L’accesso ai servizi per anziani
Osservatorio politiche sociali, Provincia di lecco
INDICE
Premessa...............................................................................................................................................2
Il percorso di lavoro .............................................................................................................................2
Il sistema di accesso alla rete dei servizi..............................................................................................5
Le indicazioni regionali ...................................................................................................................6
I Piani di zona ..................................................................................................................................7
Stima dell’offerta, della domanda e accesso ai servizi ...................................................................9
Ricostruzione del sistema di accesso .................................................................................................11
Ricostruzione della dinamica fra cittadini e servizi nel momento dell’accesso ............................12
I punti di accesso............................................................................................................................13
Le ipotesi, i punti di forza e di criticità ..........................................................................................15
Elaborazione di idee concrete per migliorare le politiche di accesso ................................................19
Allegato 1. Incontri consultivi di rilevazione del bisogno .................................................................23
Allegato 2. Note progettuali .............................................................................................................26
1
Premessa
Gli anziani sono un segmento della popolazione in aumento a livello demografico e connotato da un
quadro di complessità dei bisogni. Il prolungamento della durata della vita porta con sé gli effetti
del processo biologico di invecchiamento, ovvero problemi di mobilità e autosufficienza. Ai bisogni
di cura dell’anziano vanno aggiunti i bisogni relazionali che scontano il mutamento della struttura
delle famiglie, oggi sempre meno ampie e con minore possibilità di fornire cura, in quanto i membri
risultano sempre più impegnati in attività lavorative. Gli anziani rappresentano, quindi, un segmento
di cui l’intera società dovrà occuparsi sempre di più.
Negli ultimi anni, con il primo triennio dei Piani sociali di zona e i progetti di ricerca della
Provincia di Lecco, è aumentata la conoscenza e la condivisione dei bisogni degli anziani e
dell’offerta fornita, ma anche la necessità di conoscere più da vicino i bisogni, di distinguerli dalla
domanda, di valutare le risposte dei servizi presenti e potenziali.
Come è noto le risorse per intraprendere nuove iniziative utili per migliorare il sistema di welfare
locale sono limitate. Con il termine risorse intendiamo fattori economici, organizzativi, progettuali e
informativi che i soggetti istituzionali, e non, possono attivare nel territorio.1 La limitatezza delle
risorse economiche interroga quindi il sistema degli attori locali nella ricerca di lettura dei fenomeni
territoriali, dei vincoli e delle risorse esistenti per definire delle priorità su cui concentrare
l’attenzione.
Il percorso di lavoro
In un’ottica di welfare society, in base alla letteratura e alle esperienze in materia, si ritiene che una
metodologia di costruzione partecipata, sin dalla progettazione, sia irrinunciabile per concentrare
l’attenzione sulle priorità e per indagare il fenomeno oggetto di ricerca partendo da una
condivisione delle informazioni esistenti e da una finalità comune di ricerca, che co-responsabilizza
i soggetti che agiscono sul territorio e che sono chiamati ad utilizzare gli esiti della ricerca stessa.
Per questi motivi, l’IRS e il Gruppo di Regia dell’Osservatorio per le politiche sociali della
Provincia di Lecco hanno condiviso un percorso partecipato, costituito dalle seguenti macro fasi:
1. condivisione del patrimonio informativo esistente e individuazione di una rosa di temi dell’area
anziani che sembrava interessante indagare;
2. definizione della priorità, tenendo conto delle risorse disponibili, e della finalità di ricerca;
3. svolgimento del lavoro di approfondimento sul tema prescelto;
1
Al riguardo sappiamo, per esempio, che il contesto locale è caratterizzato da un forte impegno civico, con oltre 700
organizzazioni censite dal Cised (Centro informazioni supporto e documentazione della Provincia di Lecco).
2
4. restituzione dei risultati del percorso di ricerca al territorio.
Il percorso è stato svolto congiuntamente dall’IRS e dal Gruppo di Regia dell’Osservatorio per le
Politiche Sociali, allo scopo di garantire, in un percorso di apprendimento reciproco, una
trasmissione di competenze, abilità e metodiche utili a favorire la prosecuzione in autonomia del
progetto di Osservatorio e di integrare maggiormente l’Osservatorio stesso con le risorse territoriali.
Nella prima fase l’IRS ha effettuato una ricognizione del materiale esistente (Piani di Zona,
Rapporti di ricerca, ecc.) e, in stretta interazione con il Gruppo di Regia dell’Osservatorio, ha
incontrato un gruppo ristretto di attori e testimoni privilegiati del contesto locale (responsabili Udp,
referente ASL, rappresentanti dei sindacati pensionati) con finalità consultive. Con tale ciclo di
incontri si è inteso:
– condividere con gli attori locali il patrimonio informativo esistente sul territorio per l’area
anziani e una lettura dei bisogni e dell’offerta di servizi;
– focalizzare i punti critici emergenti per individuare una rosa di temi trattabili dall’Osservatorio;
– suggerire nel contempo i criteri alle quali il Gruppo di Regia può richiamarsi nell’individuare
una priorità (cfr. Box 1).
Nella seconda fase il Gruppo di Regia dell’Osservatorio per le Politiche Sociali, con la consulenza
dell’IRS, ha fornito all’Assessorato ai Servizi alla Persona della Provincia di Lecco un feedback sul
lavoro di lettura del bisogno. In base al feedback sul lavoro di lettura del territorio l’organo politico
(Assessore provinciale e Rappresentante Assemblea dei Sindaci) e tecnico (OPS e Uffici di Piano)
hanno individuato la necessità di approfondire il tema dell’accesso ai servizi per le seguenti
ragioni:
– è un tema rilevante per i tre Uffici di Piano come ampiamente documentato dai Piani di zona;
– è ritenuto di particolare rilevanza in questa fase delle politiche e dei servizi socio-assistenziali,
caratterizzati da una presenza crescente dei Comuni nella gestione dei servizi, dalla trasformazione
delle Ipab, dalla presenza di fenomeni di “cura privata” fortemente concorrenziale ai servizi e che
spesso sfugge a forme di controllo;
– il Piano regionale sociosanitario 2007-2009 enfatizza molto il tema dell’accesso ed individua
alcune strategie per superarne i limiti attuali;
– è legato ad altri temi rilevanti per il miglioramento dei servizi quali la domanda di badanti, la
difficoltà di accesso ai servizi da parte della popolazione anziana e della famiglia per fattori diversi,
fra cui rilevanti sembrano un timore di stigmatizzazione e la mancanza di informazioni, l’equità di
trattamento nei diversi territori.
3
Nella terza fase è stato costituito un gruppo di lavoro costituito da 10 persone: Orsola Sala (Asl
Lecco), Francesca Biffi (Comune di Lecco – Ufficio di Piano di Lecco), Flavia Sportoloni (Casa di
Riposo Monticello – Retesalute), Mario Sacchi e Carmine Leva (Confederazione sindacati
pensionati), Antonella Sacchi (Auser Lecco), Lorenza Chiara (Cised – Provincia di Lecco), Giorgio
Gualzetti (Coordinatore OPS), Matteo Lo Schiavo e Alfonso Gambino (IRS – Istituto per la Ricerca
Sociale, Milano).
Il Gruppo di lavoro si è ritrovato per tre mezze giornate per istruire, approfondire e articolare le
problematiche relative all’accesso lungo il percorso di cura attraverso: la raccolta e l’analisi dei dati
(primo incontro);
l’individuazione di ipotesi di lettura dei fenomeni (secondo incontro); la
definizione e condivisione di problemi trattabili e di possibili strategie di intervento e
sperimentazione (terzo incontro). La partecipazione ai lavori del gruppo è stata attiva e motivata.
Talvolta emergeva la domanda di quali potessero essere le effettive ricadute organizzative delle
riflessioni che nel gruppo si producevano. Come verrà più avanti argomentato, infatti, spesso sono
gli operatori, a stretto contatto con le esigenze della domanda che “inventano” continuamente
microsoluzione per affrontare le rigidità istituzionali ed organizzative legate all’accesso. Il
problema è che tali iniziative non sembrano trovare sempre delle ricadute più allargate al di là del
singolo caso.
