FACOLTÀ DI GIURISPRUDENZA
Dipartimento di Studi giuridici, filosofici ed economici
DOTTORATO DI RICERCA IN DIRITTO E PROCEDURA PENALE
XXVI CICLO
LA RESPONSABILITA’ DA REATO DELL’ENTE PER GLI
ILLECITI AMBIENTALI IN ITALIA E NEL REGNO UNITO
Coordinatore del Dottorato
Chiar.mo Prof.
Giorgio Spangher
Dottorando
Sara Petella
ANNO ACCADEMICO 2012 – 2013
Tutor
Chiar.mo Prof.
Alfonso M. Stile
La responsabilità da reato degli enti per gli illeciti ambientali in ottica comparata
tra l’ordinamento giuridico italiano e l’ordinamento giuridico anglosassone.
Introduzione
pag.5
Chapter I
Introduction to Environmental law and crimes in United Kingdom
1.
UK environmental law definitions
pag.10
2.
The influence of international law, and EU law in particular
pag.12
3.
ECJ Sentence on criminal competence
pag.14
4.
Introduction of Directive 2008/99/EC
pag.18
4.1. The Directive 2008/99/EC on the protection of the environment
5.
through criminal law
pag.18
Criminal liability and “environmental crime” definitions.
pag.27
5.1. Environmental crimes
6.
pag.31
Criminal liability of companies – Introduction
pag.36
6.1. Vicarious liability for environmental crimes
pag.41
6.2. Company’s controlling mind
pag.41
6.3. Serious Crime Act 2007 and corporate environmental offences
pag.42
6.4.
pag.44
Offences by company officers
Chapter II
Particular environmental crimes
1.
Contaminated land
pag.49
2.
“Harm- based contamination”
pag.50
3.
Water pollution
pag.50
3.1. Identification and notification
pag.53
3.2. Duty to require remediation
pag.54
3.3. Offence
pag.54
2
4.
5.
6.
7.
3.4. Defences
pag.55
Waste management offences
pag.55
4.1. Definition of waste
pag.55
4.2. Special waste
pag.57
4.3. Offences
pag.57
4.4. Waste Management Licensing Regulation 1994
pag.62
4.5. Landfills
pag.62
Air pollution and IPC
pag.64
5.1. Integrated Pollution Control (IPC)
pag.65
5.2. Environmental Permitting (England and Wales) Regulations 2007
pag.69
Criminal penalties available for companies for environmental offences.
pag.73
6.1. Fines
pag.73
6.2. Compensation orders
pag.73
6.3. Absolute and conditional discharge
pag.73
Introduction to the new Sentencing Guideline for environmental offences
pag.73
7.1. Sentencing Guideline for organizations for environmental offences
pag.75
7.2. Sentencing guidance for determining tariff where a major company
pleads guilty to an environmental offence before the introduction of
Sentencing Guidelines for Environmental Offences
pag.88
Capitolo III –
La reponsabilità da reato dell’ente per gli illeciti ambientali nell’ordinamento
italiano
1.
La direttiva 2008/99/CE. Introduzione
pag.91
1.1. I contenuti della direttiva 2008/99/CE
pag.94
2.
La direttiva 2009/123/CE
pag.99
3.
La genesi del D. Lgs. n. 121/2011
pag.102
3.2
pag.103
4.
Il D. Lgs. 121/2011
3.3. Le maggiori critiche al Decreto Legislativo 121/2011
pag.106
La responsabilità degli enti per i reati ambientali
pag.108
4.1
pag.111
I reati presupposto. Il nuovo art. 25 undecies D. Lgs. 231/2001
3
4.1.2. L’art. 727 bis c.p.
pag.122
4.1.3. L’art. 733 bis c.p.
pag.129
4.2. I criteri di imputazione della responsabilità
pag.134
4.3
I modelli organizzativi ed i rapporti con i sistemi di gestione ISO
14001 ed EMAS
pag.144
Le sanzioni
pag.155
4.4.1 La confisca
pag.157
4.5
pag.159
4.4
Conclusioni in materia di responsabilità degli enti
Capitolo IV
Considerazioni conclusive
1.
