LA RIFORMA DELLA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE IN ITALIA
Franco BASSANINI
Ministro per la Funzione Pubblica
III Conferenza degli Ambasciatori
Roma 26 luglio 2000
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
1
Le aree della Riforma

Semplificazione di
norme e procedure

Un’amministrazione orientata
alla qualità e ai risultati

“Federalismo
amministrativo”

Riforma del bilancio pubblico

Riforma dei Ministeri  Un’amministrazione che
parla in italiano

Riforma del lavoro
pubblico

Amministrazione on-line
(e-Government)
2
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Semplificazione
1 - i problemi
 Inflazione legislativa:
oltre 35.000 leggi
 Costi della regolazione:
rigidità e oneri non necessari su cittadini, imprese e
Pubblica Amministrazione
 Inquinamento legislativo:
la giungla delle leggi genera l’incertezza del diritto
3
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Semplificazione
2 - disboscare la giungla
Un vasto programma di delegificazione,
deregulation, semplificazione e codificazione







leggi di semplificazione annuali
redazione di testi unici con abrogazione espressa di tutte le leggi
esistenti in materia
autocertificazione al posto del 90% dei certificati
soppressione di licenze, autorizzazioni e concessioni
denuncia di inizio attività e silenzio assenso invece di atti
amministrativi
una conferenza di servizi al posto di molti provvedimenti
oltre 180 procedimenti amministrativi delegificati, da sopprimere o
semplificare
F. Bassanini - La riforma della P.A in
4
Italia
Semplificazione
3 - una regolazione di qualità

Analisi dell’impatto della regolazione
per misurare i costi delle nuove regole su cittadini e imprese
(e, magari, decidere che è meglio lasciar perdere…)

L’Osservatorio per la semplificazione
per confrontarsi sulle regole con i firmatari del patto sociale

Il Nucleo per la semplificazione
una task-force di esperti per tutelare la qualità della regolazione

Coordinamento con OCSE e UE
per una better regulation comunitaria e internazionale
F. Bassanini - La riforma della P.A in
5
Italia
Semplificazione
Certificati per anno
68.630.268
70.000.000
60.000.000
49.884.104
50.000.000
40.000.000
34.797.235
30.000.000
20.000.000
10.000.000
0
1996
1998
1999
Fonte: Dipartimento della Funzione Pubblica
6
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Semplificazione
autentiche di firma per anno
40.000.000
35.186.550
30.000.000
20.199.919
20.000.000
10.000.000
7.426.909
0
1996
1998
Fonte: Dipartimento della Funzione Pubblica
1999
7
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Semplificazione
risparmi annuali per certificati e autentiche di firma
3.500.000.000.000
2.977.875.143.551
3.000.000.000.000
1.956.981.726.971
2.500.000.000.000
2.000.000.000.000
1.500.000.000.000
1.107.893.417.674
1.000.000.000.000
500.000.000.000
0
1996
1998
1999
Source: Dipartimento funzione pubblica
8
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Semplificazione
4 - l’esempio dello sportello unico

Un solo procedimento per lo start up degli impianti
produttivi, invece delle 43 autorizzazioni richieste in
precedenza

Prima: 2-5 anni per avere una risposta dall’amministrazione.
Ora: non più di 3 mesi nei casi più frequenti, al massimo 11
mesi

Un unico interlocutore per le imprese e un nuovo ruolo per il
comune nello sviluppo del territorio

Una struttura informatizzata e accessibile per via telematica
9
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Semplificazione
procedimenti conclusi dagli sportelli unici ad aprile 2000












Mantova
Bologna
Palermo
Bisignano (CS)
Modena
Cascina (PI)
Prato (FI)
Brescia
Viareggio (LU)
Novate Milanese (MI)
Cosenza
Siena
6.031 su 6.934
4.050 su 5.474
2.259 su 2.387
606 su 618
540 su 596
523 su 553
498 su 765
420 su 470
390 su 470
231 su 263
196 su 280
185 su 328