Box 1 Criteri utilizzati per selezionare l'ambito di approfondimento
Per delimitare l’obiettivo/oggetto di approfondimento ci si è avvalsi di tre focus group con attori
privilegiati da cui sono emersi alcuni criteri di selezione. Tali criteri hanno guidato la scelta della
priorità che l’Assessorato e l’Osservatorio hanno espresso. Le dimensioni individuate dagli attori
locali sono state:
- rilevanza dell’argomento per tutti i soggetti sociali ascoltati;
- interesse per i tre distretti, e quindi rilevanza a livello provinciale;
- collegamento ad una azione operativa, e quindi praticabilità funzionale;
- azione praticabile in base ai vincoli delle risorse attivabili;
- rilevanza su un campo in cui i servizi sono sotto pressione;
- rilevanza per una massa “critica” di cittadini, non casi che raramente si verificano;
- rilevanza sul livello di governo del sistema a garanzia degli utenti.
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Il sistema di accesso alla rete dei servizi
Possiamo definire l’accesso come quella fase del processo di lavoro dei servizi in cui il cittadino
entra in contatto, in senso lato, con le organizzazioni che producono servizi che potrebbero in
qualche modo soddisfare un suo bisogno-diritto. Questa fase è caratterizzata dall’interazione che si
sviluppa fra il cittadino e gli operatori dei servizi dal momento in cui entrano in contatto
(direttamente o indirettamente) per raccogliere la domanda/richiesta, interpretarla e decidere che
cosa fare (avviare un progetto, erogare una prestazione, rinviare ad altri servizi, ecc.).
Le recenti normative nazionali (L. 328/00) e regionali (si veda per es. il Piano Socio Sanitario
Regionale), accogliendo alcune analisi e riflessioni maturate in questi ultimi dieci anni nella
letteratura sui servizi, concordano nell’individuare la fase di accesso come momento critico del
rapporto fra cittadini e servizi.2 L’orientamento che si è sviluppato è quello di cercare di ridurre
una serie di barriere (psicologiche, culturali, fisiche, ecc.), che potrebbero manifestarsi nell’accesso
ai servizi, dovute a diversi fattori come per es. la complessità della rete di offerta, la scarsità
dell’informazione, lo scarso coordinamento delle diverse agenzie, istituzioni e unità operative
responsabili dell’offerta, la scarsa trasparenza dei criteri e delle procedure di accesso, la diversità
fra i regolamenti presenti nei diversi territori comunali.
In questo paragrafo ricostruiremo il sistema di accesso utilizzando diverse fonti di informazione: le
indicazione della legislazione regionale (PSSR 2007-2009) e della programmazione locale (PDZ
2006-2008); mettendo in relazione i rapporti di ricerca prodotti nel passato dalla Provincia e da altri
attori locali con il tema dell’accesso; e, infine, attraverso le schede di rilevazione all’accesso, i
rapporti degli attori locali e le indicazioni emerse dagli incontri del Gruppo di lavoro provinciale
sull’accesso. In base alla ricostruzione del sistema di accesso costruiremo alcune ipotesi esplicative
dell’attuale sistema di accesso e delle modalità di funzionamento dei servizi.
2
Cfr. Liliana Leone e Americo Iurleo “La porta sociale: una buona pratica per l’accesso alla rete”,
2004(http://www.welfare.gov.it/Sociale/Monitor_valutazione/documenti/PortasocialePres.htm); U. De Ambrogio, S.
Galli, S. Pasquinelli, R. Puccio “Sviluppare il Segretariato sociale professionale” in Prospettive sociali e sanitarie
19/2006; O. Okely “Front office e segretariato sociale” in Pss 3/2005; A. Mascolo, G. Cascone “Il servizio di
Segretariato sociale” in Pss 13/2005; Anna Teselli “Metropoli e cittadinanza sociale. Milano, Roma e Napoli” in La
Rivista delle Politiche sociali n.2 aprile-giugno/2005.
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Le indicazioni regionali
Il Piano Socio Sanitario Regionale regionale 2007-2009 individua nel tema dell’accesso alle cure
socio-sanitarie un punto di attenzione e di elevata rilevanza. Il PSSR fa riferimento principalmente
all’accesso ai servizi sanitari, tuttavia le indicazioni programmatorie valgono anche per il settore
sociale e sociosanitario.
Il PSSR evidenzia che la domanda delle cure non è direttamente correlabile al bisogno, anche per
l’esistenza di: bisogni non espressi, determinati dall’incapacità di riconoscere (da parte dell’utente o
della sua famiglia) determinati problemi; richieste di prestazioni non appropriate per inadeguate
conoscenze; presenza di facilità o difficoltà di accesso alle prestazioni (distanze, orari o procedure
per l’accesso). Pertanto l’ente pubblico è chiamato a favorire l’accesso dell’utente realmente
bisognoso del servizio. La missione strategica dell’ente pubblico dovrebbe consistere da un lato
nell’individuazione della domanda espressa e inespressa di bisogni del territorio; dall’altro
nell’esercizio del proprio ruolo di garante del cittadino attraverso l’attività di informazione, così da
consentirgli di operare la scelta migliore per rispondere alla propria esigenza.
Il PSSR assume come obiettivo prioritario il miglioramento, la semplificazione e la maggiore
equità di accesso ai servizi per tutti gli utenti, attraverso, per esempio:
™ la semplificazione e la riduzione dei percorsi burocratici amministrativi;
™ lo snellimento delle pratiche (anche attraverso l’informatizzazione diffusa);
™ il miglioramento della mobilità dell’utente;
™ la flessibilità dell’orario del servizio pubblico;
™ l’ampliamento e la personalizzazione dell’accesso alle informazioni (per garantire a chi è in
condizioni di bisogno, l’aiuto nell’accesso al sistema, con informazioni, orientamento e servizi
in forma adeguata);
™ la costituzione di una rete tra gli attori locali.
Su questo ultimo punto si afferma, in particolare, che unità di front office, call center, Ufficio di
Relazione per il Pubblico, Ufficio di comunicazione, Ufficio informazioni e Centro Unico di
Prenotazione, congiuntamente al personale di assistenza, dovranno realizzare una rete di
supporto al cittadino, il cui fine sarà non solo quello di aiutarlo nei percorsi di cura e nell’utilizzo
dei vari servizi, bensì quello di fornire univoche, complete e corrette informazioni che riguardano le
prestazioni erogate, le modalità e le procedure di erogazione, gli orari, le possibilità di accesso,
nonché le informazioni accessorie, quali i servizi di pubblica utilità presenti, i mezzi di trasporto
disponibili, i parcheggi pubblici e quelli dedicati alle persone disabili, i numeri telefonici di altri
enti, ecc.
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Con riferimento all’area anziani, in particolare, il PSSR evidenzia: 1) la scarsa capacità del
sistema nell’informazione, nell’orientamento e accompagnamento delle famiglie nel percorso
assistenziale; 2) il ricorso alla istituzionalizzazione permanente anche per una quota di
popolazione anziana che presenta un grado di fragilità lieve. E, di conseguenza, promuove
azione volte a: a) governare l’accesso ai servizi, attraverso lo sviluppo di una funzione di
comunicazione e facilitazione della trasparenza nei rapporti fra domanda e offerta; b) sviluppare
una politica tariffaria a sostegno di una rete di servizi integrativi alla RSA che sia in grado di
raggiungere una massa critica.
In conclusione dal PSSR si evincono delle indicazioni per la razionalizzazione dell’offerta e la
semplificazione dell’accesso attraverso principalmente la costituzione di interazioni, sinergie e
integrazioni. Sembra opportuno tuttavia mettere in evidenza la differenza tra il settore sanitario e il
settore sociale. Mentre per il primo si mette maggiormente in risalto che la crescita delle tipologie
di offerta non è stata seguita da una adeguata capacità del sistema di esprimere un governo unitario
delle stesse, per il settore sociale si mette in evidenzia, oltre al principio del percorso assistenziale
integrato, la debolezza complessiva dei servizi a carattere domiciliare. La differenza tra i due settori
è - secondo noi – importante per evidenziare le diverse priorità da seguire nel migliorare la fase di
accesso.
I Piani di Zona
I Piani di Zona 2006-2008 dei tre distretti della Provincia riconoscono nella fase dell’accesso un
momento importante dell’attività dell’Ente pubblico per garantire ai cittadini ritenuti meritevoli
l’erogazione dei servizi e delle prestazioni.