Conclusioni
pag.161
Indice bibliografico
pag.167
4
Introduzione.
“Nell’ultimo ventennio ordinamenti di civil law e di common law hanno colmato
il solco che li aveva tenuti nettamente separati, sul piano della responsabilità penale
degli enti collettivi, almeno dalla metà del XIX secolo, quando il trionfo degli ideali
individualistici dell’Illuminismo e del liberalismo ottocentesco segnarono l’irresistibile
ascesa del societas delinquere non potest. Oggi la responsabilità, penale o para-penale,
degli enti collettivi, a cominciare dal più importante attore sociale dell’epoca in cui
viviamo, le società commerciali, rappresenta un fenomeno universale. Senonché, anche
nel più ridotto spazio giuridico europeo, significative discordanze permangono tra i
vari sistemi giuridici, le quali – si badi bene – non investono solo i cardini sostanziali
della responsabilità dell’ente e le conseguenze sanzionatorie, ma anche le regole
processuali, a cominciare dalla natura vincolata piuttosto che discrezionale
dell’esercizio dell’azione “penale” nei confronti dell’ente e dai diritti processuali ad
esso riconosciuti”1. Nell’ottica di comparazione tra il sistema della responsabilità delle
persone giuridiche tra l’ordinamento italiano e quello anglosassone – per poi analizzare
nel dettaglio il profilo degli illeciti ambientali – s’impone dunque una premessa di
carattere generale, ossia che non si tratta di un’operazione semplice, a partire dalla
diversità dei presupposti che fondano tali tipi di responsabilità.
Rispetto
all’ordinamento
italiano,
che
ha
introdotto
la
responsabilità
amministrativa da reato delle persone giuridiche negli ultimi decenni, il sistema inglese
da piena legittimazione al principio della responsabilità delle persone giuridiche dagli
inizi dello scorso secolo2.
La responsabilità delle persone giuridiche nel Regno Unito è infatti conosciuta sin
da primo caso registrato nel 1842 ed affonda le sue radici in fattispecie di responsabilità
1
A.M. Stile, Premessa a La responsabilità da reato degli enti collettivi: a dieci anni dal d. lgs. n.
231/2001. Problemi applicativi e prospettive di riforma, Napoli, 2013, XVIII.
2
Sulla Corporate criminal liability nel sistema inglese cfr. le fondamentali monografie di LEIGH, The
Criminal liability of corportations in England law, in English law, 1969; WELLS, Corporation and
Criminal Responsibility, 2001. Nella manualistica si vedano: SMITH – HOGAN, Criminal Law, 7 ed.,
1992, 178 ss; ASHWORTH, Principles of Criminal Law, 1999, 111 ss.; LACEY – WELLS – MEAURE,
Reconstructing Criminal Law. Critical Perspectives on Crime and the Criminal Process, 1990, 243 ss.;
SIMESTER – SULLIVAN, Criminal Law: Theory and Doctrine, 2000.
5
oggettiva che colpivano la società – secondo lo schema d’imputazione della vicarious
liability – molto più che le persone fisiche.
E’ comunque da evidenziare che il ricorso a sanzioni penali è sempre stato
considerato in chiave di extrema ratio e, ove i procedimenti sono proseguiti, sul banco
degli imputati si sono viste maggiormente le persone giuridiche.
Il riconoscimento avutosi nei sistemi di common law “rappresenta il punto di
approdo di un lungo processo di elaborazione3; è opportuno tuttavia evidenziare sin
d’ora che il sistema inglese è entrato in crisi negli ultimi anni, in cui si sono registrate
contraddizioni e critiche non tanto sull’an della responsabilità (la scelta della
criminalizzazione dell’ente è fuori discussione oggigiorno in Inghilterra), quanto
piuttosto sui criteri di imputazione della responsabilità e della tipologia dei reati
ascrivibili alla corporation”.
