L’attività negoziale
delle
istituzioni scolastiche
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
1
Oggetto dell’indagine

Il nuovo codice sugli appalti pubblici ha raccolto e
coordinato in un unico testo normativo le diverse
discipline di settore
 Ha recepito le direttive comunitarie e principi di
derivazione giurisprudenziale
 In quale misura e sotto quali profili è
immediatamente autoapplicativo per le istituzioni
scolastiche?
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
2
Capacità negoziale

La capacità e la legittimazione negoziale sono
attributi della personalità giuridica
 La capacità dell’ente pubblico è l’ordinaria
capacità negoziale di diritto privato
 La capacità negoziale dell’ente pubblico subisce
i limiti specifici stabiliti dalla legge ed il limite
generale del principio di “funzionalizzazione”
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
3
Capacità negoziale
La capacità negoziale riguarda il
contenuto del contratto e non i
modi e le forme attraverso cui
l’ente arriva alla conclusione del
contratto (procedimento precontrattuale di scelta del
contraente)
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
4
Procedimento di scelta del
contraente



Ha natura di azione amministrativa, di
diritto pubblico
In quanto azione amministrativa, ad
essa si applicano le disposizioni della l.
n. 241/90
Esiste una pluralità di procedimenti
(amministrativi)
di
scelta
del
contraente
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
5
Procedimenti di scelta del
contraente

Procedimenti disciplinati dalla
normativa comunitaria

Procedimenti disciplinati dalla
normativa nazionale
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
6
Normativa comunitaria

Si applica obbligatoriamente
 Prevale sulla normativa nazionale anche
successiva, nel caso di contrasto con essa
(principio di supremazia e di diretta
applicabilità)
 Il suo mancato rispetto, oltre a cagionare
l’illegittimità degli atti adottati, espone lo Stato
a responsabilità internazionale per violazione
degli obblighi assunti con i Trattati europei
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
7
Le nuove direttive comunitarie
Direttiva 2004/18 CE del 30.04.2004 
coordinamento
delle
procedure
di
aggiudicazione degli appalti nei settori
ordinari
 Direttiva 2004/17 CE del 30.04.2004 
coordinamento delle procedure di appalto
dei settori esclusi

Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
8
LA SOGLIA COMUNITARIA

Anche la Direttiva 2004/18 prevede una
“soglia” di applicazione
 La soglia è determinata in relazione al
VALORE STIMATO al netto dell’IVA
 Si applica la direttiva per valore pari o
superiore alla soglia
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
9
Normativa comunitaria

Per le forniture e i servizi da affidarsi da
parte delle “autorità governative
centrali” la soglia di valore è 137.000 €
 Per le altre amministrazioni la soglia è
211.000 €
 Divieto di artificiosa frammentazione in
lotti
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
10
Normativa comunitaria
precedente alla Dir 2004/18
Procedure di affidamento
Criteri di aggiudicazione

Procedura aperta
Prezzo

Procedura ristretta

Procedura negoziata
Offerta
economicamente più
vantaggiosa
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
11
INNOVAZIONI DELLE
DIRETTIVE DEL 2004

Gli accordi quadro
 Le centrali di committenza
 I sistemi dinamici di acquisizione
 Il dialogo competitivo
 Le aste elettroniche
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
12
Normativa comunitaria
Requisiti di partecipazione:

Requisiti morali
Requisiti tecnici e professionali
Requisiti economici e finanziari
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
13
Normativa nazionale
Ordinarie
procedure contrattuali
Procedure
in economia
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
14
Normativa nazionale
procedure ordinarie
a) committente è l'ente pubblico
b) esecutore è il fornitore o
prestatore di servizi
c) il fornitore viene individuato
mediante procedura di scelta
dell’ente committente
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
15
Normativa nazionale
procedure in economia
a) committente è l'ente pubblico;
b) esecutore è un dipendente dell'ente
pubblico
Quest'ultimo può eseguire:
1) in amministrazione diretta, utilizzando
risorse, strumenti e personale dell'ente (o
appositamente acquisito);
2) mediante cottimo fiduciario, quando la
prestazione non possa che essere resa da un
imprenditore.
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
16
Normativa nazionale
procedure in economia
Il cottimista viene individuato mediante
trattativa privata per gara ufficiosa non
dall'ente
committente,
bensì
dal
funzionario incaricato, che agli occhi
dell'ente è come fosse un appaltatore. Il
cottimista è infatti un subappaltatore del
funzionario incaricato. E non stipula il
contratto con l'ente, ma direttamente col
funzionario.
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
17
Procedura ordinaria
dello Stato fino al D.lgs 12.04.2006 n.163




asta pubblica
licitazione privata
appalto concorso
trattativa privata
(l. n. 2440/23 – RD n. 827/24)
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
18
Il D.lgs 12.04.2006 n.163