Nel secondo documento di programmazione triennale tutti i Distretti sociali fanno riferimento ad
azioni da intraprendere per migliorare la fase di accesso, centrando su diverse necessità di
omogeneizzazione, potenziamento ed equità. Di seguito, riprendiamo i singoli Piani di zona
evidenziando gli elementi relativi all’accesso, e le somiglianze nelle necessità espresse e nelle
azioni programmate.
Il Piano di Zona di Bellano evidenzia la mancanza sul territorio di metodologie e procedure
omogenee di accesso ai diversi Servizi Comunali (mancano regolamenti omogenei ad es. per
accedere al Servizio di assistenza domiciliare), questa mancanza comporta una situazione
diversificata che – si sostiene -
abbia degli effetti a discapito degli utenti sul territorio. In
considerazione di questo bisogno, il Distretto di Bellano ha programmato di costituire un tavolo
tecnico per l’elaborazione di Regolamenti di accesso ai diversi Servizi offerti dai Comuni, con
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l’obiettivo di omogeneizzare il più possibile i diversi criteri (es. scaglioni ISEE, ecc.). Con l’azione
programmata il Distretto si prefigge di assicurare a tutti i cittadini residenti nel territorio del
Distretto livelli omogenei ed adeguati di assistenza e pari opportunità nell'accesso ai servizi. Per
raggiungere questo obiettivo, il Distretto si propone, inoltre, di potenziare il Segretariato sociale dei
Comuni.
Anche il Piano di Zona di Lecco centra la propria azione relativamente all’accesso su due versanti:
l’omogeneizzazione dei criteri di accesso e il potenziamento del segretariato sociale. Il Gruppo
tematico Area Anziani ha evidenziato l’importanza di uniformare i criteri d’accesso, i regolamenti e
la tipologia di prestazioni anche attraverso l’adozione dell’ISEE per tutti i comuni. Per procedere in
questa direzione, è stato definito un primo strumento che ha lo scopo di facilitare le amministrazioni
comunali nell’adozione di criteri di accesso omogenei. Lo strumento in questione è una tabella
contenente le fasce di contribuzione per le prestazioni sociali agevolate a domanda individuale. La
tabelle è stata inviata a tutti i Comuni, e molti di questi hanno iniziato ad applicarla per determinare
l’accesso al Servizio di Assistenza Domiciliare (SAD). D’altra parte, per quanto riguarda il servizio
di segretariato sociale, esso è inteso come servizio di orientamento e di consulenza rispetto a
progetti di intervento e risorse, di strutture, di servizi esistenti sul territorio e relative modalità di
funzionamento e di accesso. Il potenziamento del segretariato sociale è perseguito attraverso
l’aggiunta di assistenti sociali professionali nei comuni sprovvisti di personale adeguato.
Infine, il Piano di Zona di Merate si propone di garantire le medesime opportunità ai cittadini dei
diversi Comuni del distretto. L’Azienda Speciale Consortile “Retesalute” ha rilevato in particolare
due criticità: la mancanza in alcuni Comuni di un operatore a supporto del servizio di segretariato
sociale; la necessità di informazioni ed aggiornamenti (anche legislativi) tempestive ed uniformi
agli operatori dei servizi sociali.
Dalla lettura trasversale dei tre Piani di Zona si evidenzia in tutti i Distretti la necessità di un
potenziamento soprattutto strutturale (aggiunta di risorse) del segretariato sociale in alcuni Comuni
e la ricerca dell’equità territoriale nell’accesso ai servizi. Si tratta di obiettivi da “sempre” perseguiti
dai Comuni, la novità è data soprattutto dall’inizio di attività concrete per la realizzazione di questi
obiettivi (es. Azienda consortile di Merate, strumento per integrazione dell’Isee a Lecco, tavolo
tecnico per omogeneizzazione regolamenti a Bellano, gruppo di lavoro sull’accesso della
Provincia).
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Stima dell’offerta, della domanda e accesso ai servizi
L’accesso a servizi/interventi è determinato in prima battuta dalla presenza di servizi/intereventi che
rispondono alla domanda espressa. Da precedenti rapporti della Provincia di Lecco, ed altri attori
locali, è possibile desumere alcuni elementi utili per stimare la domanda e l’offerta dei servizi
pubblici rivolti agli anziani.3 Per stimare la domanda sociosanitaria abbiamo preso in
considerazione la dinamica demografica perché essa può essere considerata una ragionevole proxy,
in quanto il progressivo invecchiamento della popolazione è spesso associato alla presenza di
patologie ad andamento cronico o degenerativo che comportano una limitazione di autosufficienza
individuale e il bisogno di assistenza preventiva per limitare il ripetersi di eventi acuti. In
particolare da ricerche sociologiche e gerentologiche risulta che i tassi di non autonomia4 oscillano
per i soggetti che hanno almeno 65 anni, tra il 16% e il 20%, e, per quelli che ne hanno almeno 75,
tra il 28% e il 35%5. In provincia di Lecco, applicando questi tassi al numero di
ultrasessantaquattrenni e di ultrasettantacinquenni residenti, si è stimato, come riportato nella
tabella 1, quali saranno le quote di bisogno dal 2006 al 2021. Per il 2006 le quote di bisogno (stima
bassa) equivalgono per gli ultra74enni a: 1.228 anziani a Bellano, 3.848 a Lecco, 2.285 a Merate.
Per quanto riguarda l’offerta abbiamo stimato i dati dei principali servizi per anziani della provincia
di Lecco: le Residenze Sanitarie Assistenziali (2003), i Servizi di Assistenza Domiciliare dei
Comuni (2000), il buono sociale distrettuale (2004) e l’Assistenza Domiciliare Integrata dell’Asl
(2006). Le quote di offerta per i singoli distretti risultano pari a 1.206 interventi a Bellano, 3.800 a
Lecco, 2.249 a Merate. A questi servizi/interventi - come detto - se ne aggiungano altri, quali ad
esempio i centri diurni, la teleassistenza, il telefono sociale, ecc., e soprattutto i servizi non offerti
né dal servizio pubblico né da servizi privati riconoscibili sul territorio, ovvero l’assistenza fornita
dalle cosiddette badanti.
La stima della dimensione dell’offerta dei principali servizi, da una parte, e della domanda
potenziale, dall’altra, mettono in evidenza l’aumento della pressione sui servizi a fronte di risorse
limitate. Data questa situazione sembrerebbe prioritario con riferimento all’accesso, da una parte,
garantire l’equità e favorire l’accessibilità a coloro che hanno più bisogno e, dall’altra, ampliare la
3
Cfr. Irs per Provincia di Lecco “Report 1 Quadro socio-demografico”, “Report 2 Servizi di assistenza domiciliare”,
“Report 3 Rsa”, 2003; Irs per Provincia di Lecco “Report Forme di gestione (2004)”; Piani di Zona distrettuali 20062008; Spi-Fnp-Uilp “Rapporto sulla Spesa sociale”, 2004.
4
Per non autonomia si intende la parziale o totale non abilità delle funzioni fondamentali della vita quotidiana.
5
Gli intervalli percentuali indicati si riferiscono a percentuali medie rilevate in diversi contesti del nostro Paese
attraverso surveys socio-sanitarie applicate a campioni significativi della popolazione residente. Tali intervalli sono
peraltro in linea con l’Indagine multiscopo “Condizione di salute e ricorso ai servizi sanitari” condotta dall’ISTAT nel
1994 (Istat, 1999, Indicatori socio sanitari nelle Regioni italiane, Roma) che indica una quota di
ultrassessantacinquenni con almeno una disabilità pari al 20,9% del totale.
9
platea dei beneficiari attraverso diversi interventi (es. compartecipazione al costo di alcuni servizi,
ampliamento di servizi leggeri dal costo limitato, implementazione delle reti di sostegno,
integrazione dei servizi/interventi, ecc.).
Tali stime sono interessanti perché proiettano delle dimensioni sul futuro, ma scontano il problema
di non tenere conto delle diversità intrinseche alla domanda potenziale. Calcolando solo l’età,
infatti, si perdono di vista delle specificità della domanda che pure sono importanti e possono
influire sul tipo di politiche e servizi che si intendono generare. Basterebbe domandarsi, per
esempio, quanti non autosufficienti sono cittadini stranieri? Quanti coloro che non hanno più
famiglia sul territorio? Quanti coloro che vivono in paesi o in contesti più urbani? Diventa
importante allora riuscire a utilizzare queste stime fornite dalle ricerche per avviare delle riflessioni
in grado di calarle nelle realtà territoriali specifiche, per interpretare il dato alla luce delle
conoscenze e dei saperi che ciascun attore sociale possiede.