Il sistema inglese conosce due meccanismi consolidati di attribuzione della
responsabilità penale alla corporations:
a)
Il principio della cd. vicarious liability
b)
La teoria dell’identification (identification theory).
I requisiti di entrambi i criteri sono stati elaborati dalla giurisprudenza. Non è
questa la sede per affrontare l’evoluzione storica di entrambi i criteri, pur tuttavia,
appare comunque utile fornirne in sintesi le maggiori tappe. Orbene, la giurisprudenza
con particolare riguardo alla vicarious liability ha in prima battuta evocato il cd.
delegation principle, in base al quale un soggetto è responsabile degli atti commessi da
un altro, qualora gli abbia delegato la realizzazione di doveri che lo statuto invece
impone a lui di realizzare. Il principio successivo, cd. estended construction si applica in
molti statutory offences ove nella descrizione dell’actus reus vengono impiegati concetti
quali “usare”, “causare”, “possedere”, “vendere”, “premettere” (come peraltro avviene
in numerose fattispecie di reato in materia ambientale). In tali circostanze, il master sarà
destinatario
della
responsabilità
esclusivamente
per
la
sua
posizione,
ed
indipendentemente dalla possibilità o meno di fornire una prova circa la sua
3
Si veda sul punto HARDING, Criminal Liability of Corporations – United Kingdom, in de DOELER –
TIEDEMANN (a cura di), Criminal Liability of Corporations, 1996, 369.
6
partecipazione materiale al atto realizzato dal subordinato. Ecco perché il principio della
vicarious liability copre solo le ipotesi di strict liability, ossia quelle costruite in modo
meramente materiale, senza coinvolgimento della mens rea.
Sotto questo profilo è importante evidenziare che la maggior parte delle fattispecie
di reato concernenti i reati ambientali nel Regno Unito sono ipotesi di strict liability.
La seconda tappa compiuta dalla giurisprudenza inglese si registra negli anni ’40,
in cui si inizia a delineare la moderna concezione di corporate criminal liability. Viene
così elaborato un criterio nettamente distinto rispetto a quello della vicarious liability,
fondato sull’idea che la corporation si identifichi pienamente nel comportamento dei
suoi apicali, mentre tale rapporto di identificazione va scemando quando siano i
dipendenti ad essere responsabili degli illeciti. Tale concetto è stato riformulato con
maggiore chiarezza dalle note pronunce che si sono avute nel corso degli anni ’704.
Il presente lavoro analizza la disciplina prevista dall’ordinamento inglese in
materia di responsabilità delle persone giuridiche per gli illeciti ambientali, approdando
alle recentissime Sentencing Guidelines for Environmental Crimes emesse dal
Sentencing Council nel febbraio 2014 ed in vigore dal giugno dello stesso anno.
Spostando l’attenzione sull’ordinamento italiano, occorre subito evidenziare che
gli effetti del D. Lgs. n. 231/2001 sulla vita delle società italiane ed in particolar modo
di quelle di grandi dimensioni sono stati anch’essi significativi, sia “nello stadio di
fisiologico concernente l’adozione dei compliance programs aziendali, sia nella
eventuale fase patologica dei procedimenti penali”5. Si evidenzia infatti, che la cronaca
giudiziaria dell’ultimo decennio ha registrato una certa frequenza nell’applicazione del
nuovo corpo di norme, superando così un periodo iniziale di inerzia. La disamina
comparata “dei livelli di enforcement nei diversi ordinamenti nazionali comprendenti
forme di responsabilità punitiva degli enti rivela che il d. lgs. 231/2001 ha sin qui avuto
nelle aule giudiziarie un riscontro persino più cospicuo di quanto normalmente accada
in ordinamenti europei più precocemente affrancatisi all’assioma societas delinquere
non potest (si pensi ad es. al Regno Unito)”.
