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White list, iscrizione facoltativa, resta il rischio di duplicare i controlli - Edilizia e Territorio
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24 luglio 2013
White list, iscrizione facoltativa, resta il rischio di
duplicare i controlli
di Laura Savelli
È finalmente approdato nella Gazzetta Ufficiale n.164 dello scorso 15 luglio il Dpcm 18 aprile 2013 sulle white
list, ossia sugli elenchi prefettizi di fornitori, prestatori di servizi ed esecutori non soggetti a tentativo di
infiltrazione mafiosa, introdotti dall'art. 1, comma 52, della legge anticorruzione (legge n. 190/2012). Le modalità
di istituzione dettate dal decreto diverranno tuttavia effettivamente operative a partire dal trentesimo giorno dalla
loro pubblicazione in G.U. e, quindi, a far data dal prossimo 14 agosto, come stabilito dall'art. 10, comma 2, del
decreto presidenziale.
Il Dpcm aggiunge dunque un nuovo tassello alla disciplina antimafia, come si ricava dallo stesso art. 1, comma
52, della legge 190/2012, il quale precisa che l'istituzione di elenchi di imprenditori presso ogni prefettura è
prevista ai fini dell'efficacia dei controlli antimafia, anche se è opportuno evidenziare sin da subito che, ai sensi
dell'art. 2, comma 2, del Dpcm, l'iscrizione alle white list ha carattere assolutamente facoltativo.
L'ambito di applicazione
Le white list avranno, innanzi tutto, un ambito territoriale di applicazione a carattere provinciale, poiché gli elenchi
dovranno essere istituiti presso ciascuna Prefettura.
Dal punto di vista soggettivo, invece, i soggetti legittimati a richiedere l'iscrizione nelle white list saranno in
sostanza rappresentati da tutti i fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori appartenenti alla filiera di
imprese partecipanti al processo realizzativo dell'opera. In tal senso, l'elenco sembra dunque destinato a
ricomprendere tutti i soggetti che a qualunque titolo contribuiscono all'esecuzione del lavoro, sia in qualità di
appaltatori che di subappaltatori.
Sennonché, l'art. 1, comma 53, della legge n. 190/2012 definisce l'ambito di applicazione oggettivo degli elenchi,
individuando le attività imprenditoriali, ritenute a maggiore rischio di infiltrazione mafiosa, rispetto alle quali sarà
consentita l'iscrizione nelle white list. La legge anticorruzione si riferisce infatti ai seguenti settori lavorativi:
trasporto di materiali a discarica per conto di terzi; trasporto, anche transfrontaliero, e smaltimento di rifiuti per
conto di terzi; estrazione, fornitura e trasporto di terra e materiali inerti; confezionamento, fornitura e trasporto di
calcestruzzo e di bitume; noli a freddo e macchinari; fornitura di ferro e lavorato; noli a caldo; autotrasporti per
conto di terzi e, infine, guardiania di canteri.
Considerato il carattere tassativo dell'elencazione, ciò implica che solo i soggetti operanti in questi settori di
attività sono titolati a richiedere l'iscrizione nelle white list anche se, a tal riguardo, è comunque prevista la
possibilità che l'elencazione dei diversi settori imprenditoriali, contenuta nel comma 53, sia aggiornata entro il 31
dicembre di ogni anno con un apposito decreto del Ministro dell'interno.
Resta dunque il fatto che tali attività si identificano in linea generale con prestazioni tipicamente appartenenti alla
categoria dei subcontratti e che, di conseguenza, l'utilizzo delle white list sia circoscritto ai soli subaffidamenti
effettuati dall'aggiudicatario di un contratto di appalto pubblico, piuttosto che agli affidamenti posti in essere dalla
stazione appaltante.
In tal senso, la delimitazione delle white list alle sole attività di subaffidamenti pone però una questione
interpretativa in merito all'ambito di efficacia dell'iscrizione ottenuta da un'impresa.
