La responsabilità civile e penale
delle imprese in campo
ambientale alla luce delle novità comunitarie
Barbara Pozzo
Professore Ordinario di Diritto Comparato
Camera di Commercio 8 febbraio 2011
Il quadro delle responsabilità civili in
campo ambientale alla luce delle iniziative
comunitarie
1. Direttiva Comunitaria 2004/35
2. Recepimento con la Parte VI D.Lgs.
152/2006
3. Procedura di infrazione
4. Pronuncia della Corte del Lussemburgo
Profili generali
La Direttiva 2004/35 del 21 aprile 2004 sulla
responsabilità ambientale in materia di
prevenzione e riparazione del danno
ambientale prevede una disciplina più
circoscritta, anche se per certi versi più
severa, di quella vigente in Italia da almeno
un ventennio e che si basava sulla legge n.
349 del 1986.
Principali differenze tra normativa
comunitaria e normativa italiana del 1986




2.1. si prevede una nozione di danno all’ambiente solo per ipotesi specifiche
(biodiversità, terreno e acque, mentre non viene data rilevanza all’aria, che invece
veniva presa in considerazione dalla legislazione italiana previgente).
2.2. le attività imprenditoriali assoggettate al regime di responsabilità sono
quelle specificatamente prese in considerazione da un apposito Allegato tecnico.
Tale selezione delle attività imprenditoriali, non presente nella precedente
legislazione italiana, appare rilevante anche a fini assicurativi
2.3. si prevede un doppio regime di responsabilità: un primo criterio di
responsabilità oggettiva qualora si tratti di attività selezionate nei confronti di beni
ambientali presi in considerazione dalla Direttiva; un secondo criterio di
responsabilità per colpa, qualora invece l’attività non sia una di quelle elencate
dalla Direttiva e il danno sia stato causato alla biodiversità. La legislazione
italiana previgente stabiliva un unico criterio di responsabilità per colpa, anche se
la giurisprudenza aveva interpretato la norma alla luce delle disposizioni
codicistiche (art. 2050 e 2051) e aveva elaborato ipotesi di responsabilità in cui
aveva applicato un criterio di tipo oggettivo
2.4. si prevedono specifici criteri di riparazione del danno all’ambiente, tra i
quali il risarcimento per equivalente è previsto solo come criterio sussidiario
Recepimento in Italia
Questi quattro capisaldi della direttiva 2004/35
nella fase di adeguamento della normativa
nazionale ai dettami comunitari, avvenuta con la
Parte Sesta del D.Lgs. 152/2006, hanno dato
luogo ad alcuni fraintendimenti che hanno
complicato l’applicazione della normativa, sia
per l’ente pubblico, così come per le imprese e
per gli assicuratori.
Tali fraintendimenti derivano:
3.1. dalla previsione di due diverse ipotesi di danno
all’ambiente (art. 300 e art. 311, secondo comma) senza la
previsione di un criterio di collegamento tra di loro
3.2. dalla mancata selezione delle attività assoggettate alla
responsabilità per danno all’ambiente (in sostanza manca
l’allegato tecnico previsto dalla Direttiva)
3.3. dalla previsione di un solo criterio di responsabilità
ambientale di tipo soggettivo e non oggettivo
3.4. dal mancato recepimento dei criteri di ripristino, ed in
particolare della gerarchia prevista dall’allegato tecnico
della Direttiva
Tali incertezze portano:


da un lato all’apertura di una procedura di
infrazione da parte della Commissione nei
confronti del governo italiano
dall’altro alla presentazione da parte del TAR
Sicilia di una richiesta di interpretazione
pregiudiziale alla Corte di Giustizia del
Lussemburgo sulla compatibilità della
legislazione italiana con i dettami della
legislazione comunitaria.
I. Procedura di infrazione
In data 31 gennaio 2008 la Commissione ha avviato la P.I.
2007/4679 ex art. 226 nei confronti del Governo italiano,
ritenendo che il decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 2006,
parte IV (recante “Norme in materia di tutela risarcitoria
contro i danni all’ambiente”), titolo V (“Bonifica dei siti
contaminati”), e della Parte VI (recante “Norme in materia di
gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati”), non abbia
correttamente recepito la direttiva 2004/35, sulla
responsabilità ambientale in materia di prevenzione e
riparazione del danno ambientale.
1° profilo di non conformità: criterio di
imputazione della responsabilità