4
Tesco Supermarkets Ltd v. Nattrass [1972], A.C. 153.
5
A.M. Stile, La responsabilità da reato degli enti collettivi: a dieci anni dal d. lgs. n. 231/2001, Napoli,
2013, 2.
7
Del resto, anche il legislatore italiano ha ribadito negli anni la scelta compiuta nel
2001, esaltandone le capacità preventive e repressive attraverso l’introduzione di nuovi
reati presupposto della responsabilità dell’ente; il nuovo art. 25 undecies – attraverso il
quale sono stati annoverati taluni illeciti ambientali tra i reati cd. presupposto –
testimonia per l’appunto tale tendenza6.
Tuttavia, le critiche mosse dalla dottrina italiana non hanno ad oggetto soltanto il
nuovo art. 25 undecies D. Lgs. 231/2001, ma involgono, più a monte, i reati
presupposto. In questa materia infatti si registrano problemi legati principalmente alla
loro “oscurità” ed alla “frammentarietà”, che non hanno trovato soluzione neppure dopo
l’intervento di codificazione ad opera del D. Lgs. 152/2006. Il T.U.A., infatti, “nasce
dalla giustapposizione di più discipline prima contenute in testi normativi separati,
dedicate alla regolamentazione di macrosettori dell’ambiente (rifiuti, inquinamento
dell’aria, difesa del suolo, tutela delle acque), ed ora unificate in un corpus articolato e
complesso, tanto completo per quanto concerne i contenuti, quanto carente dal punto di
vista del coordinamento sistematico. Posta, da un lato, la difficile formulazione e la
scarsa intelligibilità delle disposizioni incriminatrici contenute nel decreto (a fronte dei
continui rinvii a catena e dei costanti richiami a fonti secondarie o a provvedimenti di
natura amministrativa) e, considerata dall’altro, la conseguente inefficacia deterrente
delle stesse7 sembrerebbe condivisibile l’idea, prospettata più volte in sede di riforma8,
6
Si pensi, per menzionare le più recenti novelle, all’estensione della responsabilità degli enti all’omicidio
colposo e alle lesioni colpose gravi o gravissime commesse con violazione delle norme sulla tutela della
salute e sicurezza sul lavoro (art. 25 septies D. Lgs. 231/2001, introdotto dalla l. 3 agosto 2007 n. 123 e
mod. dall’art. 300 d. lgs. n. 9 aprile 2008, n. 81), ai delitti di ricettazione, riciclaggio e impiego di denaro,
beni o utilità di provenienza illecita (art. 25 octies, inserito dal d.lgs. 21 novembre 2007, n. 231), ai delitti
informatici e di trattamento illecito di dati (art. 24 bis, inserito dalla l. 18 marzo 2008, n. 48), ai delitti di
criminalità organizzata e all’induzione a non rendere dichiarazioni o a rendere dichiarazioni mendaci
all’autorità giudiziaria (rispettivamente, artt. 25 ter e 25 decies, aggiunti dalla l. 15 luglio 2009, n. 94), ai
delitti contro l’industria e il commercio (art. 25 bis introdotto dalla l. 23 luglio 2009, n. 99), all’impiego di
cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (art. 25 duodecies, inserito dal d. lgs. 16 luglio 2012, n.
109) e, infine, la corruzione tra privati e la fattispecie di nuovo conio di induzione indebita a dare o
promettere utilità (artt. 25 e 25 ter, modificati dalla l. 6 novembre 2012, n. 190).
7
Inefficacia avvertita, come si è avuto modo di vedere, in sede europea. Sul punto si rinvia alla disamina
della Direttiva 2008/99/CE,
8
di una codificazione limitata ai soli reati ambientali da inserire nella parte speciale del
codice Rocco; ciò anche e soprattutto al fine di presentare un quadro normativo che,
allontanandosi dalle attuali tecniche di incriminazione incentrate sui precetti
amministrativi spesso di difficile interpretazione, risulti idoneo a fondare un diritto
penale dell’ambiente ispirato ad esigenze di tipicità e determinatezza”9.