Tabella 1 Stima anziani non autonomi
DISTRETTO BELLANO
LECCO
MERATE
Età
Ultra64enni Ultra74enni Ultra64enni Ultra74enni Ultra64enni Ultra74enni
2000
1.426-1.783 1.088-1.361 4.403-5.504 3.275-4.094 2.673-3.341 1.991-2.489
2006
1.575-1.969 1.228-1.535 4.854-6.068 3.848-4.811 3.050-3.813 2.285-2.856
2011
1.624-2.030 1.322-1.653 5.023-6279 4.110-5.138 3.248-4.060 2.506-3.132
2016
1.698-2.122 1.438-1.797 5.254-6.568 4.399-5.498 3.560-4.451 2.787-3.483
2021
1.724-2.155 1.435-1.794 5.367-6.709 4.408-5.511 3.718-4.648 2.896-3.620
Fonte: IRS per Provincia di Lecco, Rapporto 2003
Tabella 2 Stima dell’offerta dei principali servizi per anziani
DISTRETTO
Posti letto accreditati Utenti in Sad
in Rsa (2003)*
(2000)*
Utenti
in Adi
(2006)**
Buono sociale distrettuale
(2004)***
BELLANO 249
159
324
474
LECCO
963
768
1.061
1.008
MERATE
537
423
970
319
Totale
1.749
1.350
2.355
1.801
Fonte:
* IRS per Provincia di Lecco, Report 2 Servizi di assistenza domiciliare, 2003
** Stima IRS su dati tratti da Pdz 2006-2008 Lecco e Merate
*** Stima IRS su dati Irer
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Ricostruzione del sistema di accesso
Per ricostruire il sistema di accesso il Gruppo di lavoro è partito cercando di rispondere a queste
domande: che cosa è l’accesso? Perché è un problema? Per chi è un problema? Per fare ciò si è
provato a ricostruire che cosa avviene nella fase di incontro tra le richieste dei cittadini e il sistema
di offerta, ragionando sui punti di forza e le criticità a partire da esempi ed esperienze concrete.
Sulla base di questa ricostruzione di temi/problemi inerenti all’accesso, il gruppo di lavoro ha
provato ad individuare quali fossero delle possibili aree di intervento e quali azioni sarebbe
auspicabile attivare.
Di seguito riportiamo le considerazioni effettuate in merito.
Il gruppo di lavoro ha innanzitutto cercato di costruire un quadro di riferimento per trattare il tema
dell’accesso. Ci siamo resi conto che questo termine rimanda ad un insieme indifferenziato di
attività che possono essere centrate più sulla “prestazione” o più sul processo. Per avvicinarci ad
una definizione dell’accesso sufficientemente comprensiva delle diverse rappresentazioni in campo,
siamo partiti da un’analisi dei dati e delle informazioni raccolte dai servizi e dagli operatori nel
momento in cui un cittadino si rivolge al servizio. L’ipotesi che abbiamo fatto è che le
organizzazioni e gli operatori tendono a selezionare i dati e le informazioni che raccolgono in base
alle modalità di erogazione del servizio. Per es. se un servizio ha l’esigenza di classificare gli utenti
per decidere a chi erogare un servizio, raccoglierà prevalentemente dati anagrafici, di censo,
residenza, reddito, che consentano di definire delle graduatorie. Viceversa gli aspetti più relazionali,
di interazione, di decodifica della domanda sono demandati all’operatore ed alla sue competenze
professionali, ma non diventano oggetto specifico di attenzione e di riflessione da parte
dell’organizzazione. Un altro esempio riguarda il cosiddetto “debito informativo”, ovvero tutti quei
dati di carattere gestionale che le organizzazioni (per es. comuni, aziende ospedaliere, strutture per
anziani) devono raccogliere per render conto alla Regione dei finanziamenti/pagamenti che
ricevono. I dati rilevati in questo caso sono, per es., il numero di utenti, le ore di lavoro per
operatore, il tipo di prestazioni erogate, la professionalità degli operatori, ecc. Questi stessi dati che
potrebbero essere riutilizzati all’interno del servizio in funzione di ri-progettazione, verifica,
monitoraggio, di fatto non sembrano essere riutilizzati (per es. si fa riferimento ai dati raccolti dagli
Uffici di Piano per la sperimentazione sui buoni e voucher).
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Ricostruzione della dinamica fra cittadini e servizi nel momento dell’accesso
Per entrare nel merito dei funzionamenti organizzativi abbiamo provato a ricostruire che cosa
avviene fra servizio e cittadino in fase di accesso, a partire dalle rappresentazioni dei partecipanti al
gruppo di lavoro. A differenza del passato, ad esempio, i servizi sociali comunali e il telefono
sociale, soprattutto nei centri urbani, riscontrano negli ultimi anni un approccio al servizio meno
stigmatizzato. L’utente anziano/la famiglia si rivolgono ai servizi anche per richiedere informazioni
su possibili servizi alla persona e non più soltanto in situazione di emergenza. I sindacati rilevano
tuttavia la permanenza del problema dei cittadini che non si rivolgono ai servizi per non essere
stigmatizzati ovvero che si rivolgono soltanto in via residuale, in ultima istanza, in situazione di
piena emergenza. Non sono tuttavia presenti stime sul fenomeno del bisogno nascosto.
L’utente, mosso come visto da diversi stati d’animo, chiede aiuto rivolgendosi, solitamente, a più
attori presenti sul territorio: ad un amico/parente/vicino di casa; e/o ad una organizzazione
territoriale (volontariato, sindacato, ecc.); e/o a servizi pubblici o privati. In questa fase l’anziano si
pone diverse domande, ne elenchiamo alcune esemplificative: a chi mi rivolgo per risolvere il mio
problema; di cosa ho bisogno per migliorare la mia situazione; come scelgo il servizio che fa per
me; come scelgo l’ente erogatore del servizio; posseggo o no i requisiti per accedere ai servizi
pubblici, ecc. Le domande che si pone l’anziano e/o il suo famigliare mettono in risalto la difficoltà
di autodeterminazione del percorso di cura e di procedere individualmente alla ricostruzione delle
possibilità di cura. Detto in altri termini, spesso l’anziano o la famiglia di fronte a situazioni che si
complicano (perdita di autonomia, eccessivo peso assistenziale, ecc.) non sanno come muoversi per
fronteggiare la situazione. La loro incertezza e difficoltà nel leggere ciò che sta accadendo avviene
tanto dal punto di vista emotivo che razionale, accompagnato sovente da una conoscenza
approssimativa dei possibili percorsi di cura (che comprendono RSA, ADI, Buono ecc.). Per
l’utente è spesso difficile comprendere quale sia l’ambito di assistenza corretto a cui rivolgersi, o
dove, ad esempio, le liste d’attesa sono compatibili con la propria urgenza o il prezzo da pagare per
il servizio/intervento accessibile al proprio portafoglio, o dove poter trovare anche una funzione di
ascolto che consenta di trattare ed elaborare il carico di ansia e preoccupazione che in quel
momento si sta vivendo.
12
I punti di accesso
L’incertezza dell’anziano e/o del suo famigliare nel trattare una situazione difficile rappresenta un
dato su cui ragionare. Infatti se guardiamo il lato dell’offerta, sul territorio provinciale ci sono una
molteplicità di punti/servizi di accesso. L’anziano o il suo famigliare ha pertanto diverse modalità
per entrare in contatto con uno o più attori del territorio, che sono sintetizzate, non in maniera
esaustiva, nella mappa in figura 1 (pag.15). Dalla mappatura è evidenziabile la molteplicità dei
punti di accesso e l’estrema differenziazione dei soggetti erogatori. Innanzitutto la gamma dei
servizi offerti è piuttosto ampia. I servizi offerti sono raggruppabili in diverse tipologie di cure
(residenziali, semiresidenziali, domiciliari, territoriali, telematiche ecc.) che rappresentano diverse
modalità per dare risposta ai bisogni differenziati. Inoltre gli attori locali sono di diversa natura: ai
servizi pubblici, si affiancano i servizi offerti dalle organizzazioni non profit, dalle imprese profit e
dai singoli operatori (es. le badanti). Infine con riferimento alla funzione di accesso va precisato
che gli attori locali che si occupano di servizi alla persona anziana sono distinguibili in enti che
offrono solo servizi, o che offrono solo informazioni/accompagnamento o che hanno ambedue le
funzioni al proprio interno.
