4 discipline
Quattro discipline hanno uno status particolarmente rilevante nella costruzione e
nella manutenzione dei regimi democratici.
1. A loro si ricorre per definire e studiare quello che i governi fanno:
prospettive
Alla base stanno competenze
criteri
1. le norme
I diritti
la
qualità
norme
2. il budget
Il
denaro ‘ragionieri’,
pubblico
scienziati
finanze
3.
il Le
management organizzazioni
pubbliche
4. le politiche
giuristi
delle
la correttezza
e
delle sostenibilità
dei
conti
esperti
di la
performance
management
delle
(come disciplina) amministrazioni
pubbliche
I
problemi analisti
pubblici
valutatori
politiche
e l’outcome,
di l’attenuazione di un
problema pubblico
4 discipline
La loro importanza non è solo scientifica, ma anche
istituzionale.
In termini diacronici, il loro accreditamento quali scienze delle
scelte pubbliche ha segnato passaggi cruciali nella storia dello
stato moderno e contemporaneo.
Su di loro si fondano alcune delle ‘istituzioni di second’ordine’
tipiche delle democrazie.
4 discipline e institution building
1. la prima qualificazione attribuita allo stato post-assolutista è
‘stato di diritto’, stato tenuto al rispetto del principio di legalità.
Sulle competenze del diritto pubblico, costituzionale,
amministrativo si fonda il sistema della tutela giudiziaria dei
cittadini rispetto agli abusi dello stato.
4 discipline e institution building
2. la separazione del Tesoro dello Stato dalle casse del
sovrano e l’imposizione di vincoli al potere di tassare e di
spendere sono stati un obiettivo fondamentale delle rivoluzioni
democratiche, da quella inglese, a quella francese e americana.
L’eliminazione dell’arbitrio nella gestione del denaro pubblico
ha richiesto la creazione di nuove istituzioni e un nuovo frame
scientifico (scienza delle finanze..)
4 discipline e institution building
3. tra la fine dell’ottocento e il novecento, in Europa e negli Stati
Uniti emerge l’administrative state, con apparati burocratici
basati sulla specializzazione, l’imparzialità, l’avanzamento per
merito: ”In uno Stato moderno il potere reale, che non è
esercitato né nei discorsi parlamentari, né nelle enunciazioni
dei monarchi, bensì nel maneggio dell’amministrazione nella
vita quotidiana, è necessariamente nelle mani della burocrazia
[Weber 1918, 21 trad. it.]. La professionalizzazione della
figura del funzionario pubblico è stata l’obiettivo dei padri
fondatori del public administration-public management
4 discipline e institution building
4. A partire dagli anni ’70 negli Stati Uniti, e dagli anni
’80 in Gran Bretagna, emerge la tendenza a definire
l’azione pubblica prendendo come riferimento il frame
delle policy sciences.
L’intervento pubblico è letto da una prospettiva
speciale: come il tentativo di trovare una soluzione (o
un sollievo) a problemi pubblici.
il frame delle policy sciences
Il valore aggiunto del nuovo approccio
1. la promessa del problem solving: ragionare in termini di
politiche significa porsi domande più libere e spregiudicate
non solo sul modo in cui un servizio è gestito o un investimento
è rendicontato, ma anche sul significato più generale degli
interventi rispetto al problema che dovrebbero risolvere
2. la gerarchia formale, così importante x le altre tre discipline,
viene sormontata dal riferimento ai network: anche i
destinatari sono importanti, la street level bureacracy può
contare di più dei vertici...
3. il network include attori pubblici e privati, profit e no
profit...
4. gli strumenti di intervento non comprendono solo la legge,
ma anche l’accordo: negoziazioni, i processi deliberativi...
5. l’obiettivo è migliorare l’intervento pubblico, ma può essere
anche la sua riduzione
il frame delle policy sciences
Una politica pubblica in genere si articola in programmi, che a
loro volta si articolano in progetti più dettagliati.
L’approccio di policy comporta una tipica strutturazione
dell’analisi:
-
qual è il problema?
che cosa succede se non si interviene?
quali soluzioni si possono adottare?
quale promette di dare i risultati migliori?
quali difficoltà riserva la fase di implementazione?
come monitorare e valutare ex post gli esiti?
UNA RICERCA COMPARATA SULLE SCIENZE DEL PUBBLICO
Gran Bretagna, Stati Uniti, Italia
1° differenza: la diversificazione degli approcci alle scelte pubbliche
USA, UK:Una storia in quattro atti
Italia: una storia in due atti e 1/2
approcci
oggetto
criteri
1. norma
Le leggi
La qualità delle norme
2. budget
Il denaro pubblico: da
dove viene e dove va
La correttezza e
sostenibilità dei conti
3. management
Le organizzazioni
pubbliche
Elevate performance
4. policy
I problemi pubblici
L’efficacia dei risultati
il frame delle policy sciences
Possibili equivoci
Nel contesto italiano, è facile attribuire ai termini ‘politiche’,
‘programmi’, ‘obiettivi’ significati impropri.
1. Politica .... = insieme degli interventi in un dato settore
(politica scolastica, politica urbanistica...)
2. Programma = documento sulla cui base un esecutivo
ottiene la maggioranza e governa per la durata della
legislatura
3. programmi e obiettivi = nuovo sistema di aggregazione dei
dati finanziari nei bilanci pubblici
Se manca la sequenza problema analisi delle possibili
soluzioni  decisione  implementazione  valutazione
non c’è una prospettiva di policy nel senso tecnico del termine
Differenza management / policy
Il management adotta un orizzonte organizzativo:
• considera un’amministrazione, un servizio, un ufficio, come
una singola organizzazione, che opera in un contesto
costituito da altre organizzazioni
• applica la valutazione delle performance all’organizzazione
(e, nel caso di management delle risorse umane, alle singole
persone)
Nel public management, in genere si distinguono alcune
specifiche aree, quali:
- risorse umane
- risorse finanziarie
- ICT
- logistica
- procurement..