Busto Arsizio (VA)
Sezze (LT)
Cesena
Castelfranco di Sotto (PI)
Granarolo dell’Emilia (BO)
Senigallia (AN)
Amantea (CS)
Pisa
Bassano del Grappa (VI)
Grosseto
10
155 su 263
130 su 151
139 su 473
138 su 160
117 su 195
150 su 170
92 su 137
85 su 101
49 su 93
46 su 110
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Federalismo amministrativo
1 - uno Stato leggero
La sussidiarietà orizzontale: ripensare
la missione dello Stato focalizzandola
sul suo core-business

dismettere funzioni non essenziali

esternalizzare o privatizzare servizi che possono essere
meglio svolti dal mercato o da organizzazioni non-profit

liberalizzare le public utilities
11
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Entrate da privatizzazioni nei Paesi
OCSE (1993 - 1998)
MD
70000
I
Miliardi di dollari USA
60000
F
France MD 48,530
J
50000
AUS
Germany MD 15,392
Italy MD 63,473
E
40000
UK
Spain MD 34,441
30000
20000
United Kingdom MD 28,709
D
Japan MD 46,721
United States MD3,100
10000
C
Canada MD 7,024
US
Australia MD 45,000
0
source: OECD
12
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Capitalizzazione di borsa/PIL
Il programma di privatizzazioni e liberalizzazioni
ha contribuito alla crescita del mercato azionario
77
80
66,4
70
60
45,7
50
40
30,8
30
17,9
20
11,5
18,4
20,6
15,1
Fonte: Ministero del tesoro
13
2000
(feb.)
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
0
1992
10
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Federalismo amministrativo
2 - la devolution in cammino

1997: la legge di delega identifica le funzioni che restano
allo Stato e prevede il trasferimento di tutti gli altri
compiti a Regioni e Enti locali

1997-1998: cinque decreti legislativi definiscono in
dettaglio la nuova mappa delle funzioni da trasferire

1999-2000: una serie di decreti identificano le risorse
umane e finanziarie, insieme alle funzioni (60 decreti già
concordati dalla Conferenza unificata)

1° gennaio 2001: la devolution va a regime
14
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma dei Ministeri
1 - gli obiettivi

La prima riforma organica dai tempi di Cavour

Eliminazione di duplicazioni, di frammentazioni,
di sovrapposizioni di competenze e strutture

L’abbandono del “modello piramidale”: libertà e
responsabilità nelle scelte organizzative

Un’organizzazione interna delegificata e più
flessibile
15
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma dei Ministeri
2 - gli strumenti
 Per
ogni missione un solo Ministero: 22 Ministeri
nel 1990; 18 oggi; 12 nel 2001
 Le Agenzie:
organismi agili per attività tecnico-
operative
 Gli
Uffici territoriali del Governo e le
Rappresentanze all’estero del MAE che sono le
“portaerei” dello Stato rispettivamente sul
territorio nazionale e nel resto del mondo
16
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma dei Ministeri
3 - la nuova Presidenza del Consiglio

Una struttura più leggera (e flessibile) ma più forte
al servizio delle funzioni di indirizzo e
coordinamento del Presidente
 Conseguentemente:
trasferimento di tutte le
funzioni operative alle amministrazioni di settore
17
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma dei Ministeri
4 - la nuova architettura
1 - Esteri
2 - Interno
3 - Giustizia
4 - Difesa
- Tesoro e bilancio
5 - Economia e finanze
- Finanze
6 - Attività produttive
- Industria e commercio
- Commercio con l’estero
- Comunicazioni
7 - Politiche agricole
18
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma dei Ministeri
5 - la nuova architettura
- Ambiente
- Lavori pubblici (parte)
8 - Ambiente e tutela del territorio
9 - Infrastrutture e trasporti
- Lavori pubblici (parte)
- Trasporti
- Lavoro
- Sanità
- Affari sociali
10 - Lavoro, salute e politiche sociali
- Pubblica istruzione
- Università e ricerca
11 - Istruzione, università e ricerca
12 - Beni e attività culturali
- Beni culturali
- Spettacolo
- Sport
19
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma del lavoro pubblico
1 – distinzione fra Politica e Amministrazione

