere
centralizzate, in quanto le autorità nazionali perderanno la loro base naturale di applicazione una volta
eliminato il concetto di “contingente nazionale”. Anche le OP nazionali perderanno il loro ruolo nella
cogestione, perché gli interessi negli stock ittici e nelle zone di pesca saranno sparsi a livello
internazionale.
D’altro canto, la proprietà dei contingenti fornirà una base per la cogestione regionale da parte dei
soggetti interessati. Le organizzazioni di proprietari di contingenti possono svolgere un ruolo nella
gestione, in quanto la proprietà degli ITQ definisce molto chiaramente le parti interessate in ciascun
TAC. La scala regionale della cogestione sarà quindi definita dai confini territoriali degli stock ittici.
Sarà necessaria una stretta cooperazione tra alcune di queste organizzazioni di proprietari di
contingenti, poiché molte specie sono catturate nella stessa zona di pesca, cosa che implica che i
proprietari di contingenti dovranno mettere insieme i comuni interessi per le diverse specie.
6.6. Gli ITQ e la loro applicazione
L’attuale commercio di contingenti non regolamentato a livello comunitario (trasferimento di
contingenti o hopping) causa problemi di applicazione, perché il contingente nazionale è pescato da
operatori di nazionalità diverse e viene sbarcato in paesi diversi, mentre i sistemi d’applicazione sono
ancora organizzati a livello nazionale. Chiaramente, l’introduzione di un sistema comunitario di ITQ
richiederà un sistema affidabile a livello dell’UE per la registrazione, il controllo e l’applicazione dei
contingenti.
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Gestione della pesca
6.7. La definizione degli ITQ
Come abbiamo osservato nei casi di studio, manca una definizione degli ITQ comune e che sia
accettata da tutti, sono infatti possibili numerose varianti. Le condizioni che regolano la proprietà e lo
scambio degli ITQ possono essere diverse: gli ITQ possono essere collegati ad un peschereccio,
oppure si possono prevedere norme che limitino la concentrazione o affrontino i problemi delle
catture accessorie e della pesca multispecie. In generale, quanto maggiori sono le condizioni relative
alla proprietà, tanto minore sarà la forza di tale diritto. D’altra parte l’imposizione di maggiori
condizioni sulla proprietà e sullo scambio dei diritti di pesca limiterà la maggiore efficienza che il
sistema degli ITQ comporta. A prescindere dalle scelte che verranno fatte, la definizione e la
regolamentazione degli ITQ dovrebbero essere quanto più chiare e trasparenti possibile.
6.8. Gli ITQ nella pesca multispecie
Gli ITQ saranno definiti come quota di un TAC di specie singola, collegato ad uno stock ittico in una
data zona. Tuttavia, alcune specie sono catturate nella pesca multispecie e il sistema degli ITQ dovrà
affrontare le caratteristiche specifiche di tali tipi di pesca.
Per le specie catturate insieme, senza possibilità di selezione per ciascuna di esse, si può tenere conto
di questo aspetto nella definizione dei TAC. Ciò avviene già oggi, laddove per esempio l’eglefino è
catturato insieme al merluzzo bianco e i TAC dell’eglefino sono fissati a livello relativamente basso al
fine di proteggere lo stock, vulnerabile, di merluzzo bianco.
In alcuni tipi di pesca multispecie, in particolare laddove non si può selezionare una specie
separatamente, la soluzione potrebbe essere rappresentata dai contingenti multispecie. In questi casi,
dovrà essere specificata la relazione esistente in ciascuno TAC monospecie rispetto alle altre specie
interessate. Se la specie può essere parzialmente selezionata, (le specie sono sempre catturate insieme
ma le percentuali possono essere influenzate dalla scelta dei metodi o delle zona di pesca) la soluzione
migliore sarà la definizione di contingenti monospecie con la possibilità di permutare contingenti
secondo determinati rapporti.
6.9. Gli ITQ e la gestione della capacità
Il commercio internazionale dei contingenti di pesca significa che ovviamente i contingenti possono
essere scambiati tra le diverse flotte. Le quote di contingenti in mano alle diverse flotte cambieranno
con il tempo e di conseguenza la definizione di obiettivi di capacità costanti per ciascun segmento
della flotta, come specificato nei PPO, porrebbe un limite inutile e indesiderabile al libero scambio dei
diritti di pesca. Infatti, eventuali forme di gestione della capacità per segmento della flotta creerebbero
tensioni rispetto alla libera commerciabilità dei contingenti.
Attualmente, nella maggior parte dei sistemi di gestione della pesca nazionali, il diritto di pescare
dipende dalla proprietà di una licenza di pesca nazionale. Le licenze di pesca svolgono un ruolo
importante come strumento di limitazione della capacità, al fine di ottemperare agli obiettivi PPO.
Con l’introduzione di un sistema europeo di ITQ, sembra logico sostituire le licenze nazionali con
licenze di pesca comunitarie, per coerenza della gestione. Il diritto di pesca potrebbe essere anche
collegato direttamente al possesso degli ITQ, lasciando così la gestione della capacità al mercato e
massimizzando il guadagno dei diritti di pesca commerciabili.
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6.10. Possibili effetti degli ITQ europei
Maggiore efficienza
Lo scambio dei diritti di pesca tenderà ad equilibrare il possesso dei contingenti con la capacità, sia a
livello individuale sia a livello di flotta. Alla fine, il possesso dei diritti di pesca passerà nelle mani dei
pescatori più efficienti.
La diminuzione della tendenza ai rigetti in mare e agli sbarchi in nero
Uno dei motivi principali dell’introduzione degli ITQ è rendere più flessibile il sistema di gestione. La
commerciabilità dei diritti di pesca consente ai pescatori di equilibrare i loro diritti di cattura con le
loro catture potenziali. Nel caso della possibilità di acquisto e vendita retroattivi, come abbiamo visto
in alcuni dei casi di studio, i diritti di cattura possono essere addirittura adeguati alle catture effettive.
Ciò aumenta la flessibilità del sistema di gestione e può far diminuire la tendenza agli sbarchi in nero
e ai rigetti in mare.
Concentrazione dei diritti di pesca.
La letteratura sugli effetti dei diritti di pesca commerciabili predice una tendenza alla concentrazione
dei diritti di pesca, il che significa che il numero di proprietari di contingenti diminuirà. Tuttavia, i
casi di studio presentati in questa relazione non rivelano forti tendenze alla concentrazione.
La disoccupazione regionale nelle comunità attualmente (o in passato) basate sulla pesca.