Di fronte ad una situazione così complessa, diversificata e frammentata, il Gruppo di lavoro
dell’OPS ha centrato l’attenzione innanzitutto sulla definizione teorica e pratica del momento
d’accesso. All’interno della discussione tra gli attori partecipanti al Gruppo di lavoro è emersa fin
da subito la presenza di diverse percezioni dell’accesso. Ogni attore ha messo in risalto la propria
funzione al momento dell’accesso e ciò che gli viene richiesto dall’utente. Ne risulta un quadro
sfaccettato composto da diverse azioni svolte o che sono richieste, e quindi andrebbero svolte nella
fase di accesso. Di seguito elenchiamo le funzioni emerse:
– l’informazione, la necessità di informazione aggiornata e fruibile da tutti gli attori del territorio
per ridurre le asimmetrie informative dell’utente;
– l’ascolto, la consapevolezza che i punti di accesso sono spazi privilegiati di ascolto e lettura del
bisogno, e dovrebbero contribuire fornendo informazioni sulla domanda alla programmazione dei
servizi;
– l’orientamento e il filtro, la consapevolezza dell’importanza di questa funzione per cogliere la
domanda latente e per evitare la probabilità di “strade a vuoto”;
– l’accompagnamento e l’aiuto, la consapevolezza dell’importanza di questa funzione per
cogliere la richiesta dell’utente/famigliare che si trova in un momento difficile del suo ciclo di vita;
– la presa in carico, per offrire interventi personalizzati a seguito della decodifica della domanda;
–
13
– la trasparenza e la fiducia, in relazione al rapporto operatore-utente-famiglia e ai possibili
percorsi di cura;
– l’attivazione della rete, per semplificare e ampliare la possibilità dell’utente di avere risposta al
proprio bisogno e per evitare il binomio escludente presenza/assenza dell’intervento.
Tra gli attori territoriali, relativamente all’accesso risulta focale il ruolo della Centrale Operativa del
Dipartimento fragilità dell’Asl presente sul territorio con 4 sedi, una per distretto con l’eccezione di
Lecco (2). La Centrale Operativa nell’ambito dei servizi domiciliari ha le funzioni di: accogliere il
bisogno, consigliare il percorso più appropriato all’utente, elaborare il piano di assistenza, interagire
con gli altri attori locali, erogare le cure necessarie, gestire le informazioni e valutare i risultati delle
cure. Pur essendo messa al centro nel sistema delle cure domiciliari dall’Asl, e pur svolgendo
un’attività di collegamento importante tra gli attori del territorio, la Centrale Operativa non riesce
da sola a rappresentare la rete dei servizi, ma piuttosto interagisce caso per caso con gli attori locali
per fornire una risposta agli utenti. Anche gli altri attori territoriali, con meno frequenza rispetto alla
Centrale Operativa, interagiscono tra di loro informalmente per risolvere i singoli casi che si
presentano. Le interazioni più comuni si hanno al momento della dimissione di un utente da un
servizio ad un altro: Ospedale-RSA, RSA-Comune, ASL-Comune, ecc.
Un altro elemento interessante emerso dal lavoro del Gruppo è la difficoltà nel mettere in circolo le
informazioni e i dati che ciascun attore organizzativo rileva nello svolgimento della sua attività. Per
es. i sindacati o il servizio di telefonia sociale entrano in contatto con una molteplicità di utenti
attraverso canali differenziati e, pertanto raccolgono le domande, le preoccupazioni, le istanze degli
anziani e delle famiglie. Lo stesso gli operatori della centrale operativa, o coloro che lavorano nei
servizi per anziani, o le cooperative, le associazioni. Ciascuno di questi soggetti filtra
l’informazione e il dato con cui entra in contatto utilizzando delle “lenti” che dipendono da tanti
fattori, come per esempio i servizi che si producono, i mandati e gli orientamenti del
servizio/organizzazione, la cultura professionale nonché il modo di vedere e rappresentarsi la realtà
degli operatori, solo per citarne alcune. Questo per dire che esistono diverse modalità di
rappresentarsi un fenomeno, tutte legittime e che richiedono però dei momenti e degli spazi di
condivisione per arricchire i propri dati ed informazioni con quegli degli altri, per giungere ad una
rappresentazione della realtà più articolata e significativa. Non sembra, come vedremo, che questi
spazi esistano o che siano assunti dalle organizzazioni come momenti significativi del processo di
lavoro nella produzione dei servizi, mentre sembrano più spesso lasciati all’iniziativa dei singoli
operatori.
14
Figura 1 Mappa dei punti di accesso
R.S.A.
1.749 posti letto
Pronto Intervento
Ricoveri di sollievo
22 letti
Servizi sociali/
tutelari dei 90
comuni
Istituto di
Riabilitazione
IDR Frisia
40 letti
accreditati
Hospice
Il Nespolo di Airuno:
12 posti letti
Presidi Ospedalieri:
1162 p.l.
Dimissioni protetteRicoveri programmati
A.O. di Lecco ( P.O. Lecco
e Merate)
U.O. Pneumologia
Riabilitativa INRCA
Casatenovo
SERVIZI
RESIDENZIALI
PUBBLICI E
PRIVATI
233
M.M.G.
Teleassistenza
ANZIANO IN
STATO DI
BISOGNO
Centrale
Operativa –
Dipartimento
fragilità
Merate – Lecco
(2) - Bellano
Sindacato
Caritas
Volontariato
Badanti
SERVIZI
TERRITORIALI
PUBBLICI
Telefono sociale
TERZO SETTORE E
PRIVATO SOCIALE
Le ipotesi, i punti di forza e di criticità
Dall’esame della fase di incontro tra gli utenti e i servizi emergono punti di forza e alcune criticità.
Gli elementi emersi sono stati raggruppati secondo diverse dimensioni. In particolare per i punti di
forza si è fatto riferimento alle dimensioni delle Organizzazioni/Sistema di cura e degli Operatori,
mentre con riferimento ai punti di criticità sono state prese in considerazione le dimensioni della
Gestione e della Programmazione.
Punti di forza
Organizzazioni/Sistema di cura
– forte tradizione dei servizi in alcuni territori ed ampliamento del segretariato sociale in tutti i
comuni grazie ai Piani di Zona;
– numerosità delle “antenne sociali”, ovvero degli enti, servizi e sportelli che nel territorio si
occupano di politiche e servizi socio-assistenziali;
15
– interesse degli attori locali ad essere protagonisti nel sistema di cura e ad attivare modalità di
lavoro più integrato;
– presenza di forme di gestione associata fra i Comuni, che aprono delle opportunità di
cambiamento verso la costituzione di una rete territoriale dei servizi.
Operatori
– gli operatori vanno oltre i compiti “definiti istituzionalmente” o “dettati dall’organizzazione
di appartenenza” al fine di favorire “l’accesso” dell’utente;
– alcuni operatori hanno sviluppato negli anni una propria metodologia di lavoro (e/o
strumenti operativi) più funzionale a leggere il bisogno degli utenti e a facilitare il proprio
lavoro giornaliero;
– gli operatori instaurano tra di loro rapporti significativi che permettono un facile contatto per
la risoluzione di casi problematici.
Punti di criticità
Gestione
– l’accesso presta maggiore attenzione all’offerta presente ovvero interpreta la domanda in
funzione dell’offerta. Pratiche di ri-definizione delle domanda sembrano essere lasciati più
ai singoli operatori;
– gli attori locali spesso chiamano in causa gli altri attori del territorio (medici di medicina
generale, servizi sociali ecc.), prefigurandosi cosa gli altri attori locali devono fare in base al
ruolo istituzionale che ricoprono;
– dinamica “dentro o fuori”, “tutto o niente”, di particolare criticità soprattutto nei territori
caratterizzati da scarsità di interventi/servizi;
– l’informazione per facilitare la fase di accesso sembra che avvenga in maniera
indifferenziata, ovvero non in base all’utenza (es. opuscolo per i servizi):
– sembra che la richiesta di accompagnamento al servizio (nella scelta del percorso di cura,
degli erogatori, ecc.) trovi una risposta non organica e debole nel territorio.