- violazione degli artt. 3 e 6 della direttiva, i quali
stabiliscono un regime di responsabilità oggettiva per il
danno ambientale causato dalle attività professionali elencate
nell’allegato III della direttiva (art.3) e, nel caso in cui il
danno si sia verificato, prevedono una serie di obblighi per gli
operatori e per le autorità competenti, compreso l’obbligo di
adottare misure di riparazione (art. 6). Al contrario, a parere
della Commissione il dlgs. 152/2006 àncora la responsabilità
per danno ambientale ai requisiti del dolo e della colpa
(utilizzati dalla direttiva, solo per il danno alle specie ed
habitat naturali protetti, causato da attività professionali non
inserite nell’allegato III della direttiva), restringendo
indebitamente il campo di applicazione della
2° profilo di non conformità: eccezione
non prevista dalla Direttiva
- violazione dell’art. 4 della direttiva, poiché l’art.
303 del dlgs. 152/2006, nell’elencare le esclusioni
dall’ambito di applicazione della Parte sesta del
decreto, stabilisce che essa non si applica “alle
situazioni di inquinamento per le quali siano
effettivamente avviate le procedure relative alla
bonifica, o sia stata avviata o sia intervenuta
bonifica dei siti nel rispetto delle norme vigenti in
materia, salvo che ad esito di tale bonifica non
permanga un danno ambientale”. Tale eccezione non
risulta dall’art. 4 della direttiva.
3° profilo di non conformità: gerarchia di
misure di riparazione
- violazione
degli artt. 1 e 7 e dell’allegato II della
direttiva. L’art. 7 della direttiva stabilisce che in caso
di danno ambientale gli operatori individuano le
possibili misure di riparazione e le autorità
competenti decidono quali misure siano da attuare
conformemente all’allegato II della direttiva. Questo
stabilisce una gerarchia di misure, che vede al
primo posto la riparazione primaria e solo laddove
essa non sia possibile, prevede la necessità di
individuare misure di riparazione complementare e
compensativa, per individuare le quali è previsto il
ricorso a metodi di equivalenza risorse-risorse o
servizio-servizio e metodi alternativi di valutazione.
Forme di riparazione previste dalla
Direttiva
1.
2.
3.
Riparazione primaria
Riparazione complementare
Riparazione compensativa
Riparazione primaria
Lo scopo della riparazione primaria è
quello di riportare le risorse naturali e/o i
servizi danneggiati alle o verso le
condizioni originarie.
Riparazione complementare
Qualora le risorse naturali e/o i servizi danneggiati non
tornino alle condizioni originarie, sarà intrapresa la
riparazione complementare. Lo scopo della riparazione
complementare è di ottenere, se opportuno anche in un
sito alternativo, un livello di risorse naturali e/o servizi
analogo a quello che si sarebbe ottenuto se il sito
danneggiato fosse tornato alle condizioni originarie.
Laddove possibile e opportuno, il sito alternativo
dovrebbe essere geograficamente collegato al sito
danneggiato, tenuto conto degli interessi della
popolazione colpita.
Riparazione compensativa
La riparazione compensativa è avviata per
compensare la perdita temporanea di risorse naturali
e servizi in attesa del ripristino. La compensazione
consiste in ulteriori miglioramenti alle specie e agli
habitat naturali protetti o alle acque nel sito
danneggiato o in un sito alternativo. Essa non è una
compensazione finanziaria al pubblico.
3° profilo di non conformità: risarcimento
per equivalente
Benché la direttiva preveda in alcuni casi
l’utilizzo di tecniche di valutazione monetaria,
queste sono da utilizzarsi allo scopo di
determinare la portata delle misure di
riparazione complementare e compensativa, e
non allo scopo di sostituire tali misure (o le
misure di riparazione primaria) con
risarcimenti pecuniari.
3° profilo di non conformità - II
Contrariamente a quanto sopra esposto, varie disposizioni del
dlgs 152/2006 consentono che le misure di riparazione
possano essere sostituite da risarcimenti per equivalente
pecuniario (artt. 311, 312, 313 del decreto). In particolare,
l’art. 311 (2) consente che le misure di riparazione possano
essere sostituite da risarcimento per equivalente patrimoniale
anche laddove la sola riparazione primaria non sia possibile.
La Commissione rinviene, pertanto, nella normativa italiana
una lacuna relativa all’obbligo di individuare adeguate misure
di riparazione complementare e compensativa (art. 7 della
direttiva), laddove il ripristino della precedente situazione
(riparazione primaria) non sia possibile.
In risposta alla procedura di infrazione:
Il Governo italiano ha introdotto con decreto legge
25 settembre 2009, n. 135, convertito con modifiche
dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, l’articolo 5bis, che
 introduce nuovi criteri per il ripristino del danno
ambientale, che rispecchiano maggiormente
quelli previsti dalla direttiva 2004/35
 re-introduce la responsabilità individuale (e non
solidale) dei legittimati passivi, al pari di quanto
faceva l’art. 18 della 349/86
 Prevede la necessaria promulgazione di criteri di
quantificazione del danno ambientale
Art. 5 bis a) : misure di riparazione
previste dalla Direttiva

