Milano, 28 gennaio 2013
La corruzione in Italia: profili
criminologici e sociologici di analisi
Alberto Vannucci
Università di Pisa
[email protected]
Allegoria del Cattivo Governo, 1338-1339,
Sala della Pace, Palazzo Pubblico, Siena
Allegoria del Cattivo Governo, 1338-1339,
Sala della Pace, Palazzo Pubblico, Siena
- dettaglio
Corruzione. Il problema della
definizione nelle scienze sociali
Definire la corruzione come premessa logica per
comprendere natura e ammontare dei suoi
(eventuali) “costi”, e le strategie di intervento
Costi e profitti della corruzione: accanto alle
vittime, ci sono i beneficiari
Definizione del Comitato dei tre saggi (1996)
“accordo di una minoranza per impadronirsi di beni
(risorse di mercato, risorse politiche) che
appartengono alla maggioranza dei cittadini”
Un esempio di “stiramento del concetto”, la
definizione di Transparency International: “abuse
of public office for personal gain”
La corruzione pubblica nel rapporto
principale-agente (Banfierd 1975- Rose-Ackerman 1978)
PRINCIPALE (STATO)
performance
contrattuale,
rappresentanza
politica
stipendio,
delega
di poteri,
definizione di vincoli,
legali e procedurali
SCAMBIO ISTITUZIONALE “UFFICIALE”
AGENTE PUBBLICO
denaro
(tangente),
altre
risorse
private
decisioni
discrezionali
e informazioni
che garantiscono
una rendita
CLIENTE (CORRUTTORE)
SCAMBIO OCCULTO
•
(i)
(ii)
•
•
•
•
•
•
In questa prospettiva, la corruzione può essere definita
come:
La violazione illegale, e dunque nascosta,delle regole
poste da un contratto implicito od esplicito
Che determina una delega di responsabilità da un
principale a un agente, il quale acquisisce l’auorità
legale, così come gli obblighi formali e informali, di
impiegare I suoi poteri discrezionali, le sue capacità e
informazioni perseguendo gli interessi del principale,
(iii) Che si realizza quando l’agente scambia tali risorse
in una scambio (corrotto)
(iv) Con un “cliente” (il corruttore), dal quale l’agente
riceve come ricompensa una somma di denaro (la
tangente) o altre risorse di valore.
Nella corruzione politica e burocratica, inoltre :
(va) il principale è lo stato, il corrotto è un agente
pubblico;
Mentre nella corruzione privata:
(vb) il principale è un soggetto o un’organizzazione
privata, il corrotto è un agente privato.
La realtà “mirabilmente oscura”
della corruzione
La difficile quantificazione: le fonti giudiziarie
Figura 3.1: Reati e persone denunciate per corruzione e concussione (1984-2004) (fonte:
elaborazione da dati Istat, Statistiche giudiziarie penali )
3500
reati
denunciati
(fonte
Is tat)
pers one
denunciate
(fonte
Is tat)
3000
2500
2000
1500
1000
500
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
0
Figura 3.2: Reati e persone denunciate alle forze di polizia (2004-2010) (fonte:
Ministero dell'Interno)
2000
1800
1600
1400
1200
reati denunciati
1000
800
persone denunciate
600
400
200
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
La storia della corruzione
perseguita in Italia
25
Figura 3.4: Reati di peculato, malversazione, corruzione, concussione, etc.: delitti
denunciati per i quali si è iniziata l'azione penale - tassi per centomila abitanti (18802008) (fonte: elaborazione da dati Istat, Serie storiche)
20
15
10
5
1880
1884
1888
1892
1896
1900
1904
1908
1912
1916
1920
1924
1928
1932
1936
1940
1944
1948
1952
1956
1960
1964
1968
1972
1976
1980
1984
1988
1992
1996
2000
2004
2008
0
Figura 2: Numero di condanne per reati di corruzione e concussione in Italia: 19962010 (fonti: 1996-2006, elaborazione da dati del Ministero della Giustizia, in Il fenomeno della
corruzione in Italia , Roma 2007; 2007-2008*, Saet, Rapporto 2010; 2009-2010
1714
1262
1331
1279
809
654
540
466
434
454
341
239
295
354
263
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007* 2008* 2009** 2010**
Figura 3.5: Numero di denunce per reati di corruzione e concussione (2004-2010)
ogni 100mila abitanti, per regione (fonte: elaborazione da dati Ministero dell'Interno, in
Saet 2011)
8
7
6
5
4
3
2
1
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0
Figura 3.6: Percentuale di cittadini dei paesi dell'Unione Europea chenno ha avuto esperienze
personali di corruzione (2010 e 2012)
34
35
31
27 27 28
30
25
25
20
16
15
14 14
15
7
3
3
4
4
Malta
2 2
Lussemburgo
4
3 4