Non sempre le regioni maggiormente dipendenti dalla pesca sono quelle in cui la pesca è più
efficiente. Di conseguenza, la commerciabilità dei contingenti può indurre ad una vendita dei
contingenti da parte delle comunità che dipendono da tale attività, causando una perdita di contingenti
e la conseguente disoccupazione. Occorre sottolineare tuttavia che questi effetti possono verificarsi
anche senza che i diritti di pesca siano (ufficialmente) commerciabili.
Investimenti nel comparto della pesca.
Gli investitori esterni al comparto della pesca (p.e. aziende di trasformazione e catene di
supermercati) potrebbero investire negli ITQ. In che misura ciò sia possibile, dipende dalle condizioni
di proprietà degli ITQ. Se gli ITQ sono collegati ad un peschereccio, tale effetto è meno probabile.
6.11. Applicazione degli ITQ comunitari nell’ambito della PCP
6.11.1. Condizioni generali di applicazione degli ITQ nell’ambito della PCP
Non vi sono molte condizioni principali per l’attuazione di un sistema di ITQ:
• gli ITQ implicano l’esistenza dei TAC, che possono essere basati su raccomandazioni scientifiche
o accordi politici. Queste condizioni implicano che un sistema di ITQ non sia applicabile
nell’attuale pesca mediterranea;
• gli ITQ implicano indicatori per l’assegnazione dei TAC ai singoli pescatori. Le chiavi per
l’assegnazione iniziale possono includere le norme di stabilità relativa tra gli Stati membri;
• dal punto di vista pratico, gli ITQ devono essere limitati ad un numero esiguo delle principali
specie commerciali o di specie di particolare interesse ambientale. Infatti, l’inclusione di troppe
specie causerebbe una complessità eccessiva e creerebbe conflitti di interesse fra le parti
interessate.
Perché si possa istituire con successo un sistema di ITQ occorrono varie condizioni pratiche e
istituzionali che consentano di ottenere tutti i possibili vantaggi dal sistema.
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Gestione della pesca
• Gli ITQ dovrebbero essere liberamente trasferibili. La flessibilità non dovrebbe essere ridotta da
restrizioni in termini di proprietà, condizioni di trasferimento o altre regole. La commerciabilità
senza restrizioni è il fulcro del sistema di ITQ e solo una completa trasferibilità degli ITQ fornirà
la flessibilità necessaria per ottenere tutti i vantaggi di tale sistema.
• Quasi tutte le flotte UE pescano più di una specie. Ciò implica che i sistemi di ITQ includeranno
in generale varie specie. La gestione con ITQ monospecie nella pesca mista richiede regole per la
combinazione dei singoli stock di ITQ. I pescatori dovrebbero in qualsiasi momento detenere
gruppi di ITQ equilibrati con la composizione delle loro catture. Di preferenza, il sistema
dovrebbe consentire i trasferimenti nel corso della stagione al fine di ottenere il massimo
adeguamento alla composizione attuale delle catture. In alcuni tipi di pesca potrebbero essere
necessarie regole per le catture accessorie di alcune specie non soggette a contingenti.
• Gli Stati membri dell’UE dovrebbero concordare le specifiche degli ITQ comunitari in ogni
dettaglio. La Commissione dovrebbe sollecitare un quadro giuridico per i diritti di proprietà
individuali nella pesca comunitaria.
• Le autorità manterranno una banca dati aggiornata sia degli ITQ sia delle catture. Questa base di
dati dovrebbe essere accessibile, on line, a tutte le parti interessate e autorità competenti.
• le autorità dovrebbero facilitare il trasferimento e il nolo flessibili dei contingenti. Per esempio, si
potrebbe creare un mercato elettronico, dove far confluire la domanda e l’offerta di ITQ.
• L’efficace applicazione di contingenti individuali su scale comunitaria è essenziale per il
funzionamento del sistema degli ITQ. Questa è una delle sfide principali di un sistema
internazionale di ITQ.
• L’efficace applicazione, una base di dati adeguata e un mercato europeo degli ITQ dovrebbero
fornire trasparenza e suscitare fiducia nel sistema. In caso contrario, il sistema non funzionerà
perché non vi saranno trasferimenti.
• Il sistema degli ITQ potrebbe essere gestito dalla Commissione ma sarebbe probabilmente più
efficace devolvere la gestione ai comitati regionali di gestione organizzati per ciascuna zona di
pesca. Questi comitati di gestione regionale potrebbero includere rappresentanti del comparto
della pesca.
6.11.2. Gestione con ITQ per terreno di pesca
Come è stato già osservato prima, possono essere introdotti ITQ per qualsiasi stock per il quale siano
stati definiti TAC e contingenti. Nelle tavole 1 e 2 sono elencate le principali categorie di stock adatti
per la gestione con ITQ, suddivisi per zona di pesca, insieme ai segmenti di flotta che fanno ricorso
alla gestione con ITQ. Il rapporto tra stock e segmenti di flotta in aree diverse è stato desunto da
Lassen (1996). Nell’allegato 1 è presentata una tabella più dettagliata degli stock e dei segmenti di
flotta interessati.
Sia i segmenti di flotta più efficienti che quelli meno efficienti si avvantaggeranno dell’introduzione
della gestione con ITQ. I segmenti più efficienti avranno l’opportunità di ampliare le proprie attività,
mentre quelli meno efficienti avranno la possibilità di vendere i propri diritti di pesca e ricevere una
compensazione per l’uscita dal settore. Tuttavia, solo gli armatori si avvantaggeranno di tale
compensazione, mentre i membri degli equipaggi potrebbero perdere il loro posto di lavoro senza
ricevere alcuna compensazione.
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Gestione della pesca
Tabella 6.1. - Principali categorie di stock adatti alla gestione con ITQ e principali flotte di
pescherecci che si avvantaggeranno di una gestione con ITQ
Zona
Mar Baltico
Mare del Nord Div IIIa,
VIId,
Scozia occidentale
Acque meridionali:
Mar d’Irlanda
Mar Celtico
Manica occidentale,
Parte settentrionale del
Golfo di Biscaglia
Penisola iberica
Stock demersali
Principali segmenti di
Stock
flotta interessati
Merluzzo bianco del
Pescherecci a strascico
Baltico
per la pesca demersale
di Germania, Svezia,
Danimarca e di paesi
candidati
Stock di pesci tondi e
Pescherecci a strascico
di scampi
per la pesca demersale,
pescherecci a sciabica,
pescherecci con reti da
posta derivanti e
pescherecci per la
pesca degli scampi
di Regno Unito,
Irlanda, Danimarca,
Svezia, Germania e
Francia
Stock di pesci piatti
Pescherecci da traino e
pescherecci con reti da
posta derivanti di Paesi
Bassi, Germania,
Regno Unito e Belgio.
