IL REGIME PUBBLICISTICO DELLE ACQUE:
PROFILI COMPARATISTICI
Anna Simonati
SOMMARIO: 1. Introduzione. - 2. L’acqua come bene pubblico. L’esperienza
francese. - 3. (Segue) L’esperienza spagnola. - 4. (Segue) Il regime dominicale
delle acque in common law: l’esperienza britannica e quella statunitense. - 5.
Lo sfruttamento dell’acqua da parte dei privati: un terreno di possibile convergenza fra civil law e common law? - 6. (Segue) Alcune interessanti peculiarità nazionali. - 7. (Segue) Il ruolo dell’amministrazione. - 8. Il regime
pubblicistico delle acque e l’erogazione del servizio idrico: due esperienze
“pilota” a confronto. - 9. (Segue) L’esperienza spagnola: la municipalità di
Cordoba. - 10. (Segue) L’esperienza statunitense: la democrazia diretta nel
sistema dei CUBs. - 11. (Segue) La partecipazione dei cittadini nell’erogazione del servizio idrico: ancora una convergenza tendenziale fra civil law e
common law? - 12. Considerazioni di sintesi.
1. Introduzione
L’acqua, evidentemente, prima ancora che costituire un bene
giuridico, rappresenta una risorsa vitale per la sopravvivenza del genere
umano1. Ovunque i legislatori dettano la disciplina idonea a regolarne
l’utilizzo e lo sfruttamento. Non è possibile, dunque, esaminare compiutamente in chiave comparatistica il regime pubblicistico delle acque
ed è indispensabile circoscrivere a monte – per quanto necessariamente
in modo un po’ arbitrario – l’ambito geografico e l’oggetto dell’analisi2.
1
V. sul punto, le considerazioni di P. NERVI, Origine, luoghi e forme di una risorsa, in questo volume.
2
Non sarà presa in considerazione in questo contributo la questione della disciplina
dell’acqua nel diritto internazionale. A mero scopo esemplificativo, può essere utile
ANNA SIMONATI
Per quanto riguarda il primo aspetto (l’ambito geografico
dell’analisi), mi sembra particolarmente interessante prendere in considerazione alcuni ordinamenti europei che presentano evidenti affinità,
sul piano dell’evoluzione storica, con quello italiano: mi riferisco,
precisamente, ai sistemi francese e spagnolo, che sono accomunati dall’appartenenza alla tradizione romano-germanica. D’altro canto, la
riflessione non sarebbe esauriente se non comprendesse anche qualche
esperienza di tradizione anglosassone; in questa prospettiva, mi soffermerò sull’ordinamento britannico e su quello statunitense.
Non a caso la scelta è caduta su due sistemi di civil law e due di
common law. Infatti, benché sia da tempo ampiamente superata la
concezione dicotomica della relazione che intercorre fra i due insiemi
di ordinamenti, come è noto il settore della proprietà pubblica tuttora
rappresenta un terreno su cui il dialogo tra loro si presenta particolarmente complesso3. È interessante accertare se, alla luce della disciplina
vigente, la frattura ora segnalata – a cui corrisponde in common law la
sostanziale inesistenza di una categoria giuridicamente autonoma di
beni demaniali o comunque afferenti al patrimonio indisponibile pubblico – trovi pienamente conferma o se sia invece possibile ravvisare
segnali di un progressivo avvicinamento fra i due contesti.
richiamare in proposito uno scritto interessante in cui viene esaminato in prospettiva
mirata un profilo specifico, che presenta qualche punto di contatto con l’analisi che
sinteticamente si intende svolgere in questa sede. V. dunque B. WALKER SMITH, Water
as a Public Good: the Status of Water under the General Agreement on Tariffs and
Trade, in Cardozo Journal of International and Comparative Law, 2009, Vol. 17:29,
pp. 291 ss. Per quanto concerne l’ordinamento dell’Unione europea, v., le considerazioni di A. ALÌ, La protezione e la gestione delle acque nell’Unione europea, in questo
volume.
3
Nella dottrina più risalente, v. in proposito, per esempio, C. WEIL, Origin and
comparative development of the law of watercourses in the common law and in the civil
law, in California Law Review, 1918, n. 6, pp. 342 ss., nonché IDEM, Waters: American
Law and French Authority, in Harvard Law Review, 1919, n. 33, pp. 133 ss. Più
recentemente v., per esempio, N. DOLSAK, E. OSTROM (a cura di), The Commons an the
New Millennium, Cambridge, 2003.
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Per quanto riguarda l’altro aspetto (quello relativo alla determinazione dell’oggetto dell’indagine), i profili rilevanti, pur nella necessaria sintesi che contraddistingue questo scritto, sono almeno tre.
Il primo, prevedibilmente, concerne la possibile configurazione
dell’acqua come bene pubblico, destinato al perseguimento di finalità
connesse con la fruizione da parte della collettività4.
Il secondo profilo concerne il regime dell’utilizzo delle acque
da parte dei privati.
Il terzo e ultimo profilo attiene alle modalità dell’erogazione
del servizio idrico. Ovviamente, questa tematica non potrà essere
trattata esaurientemente; mi limiterò, dunque, ad accennare a qualche
elemento estrapolato a scopo esemplificativo da alcuni degli ordinamenti esaminati, per verificare l’esistenza di eventuali convergenze o
divergenze significative.
2. L’acqua come bene pubblico. L’esperienza francese
Nell’ordinamento francese, si riscontra una lunga tradizione di
percezione pubblicistica dei beni idrici5 e numerose fonti normative si
4
A questo proposito, in prospettiva comparata, è particolarmente interessante
R. CAVALLO PERIN, D. CASALINI, Water Property Models as Sovereignty Prerogatives:
European Legal Perspectives in Comparison, in www.mdpi.com/journal/water, pp. 429
ss. e pp. 432 ss. Inoltre, v. D. HU, Water Rights: An International and Comparative
Study, London, 2006.
5
In proposito v., per esempio: J.M. AUBY, P. BON, J.B. AUBY, P. TERNEYRE, Droit
administratif des biens, Paris, 2008; Y. GAUDEMET, Droit administratif des biens, in
Traité de droit administratif, Paris, 2008; J.-P. HAGHE, Les eaux courantes et l’Etat en
France, 1789-1920. Du contrôle institutionnel à la fétichisation marchande, thèse,
Paris, 1998. Inoltre, con riferimento alla questione della gestione del servizio idrico, v.,
per esempio, A. JACQUOT, La Compagnie générale des eaux 1852-1952, un siècle, des
débuts à la renaissance, in Entreprise et histoire, 2002/03, n. 30, pp. 32 ss.;
R. PETRELLA, L’eau, res publica ou marchandise, Paris, 2003; M. LAIME, Le dossier de
l’eau, pénurie, pollution, corruption, Paris, 2003.