2 2 2 1 12
5
Belgio
2
0
7
5
Slovenia
10
5
20
18 18
8
6 5 5 5
3
3
16
15
15
1312
11
9
%popolazione che
nell'ult imo anno si è
vist o chiedere una
t angent e (f ont e:
Eurobaromet ro,
2012)
8
Romania
Lituania
Slovacchia
Lettonia
Ungheria
Bulgaria
Italia
Grecia
Repubblica Ceca
Polonia
Austria
Spagna
media EU27
Portogallo
Cipro
Estonia
Germania
Svezia
Regno Unito
Olanda
Finlandia
Irlanda
Francia
0
Danimarca
%ut ent i di 9 servizi
pubblici che ha
pagat o t angent i
nell'ult imo anno
(f ont e: Global
corrupt ion
baromet er, 2010)
Grecia
Bulgaria
Italia
Romania
49 49
Slovacchia
Lettonia
Repubblica
Lituania
Ungheria
Malta
66 65 64
63 61
Polonia
Slovenia
Portogallo
Estonia
Spagna
75 74 74 73
71 69 69
Cipro
Irlanda
Austria
Francia
Stati Uniti
Regno Unito
Giappone
80 79
Belgio
Germania
Lussemburgo
meno corruzione
90 90 88
Olanda
Svezia
Finlandia
Danimarca
più corruzione
Percezione della corruzione 2012
Figura 7: Indice di percezione di diffusione della corruzione (CPI) nei paesi UE, Usa e
Giappone, 2012 (fonte: Transparency International 2012)
84
58 57
55 54
46 44
42 41
36
più corruzione
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meno corruzione
Figura 3.9: EPCI - Corruzione percepita in eccesso rispetto al livello di sviluppo umano nei
paesi dell'Unione Europea, Usa e Giappone (fonte: Progetto integrità, Scuola superiore della Pubblica
Amministrazione)
2
1,5
1
0,5
0
-0,5
-1
-1,5
-2
-2,5
-3
Figura 3.12: Indice su esperienze e percezione della corruzione in 181 regioni dei paesi
dell’Unione europea – punteggi più alti e colori più scuri corrispondono a livelli più alti di
corruzione. (Fonte: Elaborazione da Measuring the Quality of Government and SubNational variation dataset, 2010, Quality of Government Institute)
Figura 3.13: Esperienze e percezione della corruzione nelle 21 regioni e province autonome
italiane (fonte: elaborazione da Measuring the Quality of Government and Sub-National variation
meno corruzione
dataset , 2010, Quality of Government Institute.
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più corruzione
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Esperienze e denunce di corruzione sono correlate
a livello regionale – le denunce sono un indicatore
della diffusione del fenomeno in termini relativi
Corruzione e scandalo: le notizie di
tangenti nei mezzi di comunicazione
Figure 3.15. Numero di casi di corruzione e concussione presentati in media ogni
anno da la Repubblica: 1976-2011 (fonte: dati 1976-2006 da F. Cazzola, La corruzione
in Italia e in ambito internazionale , data-report 2009; dati 2007-11 nostra elaborazione)
220
106
105
90
88
67
44
34
1976-1982 1983-84
1985-86
1987-88
1989-91
1992-94
32
29
25
1995-96 1997-2000 2001-2006 2007-2008 2009-2011
Verso la corruzione sistemica:
complicando il quadro
Principale-agente-controllore
P
Paga un salario
Riferisce (onestamente o in modo
fraudolento
paga un
salario
Performance
contrattuale
A
Controllo
“addomesticato”
tangente
S
La moltiplicazione dei piani di scambio occulto
nella corruzione sistemica
BUROCRATI/
MAFIE
DIRIGENTI
PARTITI
CARTELLI
POLITICI
MEDIATORI
ELETTORI/
CLIENTI
tangenti, denaro, risorse economiche
protezione, garanzia di adempimento
informazioni
consenso, sostegno politico
decisioni pubbliche che assicurano un vantaggio
IMPRENDITORI
PROFESSIONISTI
Un definizione di corruzione sistemica
(1)tutte – o quasi tutte – le attività entro una particolare
organizzazione pubblica sono collegate (quando non
finalizzate) alla riscossione di tangenti;
(2) tutti – o quasi tutti – gli agenti pubblici che operano in
quella organizzazione sono coinvolti in una rete
informale di relazioni, entro la quale norme non scritte,
ma di comune conoscenza, regolano la distribuzione di
profitti, funzioni e ruoli, tra cui la raccolta e
redistribuzione delle tangenti; la socializzazione dei
nuovi entrati; l’emarginazione o la “punizione” degli
onesti; la protezione da intrusioni di organi di controllo;
la definizione e la garanzia di adempimento delle norme
interne;
(3) tutti – o quasi tutti – gli agenti privati che hanno contatti
con l’organizzazione pubblica conoscono le “regole del
gioco” e sono disponibili a pagare tangenti per entrare
nella rete della corruzione, avendo accesso alla
ripartizione di rendite.