“I politici sono responsabili delle scelte politiche”:
eliminazione di ogni ingerenza politica nella gestione delle
Pubbliche Amministrazioni

Compiti dell’autorità politica:
definire politiche e strategie; valutare i risultati; nominare i direttori
generali

“I dirigenti sono responsabili dell’amministrazione”:
i dirigenti hanno poteri più ampi, maggiori responsabilità e
retribuzioni legate alle responsabilità e ai risultati
20
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma del lavoro pubblico
2 - la “privatizzazione” del pubblico impiego

Diritto privato per i dipendenti pubblici
ad eccezione delle carriere dei Diplomatici, Magistrati Prefetti e Militari

Contrattualizzazione del rapporto di lavoro:
estensione della disciplina contrattuale (anche ai dirigenti generali) e
valorizzazione del contratto integrativo per promuovere professionalità e
produttività

Riforma della rappresentanza sindacale

Giudice unico per tutte le cause di lavoro:
la giurisdizione sul lavoro pubblico dal giudice amministrativo al giudice del
lavoro; soluzioni extragiudiziarie delle controversie (conciliazione, arbitrato)
21
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Una P.A. performance-oriented
1 – la nuova cultura

Prima: un approccio giuridico-formale
contano solo regole e procedure, non c’è attenzione a qualità
e risultati

Ora: al servizio del cittadino-utente
- qualità del servizio e customer satisfaction come criteri
direttivi dell’attività delle Pubbliche Amministrazioni
- un nuovo controllo sulle performance, accanto a controlli
di legittimità più efficaci ma meno invasivi
- promuovere la crescita professionale: un piano
straordinario per la formazione
F. Bassanini - La riforma della P.A in
22
Italia
Una Pubblica Amministrazione
performance-oriented
2 – il nuovo management

Il ruolo unico dei dirigenti dello Stato (che
comprende anche la distinta sezione dei dirigenti
amministrativi del MAE)
 Fine dell’inamovibilità dei dirigenti: incarichi a
termine (da 2 a 7 anni)
 Trattamento accessorio variabile in relazione alle
performance
 Il 5% dei dirigenti può essere scelto dal privato
con contratto a termine
23
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Una Pubblica Amministrazione
performance-oriented
3 - i nuovi controlli interni

Definizione annuale degli obiettivi

Un’unità di valutazione in ogni ministero o agenzia

Controllo strategico e controllo di gestione

Coordinamento della Presidenza del Consiglio su valutazione e
controllo strategico

Banca dati con le direttive dei ministri e gli indicatori di
performance

Carte dei servizi

Verso standard di qualità a livello europeo
24
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma del bilancio pubblico
1- da un bilancio finanziario a un bilancio economico

Prima: un bilancio frammentato in oltre 6.000 capitoli

Ora: circa 1.000 unità previsionali di base, una per
ciascun obiettivo

Ogni struttura amministrativa è responsabile del proprio
budget

Ogni budget evidenzia il rapporto tra costi e obiettivi,
verificato ogni anno (fine del bilancio incrementale)
25
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Riforma del bilancio pubblico
2 - nuove procedure di spesa

Rigorosa analisi dei costi della legge finanziaria e
delle leggi di spesa

Controllo sui costi degli emendamenti in Parlamento

Mandato informatico

Federalismo fiscale
26
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Costo del personale pubblico (% del PIL)
13 12,8
12,5
12
11,5
12,7
12,7
12,5
12
11,6
11,5
11,4
11
10,8
10,6
10,5
10,5 10,4 10,2
10,1
10
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Fonte: OCSE e DPEF 2000-2003
27
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Deficit pubblico (% del PIL)
12
11,1
10
8
10,1
9,6
8,5
9,2
7,7
6
6,6
4
2
2,7 2,7
1,9 1,5
1 0,6
0,1
0
0 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03
9
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20
Fonte: Ministero del Tesoro, ISTAT e DPEF 2000-2003
28
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Stock del debito pubblico (% del PIL)
130
125,3
125
124,9
120
124,6
122,4
119,1
118,7
114,9
112,9
109,4
115
110
108,7
104,6
105
100
100
101,5
98
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
95
Fonte: Ministero del Tesoro, ISTAT e DPEF 2000-2003
29
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Spesa primaria pubblica
in Italia e UE (% del PIL)
45
45
44
44
43
43
42
42
41
41
40
40
39
39
38
38
37
37
1990
Fonte: ISTAT e Commissione Europea
Italia
UE
1998
30
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Amministrazione on-line