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occupano, ciascuna con riferimento ad alcuni profili settoriali, dell’argomento. Spiccano per importanza, in tale contesto, le disposizioni
contenute nel Code général de la propriété des personnes publiques,
ove sono annoverati fra i beni inalienabili che fanno parte del domaine
public i corsi d’acqua appartenenti allo Stato, agli enti territoriali o a
loro raggruppamenti, inclusi nell’elenco esaustivo dei beni destinati a
soddisfare l’interesse della collettività. La compresenza del presupposto
dominicale e di quello teleologico-funzionale determina la natura
pubblicistica dell’acqua6.
Proprio l’idoneità della fruizione del bene a soddisfare l’interesse comune – indicato nella navigazione, nell’approvvigionamento
dei corsi d’acqua navigabili, negli usi produttivi (agricoli, industriali o
alimentari) e nella protezione dalle inondazioni7 – deve essere accertata
mediante lo svolgimento da parte dell’autorità competente (che di
regola è l’ente territoriale nell’ambito del quale il corso d’acqua prevalentemente scorre) di un’inchiesta pubblica, in applicazione del Code
de l’environnement. Durante l’enquête, com’è proprio degli istituti
partecipativi di questo tipo, è consentito alle popolazioni locali esprimere la loro opinione circa la possibile demanialità del bene8. Nel corso
del procedimento, inoltre, è raccolto il parere (obbligatorio, ma non
vincolante) degli organi assembleari degli altri enti territoriali coinvolti
nella fattispecie9.
6
In proposito, v. soprattutto artt. L2111-7 e L2111-8 del Code général de la propriété des personnes publiques.
7
Precisamente, v. così art. L2111-12, c. 1, del Code général de la propriété des
personnes publiques.
8
V. nuovamente l’art. L2111-12 del Code général de la propriété des personnes
publiques, il quale richiama, per la disciplina dell’enquête publique, il Code de
l’environnement, Chapitre III, Titre II, Livre I.
9
V. il comma 2 dell’art. L2111-12 del Code général de la propriété des personnes
publiques.
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L’iter è simile per la cancellazione del bene dall’elenco delle
acque pubbliche10, che sfocia nell’emanazione di un atto amministrativo attestante la cessazione della funzionalizzazione dell’utilizzo del
bene al vantaggio della collettività.
Quindi, l’intervento autoritativo assume portata giuridica sostanzialmente dichiarativa ed è volto a riscontrare la sussistenza prima e
la permanenza poi di requisiti sostanziali tali da giustificare la configurazione pubblicistica del corso d’acqua o del bacino idrico.
Ove tale processo abbia avuto esito positivo, la demanialità del
bene ne determina, come accennato, l’inalienabilità, ma nel contempo
non è incompatibile con la sua cessione o permuta, necessariamente a
titolo gratuito, nei rapporti fra enti territoriali11. Per quanto concerne
tale eventualità, spiccano almeno due previsioni particolarmente significative.
In primo luogo, il legislatore francese precisa che l’iniziativa
per la cessione o la permuta spetta all’organo assembleare dell’ente
aspirante acquirente, il quale deve rivolgere una richiesta espressa all’attuale titolare del bene. Ove l’istante non sia una regione o un raggruppamento di regioni, bensì un ente di dimensioni e di livello istituzionale inferiori, l’iter subisce una sospensione obbligatoria della
durata di sei mesi, nel corso della quale si attende (e, pare di poter dire,
si auspica) che analoga domanda di trasferimento sia presentata da un
ente regionale o inter-regionale12. Questo dato dimostra, mi sembra,
come l’ordinamento manifesti una spiccata preferenza per gli enti
pubblici di livello e dimensioni (almeno) regionali quali gestori (pre10
In questo caso, però, in base al combinato disposto degli artt. L2141-1 ed L21422 del Code général de la propriété des personnes publiques, l’enquête publique si
svolge in applicazione delle regole contenute nel Code de l’expropriation.
11
V. artt. L3111-1 ss. del Code général de la propriété des personnes publiques e
in particolare artt. L3112-1 e L3112-2.
12
Per la descrizione del procedimento, v. l’art. L3113-1 del Code général de la
propriété des personnes publiques.
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suntivamente ottimali) del bene idrico. Il profilo (per così dire, “dinamico”) della realizzazione dell’interesse della collettività, dunque,
assume, sul piano teleologico, notevole rilievo ed è suscettibile di
influenzare il profilo (per così dire, “statico”) di carattere organizzativo
concernente l’allocazione dell’appartenenza e della conseguente responsabilità gestionale.
Nella medesima prospettiva va inserita, a mio giudizio, una peculiarità del procedimento che può condurre al trasferimento del bene
idrico dal patrimonio di un ente territoriale a quello di un altro. Precisamente, può essere stabilito che la cessione produca l’effetto traslativo
vero e proprio solo al termine di una sorta di sperimentazione della
durata massima di sei anni, nel corso della quale l’ente aspirante acquirente dovrà dimostrare di essere veramente in grado di gestire il bene
idrico in modo pienamente compatibile con l’interesse della comunità
di riferimento. In caso contrario, quest’ultima può rinunciare all’acquisizione13. Ancora una volta, dunque, emerge la massima attenzione del
legislatore francese per la “percezione pubblicistica” degli interessi
connessi alla fruizione dei beni idrici.
3. (Segue) L’esperienza spagnola
Nell’ordinamento spagnolo14, l’attenzione del legislatore per la
configurazione pubblicistica dei beni idrici si coglie al supremo livello
13
V. l’art. L3113-2 del Code général de la propriété des personnes publiques.
In proposito v., per esempio: S. MARTIN-RETORTILLO, Derecho des Aguas,
Navarra, 1997; C. PLAZA MARTIN, El dominio pùblico hidràulico, in J.V. GONZÀLEZ
GARCÌA (a cura di), Derecho de los bienes pùblicos, Valencia, 2005, pp. 209 ss.;
A. EMBID IRUJO (a cura di), El derecho al agua, Navarra, Cizur Menor, 2006; A. EMBID
IRUJO, Y.M. DE ALENCAR XAVIER, O. DOS SANTOS SILVEIRA NETO, El derecho de aguas
en Brasil y España, Navarra, 2008.
14
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normativo. Rilevano, infatti, almeno due norme costituzionali: l’art.
132 e l’art. 148.
In base all’art. 132 della Costituzione spagnola, il dominio
pùblico dello Stato, che si contraddistingue sul piano funzionale per i
caratteri dell’inalienabilità, dell’imprescrittibilità e della non sottoponibilità a sequestro, comprende le risorse naturali e il demanio marittimo,
nonché gli altri beni indicati tassativamente dal legislatore.
L’art. 148, invece, è dedicato alla ripartizione delle competenze
legislative fra i vari soggetti istituzionali. Esso stabilisce che spetta alle
Comunità autonome disciplinare – naturalmente nel rispetto dei principi
generali e degli atti nazionali di pianificazione – lo sfruttamento delle
risorse idriche contenute interamente nel loro territorio (così come delle
acque minerali e termali); spettano allo Stato la pianificazione idrogeologica, l’attuazione dei trattati e delle convenzioni internazionali in
materia di acque pubbliche, nonché l’emanazione dei provvedimenti
permissivi per l’utilizzo di acque contenute in bacini di estensione
infraregionale (che è però delegabile alle regioni autonome); infine,
spetta alle autorità municipali la gestione del servizio idrico.