Pescherecci per la
pesca dei gamberi di
Paesi Bassi, Germania
e Francia
Stock pelagici
Principali segmenti di
Stock
flotta interessati
Aringhe e papaline del
Pescherecci da traino
Baltico
pelagici di Finlandia,
Svezia, Germania,
Danimarca e di paesi
candidati.
Stock di aringhe,
Pescherecci da traino
sgombri suri e melù
pelagici e pescherecci a
cianciolo di Regno
Unito, Irlanda, Paesi
Bassi, Francia e
Germania.
Pescherecci da traino
di Danimarca e Svezia
Stock demersali
Stock di aringhe,
sgombri suri e melù
Pescherecci da traino
pelagici, pescherecci a
cianciolo di Regno
Unito, Paesi Bassi,
Irlanda, Francia,
Spagna e Portogallo
Sardine, acciughe e
suri
Pescherecci a cianciolo
di Spagna, Portogallo e
Francia
Scampi
Stock demersali
Scampi
Pescherecci a strascico
per la pesca demersale,
pescherecci a sciabica,
pescherecci con reti da
posta derivanti e
pescherecci per la
pesca degli scampi di
Regno Unito, Irlanda,
Belgio Francia e
Spagna
Flotta del tonno e a rete
stazionaria di Francia e
Spagna
Pescherecci da traino e
pescherecci trainanti a
coppia, pescherecci
con palangari e attrezzi
fissi di Spagna,
Portogallo e Francia.
Pescherecci a rete
stazionaria, flotta del
tonno della Francia
Mediterraneo
Pescherecci da traino
pelagici della Francia
Tonno
Flotta internazionale
del tonno
Fonte: LEI 2002
Tabella 6.2. - Specie industriali adatte alla gestione con ITQ
Zona
Mar Baltico
Mare del Nord
Specie industriali
Papaline e aringhe per usi industriali.
Cicerelli, busbana norvegese, papaline e
altri stock pescati per usi industriali.
Segmenti di flotta
Pescherecci da traino danesi e
pescherecci a cianciolo, pescherecci
da traino svedesi
Fonte: LEI 2002
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Gestione della pesca
Il Mar Baltico
Gli stock più importanti nel mar Baltico sono lo stock di merluzzo bianco per la pesca demersale e gli
stock di aringhe e papaline per la pesca pelagica. Per questi stock, sono fissati TAC su base annuale.
La pesca del merluzzo bianco può essere gestita in modo efficace con ITQ commerciabili tra le flotte
di pescherecci a strascico per la pesca demersale e altri segmenti di flotta di Danimarca, Germania e
Svezia. Dal 2004, la gestione con ITQ riguarderà anche flotte dei nuovi Stati membri Polonia,
Lettonia e Lituania. La pesca di aringhe e papaline riguarda segmenti di flotta degli attuali Stati
membri dell’UE (Germania, Danimarca, Svezia e Finlandia), nonché segmenti di flotta dei paesi
candidati: Polonia, Estonia e Lettonia. Poiché le aringhe e le papaline sono catturate insieme dalla
maggior parte dei segmenti di flotta interessati, per queste specie si dovrebbe valutare l’opportunità di
introdurre ITQ multispecie.
Mare del Nord, Canale della Manica, Skagerrak e Scozia occidentale
La pesca del pesce bianco del Mare del Nord è una pesca mista, dove si catturano insieme merluzzo
bianco, eglefino, nasello e merluzzo carbonaro. Questi stock possono essere gestiti da contingenti
monospecie, a condizione che i pescatori si procurino i contingenti per tutte le specie soggette a
contingenti incluse nelle loro catture. Chiaramente, va assicurata la conservazione delle singole
specie. Se un pescatore esaurisce i suoi contingenti per una specie particolare, egli dovrebbe
acquistare ulteriori contingenti, sospendere la pesca o passare ad altri tipi o terreni di pesca. La pesca
di merluzzo bianco, eglefino, nasello e merluzzo carbonaro è praticata da segmenti di flotta di Regno
Unito, Irlanda, Germania, Danimarca e Francia. Per i pescherecci da traino dei Paesi Bassi e del
Belgio, il merluzzo bianco e il nasello rappresentano catture accessorie.
La pesca di passere di mare e sogliole nel Mare del Nord è praticata principalmente da pescherecci a
sfogliara olandesi e belgi e da pescherecci a strascico per la pesca demersale britannici, francesi e
tedeschi. La pesca può essere gestita come pesca mista sulla base di contingenti monospecie di
passere di mare e sogliole. Per partecipare alle sortite di pesca, i pescatori dovrebbero inoltre detenere
contingenti per merluzzo bianco, nasello e altre specie di catture accessorie.
Le principali flotte che si avvantaggeranno dell’introduzione degli ITQ nella pesca degli scampi sono
i pescherecci da traino britannici, danesi e belgi. Queste flotte dovranno dotarsi di contingenti di
catture accessorie per merluzzo bianco e altre specie accessorie.
La pesca pelagica di aringhe, sgombri, suri e melù è praticata da flotte di Regno Unito, Irlanda, Paesi
Bassi, Francia, Germania, Danimarca e Svezia. Tali tipi di pesca potrebbero essere gestiti per mezzo
di ITQ monospecie, in quanto è possibile pescare separatamente le varie specie. La pesca industriale
di cicerelli, papaline e busbana norvegese, suri e melù è effettuata principalmente da pescherecci da
traino e pescherecci a cianciolo danesi e potrebbe essere gestita da ITQ monospecie.
Acque meridionali
Lo stock di nasello del Mare del Nord, distribuito su un’area vasta, viene catturato principalmente in
questa zona. Questo stock potrebbe essere gestito come pesca mista sulla base di contingenti
monospecie di merluzzo. Le principali flotte interessate sono i pescherecci da traino e i pescherecci
con palangari spagnoli, nonché i pescherecci da traino irlandesi e britannici. I pescatori dovrebbero
altresì possedere contingenti per tutte le catture accessorie di specie soggette a contingenti.
La gestione della pesca del pesce bianco nel mare d’Irlanda e nel Mar Celtico, praticata da
pescherecci da traino britannici e belgi, potrebbe essere basata su contingenti monospecie di merluzzo
bianco, eglefino e pesci piatti.
Anche la pesca di altri stock demersali, p.e. rombo giallo e rana pescatrice potrebbe essere gestita
tramite ITQ monospecie, oltre a contingenti per le catture accessorie pertinenti. Le principali flotte
interessate sono i pescherecci da traino spagnoli e francesi.
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Gestione della pesca
La penisola iberica
La pesca demersale nelle acque al largo delle Penisola iberica potrebbe essere gestita come pesca
mista basata su contingenti monospecie di nasello, rombo giallo e rana pescatrice. Le principali flotte
che si avvantaggeranno della gestione con ITQ per queste specie sono i pescherecci da traino
spagnoli, francesi e portoghesi.