Il frame delle policy sciences
Il valore aggiunto di una
prospettiva di policy
Norma
N-P
Non solo norme ben
scritte, ma anche
obiettivi espliciti e
verificabili
Budget
Management
B-P
M-P
Non solo
economicità, ma
anche efficacia
(value for money)
Individuazione degli
errori del secondo
tipo: fare bene le
cose sbagliate
Policy
La complessa relazione tra le quattro discipline
Norma
area della forzata
interdisciplinarietà
Budget
Management
Politiche
il concetto di governance
L’importanza di queste discipline non è solo scientifica, ma
anche istituzionale.
In termini sincronici, il loro accreditamento quali scienze delle
scelte pubbliche è alla base del concetto di (good) governance
proposto a partire dagli anni ’90 da molte organizzazioni
internazioni (IMF, OECD, World Bank) giovani democrazie nate
dalla rovina dei sistemi comunisti o comunque autoritari.
Anche l’Unione Europea adotta i precetti della good
governance come guida per il consolidameno istitizionale
il concetto di governance
La buona governance presuppone che le quattro discipline
siano utilizzate soprattutto in due fasi delle scelte pubbliche:
1. prima della decisione, per permettere l’adozione di scelte
intelligenti, documentate, informate
2. dopo la decisione, per facilitare l’apprendimento dagli errori
e l’accountability
il concetto di governance
prospettive
Utilizzazione ex ante
Utilizzazione ex post
1. le norme
Uffici legislativi
Giurisdizioni con il potere
Assistenza per il drafting di annullare le decisioni
Verifica
compatibilità pubbliche
con fonti primarie..
2. il budget
Formazione del bilancio
3. il management
Uffici per l’analisi della Valutazione ex post della
fattibilità e sostenibilità performance
degli interventi
4. le politiche
Valutazione ex
delle politiche
Audit
e
(Supreme
Institutions)
accounting
Audit
ante Valutazione ex post
Presìdi per l’analisi e la valutazione delle politiche nelle
Assemblee legislative
Analisi ex ante
Valutazione ex post
UK
House of Commons Library,
Research and Information
Services
http://www.parliament.uk/mpslords-andoffices/offices/commons/commons
library/
Public Account Committee (PAC) –
http://www.parliament.uk/business/com
mittees/committees-a-z/commonsselect/public-accounts-committee/role/
National Audit Office (NAO)
http://www.nao.org.uk/
US
Library of Congress,
Congressional Research Service
(CRS)
http://www.loc.gov/crsinfo/researc
h/
Government Accountability Office
(GAO)
http://www.gao.gov/about/index.html
Francia
Comité d'évaluation et de contrôle
(CEC) http://www.assembleenationale.fr/13/controle/com_cec/
L’accountability
Le quattro discipline di fatto segnano anche il piano di intersezione tra le scelte di
politics e le competenze tecniche necessarie per gestire la cosa pubblica
Programma elettorale del governo
Piano delle competenze tecniche
Norma
Budget
Management
Politiche
Accountability orizzontale
Programma elettorale del governo
Corte dei Conti
Legge
Budget
Management
Politiche
Nao, Gao
Il caso italiano: una vistosa differenza
In Italia, nelle istituzioni, le prospettive usate per definire quello che i
governi fanno sono due e mezzo:
prospettive
1.
Alla base stanno competenze
la I diritti
giuristi
norma
2. il budget
Il
denaro ‘ragionieri’,
pubblico
scienziati
finanze
criteri
la qualità delle
norme
la correttezza
e
delle sostenibilità
dei
conti (audit)
3. il management Le organizzazioni esperti
pubbliche
di la performance delle
management (come amministrazioni
disciplina)
pubbliche
Per definire quello che fanno i governi, basta fare riferimento a:
• le leggi
• gli ‘impegni di spesa’
• e, in modo ancora marginale, le ‘performance delle amministrazioni’
interessate
Italia: assenza della quarta ontologia
Le attività della sfera pubblica
non sono definite in termini di
problemi, programmi, progetti
risultati attesi.
Norma
Le politiche sono evocate solo
come macroaree
dell’intervento pubblico
Budget
Management
Politiche
Esempio: Le prospettive utilizzate per analizzare il federalismo
prospettive
Obiettivi
1. la legge
Attuare il dettato costituzionale
Ridurre i conflitti di attribuzioni
2. il budget
Razionalizzazione dell’allocazione e dell’estrazione
delle risorse con base territoriale
3. il
management
Aumento dell’efficienza e riduzione degli sprechi
4. le politiche
?? Eppure, ci sarebbe nella formulazione dell’art.119
Costituzione una base solida per un approccio di policy:
“Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la
solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e
sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della
persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale
esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse
aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di
determinati Comuni, Province, Città metropolitane e
Regioni.”
Miti
Il mito della ‘presa diretta’ tra le (tre) ontologie
Norma
Budget
Management
La complessa relazione tra gli strumenti di valutazione
In altri paesi sono stati fatti
importanti investimenti, anche
analitici, per definire meglio la
complessa relazione
tra le quattro ontologie
Legge
Budget
v. evoluzione di
strumenti quali il
Performance-based
budgeting o il
Regulatory impact
assessment
Management
Politiche