Per la determinazione del regime giuridico delle acque, la fonte
generale di livello primario è costituita dalla Ley de aguas del 1985, che
(pur a seguito di una massiccia riforma nel 1999 e di una serie di emendamenti successivi) tuttora mantiene la sua centralità15. Essa stabilisce
che la stragrande maggioranza dei corsi d’acqua e dei bacini idrici
15
E interessante sottolineare, in prospettiva diacronica, come nell’ordinamento spagnolo vi sia stata una progressiva espansione della gamma delle acque pubbliche. Molto
sinteticamente, è sufficiente accennare al fatto che originariamente il Real Orden del
1853 parlava dei fiumi e dei canali, mentre la Ley de Aguas del 1985 fa riferimento ad
acque interne, corsi d’acqua naturali, letti di laghi, lagune, argini superficiali di acque
pubbliche, acque sotterranee e di desalinizzazione incorporate nelle altre acque pubbliche. Per la ricostruzione dell’evoluzione della disciplina spagnola sull’acqua pubblica
v., per esempio, E. ARTEAGA MORENO, Preguntas y Respuestas frecuentes sobre el
derecho de aguas, in http://noticias.juridicas.com, maggio 2002.
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situati nel territorio nazionale siano pubblici16. Inoltre, non solo indica
tassativamente gli usi di interesse pubblico a cui le risorse idriche
possono essere sottoposte, ma li dispone anche in una sorta di gerarchia
per importanza in relazione al soddisfacimento delle esigenze della
collettività: approvvigionamento idrico, usi irrigui agricoli, produzione
di energia idroelettrica, altri usi industriali, acquacoltura, attività ricreative, navigazione e trasporto, altri usi17.
Ai privati appartengono, invece, i corsi d’acqua occasionalmente formati dall’acqua piovana che attraversano interamente terreni
anch’essi di proprietà privata18. I beni idrici privati sono elencati in un
apposito registro. L’inserimento nel registro comporta la possibilità per
il titolare del bene di mantenerne per i cinquanta anni successivi la
proprietà e i diritti di godimento secondo le modalità pregresse, mentre
per le variazioni d’uso è necessario ottenere un provvedimento permissivo19.
Al di là delle norme di dettaglio, le analogie di carattere sistematico rispetto alla disciplina vigente nell’ordinamento francese appaiono significative. Il parallelismo è evidente non solo nel regime
generale dell’appartenenza pubblica dell’acqua, ma anche nel rigore
con cui sono tratteggiati i profili teleologici e funzionali che presentano
più profonde correlazioni con il perseguimento dell’interesse della
collettività.
16
Precisamente, per la definizione del dominio pùblico hidràulico, v. il combinato
disposto degli artt. 1 e 2 della Ley de aguas, nel testo attualmente vigente massicciamente modificato dal Réal Decreto legislativo, 20 luglio 2001, n. 1.
Una rilevante eccezione alla regola dell’appartenenza pubblica dei corsi d’acqua e
dei bacini idrici è rappresentata dalle acque destinate all’imbottigliamento (alle quali si
applica la legislazione mineraria) e da quelle sotterranee situate nel territorio delle isole
Canarie (dove vige una disciplina speciale), che sono invece private. V., in proposito,
l’art. l, c. 5, della Ley de aguas.
17
In questi termini, in dottrina, v. E. ARTEAGA MORENO, Preguntas y Respuestas
frecuentes sobre el derecho de aguas, cit.
18
V. così l’art. 5 della Ley de aguas.
19
V. così la Disposición transitoria segunda della Ley de aguas.
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IL REGIME PUBBLICISTICO DELLE ACQUE: PROFILI COMPARATISTICI
4. (Segue) Il regime dominicale delle acque in common law: l’esperienza britannica e quella statunitense
Nell’ordinamento britannico, la concezione delle risorse di interesse della collettività è rimasta ancorata alla prospettiva romanistica
consacrata nelle Institutiones giustinianee delle res communes omnium,
le quali, in quanto tali, non sono suscettibili di appartenenza privata20.
Ne consegue la perdurante indifferenza del legislatore per gli istituti di
public ownership21, che trova espressione, naturalmente, anche nel
settore della gestione dei bacini e dei corsi d’acqua22.
Situazione del tutto analoga si riscontra nel sistema statuniten23
se . In questo contesto, un elemento di ulteriore complicazione deriva
20
Per un interessante contributo specifico su questo argomento, v., in dottrina,
M. FIORENTINI, Fiumi e mari nell’esperienza giuridica romana. Profili di tutela
processuale e di inquadramento sistematico, Milano, 2003. Per quanto concerne
l’ordinamento statunitense, v. anche J.W. DELLAPENNA, United States: The Allocation
of Surface Waters, in J.W. DELLAPENNA, J. GUPTA (ed.), The Evolution of the Law and
Politics of Water, New York, 2009, pp. 189 ss.
21
V. per esempio, in dottrina, G. DELLA CANANEA, From (Public) Ownership to
Use: a Comparative Analysis, in M. RUFFERT (ed.), The Public-Private Law Divide:
Potential for Transformation?, London, 2009, pp. 297 ss. V. anche: M. DAVIES,
Property. Meanings, Histories, Theories, New York, 2007; F.H. LAWSON, B. RUDDEN,
The Law of Property, Oxford, 2002; J.E. PENNER, The Idea of Property in Law, Oxford,
1997; C. ROSE, Property and Persuasion: Essays on the History, Theory and Rhetoric
of Ownership, Boulder, 1994 ; N.J. DUDLEY, Water Allocation by Markets, Common
Property and Capacity Sharing: Companions or Competitors?, in Natural Resources
Journal, 1992, n. 32, pp. 757 ss.; P.P. CRAIG, Constitutions, Property and Regulation,
in Public Law Journal, 1991, pp. 538 ss. Infine v., in prospettiva generale, P. GROSSI,
La proprietà e le proprietà nell’officina dello storico, Napoli, 2006.
22
V. per esempio, in dottrina, J. GETZLER, History of Water Rights at Common
Law, Oxford, 2004, pp. 352 ss., A.S. WISDOM, The Law of Rivers and Watercourses,
London, 1970, pp. 351 ss., R. CAVALLO PERIN, D. CASALINI, Water Property Models as
Sovereignty Prerogatives: European Legal Perspectives in Comparison, cit., pp. 429 ss.
e pp. 432 ss.
23
In particolare, è interessante la situazione negli Stati occidentali, ove la maggior
parte delle terre appartiene al governo federale e le risorse idriche sfruttabili a fini produttivi sono particolarmente ingenti. V. S. MARTIN-RETORTILLO, Derecho des aguas,
97
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dalla pluralità degli ordinamenti nazionali, ove emergono orientamenti
reciprocamente difformi a proposito della disciplina dello sfruttamento
dell’acqua24.