La pesca di sardine e acciughe è praticata principalmente da pescherecci a sciabica spagnoli,
portoghesi e francesi. Per quanto concerne queste specie, tali segmenti potrebbero trarre vantaggio
dall’introduzione della gestione con ITQ.
Mediterraneo
Per il Mediterraneo non sono stati fissati TAC; uno dei motivi è che non è una zona CIEM. La pesca
nel Mediterraneo è gestita principalmente tramite limitazioni dello sforzo e della capacità di pesca.
Sembra improbabile che si possano applicare TAC in questa zona, a causa del gran numero di specie
che compaiono nelle catture. Di conseguenza, l’area mediterranea non trarrebbe alcun vantaggio da un
sistema di ITQ, con la sola possibile eccezione della pesca del tonno.
6.11.3. Tipi di gestione della pesca mista con ITQ
All’atto di definire un sistema di ITQ, si dovrebbe considerare che quasi tutti i sistemi di pesca
dell’UE sono sistemi di pesca mista. Nella forma più generale, il concetto degli ITQ prevede
l’assegnazione di ITQ monospecie per tutti gli stock che compaiono in un dato tipo di pesca: ciascun
ITQ è definito come quota di tutti gli stock per i quali sono stati specificati TAC. I pescatori sono
tenuti a gestire i contingenti di cui sono titolari in un modo da rispecchiare l’effettiva composizione
delle catture. Trasferimenti temporanei di contingenti avranno principalmente lo scopo di far
corrispondere i contingenti detenuti all’effettiva composizione delle catture. Questo approccio è
quello più vicino al cuore del sistema degli ITQ che, già in atto in alcuni tipi di pesca, funziona
particolarmente bene se il numero di stock incluso per date zone di pesca è limitato a poche specie
principali.
A seconda del tipo di pesca, e quindi delle attrezzature, delle zone di pesca e in particolare della
composizione dello stock e del livello di coinvolgimento degli operatori nella definizione del sistema,
vi possono essere tre modi principali in cui un sistema di ITQ può affrontare il carattere multispecie di
una pesca.
Se un numero limitato di specie bersaglio è catturato, con una composizione delle catture
relativamente stabile, si potrebbe applicare il metodo dell’ “equivalente merluzzo bianco”. In questo
caso, si definisce un ITQ per il totale delle principali specie bersaglio e gli ITQ delle singole specie
sono calcolati rispetto all’ITQ totale usando coefficienti di equivalente merluzzo bianco. Di
conseguenza, la cattura del singolo stock viene equilibrata con l’ITQ a stock multipli. I coefficienti
dovranno essere concordati dalle parti interessate sulla base di criteri ambientali ed economici e le
ponderazioni relative dipenderanno dai diversi tipi di pesca.
Un secondo metodo, specialmente utile per situazioni in cui si può definire una specie bersaglio
principale, potrebbe consistere nel definire ITQ solo per la principale specie bersaglio e considerare il
resto del pescato come catture accessorie. Per specie catturate insieme, senza la possibilità di
selezionare una di questa specie, si può tenerne conto all’atto della fissazione dei TAC. E’ quanto
avviene già oggi, ad esempio nella pesca industriale, dove oltre ai TAC che riguardano solo le specie
bersaglio sono state fissate norme relative alle catture accessorie delle altre specie.
Nei casi in cui la pesca non può essere selettiva per specie e non riguarda un gruppo principale di
stock, come avviene per esempio nel Mediterraneo, si potrebbero fissare contingenti multispecie di
fatto. Per esempio, l’ITQ potrebbe specificare un certo numero di kg di specie catturate in una data
area. In tal modo, tutti gli stock sarebbero trattati in modo paritario e aggregato.
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Di tutti i modi possibili per gestire la pesca mista, il sistema dei contingenti a stock singolo per la
specie bersaglio principale rappresenta la base di un sistema che si avvicina quanto più possibile
all’essenza dei diritti trasferibili. Promuovere l’applicazione di questo concetto generale costituisce
quindi un buon punto di partenza in vista dell’introduzione degli ITQ in tutti i sistemi di pesca
dell’UE, ove ciò sia possibile. I casi di studio hanno rivelato che la definizione finale della gestione
con ITQ di ciascun tipo di pesca dovrebbe essere sviluppata dalle parti interessate durante un certo
arco di tempo.
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7. Conclusioni
La letteratura sulla pesca attribuisce agli ITQ vari vantaggi teorici. Si afferma infatti che gli ITQ
risolveranno la “tragedia dei comuni” e la “gara a chi pesca di più” e che forniranno un meccanismo
interno per eliminare la capacità in eccesso. Pertanto, la gestione con ITQ include incentivi per
realizzare una situazione di assegnazione ottimale delle risorse (lavoro, capitale e stock ittici) e porta
ad una situazione in cui la scarsezza del prodotto si riflette nel prezzo. Bisogna tuttavia riconoscere
che gli ITQ presentano anche degli svantaggi: essi incentivano i rigetti in mare, e le comunità che
dipendono dalla pesca corrono il rischio di perdere i loro diritti di pesca. Vanno previste anche
difficoltà di controllo e applicazione.
Tuttavia, va sottolineato che molti dei pro e contro degli ITQ esisterebbero anche con l’appropriata
attuazione di sistemi di gestione alternativi, basati sull’assegnazione di contingenti di pesca
individuali. Inoltre, la maggior parte degli svantaggi associati alla gestione con ITQ si applica anche
ai sistemi di gestione alternativi. I rigetti in mare e il controllo degli sbarchi sono problemi da
prendere in considerazione con qualsiasi sistema basato su contingenti di catture individuali. Persino
l’aspetto della trasferibilità non è limitato agli ITQ; infatti, i diritti non trasferibili possono in realtà
essere trasferiti col peschereccio, come si è visto con la prassi che si è sviluppata nell’attuale regime
di PCP. Si potrebbe addirittura concludere che vari sistemi di pesca dell’UE regolati dall’attuale PCP
hanno, sotto certi aspetti, i tratti di una pesca regolamentata con ITQ.
Rispetto ad un sistema di diritti individuali non trasferibili, come quello in vigore con l’attuale PCP, i
vantaggi economici di un sistema di ITQ sono in ampia misura relativi alla flessibilità offerta dagli
ITQ ai pescatori. Inoltre, i sistemi ITQ potrebbero migliorare la trasparenza dei trasferimenti di
contingenti, rendendola in molti casi più vicina a ciò che avviene in pratica. In alcuni tipi di pesca
multispecie, il sistema con ITQ potrebbe ridurre la percentuale di rigetti rispetto ai sistemi a
contingenti non trasferibili. Maggiori flessibilità e trasparenza potrebbero accelerare la riassegnazione
delle risorse.
