Scuola superiore dell’economia e delle finanze
“Ezio Vanoni”
Dipartimento di scienze economiche
Seminario
VALUTARE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE:
IDEE PER SISTEMI DI CONTROLLO
PIU’ EFFICACI
Vincenzo Lo Moro
Scuola superiore Economia e Finanza
Roma
13 settembre 2012
L’incontro è basato in gran parte su un articolo pubblicato
a fine 2011:
“In un diverso Stato”: come controllare e valutare
la pubblica amministrazione italiana, pubblicato sulla rivista
“Sviluppo e Organizzazione”, n. 246, Edizioni ESTE, Milano,
rielaborato e approfondito per l’occasione.
Vincenzo Lo Moro lavora in Istat dove è stato Direttore
Della Diffusione, del Sistan, del Bilancio e Pianificazione.
Precedentemente ha svolto attività di ricerca e consulenza
sul funzionamento delle organizzazioni pubbliche.
Le opinioni e le proposte espresse in questo seminario sono a titolo personale
e non coinvolgono in alcun modo l’Istituto nazionale di statistica.
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13 settembre 2012
Panoramica
1.
2.
3.
4.
30 anni di legislazione in materia di controllo;
Le norme del 2009;
10 punti critici;
Quattro proposte:
a)
b)
c)
d)
Semplificare;
Concentrare le risorse;
Identificare un soggetto terzo;
Rivedere l’incentivazione di risultato;
5. Un metodo per il 2013.
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Anni ’80 – ’90
1/4
• Legge 93/83 – Legge 29/93: pubblico impiego,
dirigenza, distinzione dei ruoli, soddisfazione
utenti, analisi dei costi e rendimenti;
• “realizzazione degli obiettivi”, “corretta ed
economica gestione delle risorse pubbliche”;
“imparzialità e buon andamento dell’azione
amministrativa, mediante valutazione
comparativa dei costi e rendimenti”
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Anni ’80 – ’90
2/4
(art. 64 - Rilevazione dei costi)
1. Le amministrazioni pubbliche individuano i singoli programmi
di attività e trasmettono alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, al Ministero
del tesoro e al Ministero del bilancio e della programmazione
economica tutti gli elementi necessari alla rilevazione ed al
controllo dei costi.
2. Ferme restando le attuali procedure di evidenziazione della
spesa ed i relativi sistemi di controllo, il Ministero del tesoro,
al fine di rappresentare i profili economici della spesa, previe
intese con la Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della funzione pubblica, definisce procedure
interne e tecniche di rilevazione e provvede, in coerenza con
le funzioni di spesa riconducibili alle unità amministrative cui
compete la gestione dei programmi, ad un'articolazione dei
bilanci pubblici a carattere sperimentale.
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Anni ’80 – ’90
3/4
L’articolo 64 del d.lgs 29/93 che, meritoriamente cerca un
collegamento con i dati di bilancio, sembra non avere
riscontro, almeno inizialmente.
Infatti, negli stessi anni la legislazione contabile era
sostanzialmente ferma, basata sulla 468/78 e successive
integrazioni del 1988.
La contabilità economica analitica, che la RGS tenterà di
diffondere a tutte le amministrazioni dello Stato negli anni
successivi, rimane permanentemente un esercizio separato e
poco incisivo.
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Anni ’80 – ’90
4/4
La visione del controllo, definito “interno”, appare
coerente con la successiva legge 20/1994, di riforma
della Corte dei Conti, che riduce il proprio ambito di
controllo preventivo di legittimità e si attrezza per
svolgere il controllo esterno successivo sulla gestione:
•
•
•
•
verificare la legittimità e la regolarità delle gestioni;
verificare il funzionamento dei controlli interni;
accertare la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli
obiettivi stabiliti dalla legge;
valutare comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento
dell’azione amministrativa.
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Dal 1997 al 2001
•
•
•
•
•
L. 59/97;
dlgs. 300/99: divisionalizzazione
dlgs.286/99: controllo di gestione
dlgs. 94/97: contabilità
Dlgs. 165/2001: pubblico impiego
LE NORME APPAIONO COERENTI E IN LINEA
CON QUANTO GIA’ DELINEATO NEL DLGS.