16
Programmazione
– i dati raccolti nel momento dell’accesso
spesso non vengono elaborati, interpretati e
restituiti;
– gli aspetti più relazionali, di decodifica della domanda non vengono rilevati e sono
demandati all’operatore, ma non diventano oggetto specifico di attenzione e di riflessione da
parte dell’organizzazione;
– gli strumenti di raccolta dati degli Enti sono diversi tra di loro e sembrano più focalizzati ad
attività contingenti di rendicontazione;
– le informazioni raccolte dagli operatori nello svolgimento quotidiano delle loro attività non
sembrano trovare delle sponde a livello organizzativo in grado di sostenere eventuali azioni
di cambiamento.
Come detto, risulta prevalente un approccio di analisi dei bisogni sociali centrato sull’offerta
disponibile. Tale tendenza non sembra essere dovuta all’inadeguatezza delle modalità di raccolta
delle informazioni sull’utente, infatti le schede di rilevazione dei bisogni utilizzate dagli Enti sono
ricche di informazioni utili. Pur rilevando che queste informazioni non sono raccolte in maniere
uniforme, che raramente vengono elaborate, interpretate e condivise, questo aspetto non sembra,
tuttavia, predominante nel determinare il risultato finale. Piuttosto sembra che il metodo della
categorizzazione sia la criticità principale. Con il termine categorizzazione
si intende la
suddivisione di tipologie di utenza e la divisione delle funzioni e dei compiti tra gli Enti/servizi
poco flessibile al confine labile che è presente tra tipologie di utenze, poco funzionale alla necessità
di “integrare” o far interagire gli attori locali al fine di creare un rete di sostegno al cittadino.
Operativamente la categorizzazione è attuata non solo tra tipologie di utenza, determinando già a
questo livello delle inefficienze (si pensi, ad esempio, alla situazione limite dell’anziano non
autosufficiente e del disabile), ma anche tra enti che operano sulla stessa tipologia di utenza che
appaiono singolarmente legati ai diversi “target” di utenza e/o alle diverse tipologie di bisogno
(anziano con problema sociale piuttosto che anziano con problemi principalmente sanitari, ecc.).
Alla luce del quadro delineato si potrebbe evidenziare l’assenza di un canale di accesso unitario ed
intelligibile all’utente. E’ nostro interesse, invece, evidenziare maggiormente le pratiche di gestione
attuale dell’accesso per comprenderle e, una volta condivise la lettura e l’interpretazione,
individuare se, e quali aspetti problematici, affrontare e con che modalità. Si evidenzia, pertanto,
che prevale nella pratica quotidiana dei servizi la gestione dell’accesso “caso per caso” che
17
sull’onda della necessità, e talvolta dell’emergenza, porta all’interazione gli attori del territorio. Il
passaggio possibile è allora sostenere processi informali ed estemporanei tra persone/operatori dei
singoli enti affinché si possano trasformare in connessioni tra organizzazioni. Questo passaggio
aiuterebbe ad operare nella logica di rete tra organizzazioni per perseguire la facilità nell’accesso e
la continuità nelle cure, per evitare ridondanze o carenze nel processo di accesso ai servizi. La
proposta presentata è coerente con altri progetti già presenti sul territorio.
18
Elaborazione di idee concrete per le politiche di accesso
Data la legislazione della Regione Lombardia
“Chi ricorre ai servizi dell’area sociosanitaria si trova solitamente in uno stato di bisogno e di non
autosufficienza che non gli consente di provvedere a se stesso e che pertanto lo pone nella
condizione di necessitare un aiuto esterno” . (PSSR 2007-2009)
“I cambiamenti di contesto inducono a ridisegnare il modello sociosanitario recuperando e
valorizzando il sistema delle relazioni e le diverse forme di appartenenza solidali di la cui la società
lombarda è ricca; (…) il passaggio dal welfare dei diritti a quello delle responsabilità centrato sulle
esigenze della famiglia è un tema prioritario della nuova programmazione”. (PSSR 2007-2009)
Date le ipotesi formulate dal Gruppo di lavoro OPS
Ipotesi 1. Negli ultimi anni sono aumentate le richieste di informazione e orientamento da parte
delle famiglie. L’articolazione dell’offerta avvenuta (introduzione del buono sociale, del voucher
sociosanitario, ecc.) frammenta ulteriormente la rete dei servizi, accresce le connessioni da creare e
richiede ai familiari di prendere un maggior numero di decisioni rispetto a prima. Quanto più
l’utente/famiglia è debole tanto maggiore è la necessità del sostegno alla famiglia nella definizione
del percorso di cura.
Ipotesi 2. L’utente/famiglia debole, in difficoltà nella ricostruzione delle possibilità di cura e
nell’autodeterminazione del percorso di cura, chiede aiuto rivolgendosi agli operatori pubblici e
privati presenti sul territorio e ad esso più vicini. Gli operatori pubblici e privati sull’onda della
necessità, e talvolta dell’emergenza, interagiscono per rispondere adeguatamente alla richiesta di
aiuto se questa travalica il loro ambito di pertinenza.
La Proposta
Premessa
La proposta di seguito presentata è condotta all’interno dei capisaldi fissati dal legislatore
lombardo. La proposta è disegnata per apportare miglioramenti attraverso azioni leggere che non
mettono in discussione gli assetti organizzativi presenti, ma agiscono sui processi di azione delle
singole organizzazioni.6
6
Date queste ipotesi, non si mettono al centro della discussione: cambiamenti organizzativi Istituzionali complessi e
lunghi che potrebbero riguardare varie fasi dell’accesso quali ad esempio la Porta Unica, l’Unità di valutazione, il Case
manager, la Centrale Operativa, ecc.; cambiamenti relativi al disegno delle politiche per una maggiore integrazione dei
servizi e degli interventi.
19
Obiettivo
La proposta è di trasformare i processi informali e estemporanei tra persone/operatori dei singoli
Enti, che agiscono oggi sull’onda della necessità e dell’emergenza per apportare il sostegno
richiesto dalle famiglie, in connessioni tra organizzazioni.
L’obiettivo della proposta è di favorire l’interazione tra le organizzazioni per facilitare il ruolo
attivo della famiglia nella ricostruzione del sistema di cura e nelle scelte che questa è chiamata a
compiere. Il passaggio proposto favorirebbe la costruzione di una logica di rete tra le organizzazioni
per perseguire la facilità nell’accesso e la continuità nelle cure, per evitare ridondanze o carenze nel
processo di accesso ai servizi.
Azioni
Per creare interazioni vitali tra le organizzazioni si ritiene sia importante:
1) stimolare l’interesse reciproco tra le organizzazioni (la vita della rete);
2) favorire la creazione di un luogo condiviso di appartenenza comune;
3) favorire diverse modalità di interazione.
1) Per stimolare l’interesse reciproco tra le organizzazioni (la vita della rete)
– E’ necessario che ogni organizzazione sia ben riconosciuta rispetto alle fasi del
processo nelle quali è coinvolta;
i. Una prima operazione potrebbe consistere dunque nel ricostruire le fasi del
processo in modo condiviso e chiaro, in modo da evidenziare le funzioni
esercitate dai diversi attori e gli spazi interessanti di condivisione e confronto
per agevolare il sostegno alla famiglia.
– E’ necessario che i singoli Enti percepiscano l’utilità dello scambio di informazioni
e dell’interazione per la gestione dell’accesso;
i. Relativamente a questa dimensione si potrebbe, per es., mettere in evidenza
che per aiutare la famiglia nella scelta del percorso di cura e dell’ente
erogatore è necessario che i singoli agenti locali a cui viene chiesto aiuto
abbiano informazioni aggiornate e di buon livello sulle risorse pubbliche e
private presenti sul territorio, le effettive modalità di accesso dei cittadini ai
servizi, ecc. Una prima azione, relativamente a questa dimensione, potrebbe
consistere nel mettere in comune alcune informazioni e dare modo ai singoli
attori locali di aggiornare tali informazioni.