I casi analizzati nel presente studio descrivono la gestione della pesca in quattro paesi: Islanda, Paesi
Bassi, Nuova Zelanda e Regno Unito. Tali casi, sebbene differiscano notevolmente in termini di
situazione, obiettivi di gestione e forme assunte dai sistemi ITQ sviluppati in ciascuno di questi paesi,
dimostrano tutti che gli ITQ possono creare un sistema di gestione della pesca che sia pratico e
funzionale.
In tutti i casi, il funzionamento del sistema è migliorato, allorché, dopo un’iniziale resistenza al
sistema degli ITQ, i pescatori hanno gradualmente appreso ad operare con esso e ad accettarlo.
L’indizio più chiaro dei vantaggi derivanti dal consentire lo scambio di contingenti è l’ampio volume
di contingenti scambiati nei tipi di pesca in cui ciò è consentito. Il commercio di contingenti crea
flessibilità che facilita un miglior equilibrio tra contingenti individuali e catture. Tuttavia, gran parte
del commercio di contingenti mira all’adeguamento della composizione dei contingenti piuttosto che
ad aumentare o ridurre il volume aggregato di contingenti.
Nei casi europei, la prassi e l’accettazione del sistema degli ITQ si sono sviluppati al punto che si può
dire che l’insufficiente quadro giuridico rispetto agli ITQ in quanto diritti di proprietà e relativamente
allo scambio degli stessi rappresenta un ostacolo al funzionamento efficiente del sistema. La
mancanza di un chiaro quadro normativo rispetto al diritto di proprietà rappresentato dai contingenti e
il rischio di incorrere in procedimenti legali avviati dai singoli creano una situazione di incertezza che
potrebbe essere evitata.
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Le dimensioni della flotta non sono sempre diminuite a seguito dell’introduzione degli ITQ. Tuttavia,
in alcuni casi, il sistema di contingenti è così ben radicato che la capacità eccessiva non aiuterà i
pescatori a ottenere ulteriori contingenti a titolo gratuito. Pertanto, la capacità eccessiva che si prevede
di non utilizzare rappresenta solo un onere finanziario per i proprietari. Inoltre, si ritiene che le misure
di capacità siano molto inaffidabili per molte flotte.
Non è facile osservare indizi chiari del fatto che il sistema degli ITQ abbia avuto effetti positivi sugli
stock ittici, in particolare se la pesca si effettua su stock comuni. Tuttavia, nella maggior parte dei
casi, le differenze tra gli sbarchi e i TAC sono gradualmente diminuite. Anche le differenze tra i TAC
e le raccomandazioni scientifiche sono andate diminuendo. Ciò mostra che questi paesi possiedono
effettivamente strumenti efficaci per il controllo del volume della pesca delle specie in questione.
Vi sono chiare prove del fatto che il sistema degli ITQ non ha risolto il problema dei rigetti in mare.
Tuttavia, se gran parte del commercio di contingenti avesse lo scopo di adeguare la composizione dei
contingenti si potrebbe concludere che gli ITQ abbiano consentito un miglior equilibrio tra diritti
individuali e catture effettive. Ciò potrebbe aver ridotto i rigetti in mare delle catture superiori ai
contingenti di alcune specie.
E’ inoltre difficile valutare l’impatto degli ITQ sui risultati economici delle flotte. Vi sono chiare
prove di alcuni aumenti nella concentrazione del possesso di contingenti, che dovrebbero portare ad
un miglioramento delle condizioni economiche. Per la maggior parte delle flotte considerate, la
crescita di produttività e il valore aggiunto per addetto sono notevoli. Tuttavia, resta da vedere se i
risultati economici positivi e la tendenza alla concentrazione sarebbero stati inferiori se queste
industrie della pesca fossero state gestite in modo diverso.
Nella maggior parte dei casi, i prezzi di acquisto e di affitto degli ITQ sono relativamente alti; i prezzi
sono così elevati che il valore di affitto dei contingenti supera di molto i proventi della pesca. Ciò
impedisce a nuovi soggetti di inserirsi nel settore della pesca e alle regioni che hanno perso i loro
contingenti di ribaltare la situazione.
Molte delle inefficienze dell’attuale PCP sono state evidenziate dal Libro verde sulla revisione della
PCP. Uno dei motivi di tale insoddisfazione è la complessità del processo decisionale comunitario,
troppo lontano dalle parti interessate. Può succedere che alcuni Stati membri non vogliano dare
l’impressione di rinunciare alla propria sovranità nazionale. I pescatori sono scontenti della PCP e vi è
un’atmosfera generale di sfiducia tra le parti interessate. Poiché gli Stati membri sono responsabili del
controllo e dell’applicazione, può avvenire che le norme siano applicate in modo diverso nei diversi
paesi. I pescatori hanno l’impressione che ai loro colleghi stranieri sia concessa una maggiore libertà
d’azione dalle rispettive autorità nazionali.
Di fatto, tutti i sistemi di contingenti sembrano evolvere in sistemi di contingenti trasferibili.
Attualmente, i contingenti vengono trasferiti tra Stati membri, sotto forma di trasferimento di
contingenti (hopping) e scambio di contingenti (swap). Tali sistemi non sono né ben controllati né
trasparenti – ma sono collegali. Si tratta di una prassi in larga misura non regolamentata che trarrebbe
vantaggio da un approccio più libero e trasparente.
I tentativi di controllare lo sforzo di pesca non hanno finora dato risultati. La flotta comunitaria risente
di un eccesso di capacità, mentre la redditività di molti segmenti di flotta è insufficiente. Gli incentivi
alla ristrutturazione dell’industria sono insufficienti. Alcuni Stati membri erogano ancora sovvenzioni
per la modernizzazione della flotta o la riduzione dei costi di sfruttamento.
Nonostante 25 anni di PCP, gli stock sono in costante calo. L’attuale sistema di contingenti dell’UE
non solo non riesce ad impedire i rigetti in mare, ma fornisce incentivi al rigetto selettivo.
L’introduzione di un sistema di ITQ a livello comunitario avrebbe molte conseguenze per il quadro
istituzionale, giuridico e politico della PCP. Formalmente, l’introduzione di un sistema paneuropeo di
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Gestione della pesca
ITQ porrebbe fine alla stabilità relativa. Gli ITQ sarebbero scambiati a livello internazionale e
verrebbe a cadere il concetto di “contingente nazionale” .