L’assenza di configurazione giuridica pubblicistica del titolo di
appartenenza sui beni idrici comporta che l’attenzione normativa si
concentri, sia nell’esperienza britannica che in quella nordamericana,
sul fronte delle modalità di utilizzo delle risorse idriche da parte dei
privati25. Significativamente, è prevista la possibilità di commercializzare i provvedimenti legittimanti l’utilizzo dell’acqua indipendentemente rispetto ai terreni ai quali essi ineriscono26. Questo dimostra,
evidentemente, come lo sfruttamento della risorsa si ponga in una
logica strettamente dominicale, apparentemente27 priva di implicazioni
direttamente correlate alla valutazione dell’interesse della collettività.
5. Lo sfruttamento dell’acqua da parte dei privati: un terreno di possibile convergenza fra civil law e common law?
L’analisi delle modalità dell’utilizzo delle risorse idriche da
parte dei privati nei contesti giuridici esaminati conduce ad esiti inteNavarra, 1997, pp. 736 ss. e R. CAVALLO PERIN, D. CASALINI, Water Property Models
as Sovereignty Prerogatives, cit., pp. 433 ss.
24
Sul punto, è particolarmente interessante l’analisi di J.W. DELLAPENNA, United
States: The Allocation of Surface Waters, cit., pp. 189 ss. Inoltre, v. A.D. TARLOCK,
J.N. CORBRIDGE JR., D.H. GETCHES, Water Resource Management. A Casebook in Law
and Public Policy, New York, 2002, pp. 111 ss. e G.W. SHERK, Dividing the Waters.
The Resolution of Interstate Water Conflicts in the United States, London, The Hague,
Boston, 2000. V. anche gli ampi riferimenti bibliografici e giurisprudenziali ivi indicati.
25
V. infra, 5., 6. e 7.
26
V. R. CAVALLO PERIN, D. CASALINI, Water Property Models as Sovereignty Prerogatives, cit., pp. 434 ss.
27
Per il riferimento alla rilevanza concreta della tutela ambientale (di innegabile
impianto teleologico pubblicistico) nella gestione delle risorse idriche v. nuovamente
infra, in particolare 7.
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IL REGIME PUBBLICISTICO DELLE ACQUE: PROFILI COMPARATISTICI
ressanti. Emerge, infatti, una significativa tendenza alla convergenza,
nonostante, come si è segnalato, la dicotomia fra sistemi di civil law e
di common law sia innegabile sul fronte del titolo dell’appartenenza.
In tutti gli ordinamenti considerati, vale la distinzione fra gli usi
comuni (cioè essenzialmente quelli domestici) che normalmente sono
liberamente consentiti a tutti, gli usi speciali comuni (per esempio, la
navigazione) per il legittimo esercizio dei quali è normalmente richiesta
l’emanazione di provvedimenti di natura autorizzatoria e gli usi esclusivi (consentiti a soggetti in particolari condizioni) che sono legittimati
o direttamente dalla legge oppure previa emanazione di provvedimenti
di natura concessoria.
Ovviamente, la distinzione fra autorizzazioni e concessioni è
più evidente nei sistemi “a diritto amministrativo” (come quello francese)28, mentre altrove (segnatamente, nel contesto anglosassone)29 gli atti
permissivi rilasciati dall’autorità sono globalmente definiti con il termine di licenses e la distinzione fra le varie categorie si svolge sul piano
funzionale, con riferimento alla durata della loro efficacia o all’entità
delle facoltà esercitabili dal destinatario.
28
Per limitarsi, come la necessaria brevità di questo scritto impone, a pochi riferimenti normativi, v. gli artt. L2124-6 ss. del Code général de la propriété des personnes
publiques.
29
Sul punto, è particolarmente interessante il Water Act britannico del 2003, ove il
rilascio della license è indicato quale necessario presupposto per il legittimo utilizzo
dell’acqua, fatta eccezione per l’estrazione di piccoli quantitativi indicati direttamente
dal legislatore e per i casi di emergenza. Si distinguono tre categorie di license: la full
license, rilasciata per utilizzi di risorse idriche a qualunque scopo e di qualsiasi entità
della durata pronosticata superiore a ventotto giorni; la temporary license, per operazioni di durata inferiore ai ventotto giorni; la transfer license ove sia necessario trasferire l’acqua da una fonte a un’altra o da un punto a un altro della stessa fonte per consentire lavori che richiedono l’assenza di scorrimento idrico (quali, per esempio, lo sfruttamento di miniere, cave, ecc.). Precisamente, v. Water Act 2003, in particolare la
section 1, che ha inserito la section 24 del Water Resources Act del 1991.
99
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6. (Segue) Alcune interessanti peculiarità nazionali
Data la necessaria sintesi di questo contributo, non è possibile
descrivere dettagliatamente la disciplina vigente nei vari contesti nazionali. Qualche peculiarità, però, merita almeno una segnalazione.
Il primo aspetto interessante si riscontra nel sistema spagnolo,
ove, come si è visto, la percezione pubblicistica delle risorse idriche è
quanto mai spiccata. Si tratta della previsione, contenuta nella Ley de
aguas30, in base alla quale, allorché più privati siano destinatari di
provvedimenti legittimanti l’utilizzo del medesimo bene, essi sono
obbligati a riunirsi in una comunidad de usuarios, regolata dal diritto
pubblico e chiamata ad assumere collegialmente le scelte strategiche
relative alle modalità di utilizzazione. Emerge, dunque, notevole attenzione per l’armonizzazione fra le esigenze del singolo fruitore e quelle
di tutti gli altri; del resto, l’assunzione di determinazioni in forma
collegiale può agevolare l’emersione di istanze non strettamente individuali che rispecchiano interessi della collettività latamente intesa.
È utile, poi, accennare all’evoluzione riscontrabile nell’esperienza statunitense. Originariamente l’approvvigionamento idrico degli
insediamenti privati si basava, soprattutto nelle zone orientali, sulla
cosiddetta riparian doctrine31, che indicava i titolari di legittimi diritti
di accesso all’acqua quali utilizzatori privilegiati. Invece, in particolare
negli Stati del West, meno densamente popolati32, è prevalsa la teoria,
30
Precisamente, le Comunidades de usuarios sono disciplinate nel Capitulo IV della Ley de aguas, come modificata nel 2001 (v. artt. 81 ss.).
31
Sul punto in prospettiva storica v., per esempio, J. GETZLER, History of Water
Rights at Common Law, cit., pp. 117 ss. e pp. 268 ss.
32
Sul punto v., per esempio: E. HANAK, Is Water Policy Limiting Residential
Growth? Evidence from California, in Land Econ., 2008, n. 84, pp. 31 ss.; J. BREWER,
R. GLENNON, A. KER, G. LIBECAP, Transferring Water in the American West: 19872005, in University Michigan Jornal of Law Reform, 2007, n. 40, pp. 1021 ss.; J.L.
HUFFMAN, Water Marketing in Western Prior Appropriation States: a Model for the
East, in Georgia State University Law Review, 2004, n. 21, pp. 429 ss.; S.K. DAVIS,
100
IL REGIME PUBBLICISTICO DELLE ACQUE: PROFILI COMPARATISTICI
di derivazione evidentemente romanistica33, della prior appriopriation:
lo sfruttamento dell’acqua era garantito al primo utilizzatore e quelli
successivi potevano a loro volta godere della risorsa, compatibilmente
con la necessità di garantire la sopravvivenza dei diritti preesistenti.