Adotta definitivamente la terminologia
comunitaria
 Scompaiono le espressioni asta pubblica,
licitazione, appalto concorso, trattativa
privata
 Procedure aperte, ristrette, negoziate
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
19
Contratti sotto soglia comunitaria
Artt. da 121 a 125 D.lgs 163/2006




Si applicano le disposizioni della Parte I (principi e
disposizioni comuni), della Parte IV (contenzioso), della
Parte V (coordinamento, transitorie e abrogazioni).
Si applicano, in quanto non derogate, anche le disposizioni
della Parte II (contratti di appalto nei settori ordinari)
L’art.124 del Codice disciplina gli appalti e i servizi sotto
soglia
Ai sensi dell’art.253, comma 22, del Codice, per le
forniture e i servizi in economia, restano in vigore il D.P.R.
n.384/2001, in quanto compatibile, e i provvedimenti
emessi dalle singole amministrazioni aggiudicatrici.
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
20
Procedura ordinaria dello Stato
Aperta  ogni operatore economico interessato
può presentare un’offerta
 Ristretta  ogni operatore economico può
chiedere di partecipare ma solo quelli invitati dalle
amministrazioni aggiudicatrici possono presentare
un’offerta
 Negoziata  la stazione appaltante consulta gli
operatori scelti e negozia con uno o più di essi le
condizioni dell’appalto

Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
21
Principi generali del D.lgs 163/2006
L’affidamento e l’esecuzione degli appalti
deve garantire la qualità delle prestazioni.
Devono svolgersi nel rispetto dei principi
 Economicità
 Efficacia
 Tempestività
 Correttezza

Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
22
Principi generali del D.lgs 163/2006
L’affidamento deve inoltre rispettare 
 Libera concorrenza
 Parità di trattamento
 Non discriminazione
 Trasparenza
 Proporzionalità
 Pubblicità

Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
23
Temperamento del principio di
economicità
Il principio di economicità può essere
subordinato, entro i limiti in cui sia
espressamente consentito dalle norme di
legge, ai criteri, previsti dal bando,
ispirati a esigenze sociali, nonché alla
tutela della salute e dell’ambiente e alla
promozione dello sviluppo sostenibile
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
24
Il responsabile del procedimento




(art.10 D.Lgs 163)
Responsabile unico per le fasi della progettazione,
affidamento, esecuzione
Nelle amm.statali  dipendente di ruolo, in
possesso di titolo di studio e competenza adeguati
Solo in caso di accertate carenze di organico,
possono essere affidati all’esterno incarichi di
supporto all’attività del responsabile a soggetti
aventi specifiche competenze
Il nominativo del responsabile del procedimento
deve essere indicato nel bando o avviso con cui si
indice la gara o nell’invito a presentare un’offerta
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
25
Compiti del responsabile del
procedimento

Svolge tutti i compiti relativi alle procedure di
affidamento, ivi compresi gli affidamenti in economia
 Vigila sulla corretta esecuzione dei contratti
 Formula proposte, fornisce dati per gli atti di
programmazione e per la predisposizione avviso di
preinformazione
 Controlla livelli prestazione, qualità prezzo in coerenza
con copertura finanziaria e con la tempistica
 Cura il corretto svolgimento delle procedure
 Segnala disfunzioni o ritardi
 Propone o indice la conferenza di servizi
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
26
Fasi delle procedure di affidamento








Programmazione
Determinazione a contrattare
Procedura di selezione del contraente
Aggiudicazione provvisoria
Aggiudicazione definitiva
Controlli sui requisiti
Stipulazione del contratto
Controlli “amministrativi” sulla procedura (ove
previsti in base alle norme di settore)
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
27
L’aggiudicazione
Provvisoria  dichiarazione di individuazione del
miglior contraente all’esito della procedura di
selezione.  Commissione di gara.
 Definitiva  soltanto a seguito dell’approvazione,
da parte dell’organo competente, nel termine di
trenta giorni dal ricevimento (ove non
diversamente disposto).
Vincola il privato
all’offerta e obbliga l’amm.ne a stipulare il
contratto

Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
28
La stipulazione





Fa sorgere il vincolo negoziale
L’amm.ne deve provvedervi nel termine di 60 giorni
dall’efficacia dell’aggiudicazione definitiva,
Non prima del decorso di 30 giorni dalla comunicazione ai
controinteressati dell’aggiudicazione definitiva
Contratto sottoposto a condizione sospensiva dell’esito
eventuale approvazione
L’esecuzione può avere inizio solo dopo acquisto efficacia,
salvo casi di urgenza (nei modi e alle condizioni previsti
dal regolamento)
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
29
Forma del contratto
pubblico – amministrativa a
cura dell’ufficiale rogante (DSGA)
 Scrittura privata
 Forma elettronica secondo le norme
vigenti per ciascuna stazione
appaltante
 Forma
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
30
Rapporti tra D.lgs 163/2006 e D.M.
44/2001
 L’art.124
del Codice è immediatamente
precettivo?
 Comma 7  regolamento governativo
il compito di individuare i requisiti di
idoneità morale, capacità tecnico
professionale ed economico finanziaria
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
31
Procedura ordinaria
delle istituzioni scolastiche
comparazione delle offerte di almeno
tre ditte direttamente interpellate, per
“acquisti, appalti e forniture” il cui
valore complessivo ecceda il limite di €
2000 (art. 34 DM n. 44/2001)
trattativa privata plurima
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
32
Procedure in economia
e istituzioni scolastiche
DPR 20.8.2001, n. 384
Il DPR è applicabile solo previa
emanazione di “provvedimento” di
ciascuna amministrazione che
individui l’oggetto e i limiti di importo
delle singole voci di spesa
MIUR – dd SCAGIS n. 60 del 5.2.2002
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
33


Procedure in economia
e istituzioni scolastiche
Poiché il D.P.R. n. 384/01 non è
applicabile in assenza di provvedimento
applicativo
poiché il provvedimento MIUR non
contempla nel suo ambito di
applicazione le istituzioni scolastiche
il D.P.R. n. 384/01 è applicabile alle
istituzioni scolastiche ?
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
34
Procedure in economia
e istituzioni scolastiche
Spetterebbe comunque al MPI
adottare il provvedimento applicativo
del D.P.R. n. 384/01 in base alla
generale attribuzione di competenza in
materia contenuta nell’art. 21, comma
14, l. n. 59/97
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
35
Procedure ordinarie
delle istituzioni scolastiche
Due interpretazioni possibili:
 Il DPR 384/01 si applica alle scuole solo
quando agiscono su “delega” di MPI eo USR

Il DPR 384/01 può “giustificare” anche
un’elevazione del limite dei 2000 € (ad es.
fino a 20.000) da parte del CdI per gli acquisti
senza alcuna richiesta di preventivo
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
36
Procedure ordinarie
delle istituzioni scolastiche
La procedura di scelta del contraente deve
rispettare i seguenti principi:
 principio di formalità
 principio di continuità
 principio di unicità
 principio di segretezza delle offerte
 principio di imparzialità
 principio di pubblicità e trasparenza
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
37
Procedure ordinarie
delle istituzioni scolastiche
L’offerta deve rispettare le seguenti caratteristiche:

tempestiva

integra

non condizionata

completa e conforme

concreta

irretrattabile

unica

sottoscritta da persona munita della legale
rappresentanza
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
38
Procedure ordinarie
delle istituzioni scolastiche

conclusione del contratto
il contratto è concluso nel momento in cui il
proponente ha conoscenza dell’accettazione
dell’altra parte (art. 1326 c.c.)

stipulazione del contratto
sottoscrizione contestuale dell’atto su cui si è
formato il consenso
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
39
Procedure ordinarie
delle istituzioni scolastiche
forma del contratto manifestazione della
volontà negoziale

forma pubblica (ufficiale rogante)
 scrittura privata
 obbligazione in calce al capitolato
 scambio di corrispondenza commerciale
Il contratto dell’ente pubblico deve avere la
forma scritta a pena di nullità
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
40
Procedure ordinarie
delle istituzioni scolastiche