Pare di poter identificare perlomeno due modalità possibili di introduzione di un sistema di ITQ in
seno all’UE. IQ trasferibili in ambito UE potrebbero essere emessi e gestiti dall’Unione europea; in
alternativa, tale compito potrebbe essere delegato agli Stati membri. In entrambi i casi, pare scontato
basare l’assegnazione iniziale sugli indicatori di stabilità relativa e sulle quote dei contingenti
nazionali, secondo gli storici individuali delle catture o gli attuali ITQ nazionali. Gli ITQ dovrebbero
essere specifici per ciascuno stock, e il trasferimento degli ITQ di una specie tra diversi stock non
dovrebbe essere consentito. Al fine di salvaguardare il mantenimento di stock sostenibili e di sviluppi
delle catture a lungo termine, il sistema dovrebbe essere costruito sulla base delle stesse
raccomandazioni scientifiche (TAC, ecc.) del sistema attuale.
Le implicazioni giuridiche di tale sistema potrebbero essere di vasta portata. Non vi sono precedenti
agli ITQ comunitari. Al fine di prevenire contraddizioni tra il concetto degli ITQ europei e le diverse
legislazioni nazionali degli Stati membri, il diritto agli ITQ non dovrebbe essere definito
esplicitamente come diritto di proprietà. D’altra parte, le caratteristiche del diritto agli ITQ e le
condizioni di scambio e proprietà degli stessi dovrebbero essere definite in modo appropriato per
evitare ambiguità. Va notato che è difficile cambiare i sistemi ITQ e altri sistemi di gestione che
creano alcuni diritti per i pescatori, poiché gli operatori del comparto chiederanno una compensazione
per eventuali modifiche che colpiscano i loro interessi.
Un sistema paneuropeo di ITQ modificherebbe gli ambiti di interesse dei gestori nazionali e regionali,
giacché l’interesse negli stock locali sarebbe posto in un contesto internazionale ed essi non sarebbero
più legati a interessi nazionali e locali. Per esempio, vi sarebbero conflitti tra le politiche adottate, le
licenze nazionali della flotta e gli IQ soggetti a libero scambio. Nella nuova situazione, la proprietà
dei contingenti potrebbe fornire una base per la cogestione regionale da parte delle parti interessate a
livello internazionale.
L’introduzione di ITQ paneuropei implicherebbe un sistema comunitario di registrazione, controllo e
applicazione dei contingenti affidabile. La prassi corrente dello scambio non regolamentato di
contingenti crea una situazione priva di certezze e di trasparenza. L’introduzione di un sistema
comunitario di ITQ fornirebbe una base giuridica per l’attuale commercio internazionale dei diritti di
pesca e pertanto creerebbe una situazione di maggior sicurezza e trasparenza.
Un sistema pancomunitario di ITQ dovrebbe affrontare inoltre la questione della pesca multispecie.
Ciò potrebbe avere implicazioni per quanto riguarda la fissazione dei TAC, la definizione degli ITQ e
la determinazione delle norme di trasferimento. La pesca multispecie potrebbe complicare
l’introduzione di ITQ paneuropei, in quanto molti tipi di pesca europei sono a carattere multispecie
e/o comportano l’uso di diverse attrezzature di pesca.
La questione di quali tipi di pesca siano adatti alla gestione con sistemi di ITQ non è relativa ai tipi di
mare o alle zone di pesca, ma al carattere multispecie dei vari tipi di pesca. Al riguardo, non ci è una
chiara distinzione tra pesca monospecie e multispecie. In quasi tutti i tipi di pesca comunitari viene
catturata più di una specie. L’aspetto cruciale è se i pescatori siano in grado di pescare solo alcune
specie particolari. Ciò non avviene nella pesca multispecie del Mediterraneo e in alcuni tipi di pesca
atlantica, che implico l’uso di varie attrezzature adatte per diverse specie. A seconda delle
caratteristiche dei diversi tipi di pesca, si possono verificare situazioni diverse. Ci può essere una o
più specie bersaglio, tali specie possono o meno avere valore diverso, la loro situazione in termini di
stock può essere identica o diversa, ecc. Inevitabilmente, si dovranno sviluppare soluzioni caso per
caso, come dimostrano i casi analizzati.
I possibili, prevedibili effetti dell’introduzione di ITQ paneuropei concordano con le conclusioni
dell’analisi teorica e dei casi di studio. Il commercio di diritti di pesca tenderà ad apportare una
maggiore flessibilità e un migliore equilibrio tra contingenti e capacità, a livello individuale e di flotta.
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L’introduzione del sistema di ITQ potrebbe comportare dei cambiamenti per le persone che
dipendono dalla pesca. Le condizioni di lavoro dell’equipaggio potrebbero cambiare in meglio o in
peggio, nei casi in cui tale sistema provochi modifiche sostanziali ai metodi di trasformazione a
bordo. Inoltre, le condizioni di vita nelle regioni con un’elevata dipendenza dalla pesca potrebbero
cambiare sulla scia di una tendenza alla perdita o all’acquisizione degli ITQ a livello di tali regioni.
Tuttavia, va sottolineato che molti di tali effetti si presenterebbero anche con sistemi di gestione
alternativi basati sull’assegnazione di contingenti di pesca individuali.
Il trasferimento interregionale e internazionale di contingenti, che siano ITQ o all’interno di un
sistema formale di IQ, potrebbe influenzare la distribuzione geografica degli sbarchi e di conseguenza
la disponibilità di materia prima per le industrie di trasformazione locali.
Per quanto riguarda l’applicazione di un sistema comunitario di ITQ nel contesto della PCP, le
condizioni da soddisfare sono l’esistenza di TAC, la definizione di un sistema di assegnazione
iniziale di TAC ai singoli pescatori e, dal punto di vista pratico, la necessità di limitare gli ITQ ad un
piccolo numero di specie, cioè le principali specie commerciali o specie di particolare rilevanza
ambientale.
Il successo dell’attuazione di un sistema di ITQ implica alcune condizioni pratiche e istituzionali
perché tutti i potenziali vantaggi del sistema si realizzino. Gli ITQ dovrebbero essere liberamente
trasferibili. Per quanto riguarda la qualità paneuropea degli ITQ, ciò comporterà la definizione di un
quadro giuridico dei diritti di proprietà individuali nei sistemi di pesca dell’UE. Un’efficace
applicazione, una base di dati affidabile e un mercato aperto degli ITQ dovrebbero garantire
trasparenza e fiducia nel sistema.
La gestione con ITQ monospecie nella pesca mista impone che si definiscano norme per la
combinazione di ITQ a stock singolo. I pescatori dovrebbero in ogni momento detenere serie di ITQ
equilibrate rispetto alla composizione delle loro catture. Il sistema degli ITQ potrebbe essere gestito
dalla Commissione, ma sarebbe probabilmente più efficace devolvere la gestione ai comitati regionali
di gestione organizzati per ciascuna zona di pesca.