Questa regola fu progressivamente accolta negli ordinamenti nazionali.
Ben presto, però, il sistema tradizionale dimostrò la sua intrinseca
debolezza. Il contenuto indefinito dei diritti sull’acqua, la cui entità era
semplicemente parametrata su quella riconosciuta in passato, non
poteva sopravvivere alle sfide del progresso e la giurisprudenza predispose dei correttivi alla luce del principio di ragionevolezza. Di conseguenza, fra i criteri applicati iniziò a trovare spazio la valutazione
dell’interesse pubblico. Precisamente, gli utilizzatori sopravvenuti
potevano essere autorizzati ad agire massimizzando il valore della
risorsa idrica disponibile, ancorché ciò potesse comportare qualche
disagio sopravvenuto per gli utenti preesistenti, purché risultasse co-
The Politics of Water Scarcity in the Western States, in Social Science Journal, 2001, n.
38, pp. 527 ss.; J.C. NEUMAN, Beneficial Use, Waste and Forfeiture: the Inefficient
Search for Efficiency in Western Water Use, in Environ. Law, 1998, n. 28, pp. 919 ss.;
S.F. BATES, D.H. GETCHES, L.J. MACDONNELL, C.F. WILKINSON, Searching out the
Headwaters: Change and Rediscovery in Western Water Policy, Covello, 1993; J.M.
KLEBBA, Water Rights and Water Policy in Louisiana: Laissez Faire Riparianism,
Market Based Approaches, or a New Managerialism?, in LA Law Review, 1993, n. 53,
pp. 1779 ss.
33
Sul punto v., per esempio: T.E. LAUER, The Common Law Background of the Riparian Doctrine, in Miss. Law Review, 1963, n. 28, pp. 60 ss.; R.E. BECK, Water and
Water Rights, Charlottesville, 1991; J.W. JOHNSON, United States Water Law: an
Introduction, Boca Raton, 2009. Cfr. però J.W. DELLAPENNA, United States: The
Allocation of Surface Waters, cit., ove l’autore contesta che le teorie sull’appartenenza
e lo sfruttamento dei beni idrici sviluppatesi negli ordinamenti di common law possano
considerarsi una derivazione diretta da quello romano. V. anche gli ampi riferimenti
bibliografici e giurisprudenziali ivi indicati. Infine, v. Z. DONOHEW, Property Rights
and Western United States Water Markets, in Australian Journ. Agricultural Resource
Economics, 2009, n. 53, pp. 85 ss.
101
ANNA SIMONATI
munque complessivamente prevalente il vantaggio per la collettività
ottenuto dall’uso produttivo dell’acqua34.
È appena il caso di notare come entrambe le particolarità nazionali segnalate dimostrino l’attenzione del legislatore per le implicazioni pubblicistiche dello sfruttamento della risorsa idrica, rispetto alle
quali – se pur in base a modalità profondamente diverse, compatibilmente con la fisionomia del sistema giuridico-istituzionale di riferimento – le aspirazioni egoistiche dei singoli sono destinate, se non a soccombere, quanto meno a subire un ridimensionamento.
In prospettiva diversa, è interessante prendere spunto da un dato concernente l’ordinamento britannico per dimostrare come anche
nella regolazione dell’uso dell’acqua da parte dei privati trovi piena
conferma quanto già si è rilevato a proposito della mancata considerazione in common law per il titolo di appartenenza sul bene. Precisamente, questo elemento emerge nella disciplina delle licenses. È previsto35,
infatti, che l’autore della relativa istanza dimostri che, al momento della
presentazione della richiesta stessa o, al più tardi, al momento in cui la
license, qualora rilasciata, diventerà efficace e per tutto l’anno successivo, egli è e resterà titolare – non della proprietà ma – di un legittimo
diritto di passaggio sul fondo limitrofo a quello nel quale si trova la
risorsa idrica alla quale desidera accedere.
7. (Segue) Il ruolo dell’amministrazione
In prospettiva generale, spicca un elemento comune a tutti i sistemi: il ruolo dell’amministrazione quale soggetto normalmente com34
Per un’attenta ricostruzione dell’evoluzione a cui si è fatto cenno nel testo, v. per
tutti R. CAVALLO PERIN, D. CASALINI, Water Property Models as Sovereignty Prerogatives: European Legal Perspectives in Comparison, cit., pp. 433 ss.
35
Precisamente, v. Water resources Act 1991, section 35, come modificata dalla
section 11 del Water Act 2003.
102
IL REGIME PUBBLICISTICO DELLE ACQUE: PROFILI COMPARATISTICI
petente a legittimare, mediante l’emanazione di appositi provvedimenti,
lo sfruttamento delle risorse idriche da parte dei privati.
Si tratta di un dato interessante, che dimostra incontrovertibilmente come la percezione pubblicistica dell’acqua sia profondamente
radicata anche nei contesti di tradizione anglosassone in cui (come si è
segnalato) manca l’accoglimento del concetto di public ownership.
Sembra di poter dire, dunque, che, al di là della frattura che tuttora
permane sul piano sistematico fra ordinamenti di common law e di civil
law, l’evoluzione storica ha condotta alla maturazione di meccanismi
operativi in gran parte coerenti, preordinati alla valorizzazione dell’interesse della collettività nella gestione concreta dell’acqua.
Peraltro, proprio su questo fronte va segnalata una divergenza
fra gli ordinamenti francese e spagnolo, da un lato, e quello britannico36, dall’altro lato, che potrebbe rivelare qualche difformità di indirizzo nell’individuazione dell’interesse pubblico preminente.
36
Come già si è avuto modo di segnalare, è assai complesso individuare linee di
tendenza omogenee nell’ordinamento statunitense, ove la gestione delle risorse idriche
rientra nella competenza legislativa dei singoli Stati. Non a caso, R. CAVALLO PERIN,
D. CASALINI, Water Property Models as Sovereignty Prerogatives: European Legal
Perspectives in Comparison, cit., pp. 434 ss. sottolineano come l’esistenza di più livelli
normativi e l’eterogeneità delle varie disposizioni nazionali impedisca – quanto meno
nella prospettiva di sintesi che contraddistingue questo contributo – la formulazione di
considerazioni di ampio respiro. Tuttavia, la crescente attenzione anche in quel contesto
per i profili di tutela ambientale connessi allo sfruttamento dell’acqua oggi più che mai
assume primario rilievo. In dottrina, sul punto v., per esempio, S. ZELLMER, United
States: The Emergence of Environmental Considerations, in J.W. DELLAPENNA,
J. GUPTA (ed.), The Evolution of the Law and Politics of Water, cit., pp. 205 ss., e v. gli
ampi riferimenti bibliografici ivi reperibili. Confermano la rilevanza dell’interesse
(pubblico) alla tutela dell’ambiente quale criterio di “aggiustamento” rispetto
all’applicazione delle regole del libero mercato alla circolazione delle licenses, fra gli
altri: C. WEIL, Waters: American Law and French Authority, cit., pp. 133 ss.; J.C.