a) all’articolo 311, al comma 2, le parole da: “al ripristino” fino
alla fine del comma sono sostituite dalle seguenti: “all’effettivo
ripristino a sue spese della precedente situazione e, in mancanza,
all’adozione di misure di riparazione complementare e
compensativa di cui alla direttiva 2004/35/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, secondo le modalità
prescritte dall’Allegato II alla medesima direttiva, da effettuare
entro il termine congruo di cui all’articolo 314, comma 2, del
presente decreto. Quando l’effettivo ripristino o l’adozione di
misure di riparazione complementare o compensativa risultino in
tutto o in parte omessi, impossibili o eccessivamente onerosi ai
sensi dell’articolo 2058 del codice civile o comunque attuati in
modo incompleto o difforme rispetto a quelli prescritti, il
danneggiante è obbligato in via sostitutiva al risarcimento per
equivalente patrimoniale nei confronti dello Stato, determinato
conformemente al comma 3 del presente articolo, per finanziare gli
interventi di cui all’articolo 317, comma 5”;
Art. 5 bis b): criteri per la quantificazione
b) all’articolo 311, comma 3, sono aggiunti, in fine, i seguenti
periodi: “Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del
territorio e del mare, da emanare entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore della presente disposizione, ai sensi dell’articolo
17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono definiti, in
conformità a quanto previsto dal punto 1.2.3 dell’Allegato II alla
direttiva 2004/35/CE, i criteri di determinazione del risarcimento
per equivalente e dell’eccessiva onerosità, avendo riguardo anche
al valore monetario stimato delle risorse naturali e dei servizi
perduti e ai parametri utilizzati in casi simili o materie analoghe per
la liquidazione del risarcimento per equivalente del danno
ambientale in sentenze passate in giudicato pronunciate in ambito
nazionale e comunitario. Nei casi di concorso nello stesso evento di
danno, ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità
personale. Il relativo debito si trasmette, secondo le leggi vigenti,
agli eredi nei limiti del loro effettivo arricchimento. Il presente
comma si applica anche nei giudizi di cui ai commi 1 e 2”;
Art. 5 bis c) : responsabilità individuale

c) all’articolo 303, al comma 1, lettera f), sono aggiunte, in
fine, le seguenti parole: “i criteri di determinazione
dell’obbligazione risarcitoria stabiliti dall’articolo 311,
commi 2 e 3, si applicano anche alle domande di risarcimento
proposte o da proporre ai sensi dell’articolo 18 della legge 18
luglio 1986, n. 349, in luogo delle previsioni dei commi 6, 7 e
8 del citato articolo 18, o ai sensi del titolo IX del libro IV del
codice civile o ai sensi di altre disposizioni non aventi natura
speciale, con esclusione delle pronunce passate in giudicato;
ai predetti giudizi trova, inoltre, applicazione la previsione
dell’articolo 315 del presente decreto;”;
Profili critici


Criterio di imputazione della responsabilità
Criteri di quantificazione
II. Richiesta di interpretazione
pregiudiziale di TAR Sicilia


Situazione di fatto
4 questioni pregiudiziali
Situazione di fatto – I




La zona della Rada di Augusta è caratterizzata da fenomeni di
inquinamento ambientale che hanno avuto origine, presumibilmente, già
in epoche assai lontane, apparentemente non oltre l’immediato
dopoguerra. In particolare, il fondale marino in tale zona risulta
gravemente contaminato da sostanze nocive.
Nel periodo nel corso del quale si è presumibilmente prodotto
l’inquinamento, nel sito della Rada di Augusta hanno operato, in parallelo
o l’una di seguito all’altra, una pluralità di imprese industriali e
petrolifere. Secondo le considerazioni svolte dal giudice del rinvio, ciò
può avere la conseguenza di rendere impossibile il concreto accertamento
di una responsabilità individuale di singole imprese per l’inquinamento.
In una serie di decisioni succedutesi nel tempo, l’amministrazione italiana
ha imposto alle imprese attualmente operanti nelle vicinanze della Rada di
Augusta l’obbligo di risanare il fondale marino contaminato. Per il caso di
inottemperanza alle decisioni adottate, l’amministrazione ha minacciato le
imprese interessate che avrebbe fatto eseguire i lavori di bonifica con
oneri e costi a loro carico.
Le imprese chiamate a effettuare la bonifica esercitano attività che
comportano l’utilizzo o la preparazione di sostanze inquinanti per
l’ambiente
Situazione di fatto – II