Nel mar Baltico, la pesca del merluzzo bianco può essere gestita in modo efficace con gli ITQ. Poiché
le aringhe e le papaline sono catturate insieme dalla maggior parte dei segmenti di flotta interessati,
per queste specie si potrebbero considerare ITQ multispecie.
La pesca del pesce bianco del Mare del Nord è una pesca mista; gli stock possono essere gestiti con
contingenti monospecie, a condizione che i pescatori si assicurino di possedere i contingenti di tutte le
specie soggette a contingenti presenti nelle loro catture. La pesca delle passere di mare e delle sogliole
nel Mare del Nord può essere gestita come pesca mista sulla base di contingenti monospecie di
passere di mare e sogliole. Nella pesca degli scampi sono necessari contingenti di catture accessorie
per il merluzzo bianco e altre catture accessorie. La pesca pelagica di aringhe, sgombri, suri e melù e
la pesca industriale di cicerelli, papaline, busbana norvegese, suri e melù potrebbero essere gestite
entrambe tramite ITQ monospecie, in quanto tali specie possono essere pescate separatamente.
Lo stock di nasello del Mare del Nord è catturato principalmente nelle acque meridionali. Questo
stock potrebbe essere gestito come pesca mista sulla base di contingenti monospecie di merluzzo,
assegnando ai pescatori contingenti per tutte le catture accessorie di specie soggette a contingenti. La
gestione della pesca del pesce bianco nel mar d’Irlanda e nel Mar Celtico si potrebbe basare su
contingenti monospecie per stock di merluzzo bianco, eglefino e pesci piatti. Anche la pesca di altri
stock demersali, p.e. rombo giallo e rana pescatrice, potrebbe essere gestita per mezzo di ITQ
monospecie e con contingenti per le catture accessorie pertinenti.
La pesca demersale nelle acque al largo della Penisola iberica potrebbe essere gestita come pesca
mista sulla base di contingenti monospecie per il nasello, il rombo giallo e la rana pescatrice.
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L’opportunità di applicare i TAC nel Mediterraneo è dubbia, a causa del gran numero di specie nelle
catture. Di conseguenza, l’area mediterranea non può avvantaggiarsi di un sistema di ITQ con la sola
possibile eccezione della pesca del tonno.
Nel definire un sistema di ITQ, si deve considerare che quasi tutti i sistemi di pesca dell’UE sono
sistemi misti. Tra tutte le possibili modalità di gestione della pesca mista, il sistema di contingenti
monostock relativi alla principale specie bersaglio costituisce la base di un sistema che si avvicina
maggiormente al principio dei diritti trasferibili. Si ritiene che la promozione di tale concetto generale
costituirebbe un buon passo iniziale in vista dell’introduzione degli ITQ in tutti i sistemi di pesca
dell’UE, laddove ciò sia fattibile. I casi di studio indicano che sarebbe opportuno far sviluppare da
tutte le parti interessate la struttura definitiva da conferire al sistema degli ITQ per ciascun tipo di
pesca, e questo durante un certo periodo di tempo determinato.
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Gestione della pesca
Allegato I: Principali stock adatti alla gestione con ITQ
Tabella I.1 Principali stock adatti alla gestione con gli ITQ e principali flotte di pescherecci
interessate
Zona
Stock
Stock demersali
Principali segmenti di flotta
interessati
Mar Baltico
Merluzzo bianco SD 25-34
Merluzzo bianco SD 22-24
Mare del Nord,
Div IIIa, VIId,
Scozia occidentale
Merluzzo bianco IV Skag,
VIId
Eglefino IV Skag
Nasello IV VIId
Merluzzo carbonaro IV
Div IIIa
Merluzzo bianco VIa
Eglefino VIa
Nasello VIa
Merluzzo carbonaro VIa
Scampi IV
Scampi VI
Passere di mare IV, VIId
Sole IV, VIId
Passere di mare VI
Pescherecci a strascico per la pesca
demersale, cutter demersali e
pescherecci con reti da posta
tedeschi, cutter pelagici tedeschi,
pescherecci a strascico per la pesca
demersale, pescherecci a rete
stazionaria e polivalenti svedesi,
pescherecci a strascico per la pesca
demersale e pescherecci con reti da
posta polacchi, lettoni e lituani,
pescherecci con reti da posta e
pescherecci da traino danesi.
Pescherecci da traino con buttafuori
>300 CV di EW, pescherecci con
rete da traino a divergenti di EW,
pescherecci con reti da posta di EW
, pescherecci da 110 metri di EW,
pescherecci a strascico per la pesca
demersale e pescherecci a sciabica
demersali scozzesi, pescherecci da
traino e pescherecci con rete da
traino a divergenti olandesi e belgi,
cutter demersali e pelagici tedeschi,
pescherecci con reti a strascico
francesi, pescherecci a sciabica,
con reti da posta e da traino danesi,
polivalenti svedesi
Pescherecci a strascico per la pesca
demersale e pescherecci a sciabica
demersali scozzesi, pescherecci con
reti a strascico francesi, polivalenti
irlandesi
Pescherecci da scampi e demersali
di EW e Scozia, pescherecci con
rete da traino a divergenti belgi,
pescherecci da traino danesi
Pescherecci scozzesi per la pesca
degli scampi
Pescherecci da traino olandesi,
belgi e di EW, pescherecci da
gamberi tedeschi e pescherecci a
strascico per la pesca demersale,
pescherecci a strascico e a rete
stazionaria francesi
Pescherecci da traino olandesi,
belgi e di EW, pescherecci da
gamberi e pescherecci a strascico
per la pesca demersale tedeschi,
pescherecci con reti a strascico e a
rete stazionaria francesi
Pescherecci a strascico per la pesca
demersale scozzesi
Stock
Stock pelagici
Principali segmenti di
flotta interessati
Aringhe 25-29S, 32
Papaline 22-32
Aringhe IV Div IIIa,
VIId
Aringhe VI
Aringhe VIIg-k
Aringhe VIIb
Sgombri occidentali
Pescherecci da traino pelagici,
pescherecci a strascico per la
pesca demersale, pescherecci
con reti da posta e con reti a
trappola finlandesi, pescherecci
da traino polacchi, estoni e
lettoni, pescherecci con reti da
posta costieri, cutter demersali e
cutter pelagici tedeschi,
pescherecci da traino danesi,
pescherecci trainanti a coppia
svedesi.