Nelle parole di un imprenditore:
• “Era una specie di consuetudine. Una
causa precisa non c’era. Ho ritenuto
opportuno, sentito che qualcun altro lo
faceva, di adeguarmi anch’io a questa
procedura perché ne avrei potuto avere
dei vantaggi in termini di finanziamenti dei
lavori e in termini generali [...]. Siccome il
sistema era un po’ quello, ho preferito far
parte anch’io del sistema”
I perché della corruzione sistemica:
la “formula della corruzione”
• Ct =f(R; D; I; -A; -CM; Ct-1, t-2,…)
• La corruzione al tempo t dipende dalle
macrovariabili:
• R (rendite create e allocate dallo stato)
• D (discrezionalità delle decisioni)
• I (informazioni riservate)
• -CM (costi morali, preferenze etiche)
• Ct-1, t-2… (eredità della corruzione
passata)
I circoli viziosi della corruzione:
1. corruzione e inefficienza
I circoli viziosi della corruzione:
2. corruzione e declino competitivo
I circoli viziosi della corruzione:
3. corruzione e sfiducia nelle istituzioni
Che fare contro la corruzione: verso un
approccio “dal basso”
• Alcuni esempi di “buone (?) pratiche”
• Patti di integrità
• Osservatori su “integrity risk
management”, “red flags”
• Codici etici adottati da ordini professionali
e associazioni imprenditoriali (p.es.
Modena)
• Carta di Pisa
Un esempio di “patto di integrità”
COMUNE DI MILANO - PATTO DI INTEGRITA’ Tra il COMUNE DI MILANO e i PARTECIPANTI alla gara…………………….
Questo documento, già sottoscritto dal Sindaco di Milano, deve essere obbligatoriamente sottoscritto e presentato
insieme all’offerta da ciascun partecipante alla gara in oggetto. La mancata consegna di questo documento debitamente
sottoscritto dal titolare o rappresentante legale della Ditta concorrente comporterà l’esclusione dalle gare.
Questo documento costituisce parte integrante di questa gara e di qualsiasi contratto assegnato dal Comune di Milano.
Questo patto d’integrità stabilisce la reciproca, formale obbligazione del Comune di Milano e dei partecipanti alla gara in
oggetto di conformare i propri comportamenti ai principi di lealtà, trasparenza e correttezza nonché l’espresso impegno
anti-corruzione di non offrire, accettare o richiedere somme di denaro o qualsiasi altra ricompensa, vantaggio o
beneficio, sia direttamente che indirettamente tramite intermediari, al fine dell’assegnazione del contratto e/o al fine di
distorcerne la relativa corretta esecuzione.
Il personale, i collaboratori ed i consulenti del Comune di Milano impiegati ad ogni livello nell’espletamento di questa
gara e nel controllo dell’esecuzione del relativo contratto assegnato, sono consapevoli del presente Patto d’Integrità, il
cui spirito condividono pienamente, nonché delle sanzioni previste a loro carico in caso di mancato rispetto di esso
Patto.
Il Comune di Milano si impegna a rendere pubblici i dati più rilevanti riguardanti la gara: l’elenco dei concorrenti ed i
relativi prezzi quotati, l’elenco delle offerte respinte con la motivazione dell’esclusione e le ragioni specifiche per
l’assegnazione del contratto al vincitore con relativa attestazione del rispetto dei criteri di valutazione indicati nel
capitolato di gara.