NEUMAN, Beneficial Use, Waste and Forfeiture: the Inefficient Search for Efficiency in
Western Water Use, cit., pp. 919 ss.; J.L. HUFFMAN, Water Marketing in Western Prior
Appropriation States: a Model for the East, cit., pp. 429 ss.; J.M. KLEBBA, Water Rights
and Water Policy in Louisiana: Laissez Faire Riparianism, Market Based Approaches,
or a New Managerialism?, cit., pp. 1779 ss.; J.A. CLAYTON, Market-driven solutions to
103
ANNA SIMONATI
Infatti, nei sistemi di origine romano-germanica (ove i beni
idrici sono in gran parte essi stessi pubblici) di regola il potere relativo
al rilascio dei provvedimenti è radicato in capo alle autorità locali nel
territorio delle quali il bene si trova, benché, naturalmente, sia previsto
anche il coinvolgimento di quelle centrali ove debbano essere assunte
decisioni strategiche37. Nell’ordinamento britannico, invece, normalmente i provvedimenti permissivi relativi all’uso dell’acqua sono
rilasciati dall’autorità deputata alla tutela dell’ambiente38.
Questo aspetto rispecchia certamente il fatto che in common
law la previsione normativa dell’intervento pubblicistico è meno risalente nel tempo e tiene conto dell’assetto delle priorità di interesse
generale come attualmente si profilano. Nei sistemi di civil law, invece,
la configurazione di un impianto dominicale di stampo giuspubblicistico ha consentito il coinvolgimento diretto dell’ente titolare del bene
quale depositario del corrispondente potere gestionale, mentre la valorizzazione di sensibilità “moderne” quale quella nei confronti della
tutela ambientale trovano spazio in epoca successiva mediante disposizioni normative sopravvenute.
economic, environmental and social issues related to water management in the western
USA, in Water, 2009, n. 1, pp. 19 ss.
37
Lo si è visto, se pur in estrema sintesi, sia con riferimento all’ordinamento francese (rispetto al quale si sono richiamate soprattutto le disposizioni contenute nel Code
général de la propriété des personnes publiques), sia con riferimento alla Ley de aguas
spagnola; per quanto concerne specificamente il sistema spagnolo, poi, si è segnalato
che il forte coinvolgimento delle autorità locali trova conferma anche a livello costituzionale, ove è codificata la loro competenza in materia di gestione del servizio idrico.
38
Per quanto riguarda l’ordinamento britannico, dal combinato disposto del Water
Resources Act del 1991 e del Water Act del 2003 emerge in più occasioni come
l’autorità più direttamente coinvolta nell’emanazione delle licenses relative all’utilizzo
delle risorse idriche sia la Environment Agency.
104
IL REGIME PUBBLICISTICO DELLE ACQUE: PROFILI COMPARATISTICI
8. Il regime pubblicistico delle acque e l’erogazione del servizio idrico:
due esperienze “pilota” a confronto
Si è detto che, nonostante l’assenza in common law di categorie
formali riconducibili a un concetto unitario di public ownership, la
disciplina concreta dell’utilizzo dell’acqua per vari aspetti presenta
profili di convergenza con quella vigente nei sistemi di tradizione
romano-germanica.
Questo dato trova una conferma ulteriore per quanto riguarda le
modalità dell’erogazione del servizio idrico.
Data la necessità di sintesi, il profilo ora indicato non potrà essere analizzato compiutamente39. Mi soffermerò, dunque, su alcuni
dettagli, dai quali mi pare possano trarsi elementi utili per verificare se
(ed eventualmente fino a che punto), al di là delle apparenti barriere
derivanti dall’appartenenza all’una o all’altra “famiglia” giuridica,
possano in realtà essere evidenziati alcuni caratteri comuni in specifiche
fattispecie riconducibili rispettivamente al contesto di civil law e a
quello anglosassone.
In particolare, è bene richiamare per sommi capi due esperienze
peculiari, che trovano spazio l’una nel contesto spagnolo e l’altra in
quello statunitense.
9. (Segue) L’esperienza spagnola: la municipalità di Cordoba
Per quanto concerne l’esperienza spagnola, già si è accennato40
che, in base all’art. 148 della Costituzione, l’erogazione del servizio
39
Per l’analisi di alcune interessanti esperienze di gestione del servizio idrico in
prospettiva comparata, v., per esempio, B. BALANYÅ, B. BRENNAN, O. HOEDEMAN,
S. KISHIMOTO, P. TERHORST (a cura di), Acqua. Per un modello pubblico di gestione:
successi, lotte e sogni, Teramo, 2006.
40
V. supra, 3.
105
ANNA SIMONATI
idrico rientra fra i compiti municipali.
Tradizionalmente, l’attività è stata svolta mediante moduli istituzionali pubblicistici, ma di recente anche questo settore non è rimasto
indenne da spinte di privatizzazione41. I rischi connessi con la possibile
prevalenza di logiche di stampo “mercantilistico” sono stati contrastati
con la predisposizione di buone prassi, preordinate a garantire il coinvolgimento dei privati all’assunzione delle scelte strategiche.
In questo contesto, un esempio significativo si riscontra nella
municipalità di Cordoba, ove da tempo il servizio idrico è erogato da
EMACSA, soggetto originariamente configurato in termini di azienda
municipalizzata e oggi sottoposto a privatizzazione42. Attualmente, la
struttura di EMACSA corrisponde a quella di una società per azioni a
partecipazione pubblica comunale totalitaria. Il suo funzionamento si
basa sulla sinergia fra quattro organi di governo – assemblea generale
degli azionisti, consiglio d’amministrazione, presidente, direttore –
individuati in base alle regole ordinarie del diritto societario.
È originale, però, il sistema adottato per garantire il coinvolgimento diretto della cittadinanza, che ha consentito di mantenere anche
dopo la conversione dell’ente in s.p.a., la possibilità della società civile
di indirizzare lo svolgimento dell’attività. Precisamente, a partire dal
1979, il modello partecipativo è stato introdotto sotto forma di buona
prassi. Esso ha trovato conferma generalizzata con riferimento a tutte le
aziende municipalizzate erogatrici di servizi pubblici nel 1981, quando
è stato emanato il regolamento di partecipazione dei cittadini, che
41
In proposito, v. E. ORTEGA DE MIGUEL, A. SANZ MULAS, La gestione dell’acqua
nel municipio di Córdoba: un modello di gestione pubblica partecipata, efficace ed
efficiente, in B. BALANYÅ, B. BRENNAN, O. HOEDEMAN, S. KISHIMOTO, P. TERHORST (a
cura di), Acqua. Per un modello pubblico di gestione: successi, lotte e sogni, cit., pp. 63
ss. V. anche, per esempio, AA.VV., Lo público y lo privado en la gestión del agua,
Ediciones del Oriente y del Mediterráneo, Madrid, 2005.
42
Per un’accurata analisi di questa esperienza, v. nuovamente E. ORTEGA DE MIGUEL, A. SANZ MULAS, La gestione dell’acqua nel municipio di Córdoba: un modello di
gestione pubblica partecipata, efficace ed efficiente, cit., pp. 66 ss.