29/93
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Dal 1997 al 2001
(contabilità e organizzazione)
• Bilancio decisionale e
gestionale
• Unità previsionali di
base
• “Vista” per finalità:
Funzioni obiettivo
• Budget per centri di
responsabilità,
contabilità analitica e
controllo di gestione
• Indirizzo politico e
gestione dirigenziale
• Responsabilità delle
risorse assegnate
• Risultati per missione
o programmi
• Responsabilità del
raggiungimento degli
obiettivi con le risorse
assegnate
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Dal 1997 al 2001
dlgs.286/99: controllo di gestione
Il d.lgs 286/99 segna “l’emancipazione” delle norme sul controllo da
quelle sul pubblico impiego, essendo interamente dedicato alla
valutazione dei costi e dei rendimenti dell’azione amministrativa. Il
controllo viene suddiviso in quattro componenti:
•
garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione
amministrativa (controllo di regolarità amministrativa e contabile);
•
verificare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione
amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi
interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (controllo di
gestione);
•
valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale
(valutazione della dirigenza);
•
valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di
attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di
determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra
risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (valutazione e controllo
strategico). (art. 1)
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2009 - 2012
1/4
(contabilità e pubblico impiego)
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2009 - 2012
2/4
(contabilità e pubblico impiego) (L.196/2009)
• In sostanza, l’accento della funzione di verifica del Ministero è posto
sui risultati relativi agli obiettivi finanziari concordati in sede europea,
ma “trabocca” verso i risultati non finanziari e quindi, in sostanza, di
performance organizzativa. Ciò è ribadito all’art. 41 che prevede il
Rapporto sulla spesa delle amministrazioni dello Stato a cadenza
triennale;
•D.lgs. 31 maggio 2011, n. 91, art.19) - Piano degli indicatori e risultati
attesi di bilancio coerente con il sistema di obiettivi e indicatori del
Piano della Performance;
•Circolari con schemi di Note Integrative;
•Iniziativa congiunta CiVIT-RGS (Convenzione con anche SSEF) per
“Progetto sperimentale sulla riconciliazione tra ciclo della performance e
ciclo del bilancio, per un coordinamento dei sistemi di misurazione e
valutazione”
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2009- 2012
3/4
(contabilità e pubblico impiego)
D.Lgs. 150/2009
• La tematica centrale è “ottimizzazione del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”. Il filone è
quello del d.lgs. 286 del 1999. Spariscono i Servizi di controllo interno,
gli uffici di Valutazione e Controllo Strategico vengono sostituiti da
Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV) e viene costituita la CiVIT;
• In estrema sintesi, viene chiesto a tutte le amministrazioni di
predisporre un Piano della Performance (basato su un Sistema di
misurazione e valutazione della performance, predisposto dall’OIV) e
un Programma triennale per la trasparenza.
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2009 - 2012
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(contabilità e pubblico impiego)
150/2009:
Tralasciando il Programma per la trasparenza, il
Piano della performance richiede alle amministrazioni
di definire obiettivi e risultati, con relativi indicatori,
concernenti una sequenza ideale composta da:
•performance organizzativa, riguardante risultati
dell’intera amministrazione;
•performance individuale dei dirigenti, nelle due
distinte fasce previste;
•performance individuale (o di gruppo) del
personale operativo.
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Nel complesso
Si tratta di un assetto normativamente coerente, ma
anche ridondante in diversi punti e lacunoso in altri,
eccessivamente oneroso per gli adempimenti richiesti
alle singole amministrazioni e decisamente “duplicato”
nell’ambito della valutazione della performance
organizzativa, che sotto diverso nome compare anche
nelle Note integrative al bilancio.
È oggettivamente difficile eliminare del tutto
l’ambiguità sulla competenza per la valutazione della
performance organizzativa (una collocazione di
esclusiva competenza DFP o RGS non appare
senz’altro soddisfacente), ma una strada diversa forse
è percorribile, partendo da una forte semplificazione.
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La risposta a questa situazione è basata su “raccordi”,
“riconciliazioni”, “rimandi” tra documenti e regole e sul
Progetto sperimentale sulla riconciliazione tra ciclo
della performance e ciclo di bilancio, per un
coordinamento dei sistemi di misurazione e
valutazione
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Alcuni termini di moda negli anni
Tempi e metodi
produttività
C-output – D-output
Carichi di lavoro
Efficacia interna/esterna
EEE
X-efficiency
Valore della spesa/catena del valore
Costi e rendimenti
Qualità totale
Analisi dei processi
Servizi di controllo interno
Ufficio valutazione e controllo strategico
Performance management
Balanced scorecard
OIV
MBO
Nuclei di analisi e valutazione della spesa
SPENDING REVIEW
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10 punti critici
1. Prevalenza della logica da adempimento, nelle norme,
negli schemi e nei comportamenti; processo laborioso a
volte fine a se stesso; comunicazioni interne pesanti;
2. Note preliminari e Piani di attività, Relazioni sui risultati
e rendiconti sono sempre esistite (poco lette, poco
leggibili, autoincensanti). Migliorarle invece di creare un
nuovo documento. Nel settore privato il documento di
bilancio annuale è fortemente legato alla Relazione
sull’attività nella quale vengono prese in
considerazione tutte le variabili chiave della gestione;
3. Di conseguenza, esigenza continua di “raccordo”;
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10 punti critici
4. Il mandante rimane la collettività (assemblee elettive) ed
asimmetrie informative, scoraggiamento, rumori di
fondo dovrebbero essere contrastati puntando sulla
semplicità e la chiarezza (invece la documentazione si
moltiplica, l’esposizione in Internet diventa disordine
informativo e l’analisi vera stenta ad emergere);
5. Si sottovaluta il peso delle trasversalità (sia interne che
esterne alle amministrazioni). La logica MBO appare
insufficiente in questo caso, per un effettivo recupero
di efficienza (es. GAO);
6. Troppi organismi. Si finisce per impoverire proprio la
funzione che si vuole più enfatizzare: quella di
pianificazione e controllo;
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10 punti critici
7. Un nuovo sistema informativo per la valutazione? No,
dovremmo avere sistemi gestionali da cui trarre i dati
necessari per la misurazione e la valutazione;
8. Ambiguità e professionalità degli OIV. Quanto organismo
terzo, quanto controllo interno, dove è finito il controllo
esterno?