La sottoscritta Ditta si impegna a segnalare al Comune di Milano qualsiasi tentativo di turbativa, irregolarità o
distorsione nelle fasi di svolgimento della gara e/o durante l’esecuzione dei contratti, da parte di ogni interessato o
addetto o di chiunque possa influenzare le decisioni relative alla gara in oggetto.
La sottoscritta Ditta dichiara di non trovarsi in situazioni di controllo o di collegamento (formale e/o sostanziale) con
altri concorrenti e che non si è accordata e non si accorderà con altri partecipanti alla gara.
La sottoscritta Ditta si impegna a rendere noti, su richiesta del Comune di Milano, tutti i pagamenti eseguiti e riguardanti
il contratto eventualmente assegnatole a seguito delle gare in oggetto inclusi quelli eseguiti a favore di intermediari e
consulenti. La remunerazione di questi ultimi non deve superare il “congruo ammontare dovuto per servizi legittimi”.
La sottoscritta Ditta prende nota e accetta che nel caso di mancato rispetto degli impegni anticorruzione assunti con
questo Patto di Integrità comunque accertato dall’Amministrazione, potranno essere applicate le seguenti sanzioni:
– risoluzione o perdita del contratto;
– escussione della cauzione di validità dell’offerta;
– escussione della cauzione di buona esecuzione del contratto;
– responsabilità per danno arrecato al Comune di Milano nella misura dell’8% del valore del contratto,
impregiudicata la prova dell’esistenza di un danno maggiore;
– responsabilità per danno arrecato agli altri concorrenti della gara nella misura dell’1% del valore del contratto per
ogni partecipante, sempre impregiudicata la prova predetta;
– esclusione del concorrente dalle gare indette dal Comune di Milano per 5 anni.
Il presente Patto di Integrità e le relative sanzioni applicabili resteranno in vigore sino alla completa esecuzione del
contratto assegnato a seguito della gara in oggetto.
Ogni controversia relativa all’interpretazione, ed esecuzione del presente patto d’integrità fra Comune di Milano e i
concorrenti e tra gli stessi concorrenti sarà risolta dall’Autorità Giudiziaria competente.
OECD
Bribery in Public
Procurement
METHODS, ACTORS AND
COUNTER-MEASURES
• http://www.oecd.org/dataoecd/47/11/44956
834.pdf
Some signs which may raise suspicions of bribery
• Unjustified and unexplained favourable treatment of a particular supplier from a
particular contracting employee over a period of time, including number or amount
of contracts awarded to a given firm or supplier
• Unjustified high prices and important price increases
• Low quality and late delivery acceptance by procurement official
• Unusually high volume of purchases to a single source
• Unusually high volume of purchases approved by a single procurement official
• Unnecessary or inappropriate purchases
• Recurrent and systematic rejection of firms who ultimately act as subcontractors
• Procurement official accepting inappropriate gifts or entertainment
• Close relationship (including social) between the procurement official and the vendor
• Unexplained sudden increase in wealth of the procurement official
• Supplier has a reputation of paying bribes
• Commercial contracts different from the suppliers core business
• Intermediary charges high commission, claims special influence on buyer
• Unnecessary middleman involved in contacts or purchases
• High risk sectors or countries
• Procurement official has undisclosed outside business
• Procurement official declining promotions to other non-procurement position
• Procurement official acting beyond or below normal scope of duties in awarding or
administering contracts
• Long and unexplained delays between announcement of the winning bidder and the
signing of the contact (this may be an indication of the negotiation of the bribe)
• Frequent open or restrictive calls for tender that are inconclusive, ending in
negotiated procedures
Allegoria del Buon Governo, 1338-1339,
Sala della Pace, Palazzo Pubblico, Siena
Bibliografia minima
• Davigo, P., Mannozzi, G., La corruzione in Italia,
Laterza 2007.
• Della Porta, D. e Vannucci, A. Un paese
anormale. Come la classe politica ha perso
l’occasione di mani pulite, Laterza 1999.
• Della Porta, D. e Vannucci, A. Mani impunite.
Vecchia e nuova corruzione in Italia, Laterza
2007.
• Vannucci, A., Atlante della corruzione, Edizioni
gruppo Abele, 2012.