Il metodo di ricerca impiegato nel presente lavoro, il quale prende le mosse
dall’analisi della disciplina positiva degli ordinamenti in esame, per poi approfondire
quelle che sono le valutazioni in merito prospettate dalla dottrina e le soluzioni
interpretative adottate dalla giurisprudenza (ove disponibili data la novità di entrambe le
discipline).
Sarà evidentemente indispensabile, nell’affrontare le singole problematiche che si
porranno, effettuare valutazioni critiche circa le conclusioni raggiunte a livello
legislativo, scientifico o giurisprudenziale, per poi proporre, conclusivamente, una
sintesi della comparazione in vista della predisposizione di una disciplina realmente
efficace e pienamente rispettosa delle fondamentali garanzie di tipo sostanziale e
processuale dei soggetti sottoposti alle relative normative.
8
L’A. si riferisce, in particolare, al Progetto di Legge – delega per l’emanazione di un nuovo codice
penale presentato nel 1992 per la riforma del codice penale da una Commissione Ministeriale insediatasi
quattro anni prima, e contenente (c.d. “Progetto Vassalli”, dal nome dell’allora Ministro di Grazia e
Giustizia) fra le novità più rilevanti della parte speciale, una cospicua serie di reati a sfondo “ecologico”
fra cui alcune fattispecie espressamente rivolte alla tutela dell’ambiente (artt. 102 e 103). Sulla scia del
Progetto Vassalli dal 2001 ad oggi, come ricordato nel paragrafo 1 cap. 3 di questo lavoro di tesi, sono
state presentate in Parlamento diverse proposte di legge, tutte accomunate dalla volontà di inserire
all’interno del vigente codice penale un apposito titolo dedicato ai reati ambientali.
9
M. Catenacci, op. cit., 376 – 377. Sul punto si vedano anche le osservazioni di G. Palmieri, Contributo
ad uno studio sull’oggetto della tutela nel diritto penale dell’ambiente. Dal codice Rocco al “codice
dell’ambiente” (d.lgs. n. 152/2006), Napoli, 2007, 186 ss.
9
Chapter I
Introduction to Environmental law and crimes in United Kingdom
1.
UK environmental law definitions
In the UK any attempt to define precisely the boundaries of environmental law as
a subject is almost certain to end in frustration and controversy10. At the most general
level, it may to be said to be that body of case law and statute concerned with the
protection of the environment. This, however, immediately raises the two questions of
“what is the environment?” and “what is to be protected from?” Albert Einstein is
reported as having said, “The environment is everything that isn’t me.”11 This certainly
includes the three environmental media of air, water and land, together with all forms of
life, including man. Buildings and other artificial structures are part of the environment
and may in some cases be the object of protective legislation, though whether such
legislation should be described as environmental law may be open to controversy”12.
It is clear that in this context the environment is given a scientific significance,
defining it by reference to physical, non-human environmental media, including land,
water, air, flora and fauna, and so on.
It is important to underline that the essence of environmental law is in protecting
something of general concern13.
In any case, we must remember that in defining the environment, social and
cultural influences play a part, and that the environment also needs to be considered by
reference to time14.
Legislation on the environment has a lengthy history in the UK, as does the
common law on the subject. Legislation which may be termed “environmental law” can
be traced back at least to the fourteenth century, although that legislation was essentially
concerned with the prevention of gross nuisances and threats to public health, the
common law of nuisance developed to protect riparian and other property rights, and to
10
“The definition of the “environment” is a central, but problematic, term in environmental law. It is
generally considered to be a phrase that has no singular definition because it is a relational concept” J.
Barry, Environment and Social Theory, London: Routledge, 1999, 11ss.
11
Even this, however, does not present the full picture, because Einstein himself and any individual is
part of the “environment”.
12
Env. Law R.36: August 2006.
13
See T. Aagard (2010) 95 Cornell L Rev 221.