Secondo le constatazioni del TAR, l’amministrazione ha obbligato le
imprese operanti nella Rada di Augusta a procedere al risanamento dei
danni ambientali esistenti, senza distinguere tra l’inquinamento pregresso
e quello attuale e senza accertare in quale misura ciascuna impresa fosse
responsabile per il danno cagionato.
Le suddette decisioni sono state impugnate da alcune delle imprese
interessate. Prima di sottoporre alla Corte le presenti domande di
pronuncia pregiudiziale, il Tribunale Amministrativo Regionale della
Sicilia aveva già dichiarato illegittime, con una serie di sentenze, varie
delle decisioni impugnate, tra l’altro a motivo della violazione del
principio comunitario «chi inquina paga». Il Consiglio di Giustizia
Amministrativa per la Regione Siciliana, in veste di giudice d’appello, ha
però giudicato legittimo il coinvolgimento delle imprese insediate nella
Rada di Augusta, sospendendo pertanto nell’ambito di un procedimento
l’esecuzione di una sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale
della Sicilia.
Nel giudizio amministrativo all’origine del procedimento C‑378/08, varie
imprese operanti nella Rada di Augusta contestano una decisione adottata
in data 20 dicembre 2007, la quale ha imposto loro l’obbligo di
risanamento del fondale marino.
Situazione di fatto - III



La bonifica del fondale marino deve essere effettuata sulla base di un
progetto predisposto dalla Società Sviluppo Italia Aree Produttive (in
prosieguo: la «Sviluppo Italia»). Tale progetto prevede il dragaggio dei
sedimenti contaminati e il loro utilizzo, previo trattamento, ai fini della
costruzione di un’isola artificiale in mare. Tale isola artificiale è destinata
a servire quale «hub portuale» per navi portacontainer di differenti
dimensioni. La Sviluppo Italia è una società costituita dallo Stato e operante sul
mercato. L’amministrazione italiana ha conferito alla Sviluppo Italia
l’incarico della progettazione e – in caso di inerzia delle imprese
interessate – della successiva realizzazione delle misure di risanamento
controverse, senza previamente procedere ad una pubblica gara. Secondo
la valutazione del giudice nazionale, i lavori affidati sono «di elevatissimo
valore economico».
Le imprese ricorrenti – oltre alla domanda di annullamento della
decisione impugnata – hanno proposto in sede cautelare una domanda di
sospensione dell’esecuzione della decisione medesima.
Questioni pregiudiziali I
1) Se il principio «chi inquina paga» (art. 174, ex art. 130 R,
comma 2, del Trattato della Comunità Europea) nonché le
disposizioni di cui alla direttiva 21 aprile 2004, 2004/35/CE
ostino ad una normativa nazionale che consenta alla Pubblica
Amministrazione di imporre ad imprenditori privati – per il
solo fatto che essi si trovino attualmente ad esercitare la
propria attività in una zona da lungo tempo contaminata o
limitrofa a quella storicamente contaminata – l’esecuzione di
misure di riparazione a prescindere dallo svolgimento di
qualsiasi istruttoria in ordine all’individuazione del
responsabile dell’inquinamento.
Questioni pregiudiziali II
2) Se il principio «chi inquina paga» (art. 174, ex art. 130 R,
comma 2, del Trattato della Comunità Europea) nonché le
disposizioni di cui alla direttiva 21 aprile 2004, 2004/35/CE
ostino ad una normativa nazionale che consenta alla Pubblica
Amministrazione di attribuire la responsabilità del
risarcimento del danno ambientale in forma specifica al
soggetto titolare di diritti reali e/o esercente un’attività
imprenditoriale nel sito contaminato, senza la necessità di
accertare previamente la sussistenza del nesso causale tra la
condotta del soggetto e l’evento di contaminazione, in virtù
del solo rapporto di «posizione» nel quale egli stesso si trova
(cioè essendo egli un operatore la cui attività sia volta
all’interno del sito).
Questioni pregiudiziali III
3) Se la normativa comunitaria di cui all’art. 174 (ex art. 130
R, comma 2, del Trattato della Comunità Europea) nonché
alla direttiva 21 aprile 2004, 2004/35/CE, osti ad una
normativa nazionale che, superando il principio «chi inquina
paga», consenta alla Pubblica Amministrazione di attribuire
la responsabilità del risarcimento del danno ambientale in
forma specifica al soggetto titolare di diritti reali e/o
d’impresa nel sito contaminato, senza la necessità di accertare
previamente la sussistenza, oltre che del nesso causale tra la
condotta del soggetto e l’evento di contaminazione, anche del
requisito soggettivo del dolo o della colpa.
Questioni pregiudiziali IV