Si pensi infatti al caso che un'impresa, oltre ad operare nell'ambito delle attività a rischio e ad essere iscritta in
una white list, risulti ad esempio aggiudicataria di un contratto ordinario di appalto, composto da altre tipologie di
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lavorazioni, e sia per tale motivo sottoposta dalla stazione appaltante alle ordinarie verifiche antimafia condotte
attraverso l'acquisizione della comunicazione o dell'informazione prefettizia. In sostanza, circoscrivendo l'efficacia
delle white list ai soli subaffidamenti, si potrebbe verificare l'effetto paradossale di sottoporre a verifica antimafia,
in fase di aggiudicazione di un appalto, le stesse imprese che hanno già superato i controlli con l'iscrizione
nell'elenco.
Il procedimento di iscrizione
Il procedimento di iscrizione nelle white list è disciplinato dall'art. 3 del DPCM, il quale stabilisce che gli elenchi
sono istituiti presso ogni prefettura e sono unici, nel senso cioè che ciascuna prefettura possiede un solo
elenco, suddiviso, al suo interno, in sezioni corrispondenti alle diverse attività a rischio.
La prefettura competente presso cui presentare l'istanza coincide con quella della provincia dove l'impresa ha la
propria residenza o sede legale; mentre, per le imprese costituite all'estero e che hanno una sede stabile in
Italia, oppure per le imprese che non hanno una sede stabile nel nostro territorio, la prefettura competente è
individuata in quella in cui si chiede l'iscrizione.
L'istanza è presentata dal titolare dell'impresa individuale o dal legale rappresentante dell'impresa costituita in
forma societaria; dopodiché, la prefettura avvia un procedimento di verifica analogo a quello normalmente
seguito per il rilascio della comunicazione antimafia.
L'iter prevede che la prefettura conduca gli accertamenti sulla non mafiosità dell'impresa istante mediante la
consultazione della Banca dati nazionale unica della documentazione antimafia, la quale consente di accertare
che non risultino, a carico del soggetto, né cause di decadenza, sospensione o divieto di cui all'art. 67 del
Codice antimafia, conseguenti all'applicazione di una misura di prevenzione, né tentativi di infiltrazione mafiosa
tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi dell'impresa, desumibili dalle situazioni indizianti elencate dall'art.
84, comma 4, del Codice antimafia (come, ad esempio, la sussistenza di misure cautelari o di condanne, anche
non definitive, per reati come la turbata libertà degli incanti, oppure ancora la violazione reiterata degli obblighi di
tracciabilità dei flussi finanziari).
Qualora da tale consultazione dovesse risultare che il soggetto è censito, e che a suo carico non sussistono
ragioni ostative, la prefettura procederà all'iscrizione, inserendo contestualmente l'impresa nell'elenco pubblicato
sul proprio sito istituzionale, nella sezione «Amministrazione trasparente», secondo quanto previsto dall'art. 8
del DPCM.
Se, invece, dalla Banca dati dovesse risultare che il soggetto non sia censito, o che gli accertamenti siano stati
disposti in data anteriore a dodici mesi, oppure ancora che esistano situazioni prefiguranti la possibilità di
tentativi di infiltrazione mafiosa, la prefettura provvede ad effettuare le necessarie verifiche, avvalendosi anche del
Gruppo interforze. Pertanto, solamente dopo che siano terminati i controlli, la prefettura deciderà se accogliere o
respingere l'istanza di iscrizione, in base alle risultanze ottenute.
In caso di diniego dell'iscrizione, il provvedimento sarà comunicato dalla prefettura, oltre che all'impresa istante,
anche ai soggetti indicati dall'art. 91, comma 7-bis, del Codice antimafia, e cioè: alla Direzione nazionale
antimafia, alla Camera di commercio del luogo in cui ha sede legale l'impresa, all'Osservatorio centrale appalti
pubblici presso la Direzione investigativa, all'Osservatorio dei contratti pubblici istituito presso l'Autorità per la
Vigilanza (e, quando diverrà operativa, anche alla Banca dati nazionale dei contratti pubblici), all'Antitrust, al
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nonché dello sviluppo economico, ed infine agli uffici dell'Agenzia
delle entrate, competenti per il luogo dove ha sede legale l'impresa.