14
In other words, in thinking about the laws that protect our environment today, we need to be aware that
the environment of future generations may also need to be taken into account.
10
seek a reasonable standard of freedom from harm to amenity caused by nuisances.
Widespread and intensive industrialization opened a new chapter of environmental
problems in Britain. Another major chapter in the development of UK environmental
law opened in the post-war period with the establishment of the town and country
planning system, providing for the first time a comprehensive system of control over the
development of land and material changes in its use.
It is suggested that there are four major, though not necessarily exclusive,
components to UK environmental law, which reflect the different approaches that may
be adopted with the aim of protecting the environment. One of them is consider the law
as an instrument to control pollution.“Pollution” may be defined as the release or
introduction of substances (including energy) into the environment in such a way that
harm may result. It is the capacity to cause harm which distinguishes pollution from
contamination; arguments can arise over the point at which harm becomes possible or
likely, and over the extent to which a precautionary approach should be taken so as to
require control even though harm cannot be demonstrated. A considerable amount of
UK environmental law falls into this legal category, including, most significantly, the
schemes of pollution prevention and control under the Pollution Prevention and Control
Act 1999 and accompanying regulations, waste management under Pt II of the
Environmental Protection Act 1990, and provisions on discharges into controlled waters
under the Water Resources Act 1991. Related to this legislation dealing with the
consequences of past pollution, i.e. the provision of Pt IIA of the Environmental
Protection Act 1990 on contaminated land.
With much current legislation, it is Statutory Instruments, rather than the headline
Acts of Parliament, which provide the detailed obligations underlying environmental
law. The pollution prevention control (PPC) regime is a prime example.
As the understanding of the global nature of environmental impacts grows, there
is an increasing recognition that principles and rules need to be agreed in the
international arena if there is to be a concerted effort to address common issues. Thus
the role played by international agreements and principles in influencing and moulding
UK domestic law is covered in outline.
11
2.
The influence of international law, and EU law in particular
Environmental law represents an International, European and National response to
environmental problems. Especially for European Community Member States,
environmental policies and laws are now determined predominantly at a European level.
Four-fifth of the UK’s environmental legislation now has its origin in European
institutions15.
In contrast to domestic law, EU environmental law is often purposive in character,
although the purposes are combined with very specific standards in relation to
environmental quality and emission level16. The purposive approach in EU law suggests
that the recitals help to define the statutory provisions. This is in contrast to the UK
approach, which has traditionally been based upon a more literal approach to the plain
meaning of words.
There are four main ways in which the EU plays a role in shaping UK
environmental law and policy:
1.
Some pieces of EU legislation lay down rules and standards that are
directly enforceable in Member States without any need for further implementation. In
these cases, EU law is UK law.
2.
Other pieces of EU legislation are addressed to Member States and
require changes in UK law or administrative practice. This is normally the situation in
relation to environmental legislation, because of the predominant use of Directives,
which are not necessarily directly effective within Member States. UK law is therefore
not the same as EU law until the EU law has been implemented. In such cases, the
precise role of the EU in initiating the change is often forgotten, because the domestic
legislation resulting from the EU requirements will constitute the law that is applied in
practice. It is important to note that EU law and UK law often differs in such
circumstances, because EU law frequently consists of aims and goals, and of procedural
frameworks, rather than precise legal rules, and allows for discretion in the Member
States as to how and (sometimes) when to implement it.
3.
The third role is somewhat wider and rests upon the constitutional
position that the UK occupies as a Member State of the EU. The EU not only passes
environmental laws, but also has an environmental policy. This policy, and the general
15
16
RCEP 21st Report: Setting Environmental Standard (1998) Cm 4053, 16.
This purposive approach is the product of the influence of civil law countries.