Pescherecci da traino pelagico e
pescherecci a cianciolo scozzesi,
pescherecci da traino pelagici
olandesi, pescherecci da traino
pelagici e pescherecci con reti a
strascico francesi, cutter
tedeschi, pescherecci a cianciolo
e pescherecci da traino, danesi,
pescherecci da traino svedesi,
pelagici irlandesi (RSW)
Specie industriali
Cicerelli IV, IIIa
Papaline IV, IIIa
Busbana norvegese
IV, IIIa
Pescherecci da traino e
pescherecci a cianciolo danesi ,
pescherecci da traino svedesi
Aringhe
Cutter tedeschi, pelagici
olandesi, pelagici irlandesi
(RSW)
Merluzzo bianco Via
Eglefino Via
Nasello VIa
Acque
meridionali: Mar
d’Irlanda
Mar Celtico
occidentale Canale
della Manica
Parte
Merluzzo bianco VIIa
Pescherecci da traino pelagici di
EW, altri pescherecci da traino di
EW, pescherecci da traino belgi,
pescherecci con rete a strascico
francesi, polivalenti irlandesi
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Zona
settentrionale del
golfo di Biscaglia
Stock
Stock demersali
Principali segmenti di flotta
interessati
Nasello VIIa
Passere di mare VIIa
Merluzzo bianco VII b-k
Sgombri Atlantico
NE
Flotta del tonno, pescherecci a rete
stazionaria e a strascico francesi,
polivalenti irlandesi
Melù tutte le aree
Nasello VII e-k
Pescherecci con rete da strascico e
flotta del tonno francesi, polivalenti
irlandesi
Suri, stock
settentrionale
Passere di mare VIIf,g
Rete a strascico>300hp di EW,
pescherecci con reti a strascico
francesi
Suri, stock
meridionale
Passere di mare VIIe
Sole VIIfg
Sogliola VIII a,b
Rombo giallo VIIIa,b,d,e
Rana pescatrice VIIb-k,
VIIIa,b
Scampi VIIa
Scampi VII b-k
Merluzzo stock
settentrionale
Penisola iberica
Stock
Merluzzo stock
meridionale VIIIc, Ixa
Rombo giallo VIIIc, IXa
Scampi VIIIc, IXa
Pescherecci con reti a strascico e
pescherecci a rete stazionaria
francesi,
pescherecci da traino e pescherecci
trainanti a coppia spagnoli
Pescherecci da traino e pescherecci
trainanti a coppia spagnoli,
pescherecci con reti a strascico
francesi, polivalenti irlandesi, flotta
per la pesca del tonno francese,
polivalenti irlandesi
Pescherecci da traino e pescherecci
con palangari spagnoli, pescherecci
con rete da traino a divergenti e
pescherecci con reti da posta di
EW, pescherecci a strascico per la
pesca demersale e pescherecci a
sciabica demersali scozzesi,
pescherecci con reti a strascico
francesi, pescherecci a sciabica e
pescherecci da traino danesi,
polivalenti irlandesi
Pescherecci da traino, pescherecci
trainanti a coppia, pescherecci con
palangari e con attrezzi fissi
spagnoli, pescherecci da traino e
polivalenti portoghesi, pescherecci
a rete stazionaria, pescherecci da
traino pelagici, flotta del tonno e
pescherecci con reti a strascico
francesi
Pescherecci da traino e pescherecci
trainanti a coppia spagnoli
Stock pelagici
Principali segmenti di
flotta interessati
Pescherecci a palangari, da
traino, trainanti a coppia e
pescherecci a cianciolo spagnoli,
pescherecci a sciabica
portoghesi, pelagici olandesi,
pelagici irlandesi (RSW)
Pescherecci da traino e
pescherecci trainanti a coppia
spagnoli, pescherecci da traino
pelagici francesi, pescherecci da
traino danesi, pescherecci da
traino svedesi, pelagici olandesi
Pescherecci da traino danesi,
flotta francese con reti a
cucchiaio e per la pesca del
tonno, pescherecci a sciabica,
pescherecci con reti a strascico,
pescherecci da traino pelagici,
pescherecci pelagici olandesi e
irlandesi (RSW)
Pescherecci da traino, trainanti a
coppia e pescherecci a cianciolo
spagnoli, pescherecci a sciabica,
pescherecci da traino e
polivalenti portoghesi
Sardine VIIIc, IXa
Pescherecci a cianciolo,
spagnoli, pescherecci a sciabica
e polivalenti portoghesi
Acciughe VIII, IXa
Pescherecci a cianciolo spagnoli,
flotta del tonno, pescherecci a
sciabica, pescherecci con reti a
strascico e pescherecci da traino
pelagici francesi
Tonno
Flotta internazionale per la pesca
del tonno
Pescherecci con reti a strascico
francesi, peschereccia palangari
spagnoli
Mediterraneo
* EW = Inghilterra Galles
Il Mediterraneo non è adatto alla gestione con ITQ, ad eccezione delle flotte per la pesca del tonno.
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Gestione della pesca
Allegato II: Organizzazioni coinvolte nella gestione dei contingenti nei casi
di studio
In generale, nella fissazione di TAC e contingenti un ruolo significativo è svolto da:
- CIEM; gruppi di lavoro e ACFM
- CSTEP; il Comitato scientifico, tecnico ed economico per la pesca della Commissione
- Commissione europea
- Consiglio europeo
Paesi Bassi
- Associazione dei pescatori olandesi; Nederlandse Vissersbond
- Ministero olandese dell’Agricoltura, dell’Ambiente e della Pesca
- Federazione delle organizzazioni di pescatori olandesi; Federatie van Visserijverenigingen
- Ente di gestione del pescato; in neerlandese: Productschap Vis
- Servizio ispettivo generale; Algemene Inspectie Dienst LNV
- Commissione per la pesca dell’Atlantico nordorientale
- Organizzazioni di produttori
Islanda
- Direzione della pesca
- Federazione dei marittimi
- Istituto per le ricerche marine
- Ministero della Pesca
- Consiglio dei prezzi per il Valore delle quote
Regno Unito
- Department for Environment, Food, and Rural Affairs (DEFRA)
- Department of Agriculture and Rural Development for Northern Ireland (DARDNI). I
Dipartimenti delle Isole di Man, Jersey e Guernsey hanno responsabilità amministrative in
materia di pesca nelle rispettive aree di competenza.
- Ministero dell’Agricoltura, dei Prodotti alimentari e della Pesca
- Assemblea nazionale del Dipartimento dell’Agricoltura del Galles (NAWAD)
- Organizzazioni dei produttori
- Dipartimento scozzese per l’Ambiente e gli Affari rurali (SEERAD)
- Comitati per la pesca marittima
Nuova Zelanda
- Commissione maori per la pesca
- Ministero dell’Agricoltura e della Pesca
- Gruppo nazionale di gestione del gambero duro
- Consiglio neozelandese dei produttori di gambero duro
- Associazione dei proprietari di contingenti
- Borsa dei contingenti
- SeaFic Organizzazione ombrello della pesca
- Te Ohu Kai Moana Commissione del trattato di Waitingi sulla pesca
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