La tecnologia informatica: lo strumento principale per un
salto di qualità

Riconosciuta la validità giuridica di documenti e contratti
formati elettronicamente già nel 1997 (primi nel mondo).
Firma digitale utilizzabile da inizio 2000

Rete unitaria delle pubbliche amministrazioni operativa da
inizio 2000 per le amministrazioni statali

Regolamento del 1998 per la gestione informatizzata di
documenti, archivi e procedure. Eliminazione completa
della gestione cartacea nel 2003

Carta d’identità elettronica multiservizi: da fine 2000 in
comuni campione

Voto elettronico: sperimentazione dal 2001; a regime dal
F. Bassanini - La riforma della P.A in
2003-2004
31
Italia
Fisco telematico
Il 100% delle dichiarazioni dei
redditi (30 milioni l’anno) è
inviato e gestito
elettronicamente
32
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Un action plan sull’e-government

per migliorare l’erogazione dei servizi ai
cittadini ed alle imprese

per migliorare l’efficienza operativa interna delle
amministrazioni

per consentire l’accesso telematico ai servizi
della pubblica amministrazione: verso un portale
unico delle pubbliche amministrazioni
33
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Gli effetti dell’action plan sul cittadino

il cittadino potrà ottenere ogni servizio pubblico
rivolgendosi a qualsiasi amministrazione di front-office
abilitata al servizio

il cittadino dovrà comunicare una sola volta
all’amministrazione la variazione delle informazioni che lo
riguardano

ogni sportello di front-office dovrà essere in grado di
reperire le informazioni richieste, ovunque esse risiedano
34
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Verso “Lo spazio amministrativo europeo”
(i principi)

l’organizzazione dei diversi sistemi
amministrativi è prerogativa esclusiva degli
Stati Membri dell’UE (i trattati comunitari
non toccano le PA)

tuttavia, il governo italiano ritiene
indispensabile arrivare a standard omogenei
a livello europeo dei risultati dell’azione
amministrativa
35
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Verso “Lo spazio amministrativo europeo”
(le ragioni)
La qualità della regolazione e dell’azione
amministrativa è infatti rilevante per:

la competitività dell’Europa nel suo complesso

l’effettività del mercato interno (la concorrenza
può essere alterata dai “costi burocratici”)

dare sostanza ai diritti dei cittadini europei
36
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Verso “Lo spazio amministrativo europeo”
(i primi passi)

Lettera dei ministri della funzione pubblica italiana e spagnola ai
loro colleghi europei (dicembre del 1997)
vengono indicati una prima serie di temi: qualità della regolazione e
semplificazione delle procedure; formazione dei dirigenti; individuazione di
parametri per misurare le performance delle amministrazioni pubbliche

Conferenza di Manchester su Miglior governo con una regolazione
più efficace (marzo 1998)

Conferenza europea dei Ministri responsabili per le riforme
amministrative e la funzione pubblica (novembre 1998)
nella conferenza, chiesta dall’Italia, viene deciso il ricorso al benchmarking ed
allo scambio delle best practices; vengono avviate iniziative per confrontare i
livelli di qualità delle amministrazioni e di formazione europea dei funzionari e
manager pubblici
F. Bassanini - La riforma della P.A in
37
Italia
Verso “Lo spazio amministrativo europeo”
(gli sviluppi recenti)

Il Consiglio europeo straordinario di Lisbona per
l’occupazione (marzo 2000):
viene riconosciuto che l’importanza dell’azione amministrativa e la qualità della
regolazione sono fattori di crescita per l’occupazione e per la creazione di
ricchezza