106
IL REGIME PUBBLICISTICO DELLE ACQUE: PROFILI COMPARATISTICI
consente ai rappresentanti dell’associazionismo locale, delle forze
sindacali e dei partiti politici di opposizione di influenzare le decisioni
degli enti. Tale meccanismo è sopravvissuto fino ad oggi.
Per quanto concerne il settore del servizio idrico, è predisposto
un sistema di partecipazione della cittadinanza al consiglio di amministrazione della società, ove siedono due categorie di componenti: quelli
con diritto di parola ma senza diritto di voto e quelli dotati sia di diritto
di parola che di diritto di voto43.
I primi sono, per così dire, di designazione “istituzionale”: il direttore e il segretario generale di EMACSA, nonché il rappresentante del
comune nominato con funzioni di vigilanza e garanzia. Costoro partecipano alle riunioni del collegio e possono farvi presente la posizione
degli enti che rappresentano, ma non possono incidere attivamente nel
momento dell’assunzione delle decisioni.
Al contrario, il diritto di voto spetta al secondo gruppo di consiglieri, che sono designati in base a una legittimazione democratica
indiretta. Alcuni sono indicati dai gruppi politici rappresentati in consiglio comunale, secondo una logica distributiva svincolata dalla proporzionalità con i seggi comunali. Altri nominativi sono proposti dai due
sindacati maggiormente rappresentativi dei dipendenti della società, ma
i rappresentanti sono poi eletti, nell’ambito di una rosa prescelta dalle
sedi sindacali centrali, nell’ambito delle unioni provinciali e non delle
sezioni aziendali, in modo da tutelare l’interesse generale dei lavoratori.
Infine, un rappresentante è espressione dell’associazionismo municipale, secondo una logica quanto mai frastagliata che ricomprende fasce
eterogenee della popolazione (per esempio, le associazioni ambientaliste, quelle dei consumatori, quelle delle casalinghe).
43
In questi termini, v. E. ORTEGA DE MIGUEL, A. SANZ MULAS, La gestione
dell’acqua nel municipio di Córdoba : un modello di gestione pubblica partecipata,
efficace ed efficiente, cit., pp. 67 ss.
107
ANNA SIMONATI
10. (Segue) L’esperienza statunitense: la democrazia diretta nel sistema dei CUBs
Nonostante l’assenza nell’ordinamento statunitense44 di categorie giuridiche idonee a configurare formalmente l’appartenenza pubblica dei beni, almeno dalla fine del diciannovesimo secolo era assai diffusa la convinzione che ogni comunità dovesse dotarsi di un sistema di
gestione pubblica delle risorse idriche45, sia per tutelare diritti inviolabili come quello alla salute, sia per assicurare la fornitura di una risorsa
ormai divenuta di fondamentale importanza per lo svolgimento di numerose attività produttive. Così, entro il terzo decennio del secolo successivo la maggior parte delle città controllavano direttamente, mediante meccanismi di municipalizzazione la gestione dell’acqua46.
D’altra parte, ciò non aveva affatto risolto tutti i problemi precedentemente emersi. Anzi, particolarmente spinosa continuava ad
apparire la questione dell’equità distributiva, dal momento che la progressiva scarsità della risorsa comportava che l’amministrazione tollerasse gravi disparità di trattamento fra diverse categorie di cittadini, sia
per quanto concerne i costi del servizio, sia per quanto concerne la sua
qualità47.
44
V. S. FLYNN, K. BOUDOURIS, La democratizzazione della regolamentazione e il
governo dell’acqua negli Stati Uniti, in B. BALANYÅ, B. BRENNAN, O. HOEDEMAN,
S. KISHIMOTO, P. TERHORST (a cura di), Acqua. Per un modello pubblico di gestione:
successi, lotte e sogni, cit., pp. 81 ss.
45
In proposito, v., per esempio, A.D. TARLOCK, J.N. CORBRIDGE JR, D.H. GETCHES,
Water Resources Management: a Casebook in Law and Public Policy, New York,
2002.
46
V. S. FLYNN, K. BOUDOURIS, La democratizzazione della regolamentazione e il
governo dell’acqua negli Stati Uniti, cit., pp. 82 ss.
47
Tali disuguaglianze emergevano in modo talora subdolo, per esempio in relazione alla collocazione geografica delle infrastrutture, che privilegiava l’interesse degli
agiati abitanti nelle zone più “ricche” del tessuto urbano o quello degli imprenditori
edili ad approvvigionare aree ancora in tutto o in parte spopolate (e quindi suscettibili di
ulteriore sviluppo demografico) piuttosto di incrementare e migliorare il servizio nei
108
IL REGIME PUBBLICISTICO DELLE ACQUE: PROFILI COMPARATISTICI
Il primo strumento giuridico utilizzato per fare fronte alle difficoltà riscontrate è quello dell’istituzione di agencies di livello statale
deputate alla regolazione del settore e alla vigilanza sull’attività degli
erogatori, in particolare in relazione alla quantificazione delle tariffe
applicate. Indirettamente, questa iniziativa normativa indusse gli enti
locali a una massiccia intensificazione nel processo di municipalizzazione del servizio idrico, poiché solo così era possibile sottrarre il
potere dell’autorità decentrata all’influenza nazionale.
La spinta nel senso della democratizzazione produsse, a partire
dalla seconda metà del Novecento, due distinti fenomeni.
Da un lato, i legislatori nazionali presero progressivamente coscienza del deficit di legittimazione democratica evidenziato nel sistema delle agencies48 e, di conseguenza, integrarono il meccanismo con
la previsione di modalità elettive di designazione dei componenti dei
collegi.
Dall’altro lato, il panorama istituzionale si arricchì dalla presenza di nuovi organismi. In questo contesto, sono particolarmente
interessanti i Citizens’ Utility Boards49, organizzazioni con sedi radicate
in numerosi Stati, che sono formate da volontari e si finanziano con i
contributi dei soci. L’affiliazione da parte dei singoli avviene mediante
l’adesione sulle stesse fatture: il consumatore, infatti, può effettuare un
versamento aggiuntivo contestualmente al pagamento per la fornitura
del servizio, che l’impresa erogatrice si impegna a trasferire direttamenquartieri occupati dalle fasce a basso reddito della popolazione. In questi termini, v.
S. FLYNN, K. BOUDOURIS, La democratizzazione della regolamentazione e il governo
dell’acqua negli Stati Uniti, cit., pp. 83 ss.
48
Per esempio, v. in proposito S. FLYNN, K. BOUDOURIS, La democratizzazione della regolamentazione e il governo dell’acqua negli Stati Uniti, cit., pp. 86 ss. e R.B.
LEFLAR, M.H. ROGOL, Consumer Participation in the Regulation of Public Utilities: a
Model Act, in Harvard Journal on Legislation, 1976, n. 13, pp. 235 ss.
49
A questo proposito v., per esempio, B. GIVENS, Citizens’ Utility Boards: Because
Utilities Bear Watching, Center for Public Interest Law, University of San Diego
School of Law, 1991.