12
economic and environmental principles that underpin it, exert an important influence on
UK policy-making, and on UK attitudes towards environmental law and its
enforcement. The direction in which environmental protection will go therefore depends
as much on wider European attitudes (and the changing nature of the EU itself as new
Member States join) as it does on ingrained British ideas, although, of course, British
ideas will, in turn, help to mould the general EU view and to affect the attitudes of the
other Member States.17
4.
Finally, the economic policies of the EU have a profound effect on the
direction of both EU and domestic environmental law. Environmental protection cannot
be isolated from economic policy and the substantial completion of the single internal
market by the end of 1992 had significant spin-off effects on the environment, none of
them negative. Indeed, many green commentators would argue that the EU’s chosen
development path, which continues to emphasize economic growth and economies of
scale in industrial and agricultural production, remains antithetical to the achievement of
the aims of a clean environment and the conservation of natural resources.
On an international level, approaches to defining the environment vary. Although
the Stockholm Declaration (the foundation of modern international environmental law)
does not include a definition of the environment, Principle 2 refers to the natural
resources of the earth as including “air, water, land, flora and fauna and natural
ecosystems”. Those treaties which have sought to provide some form of working
definition of “environment” have tended, like domestic regimes, to adopt definitions
appropriate to their purpose. The Convention on Civil Liability for Environmental
Damage18, for example, includes in its definition natural resources both “biotic” and
17
Comparing the two most wide-ranging pollution control statutes enacted in the last thirty years
illustrates the expanding influence of the EU on UK environmental law. The Control Pollution Act 1974
(enacted a year after the UK joined the ECC) was driven entirely by UK concerns and priorities, whereas
the Environmental Protection Act 1990 was heavily influenced – and in some places driven – by EU law.
Several sections of the latter Act specifically implemented EU environmental Directives – for example,
on genetically modified organism (GMOs) – or were drafted with current or proposed EU laws in mind –
for example, on waste – and much of the Act was drafted to take full account of Directives on, for
example, air and water pollution. This was the case, for example with integrated pollution control (IPC),
which the 1990 Act introduced as a specifically national measure. But the case of IPC also shows how
UK environmental law and policy may, in turn, shape EU law: in 1996, the EU adopted Directive
96/61/EC on integrated pollution prevention and control (IPPC), which drew heavily on the UK’s IPC
law. This is just an example of a process of mutual adjustment between the UK and the rest of the EU in
EU environmental policy and law.
18
Convention on Civil Liability for Damage resulting from activities dangerous to the environment, June
21, 1993, 32 I.L.M. 1228 (1993).
13
“abiotic”, thus covering not only the environment but the man-made environment,
including man-made landscapes, buildings, and objects.
3.
ECJ Sentence on criminal competence
On 19 November 2008 the European Union adopted the Directive on the
protection of the environment through criminal law; this was in the years after the first
International initiative aiming at the imposition of criminal penalties for serious
environmental offences.
Before analyzing the Directive, it is necessary to examine the groundbreaking
case-law of the Court of Justice on the question of Community criminal competence, to
highlight how they influenced its content.
In fact, although some authors advocated the phenomenon of the protecting the
environment through criminal law, it has been recently considered by the political
debate19, and it is important to analyze it to understand the innovative sentence.
“Directive 2008/99 took ten years to adopt due to disputes over the proper legal
basis for legislative measures, giving rise to unprecedented institutional conflicts and
consequently, ECJ jurisprudence on the matter”20.
In can be said in relative terms that at EU level, the implementation and
enforcement of environmental policies has proven to be particularly problematic. In the
debate there are two positions. On one side, many commentators argue against criminal
law in tackling environmental crime. This is because certain characteristics of
environmental law make criminal law incompatible with it: “its evolutionary nature,
possibly conflicting with the determination needed for the qualification of criminal
offences, its aspirational quality and its complexity21. Others underline that the
administrative and/or civil sanctions provided for it at Member State level can be
19
See e.g. W.C. Van Binsbergen, Le droit penal des Communautés européennes, in H. Rolin, Droit penal
européen, Bruxelles, Presses Universitaires de Bruxelles, 1970, 202 – 228.