Sotto il profilo procedimentale, resta tuttavia il fatto che l'iter descritto dal DPCM ruota intorno alla Banca dati
nazionale unica della documentazione antimafia. Sennonché, a tal riguardo, non bisogna dimenticare che, ad
oggi, il sistema informatico non è ancora operativo. Per questo motivo, l'art. 9, comma 5, del decreto
presidenziale individua le modalità di verifica da adottare nelle more della sua attivazione, disponendo infatti che,
nell'attesa, i controlli saranno effettuati utilizzando i collegamenti informatici o telematici indicati dall'art. 99,
comma 2-bis, del Codice antimafia, vale a dire mediante il Centro elaborazione dati (CED) o i collegamenti
telematici con le Camere di commercio.
Quanto invece alla tempistica relativa al procedimento di iscrizione, l'ultimo comma dell'articolo 3 del DPCM
stabilisce che la sua conclusione debba avvenire entro un termine di 90 giorni, decorrenti dalla data di
ricevimento dell'istanza dell'impresa. Anche se, è opportuno evidenziare a tal riguardo che il mancato rispetto del
termine da parte della prefettura non configura una ipotesi di silenzio-assenso, nel senso cioè che l'istanza non
potrà considerarsi accolta per il semplice fatto che il procedimento non si è concluso nei termini previsti dal
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Durata dell'iscrizione e aggiornamento dei dati
Una volta ottenuta l'iscrizione, la permanenza nella white list avrà una validità di dodici mesi, secondo quanto
stabilito dall'art. 2, comma 2, del DPCM.
In ogni caso, l'art. 5, comma 1, del decreto prevede che l'iscrizione possa essere rinnovata su istanza di parte,
nel senso cioè che l'impresa può comunicare alla prefettura competente, almeno trenta giorni prima della data
di scadenza, il suo interesse a permanere nell'elenco. Ne consegue che, se l'istanza di rinnovo non viene
inoltrata entro il suddetto termine, l'impresa sarà automaticamente cancellata dall'elenco.
A seguito dell'istanza di rinnovo, la prefettura effettuerà ovviamente una nuova verifica sulla permanenza delle
condizioni, a suo tempo accertate, che hanno consentito l'iscrizione dell'impresa nell'elenco.
Il decreto, tuttavia, nulla dice con riferimento all'ipotesi in cui, pur avendo l'impresa presentato l'istanza di rinnovo,
la prefettura non abbia concluso i propri accertamenti entro la data annuale di scadenza dell'iscrizione. Ma, a tal
riguardo, è possibile ipotizzare che l'iscrizione mantenga comunque la sua efficacia, sino a quando la prefettura
non abbia completato le sue verifiche.
Naturalmente, l'elenco deve essere sottoposto ad un continuo aggiornamento sia da parte delle prefetture, sia
da parte delle stesse imprese iscritte.
Dal lato delle prefetture, sarà infatti necessario accertare la permanenza delle condizioni che hanno consentito
l'iscrizione nella white list, secondo le stesse modalità adottate nella fase iniziale. E tali accertamenti, ai sensi
dell'art. 5, comma 3, del DPCM, potranno essere effettuati in qualsiasi momento, anche mediante controlli a
campione, all'esito dei quali è disposta la cancellazione dell'impresa dall'elenco, qualora sia stato accertato il
venir meno delle condizioni iniziali.