La conferenza di Lisbona (maggio 2000):
vengono illustrate le iniziative per attivare meccanismi di benchmarking e
scambio delle migliori pratiche nonché per la costituzione di un metodo comune
di valutazione

Il Consiglio europeo di Feira (giugno 2000)
grazie anche ad una specifica azione italiana viene evidenziato nelle conclusioni
il ruolo delle amministrazioni pubbliche e della regolazione di qualità per la
competitività dell’Unione e degli Stati membri. Viene anche approvato il piano di
azione globale “eEurope 2002”
F. Bassanini - La riforma della P.A in
38
Italia
Verso “Lo spazio amministrativo europeo”
(gli sviluppi futuri)

Riunione dei Ministri della Funzione pubblica (novembre
2000 - presidenza francese)
in vista della quale dovrà prendere avvio il processo di convergenza della qualità
della regolazione e degli standard dell’azione delle amministrativa nazionale

il governo italiano ritiene necessario avviare dei
meccanismi di collaborazione tra i Governi europei e la
Commissione europea per migliorare e semplificare la
regolazione comunitaria, e per valutarne l’impatto sui
cittadini e sulle imprese
39
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Le altre iniziative di cooperazione internazionale

III Global Forum (Napoli - 15-17 marzo 2001)
si tratta della terza edizione del Global forum on reinventing
Government (in collaborazione con OCSE, ONU, Kennedy School…)
dopo le edizioni di Washington e Brasilia. Avrà come tema principale
quello dell’e-government come fattore di democrazia e sviluppo.

la riforma della PA italiana è stata oggetto di valutazioni molto
positive da parte del FMI (consultazioni ex art. IV, preliminary/final
reports 2000 ): “an efficient public sector can play a critical role in
strengthening Italy’s growth prospects, and sweeping reforms are
underway. Far-reaching legal changes have been enacted….Full use
was to be made of the Bassanini laws”.

attualmente l’Italia si sta sottoponendo alla Regulatory review
dell’OCSE per esaminare la qualità della regolazione del nostro paese
40
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Progress in regulatory
capacity indicators, 1998-2000
100
80
60
ITA-1998
ITA-2000
40
20
0
Transparency
Use of
Regulatory
Impact Analysis
Source: OECD, Public Management Directorate, 2000.
Structured
decision
processes
Index of review
activity
41
Communication
of regulatory
requirements
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
La riforma a metà del percorso

La fase cruciale dell’attuazione
la riforma è ormai tutta definita nelle leggi e nei decreti: ma le leggi da
sole non cambiano la vita dei cittadini

Le riforme camminano con le gambe delle donne e
degli uomini
l’attuazione della riforma dipende da milioni di amministratori e
dipendenti pubblici. C’è anche chi rema contro…

Restano resistenze culturali e burocratiche
formalismo giuridico, centralismo burocratico, rifiuto dell’innovazione
non si eliminano in pochi mesi a colpi di leggi e di decreti
42
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Il futuro della Riforma
Cambiare la cultura
Acquisire e diffondere la mentalità:
 dell’innovazione tecnologica e organizzativa
 della semplificazione (non imporre carichi burocratici inutili)
 della qualità dei servizi e delle prestazioni
 della soddisfazione dei cittadini-clienti
 della valorizzazione della professionalità e del merito
 della capacità di promuovere, sostenere, liberare le energie dei
cittadini e delle imprese
43
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
Il futuro della Riforma
Investire sulle pubbliche amministrazioni
– in tecnologie informatiche, per utilizzare le grandi opportunità
della rivoluzione digitale
– in formazione, per migliorare la conoscenza, la consapevolezza e
la professionalità dei protagonisti della riforma
– in incentivi economici, per promuovere la qualità dei servizi e la
crescita professionale
Un investimento strategico per la crescita e la
competitività del paese 44 F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
45
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
46
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
L’esempio dell’EURO:
l’Italia è un paese capace di trovare
risorse umane impreviste e inespresse
per vincere le sfide più difficili
F. Bassanini - La riforma della P.A in
Italia
47