4) Se i principi comunitari in materia di tutela della
concorrenza di cui al Trattato costitutivo della Comunità
Europea e le citate direttive n. 2004/18/CE, n. 93/37/CEE, n.
89/665/CEE, ostino ad una normativa nazionale che consenta
alla Pubblica Amministrazione di affidare a soggetti privati
(Società Sviluppo S.p.A. e Sviluppo Italia Aree Produttive
S.p.A.) attività di caratterizzazione, di progettazione ed
esecuzione di interventi di bonifica – recte: di realizzazione
di opere pubbliche – su aree demaniali in via diretta, senza
esperire preliminarmente le necessarie procedure di evidenza
pubblica.
II Pronuncia della Corte di Giustizia

CORTE DI GIUSTIZIA CE, Sez. Grande,
09/03/2010, Sentenze C-379/08 e C-380/08
Misure di riparazione

l’autorità competente ha il potere di
modificare sostanzialmente misure di
riparazione del danno ambientale decise
in esito a un procedimento in
contraddittorio, condotto in
collaborazione con gli operatori
interessati, che siano già state poste in
esecuzione o la cui esecuzione sia già
stata avviata.
Tuttavia, al fine di adottare una siffatta
decisione, l’autorità :
- è obbligata ad ascoltare gli operatori ai quali sono imposte misure del
genere, salvo quando l’urgenza della situazione ambientale imponga
un’azione immediata da parte dell’autorità competente;
- è tenuta parimenti ad invitare, in particolare, le persone sui cui terreni
queste misure devono essere poste in esecuzione a presentare le loro
osservazioni, di cui essa deve tener conto, e
- deve tener conto dei criteri di cui al punto 1.3.1 dell’allegato II alla
direttiva 2004/35 e indicare, nella sua decisione, le ragioni specifiche che
motivino la sua scelta nonché, eventualmente, quelle in grado di
giustificare il fatto che non fosse necessario o possibile effettuare un
esame circostanziato alla luce dei detti criteri a causa, ad esempio,
dell’urgenza della situazione ambientale.
Responsabilità dei proprietari

la direttiva 2004/35 non osta a una normativa nazionale la quale
consenta all’autorità competente di subordinare l’esercizio del diritto
degli operatori destinatari di misure di riparazione ambientale
all’utilizzo dei loro terreni alla condizione che essi realizzino i lavori
imposti da queste ultime, e ciò persino quando detti terreni non siano
interessati da tali misure perché sono già stati oggetto di precedenti
misure di bonifica o non sono mai stati inquinati.
Tuttavia una misura siffatta dev’essere
giustificata:


dallo scopo di impedire il peggioramento della
situazione ambientale dove dette misure sono
poste in esecuzione, oppure,
in applicazione del principio di precauzione, dallo
scopo di prevenire il verificarsi o il ripetersi di
altri danni ambientali nei detti terreni degli
operatori, limitrofi all’intero litorale oggetto di
dette misure di riparazione.
Sulla quarta questione



Già nelle Conclusioni dell’Avvocato Generale Kokott, la
questione veniva giudicata irricevibile:
171. La Commissione manifesta forti dubbi in ordine alla
ricevibilità della quarta questione nella causa C‑378/08, in
quanto il giudice nazionale non avrebbe sufficientemente
chiarito il contesto di fatto e di diritto in cui tale questione si
colloca.
172. In effetti, secondo una costante giurisprudenza, l’esigenza
di giungere ad un’interpretazione del diritto comunitario che sia
utile per il giudice nazionale impone che quest’ultimo definisca il
contesto di fatto e di diritto in cui si inseriscono le questioni da
esso sollevate o che esso spieghi almeno le ipotesi di fatto su
cui tali questioni sono fondate Conclusioni




Criterio di responsabilità: manca una chiara
definizione
Criteri di quantificazione: manca il Decreto
Incertezze giurisprudenziali
Polizze assicurative