20
– E’ necessario che i singoli enti percepiscano l’utilità dello scambio di informazioni e
dell’interazione per la programmazione dell’accesso;
i. Relativamente a questa dimensione si potrebbe, per es., mettere in evidenza
che le singole organizzazioni sono punti privilegiati di lettura del bisogno, e
solo interagendo possono contribuire alla costruzione e tenuta del sistema di
welfare locale. Già passate circolari della Regione Lombardia hanno, per es.,
suggerito di attivare modalità di comunicazione tra ASL e Uffici di Piano che
consentano di verificare se su una situazione insistono più interventi. A titolo
esemplificativo, potrebbe essere utile la semplice trasmissione periodica di
un elenco con i dati anagrafici e il numero di tessera sanitaria dei fruitori del
voucher socio-sanitario (dall’ASL all’UdP) e dei fruitori dei voucher sociale
(da UdP all’ASL).
2) Favorire la creazione di un luogo condiviso di appartenenza comune
– Per sviluppare le interazioni viste nel punto precedente si propone di utilizzare uno
spazio all’interno dell’Osservatorio per le Politiche Sociali della Provincia come
luogo intranet di interazione per mettere in relazione gli attori locali che a vario
titolo, in quanto responsabili o semplicemente coinvolti, hanno un ruolo nel percorso
che porta alla fornitura delle cure agli anziani.
i. Gli attori coinvolti potrebbero essere i medici di medicina generale (o
associazione dei mmg), il distretto sanitario, i servizi sociali del Comune, il
distretto sociale, gli enti accreditati, le associazioni di volontariato, i
sindacati, ecc.,
ovvero tutti gli attori interessati. Una prima operazione
potrebbe consistere nel mettere in rete i sevizi sociali dei Comuni e i servizi
socio-sanitari dell’ASL.
ii. Riteniamo che uno spazio intranet adeguato per lo scopo della comunità
debba essere un strumento semplice, chiaro, interessante e che non alimenti
vane aspettative. Per questo motivo lo sforzo iniziale andrebbe posto: sulla
identificazione delle aspettative dei fruitori in termini sia di contenuti che di
strumenti idonei al veicolo di tali contenuti.
21
3) Favorire diverse modalità di interazione
– Abbiamo provato ad ipotizzare quale tipo di interattività possa essere di utilità per i
gestori, gli operatori dei servizi e, più in generale, per gli attori locali interessati.
i. Archiviazione materiale. Il materiale all’interno dello spazio intranet può
essere inserito sia dal gestore (OPS) che dai componenti della comunity. I
componenti della community possono avere interesse a mettere in mostra ciò
che fanno, sta nell’abilità del gestore (OPS) raccogliere il materiale
proponendo chiavi di lettura o elementi di utilità per l’intera community;
ii. Domande su documenti caricati. In seguito all’aggiunta (da parte del gestore
della community o dagli stessi appartenenti) di documenti sul sito, i
partecipanti al Gruppo possono interagire proponendo domande e risposte su
specifiche questioni nate dalla lettura del documento;
iii. Richieste di pareri su “lavoro quotidiano”. Un operatore che sta affrontando
un determinato caso (erogazione di un servizio, informazioni su un servizio,
ecc.) può chiedere ai suo colleghi opinioni e pareri in vista di un azione da
compiere;
iv. Interazione con Gruppo di lavoro OPS. Su particolari tematiche affrontate
dall’Osservatorio, il gestore (OPS) può mettere a disposizione materiali
elaborati, interagendo con la community per affinare il materiale. Inoltre il
gestore può mettere a disposizione un momento in cui “l’esperto risponde”,
ovvero può chiedere ai relatori di seminari OPS di ritagliarsi uno spazio per
rispondere a quesiti posti dalla community.
22
Allegato 1. Incontri consultivi di rilevazione del bisogno che hanno portato alla scelta del
tema oggetto di lavoro del Gruppo di lavoro
1.
Referenti dei Gruppi tematici anziani degli ambiti distrettuali
Al focus group hanno partecipato:
- Bianchi Alessandra, coord. Uff. di Piano di Bellano
- Polano Flavio, coord. Uff. di Piano di Lecco
- Corti Elisabetta, coord. gruppo tematico anziani di Bellano
- Corti Patrizia, coord. gruppo tematico di Lecco
- Gandolfi Giuliana, comp. gruppo tematico anziani di Lecco, ref. cooperazione sociale, pres. coop.
La vecchia quercia
- Villa Ivan, comp gruppo tematico anziani di Lecco, ref. associazionismo, pres. ass. Alzhaimer, dir
sanitario Istituto Airoldi e Muzzi di Lecco(RSA)
I temi e le osservazioni emerse:
Badanti/buono sociale
•
Un numero elevato di pazienti Sad usufruisce anche della badante (circa il 20%); la richiesta
di questo servizio è in crescita;
•
Il pubblico non governa il sistema in termini di sostegno alla famiglia negli adempimenti per
usufruire dell’intervento (collegamento domanda/offerta) e di controllo della qualità del servizio
erogato (albo badanti);
•
In passato scuole professionali del territorio hanno organizzato corsi per assistenti familiari,
tuttavia sembra che questi corsi non abbiano riguardato l’intero territorio provinciale e comunque
non si conoscono gli esiti dei corsi;
•
Il sostegno economico pubblico per usufruire della badante è inadeguato (basso valore del
buono; badante “in nero”).
Gestione dei servizi
•
I Comuni hanno regolamenti di accesso ai servizi differenti; necessità di omogeneizzare i
criteri per evitare trattamenti diversi a cittadini che vivono in comuni limitrofi e per razionalizzare i
criteri di eleggibilità ai servizi dei cittadini appartenenti allo stesso Ambito;
•
23
•
Nei PDZ i Distretti si stanno chiedendo come gestire i servizi che in passato erano delegati
all’ASL e gli altri servizi della rete; tra questi sono emersi: il Pronto Intervento, il Telesoccorso, il
Trasporto, il Centro Diurno per anziani;
•
Porta di accesso ai servizi: manca il filtro di accesso ai servizi; il servizio sociale è visto
spesso dalle famiglie come una possibilità residuale e comunque stigmatizzante (cultura locale sui
servizi).
Soggetti psicotici che invecchiano
•
Il difficile passaggio da CPS a RSA. La domiciliarietà del soggetto psicotico è problematica,
d’altra parte le RSA costano e non sono attrezzate per gestire il soggetto psicotico.
2.
Referenti Asl Lecco
Intervista a:
- Mosca Aurelio, servizio di vigilianza ASL, coord. Ufficio di Piano di Merate
- Maestroni Annamaria, servizio di vigilanza ASL
I temi e le osservazioni emerse:
Badanti/buono sociale
•
Non si conosce il profilo della famiglia che sceglie la badante, necessità di conoscere il
bisogno e le caratteristiche dell’utente che fa ricorso alle badanti per avere indicazioni su come
“disegnare” il titolo sociale e se necessario investire sulla formazione;
•
Non si conosce il fenomeno delle badanti “in nero”, quante sono? Come regolarizzarle?
Percorso di cura e offerta di servizi
•
Quali sono le variabili che determinano il percorso di assistenza? Che peso hanno i servizi
esistenti nel determinare la domanda/il bisogno? Quanto l’offerta è appropriata al bisogno
dell’utenza?
Dati esistenti
•
L’Asl e la Regione hanno dati a livello provinciale e distrettuale mai elaborati, sarebbe utile
raccoglierli e rielaborali.
24
3.
Rappresentanti delle Organizzazioni Sindacali dei pensionati
Al focus group hanno partecipato:
Erba Franco, segr. SPI-CGIL
Panzeri Giancarlo, consul. SPI-CGIL
Cusumano Vittorio, segr. UILP-UIL
Sacchi Gianfranco, segr. FNP-CISL
Corti Mario, consul. FNP-CISL
I temi e le osservazioni emerse:
Anziano “normale”: solitudine e paura
•
I cambiamenti socio-demografici confinano l’anziano “normale” sempre più in una
situazione di solitudine, incertezza, paura; necessità di creare situazioni di socialità (nella città di
Lecco non c’è un centro diurno!) e di seguire l’anziano per prevenire l’accentuarsi del processo di
invecchiamento e l’insorgere di condizioni di disabilità;
•
Anche i servizi cambiano e diventano sempre più sanitari, mancano quindi soluzioni per gli
anziani “normali” (ad esempio non sono presenti mini alloggi protetti o comunità alloggio);
•
L’anziano “normale” a volte non si rivolge ai servizi per non essere stigmatizzato e/o per
fattori culturali.