109
ANNA SIMONATI
te nelle casse del CUB. Tutti i soci che offrono un contributo minimo
hanno il diritto di eleggere (attraverso la formula di un voto per persona) la giunta direttiva del CUB, la quale ha il compito di coordinare
un’équipe di esperti rappresentativi dei consumatori residenziali. Il
gruppo di lavoro così costituito interviene nelle riunioni degli organi di
governo delle agencies di regolazione, nelle assemblee legislative e, più
in generale, nei processi decisionali pubblici inerenti alla quantificazione delle tariffe o alla determinazione della qualità del servizio fornito.
Il modello rappresentato dai CUBs ha determinato una vera e
propria svolta nel senso dell’assunzione di meccanismi di democrazia
diretta per la gestione dei servizi pubblici essenziali, fra i quali ricade
quello idrico. La conseguenza maggiormente rilevante sul piano giuridico consiste nella produzione di una sorta di “legge-quadro” di livello
federale, che rappresenta il punto di riferimento normativo ove gli Stati
intendano a loro volta regolare la materia50.
11. (Segue) La partecipazione dei cittadini nell’erogazione del servizio
idrico: ancora una convergenza tendenziale fra civil law e common
law?
Nonostante si debba necessariamente tenere conto della ristrettezza dell’ambito dell’indagine svolta, l’analisi di alcuni aspetti specifici emergenti nell’ordinamento spagnolo e in quello statunitense dimostra come, pur a fronte di una perdurante palese difformità sistematica,
su alcuni punti l’esperienza di civil law e quella di common law presentino elementi di tendenziale convergenza anche nel campo della fornitura del servizio idrico. Più precisamente, emerge in entrambe le espe50
Il testo del Model Act to Create a Citizens’ Utility Board è reperibile, per esempio, in coda al volume di B. GIVENS, Citizens’ Utility Boards: Because Utilities Bear
Watching, cit., pp. 90 ss.
110
IL REGIME PUBBLICISTICO DELLE ACQUE: PROFILI COMPARATISTICI
rienze descritte l’intento di favorire la partecipazione diretta dei cittadini nell’assunzione delle scelte strategiche operate dal soggetto erogatore. In proposito, almeno due fattori meritano di essere sinteticamente
segnalati.
In primo luogo, si ravvisa una forte similitudine nella cospicua
valorizzazione del ruolo dell’associazionismo. Si è visto, infatti, che sia
in Spagna sia negli Stati Uniti spetta alle associazioni locali dei portatori di interessi qualificati designare i propri rappresentanti presso le sedi
istituzionali: nel consiglio d’amministrazione della società erogatrice
del servizio, per quanto riguarda il meccanismo vigente nella municipalità di Cordoba; per il tramite dei gruppi di esperti invitati a partecipare
alle assemblee legislative e agli organi decisionali dei gestori del servizio, per quanto concerne l’esperienza dei CUBs.
In secondo luogo, è interessante l’attenzione con cui, nei sistemi analizzati, sono individuati i soggetti rappresentativi degli stakeholders. In entrambi i casi, emerge l’intento di agevolare la tutela delle
esigenze degli abitanti nelle zone direttamente interessate, ma nel
contempo si punta ad evitare eccessivi localismi e ad incentivare l’inquadramento delle problematiche in prospettiva generale, per “innalzare” il livello della loro percezione rispetto a quello proprio delle popolazioni radicate sul territorio.
Comunque, deve riscontrarsi l’instaurazione di circuiti in parte
simili per assicurare la considerazione degli interessi qualificati.
Anche se, dal punto di vista strettamente giuridico, le norme
applicabili al gestore del servizio sono apparentemente inidonee a
garantire che su questo gravi il dovere di interpellare i privati in vista
della configurazione delle concrete modalità di intervento, l’adozione di
meccanismi rappresentativi di stampo democratico determina comunque la costituzione di organismi legittimati ad influenzare (dall’interno
o dall’esterno) la formazione della volontà dell’ente. Il sistema elettivo
costituisce la base per la forte legittimazione democratica dei rappre-
111
ANNA SIMONATI
sentanti, che si fanno portavoce delle istanze pubblicistiche emerse
nelle rispettive comunità di riferimento.
12. Considerazioni di sintesi
Dalle sintetiche notazioni svolte, emerge l’opportunità di guardare in prospettiva diacronica all’evoluzione della disciplina dell’utilizzo dell’acqua. Solo in questo modo, infatti, è possibile cogliere i
corsi e i ricorsi storici che hanno contraddistinto lo sviluppo del quadro
giuridico di riferimento negli ordinamenti esaminati.
Se è rintracciabile (benché con un certo margine di approssimazione) un punto di partenza comune, rappresentato dalla concezione
dell’acqua come res communis omnium e dalle conseguenti elaborazioni concettuali proprie prima del diritto romano51 e poi del diritto comune, è anche vero che successivamente le due famiglie di sistemi – quella
di tradizione anglosassone e quella di tradizione romano-germanica – si
sono progressivamente allontanate, in particolare per quanto concerne
la configurazione del titolo di appartenenza sulle risorse idriche.
Oggi, però, si ravvisano, mi pare, nuove convergenze all’insegna proprio dei profili pubblicistici connessi alla disciplina dell’uso
dell’acqua e della gestione del servizio idrico.
Come si è segnalato, infatti, pur a fronte del mantenimento della diversa concezione dominicale che da sempre contraddistingue i due
gruppi di ordinamenti, elementi di analogia si possono indicare, in
primo luogo, con riferimento alla configurazione di un sistema di
strumenti provvedimentali, che fungono da presupposto per il legittimo
utilizzo dell’acqua da parte dei privati anche ove essa non si presenta
giuridicamente sotto forma di bene pubblico. In secondo luogo, altre
51
V. sul punto le considerazioni di A. SCHIAVON, Acqua e diritto romano: “invenzione” di un modello?, in questo volume.
112
IL REGIME PUBBLICISTICO DELLE ACQUE: PROFILI COMPARATISTICI
somiglianze si ravvisano con riferimento alla predisposizione di correttivi alle regole generali sulla somministrazione del servizio idrico – che
peraltro ovunque tende alla privatizzazione in senso soggettivo del
gestore – nella direzione del coinvolgimento diretto della popolazione
(spesso, con la mediazione dell’associazionismo) ai fini della più agevole emersione dell’interesse della collettività.
Naturalmente, non è questa la sede per formulare previsioni
circa la fisionomia degli sviluppi futuri. Sembra di poter dire, però, che
difficilmente si verificheranno svolte epocali, per esempio tali da ricondurre i sistemi di common law sui sentieri dell’appartenenza pubblica
dell’acqua, battuti nelle esperienze di tradizione romano-germanica.
Ciò, quanto meno, fino al momento in cui gli altri profili della disciplina vigente (quelli relativi allo sfruttamento, per così dire, “dinamico”
della risorsa idrica, sui quali si sono riscontrate significative convergenze in tutti i sistemi analizzati) manterranno anche in futuro il livello
di efficienza che fino a questo momento li ha caratterizzati.
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