Spese di copia e stampa
DM Tesoro 9.5.1980 (GU n. 226/80)

imposta di bollo
tariffa DPR 642/72 e 955/82

imposta di registro
tariffa DPR 131/86
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
41
Procedure ordinarie
delle istituzioni scolastiche
imposta di registro art. 5 DPR 131/86
Sono assoggettati a registrazione tutti i contratti
stipulati per atto pubblico (o in forma pubblica
amministrativa) o per scrittura privata
autenticata (entro venti giorni dalla formazione
dell’atto);
i contratti conclusi per scrittura privata non
autenticata devono essere registrati in caso d’uso
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
42
Procedure ordinarie
delle istituzioni scolastiche
Modalità di riscossione delle spese e delle
imposte
artt. 16 bis e 16 ter RD 2440/23
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
43
Gli atti del procedimento
la lettera d’invito
Contenuto della lettera d’invito:
1. Le regole della scelta del contraente
 i requisiti soggettivi (morali, economici, tecnicoprofessionali)
 il criterio di aggiudicazione
 le modalità di presentazione dell’offerta
2. Le condizioni contrattuali
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
44
Gli approvvigionamenti nella PA mediante
sistemi elettronici e telematici
gare sul web

selezione dei fornitori market place

formazione di cataloghi elettronici di
beni e servizi modello Consip

incontro di domanda e offerta
direttamente su internet aste on line
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
45
Consip e istituzioni scolastiche
PA obbligate:
Le “amministrazioni centrali e periferiche
dello Stato” di cui all’art.26, c. 3, l. n. 488/99
Ai sensi di quanto previsto dall'articolo 26,
comma 3, della l. 488/99 per pubbliche
amministrazioni si intendono quelle definite
dall'articolo 1 del d.lgs. n. 29/93 (art.58 l.
388/00)
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
46
Consip e istituzioni scolastiche
PA obbligate:
Le amministrazioni di cui all’art. 59, c. 5, l.
388/00
Gli enti di cui all’art. 32, c. 1, l. 488/01
le pubbliche amministrazioni considerate
nella Tabella C allegata alla presente legge e,
comunque, gli “enti pubblici istituzionali” (art.
24 l. n. 289/02)
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
47
Consip e istituzioni scolastiche
Dir.P.C.M. 30-9-2002
Economie di spese da parte degli enti
pubblici istituzionali negli acquisti di beni e
servizi
(G.U. 17 ottobre 2002, n. 244)
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
48
Il regime degli acquisti di cui
all’art.24,4°c, legge 289/2002 –abrogato


I contratti stipulati in violazione del comma 1 o
dell'obbligo di utilizzare le convenzioni quadro
definite dalla CONSIP Spa sono nulli.
Il dipendente che ha sottoscritto il contratto
risponde, a titolo personale, delle obbligazioni
eventualmente derivanti dai predetti contratti.
La stipula degli stessi è causa di responsabilità
amministrativa; ai fini della determinazione del
danno erariale, si tiene anche conto della
differenza tra il prezzo previsto nelle convenzioni
anzidette e quello indicato nel contratto.
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
49
La nuova CONSIP
(dopo il riordino del 2004)





Esteso l’oggetto delle convenzioni quadro a tutti gli
acquisti di beni e servizi
Le p.a. hanno facoltà di aderire a dette convenzioni
In caso contrario, le p.a. sono obbligate ad adottarne i
parametri di prezzo – qualità come limiti massimi per
l’acquisto di beni comparabili
Delibere di procedere autonomamente  trasmissione
organi di controllo
Il dipendente che ha sottoscritto il contratto allega
dichiarazione in cui attesta il rispetto delle condizioni
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
50
Accesso agli atti
(art.6 Dir 2004/18 – art.13 D.lgs 163)

La norma comunitaria fa obbligo di non rivelare
informazioni
comunicate
dagli
operatori
economici e da essi considerate riservate (quali ad
es. quelle che comprendono segreti tecnici o
commerciali, nonché gli aspetti riservati delle
offerte)
 Si applica la legge n.241/1990 salvo quanto
espressamente previsto dal codice
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
51
Differimento dell’accesso

elenco dei soggetti che hanno presentato offerte
nelle procedure aperte fino alla scadenza del
termine di presentazione
 Elenco dei soggetti che hanno presentato richiesta
di invito o segnalato interesse e elenco dei soggetti
invitati nelle procedure ristrette e negoziate fino
alla scadenza del termine di presentazione
 Offerte fino all’approvazione dell’aggiudicazione
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
52
Esclusione dal diritto di accesso

Informazioni fornite nelle offerte che costituiscano,
secondo motivata e comprovata dichiarazione, segreti
tecnici o commerciali
 Eventuali ulteriori aspetti riservati delle offerte da
individuarsi nel regolamento
 Pareri legali per la soluzione di liti, potenziali o in atto,
relative ai contratti pubblici
 Relazioni riservate direttore lavori e organo di collaudo
su domande e riserve dell’esecutore del contratto
1-2 accessibili per la difesa in giudizio in relazione alla
procedura di affidamento
Laura Paolucci - Lorenzo Capaldo
53