Dal lato dell'impresa, lo stesso art. 5, comma 3, del decreto ribadisce invece l'obbligo di comunicazione relativo
a qualsiasi modifica dell'assetto proprietario e dei propri organi sociali, già fissato dall'art. 1, comma 55, della
legge n. 190/2012. In altri termini, le norme citate impongono all'impresa iscritta in una white list di comunicare
alla prefettura qualunque cambiamento intervenuto nella proprietà o nella gestione dell'impresa come, ad
esempio, il trasferimento di un pacchetto azionario o la sostituzione di una carica apicale. L'unica eccezione alla
regola è rappresentata dalle società di capitali quotate in borsa, per le quali le modifiche degli assetti proprietari
sono prese in considerazione solo se rilevanti ai sensi del Testo Unico di cui al d.lgs. n. 58/1998, vale a dire
soltanto se superiori al due per cento del capitale.
Resta tuttavia il dubbio circa l'obbligo di comunicazione della eventuale sostituzione del direttore tecnico,
considerato che tale soggetto non è stato espressamente menzionato dalla norma. Ma, considerato il fatto che il
direttore tecnico compare ordinariamente tra i soggetti per i quali sono effettuate le verifiche antimafia, non vi è
motivo di ritenere che la sua sostituzione non debba essere comunicata alla prefettura, così come è ragionevole
ritenere che i controlli sul direttore tecnico siano effettuati anche ai fini dell'iscrizione originaria nell'elenco.
Al verificarsi di tali eventi, l'impresa ha dunque l'obbligo di darne comunicazione alla prefettura competente entro
trenta giorni dalla data della modifica. In caso contrario, sia ai sensi dell'art. 1, comma 55, della legge
anticorruzione, sia ai sensi dell'art. 5, comma 3, del DPCM, viene disposta la cancellazione dell'impresa
dall'elenco.
Ovviamente, una volta ricevuta la comunicazione, la prefettura rinnoverà le sue verifiche nei confronti dei soggetti
subentrati nelle posizioni proprietarie e gestionali dell'impresa, al fine di accertare, anche in tali casi, la
sussistenza delle condizioni che consentono la permanenza nella white list, nonché al fine di disporre, in caso di
esito negativo, la cancellazione dall'elenco.
Gli effetti dell'iscrizione
Gli effetti legati all'iscrizione in una white list sono già stati anticipati dalla legge n. 190/2012 la quale, al comma
52 dell'art. 1, ha disposto che l'iscrizione negli elenchi «soddisfa i requisiti per l'informazione antimafia per
l'esercizio della relativa attività».
Tale disposizione è stata ora completata dall'art. 7, comma 1, del DPCM, il quale ha invece precisato che «ai
sensi dell'art. 1, comma 54, della legge, l'informazione antimafia non è richiesta nei confronti delle imprese
iscritte nell'elenco per l'esercizio delle attività per cui è stata disposta l'iscrizione medesima».
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In altri termini, il combinato disposto delle due norme ha sancito la sostanziale equiparazione tra l'informazione
antimafia e l'iscrizione nella white list. Di conseguenza, ciò significa che, ai fini dell'autorizzazione di un
subcontratto relativo alle attività maggiormente esposte a rischio di infiltrazione mafiosa, le stazioni appaltanti
sono esonerate dal disporre di volta in volta le verifiche antimafia, se l'impresa interessata risulta iscritta in un
elenco prefettizio. Ed, infatti, l'art. 7, comma 2, del DPCM, consente ai committenti pubblici di verificare l'iscrizione
nelle liste attraverso i siti istituzionali delle prefetture, in alternativa all'acquisizione dell'informazione antimafia.
Con riferimento agli effetti, è opportuno tuttavia evidenziare che le disposizioni citate prevedono l'equiparazione
dell'iscrizione nella white list alla sola informazione antimafia che, come noto, si affianca alla comunicazione
antimafia.
La differenza tra le due tipologie di documenti è rappresentata sia dal diverso ambito di verifica di non mafiosità
dei soggetti interessati, sia dalle diverse soglie di importo contrattuale cui si riferisce la verifica stessa; da un
lato, infatti, la comunicazione antimafia è diretta ad accertare l'insussistenza delle cause di decadenza,
sospensione o divieto conseguenti all'applicazione di una misura di prevenzione, relativamente ai contratti di
appalto di importo inferiore alla soglia comunitaria; dall'altro lato, invece, l'informazione antimafia estende
l'accertamento anche alla eventuale esistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, non solo per i contratti di
appalto di importo superiore alla soglia comunitaria, ma anche per i subcontratti di importo superiore a 150 mila
euro.