Percorso di cura e sistema dei servizi
•
Non esiste una rete dei servizi visibile. Come favorire il percorso di cura degli anziani
parzialmente autosufficienti o non autosufficienti, in termini di conoscenza del servizio, accesso e
uscita? Come alleviarli dalle incombenze burocratiche?
Badanti/buono sociale
•
Il sostegno economico non è quantitativamente adeguato per sostenere un processo di
regolarizzazione della badante;
•
Il regolamento dei buoni è diverso nei comuni della provincia, si creano disparità tra i
cittadini di comuni limitrofi e ambiguità sulla modalità di definizione dei criteri di accesso;
•
Come regolare il rapporto di lavoro della badante, favorendone l’emersione?
25
Allegato 2. Note progettuali
Durante il percorso di lavoro seguito, negli incontri con i referenti provinciali e gli attori locali,
sono emerse delle ipotesi progettuali. Di seguito si riportano brevemente alcune ipotesi progettuali
su temi di particolare interesse per il territorio.
Ipotesi percorso sulla Spesa sociale
In previsione del nuovo Piano di Zona, la Provincia potrebbe costituisce un gruppo di natura tecnica
per il lavoro preparatorio alla definizione della nuova programmazione dei Distretti con l’obiettivo
dell’approfondimento del contesto a partire dall’analisi della gestione della spesa sociale.
La Provincia si potrebbe proporre di indagare la spesa sociale dei Comuni e dei Distretti facendo
emergere affinità e divergenze nel sistema di offerta (tipologie di intervento, fonte di finanziamento,
modalità di gestione dei principali interventi etc.) e nella spesa (dimensioni economiche, costo
unitario degli interventi, etc.). L’analisi potrebbe essere svolta sulla base dei dati raccolti dai singoli
Comuni e dai Distretti per rispondere al debito informativo della Regione e delle documentazioni
fornite dall’Ufficio di Piano e dagli attori locali (es. rapporti dei Sindacati).
Lavorare sui numeri economici aiuta a constatare che la tutela di un diritto comporta dei costi e ad
avere la consapevolezza di dover operare delle scelte per aumentare il benessere della comunità e di
dover anche effettuare delle rinunce per la limitatezza delle risorse. La lettura ragionata dei dati di
spesa alimenta riflessioni di merito che aggiungono un tassello importante per valutare il sistema di
welfare locale e la sostenibilità economica nel tempo. I lavori sulla spesa possono essere finalizzati
a migliorare la gestione economico-finanziaria, ma anche ad avere una visione strategica rispetto
allo sviluppo delle politiche.
Ipotesi percorso sul Voucher sociale
Come è noto la Regione Lombardia impone ai Distretti sociali di introdurre nel nuovo triennio dei
Piani di Zona, ovvero entro il 2008, il voucher sociale. Nei diversi Distretti è già in atto una
discussione sull’introduzione dei voucher sociali.
Per favorire l’introduzione dei voucher la Provincia potrebbe fornire ai Distretti indicazioni
concrete per il disegno di questo tipo di misura, per finalizzarla in modo efficace ed efficiente al
benessere della popolazione. A tal fine andrebbe, da una parte, indagato il bisogno della
popolazione e l’offerta attualmente presente per individuare il target di riferimento della misura e,
dall’altra, si potrebbero individuare le condizioni istituzionali, organizzative e professionali che
26
consentono ai voucher di essere maggiormente efficaci e incisivi, capitalizzando l’esperienza
maturata finora in altri distretti lombardi. L’intero percorso sarebbe implementale rispetto ai passi
già compiuti dai singoli distretti, aiuterebbe a mettere in comune le considerazioni già acquisite dai
singoli distretti, e potrebbe usufruire dei diversi lavori già svolti dall’IRS di consulenza e
accompagnamento per l’introduzione o l’implementazione dei voucher sociali in Lombardia. In
tema di voucher diverse sarebbero le dimensioni da affrontare, relative all’accesso, alla gestione e al
percorso assistenziale, al governo e alla regolazione.
Ipotesi percorso sul Buono sociale
Per quanto riguarda il Buono sociale è emersa la necessità di conoscerne l’utilizzo per migliorare il
disegno della misura. Si tratta infatti di un tipo di informazione ancora carente, riguardo ad uno
strumento oggi largamente adottato. In particolare è emersa la necessità di poter: valutare l’efficacia
della misura per gli utenti; l’efficienza della misura, ovvero l’integrazione con altre misure esistenti
(SAD, voucher sociosanitario, ecc.).
Per acquisire elementi utili alla ricerca si potrebbero seguire tre percorsi: l’elaborazione e
l’interpretazione dei dati raccolti per l’accesso al buono sociale; l’intervista agli utenti (o al parente
caregiver); l’intervista ad attori privilegiati del territorio.
L’obiettivo di questo progetto potrebbe esser di: a) fornire agli ambiti una prima fotografia di tipo
valutativo sulle caratteristiche e le ricadute sociali che il buono presenta nel proprio contesto, alla
luce di un confronto con altri contesti locali; b) consentire in questo modo l’apertura di uno spazio
di comunicazione tra ambiti diversi e l’individuazione di “buone prassi” nella erogazione e gestione
dei buoni; c) fornire strumenti agli operatori dei servizi e al decisore pubblico per migliorare lo
strumento utilizzato, (ri)orientandone le caratteristiche e i criteri di accesso, di verificare le
opportunità di miglioramento a beneficio del benessere della popolazione-utente.
L’indagine affronterebbe aspetti quali: chi beneficia del buono; da chi è composta la rete sociale
degli aiuti; quale uso viene fatto del trasferimento economico; quale impatto determina il buono sul
tenore di vita del beneficiario e dell’eventuale caregiver; come si può sostenere il buono nei
confronti di situazioni fragili e di una domanda "debole"; in che rapporto sta il buono con i servizi
esistenti e con il buono sociosanitario erogato dalle ASL.
Il risultato atteso del progetto sarebbe di documentare, sulla base di una rigorosa analisi scientifica,
l’appropriatezza del buono rispetto ai bisogni cui si rivolge, le potenzialità e le criticità esistenti, le
direzioni di miglioramento dello strumento.
27
Ipotesi percorso sul fenomeno Badanti
A partire dagli interessi manifestati per questa area di indagine, potrà essere svolta una ricerca sul
lavoro di cura, ricostruendo sia dimensioni di tipo quantitativo, sia caratterizzazioni qualitative più
specifiche nella realtà della Provincia di Lecco.
La ricerca si può porre due diverse finalità, tra loro correlate: una conoscitiva ed una propositiva. Si
può infatti raggiungere una conoscenza della consistenza e della onerosità dell'assistenza familiare a
persone non autosufficienti, delle sue componenti e risorse, con particolare attenzione a quelle
private a pagamento, ed utilizzarla per progettare nuove modalità di intervento per la sua
regolazione e qualificazione.
Per quanto riguarda i dati quantitativi, possono essere essenzialmente usati dati già disponibili,
pervenendo a una quantificazione e a stime attendibili, sui versanti della domanda e dell’offerta di
attività di cura. Per tali quantificazioni e stime si possono usare, oltre a fonti locali, le seguenti
fonti: Istat, Inps, Fondazione Andolfi, Cnel, Irer Lombardia, Ires Cgil, Regione Lombardia.
Si potrà inoltre realizzare una ricerca attraverso interviste – sulla base di un questionario semistrutturato - ad un “campione” di assistenti familiari (indicativamente 150), in stretta collaborazione
con i soggetti aderenti al Gruppo di lavoro anziani dell’OPS.
L’indagine offrirebbe utili elementi per comparare la situazione della Provincia di Lecco con quanto
emerso da una ricerca simile IRS sulle badanti nelle province di Milano e di Brescia, da poco
conclusa, e che ha avuto come fuoco di analisi la propensione delle badanti a qualificarsi e a
collegarsi al sistema dei servizi pubblici. Essa permetterebbe inoltre di poter contare su indicazioni
operative rivolte ai soggetti del contesto territoriale, utili per potenziare le capacità di governo del
sistema di cura.
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