9. Esiste veramente il cascading degli obiettivi dalla
performance organizzativa a quella individuale? Analisi
e sintesi degli indicatori.
10. Sottovalutata la mutabilità del contesto e la crisi
finanziaria; impossibile avere dati di serie storica di
performance;
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1. Semplificazione
Il primo passo di un processo di semplificazione, risparmio e
riduzione degli adempimenti è molto semplice:
portare tutto quel che concerne la performance organizzativa
(non quella individuale) a ridosso dei documenti contabili, sia
preventivi che consuntivi. Più precisamente fare di Note
integrative e Piano e Relazione della Performance, per la parte
strategica e organizzativa, un unico documento che accompagna
il Bilancio preventivo e il Rendiconto.
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Semplificare
• Tre fotocopie: il piano performance
“organizzativa”; la Nota integrativa; le
citazioni del Piano nel Programma per la
Trasparenza. Inoltre i richiami al Bilancio
nel Piano. Una ridondanza inutile.
• La Nota integrativa è sufficiente, come
sede di definizione e valutazione della
performance organizzativa e di
programma.
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Valutare
• Di fatto, troppi organismi, in parte
sovrapposti e con ruoli ambigui (interni o
esterni?)
• Investire sui servizi P&C interni,
professionali, deontologici e su un
efficace, integrato momento di controllo
esterno, forse sull’esperienza della
spending review
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Il soggetto terzo
• Quale controllore esterno, auditor
indipendente?
• Meglio di OIV e Nuclei analisi e
valutazione della spesa sarebbero:
Sezione di Corte dei Conti?
CNEL?
CiVIT al termine dei cinque anni di
“assistenza alla crescita”?
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Il soggetto terzo
• Corte dei Conti e dei Risultati
• Esperienze estere
• Gran Bretagna: assetto totalmente
indipendente e funzioni molto simili a
quelle che attualmente dovrebbero
svolgere gli OIV e i NAV
• Finanziariamente è possibile
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Il soggetto terzo
• Missione principale:
– Performance organizzativa;
– Legittimità;
– Qualità dei servizi;
• Analisi/studi:
–
–
–
–
Efficacia programmi di governo;
Analisi per processi;
Duplicazioni, sovrapposizioni, frammentazioni;
Metodi alternativi di analisi (tecniche controfattuali; qualitative; revisione
spesa…);
• Su mandato:
– Attività, ispettiva; audit…;
– Due diligence…
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4. Incentivazione
• L’incentivo migliore per un dirigente è aver
fatto bene il proprio dovere e sentirsi
ricompensato nella posizione o nella
carriera
• L’indennità di risultato connessa alla
valutazione provoca comportamenti
imprevedibili (se non opportunistici)
nell’attività corrente, nella selezione delle
priorità, nelle relazioni d’ufficio
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Un’ultima provocazione
• La ricompensa monetaria non è necessaria e forse
deviante
• La gran parte della letteratura moderna
sull’organizzazione mette fortemente in discussione
l’efficacia degli incentivi monetari nel privato …
• Eliminare l’indennità di risultato per i dirigenti,
mantenendo la valutazione.
• In ogni caso, per tutto il personale, si remunera lo stretto
necessario, non tutto lo stanziamento di bilancio “per
forza”
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Riassumendo
a) Semplificare la documentazione
b) Concentrare le risorse interne
c) Identificare un soggetto terzo
esterno;
d) Rivedere l’incentivazione di risultato,
cioè dissociare la performance
organizzativa dalla gestione delle
risorse umane.
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5. Un metodo per il 2013
• In una fase in cui si dovrà costantemente o
drasticamente ridurre la spesa per evitare default
parziali, il lavoro potrà essere inverso a quello attuale
• Oggi si assegna un obiettivo a risorse date
• In realtà, dare come obiettivo la riduzione delle risorse
impiegate, impone a tutti di “rivedere la spesa”
• Metodo base – costi-efficacia e catena del valore nel
90% dei casi
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5. Invece di….
• … “le amministrazioni, ai fini del trattamento accessorio…, valutano
la performance del personale dirigenziale in relazione ..a) al
raggiungimento degli obiettivi individuali e relativi all’unità
organizzativa, nonché al contributo assicurato alla performance
complessiva dell’organizzazione. Gli obiettivi, predeterminati …
devono essere specifici, misurabili, ripetibili, ragionevolmente
realizzabili e collegati a precise scadenze temporali; (SMART =
Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Time-specific)
• (…) Ciascuna amministrazione monitora annualmente, con il
supporto dell’OIV, l’impatto della valutazione in termini di
miglioramento della performance e sviluppo del personale …”
• Art. 5, decreto “spending review”
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