Stando alle disposizioni contenute nella legge anticorruzione e nel DPCM applicativo, l'iscrizione in una white list
non è però equiparata anche alla comunicazione antimafia, ossia proprio a quel livello di verifica "più leggero",
che è assorbito peraltro dall'informazione antimafia. Con l'effetto che, nei confronti delle imprese iscritte nelle
liste prefettizie, deve essere comunque acquisita la comunicazione antimafia.
All'apparenza, sembra trattarsi di una conclusione illogica dal momento che, se l'impresa ha ottenuto l'iscrizione
nella white list, è implicito che abbia superato i controlli anche con riferimento a quelle situazioni rilevanti ai fini
del rilascio della comunicazione antimafia. Sennonché, la ragione di tale scelta legislativa è con ogni probabilità
riconducibile alla circostanza che la white list è stata in realtà istituita per le sole attività tipicamente classificabili
come subaffidamenti, e cioè per le attività soggette al rilascio dell'informazione, e non della comunicazione
antimafia.
Ritornando però all'esempio iniziale, non è tuttavia da escludere che l'iscrizione nella white list possa essere
equiparata anche alla comunicazione antimafia, laddove l'impresa presente in elenco risulti aggiudicataria di un
appalto, anziché di un subcontratto. A tal riguardo, infatti, non vi è alcun motivo di porre la stazione appaltante
nella condizione di dover richiedere la comunicazione antimafia per contratti di importo inferiore alla soglia
comunitaria, considerato che l'iscrizione nella white list, seppur riferita ad attività diverse, presuppone
l'accertamento della insussistenza di cause di decadenza, sospensione o divieto, derivanti dall'applicazione di
una misura di prevenzione. E, peraltro, non irrilevante sarebbe l'effetto acceleratorio e semplificatorio delle
verifiche antimafia condotte attraverso le white list relativamente alla stipula dei contratti di appalto appartenenti a
tale fascia di importo.
Le norme transitorie
Come noto, l'istituto delle white list non rappresenta una novità assoluta, avendo già avuto, negli ultimi anni,
alcune prime applicazioni con riferimento specifico ad alcuni eventi come, ad esempio, la ricostruzione post
terremoto in Abruzzo (decreto-legge n. 39/2009) e in Emilia Romagna (decreto-legge n. 74/2012), o l'Expo 2015
(decreto-legge n. 135/2009).
Pertanto, il DPCM attuativo della legge anticorruzione è intervenuto anche ad uniformare le diverse discipline
sulle white list, disponendo, all'art. 9, comma 1, che a decorrere dal sessantunesimo giorno dalla sua entrata in
vigore, e quindi a partire dal 14 settembre 2013, cesseranno di avere applicazione i decreti istitutivi degli elenchi
prefettizi, emanati in attuazione dei citati decreti-legge.
Tuttavia, al precedente art. 9, il DPCM ha ulteriormente stabilito che le imprese iscritte in tali liste sono inserite
d'ufficio, salva esplicita comunicazione di mancato interesse, nei nuovi elenchi istituiti presso la stessa
prefettura, continuando ad avere validità per il periodo residuo di efficacia dell'iscrizione già conseguita. Mentre,
per le imprese che hanno richiesto l'iscrizione sulla base delle disposizioni previgenti, ma non risultano ancora
iscritte alla data di entrata in vigore del DPCM, le prefetture provvederanno a trasmettere la documentazione in
proprio possesso alle prefetture competenti, affinché concludano i procedimenti già avviati.
Sopravviveranno al DPCM solamente le white list create per la ricostruzione post terremoto in Emilia, che
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manterranno invece la loro efficacia con riferimento ai settori di attività diversi da quelli contemplati dalla legge
anticorruzione.
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