20
E. MULLIER, The emergence of criminal competence to enforce EC environmental law: Directive
2008/99 in the context of the case-law of the European Court of Justice, in Cambridge Student Law
Review, 2010, 3.
21
Meeting the demands of integration in the evolution of environmental law: reforming environmental
criminal law, in Georgetown Law Journal, 1993, 83, 2424-2432, quoted in R. PEREIRA, Environmental
Criminal Law in the First Pillar: A Positive Development for Environmental Protection in the European
Union?, EELR, 2007, 256.
14
sufficiently effective and deterrent to ensure the enforcement of environmental
legislation22.
On the other hand, non-criminal sanctions can have a limited effect regarding the
impecunious offence. Looking at administrative sanctions, the absence of division of
task in that procedure raises the issue of its impartiality23. Regarding civil sanctions,
“any compensation claim comes before civil courts: having no legal standing as such,
the environment is ill-equipped to be sufficiently protected by civil sanctions”24.
Many commentators have various arguments for the use of criminal law against
serious environmental offences. First of all, stronger social stigma is attached to
criminal penalties25. Secondly, “unlike fines, the cost of a criminal sentence cannot be
passed on to the consumers of the corporate offender. Corporate offenders might also
be deterred by the “name and Shame” aspect inherent in public criminal proceedings,
whereas administrative proceedings take place behind closed doors. Furthermore, the
range of investigations and prosecution powers is more expansive in criminal
proceedings”26.
The objections to criminal environmental law can be passed considering that the
use of civil law does not necessarily exclude the use of criminal law. In this contest,
there is a “differentiated enforcement system”, where criminal law would be used as an
ultimium remedium to sanction the most serious environmental offences.
When the debate started at European level, the situation in the Member States
legislation was characterized by the presence of criminal penalties, but the approach was
different27. The Commission noted these disparities in a report regarding trade in
endangered species.
With growing political favour for a “tough response”28, a succession of European
legislatives emerged.
22
See for example M. FAURE and G.HEINE, Criminal enforcement of environmental law in the
European Union, IMPEL Network, Reported by Metro, July 2000, 82; this external Commission study
shows that administrative sanctions, except imprisonment, can be as effective and deterrent as criminal
sanctions.
23
See Explanatory Memorandum of the Commission Proposal for a Directive on the protection of the
environment through criminal law, COM (2001) 139, 1.
24
E. MULLIER, op. cit., 3.
25
For instance, imprisonment is viewed more seriously than the revocation of a permit.
26
R. PEREIRA, op. cit. 254.
27
For example, in terms of the legal document in which penalties were stated; type and degree of
sanctions; or, the possibility of corporate liability.
28
Recital 2 of the Preamble to Framework Decision 2003/80/JHA.
15
Looking at the first initiatives at European level:
- Council of Europe, Convention on the protection of the environment through
criminal law (PECL Convention), signature on 4 November 199829;
- Tampere European Council, “Tampere milestones”, political guidelines and
priorities, to create an area of “freedom, security and justice”; it called for efforts to
agree “common definitions, incriminations and sanctions” in a number of “sectors of
particular relevance” among which it mentioned the environmental crimes30;
- Initiative of the Kingdom of Denmark with a view to adopting a Council
Framework Decision on combating serious environmental crime, February 2000; it was
based on Articles 31 and 32(2)(b) EU – the former third pillar legal basis for the
adoption of measures on police and judicial co-operation in criminal matters;
- The Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on
the protection of the environment through criminal law, March 2001; it was based on
Article 175 of the EC Treaty31. This Proposal was adopted by the European
Commission and the approach was different from the PECL Convention and draft
Framework Decision. Enforcement of Community law was the focus and the definitions
of “intent”, “serious negligence” or “participation” were left for national criminal law.
Member States must criminalize acts that constitute a breach of one of 51 environmental
laws. In any case, the Commission was cautions not to impinge on EU third pillar
competences and principles on proportionality and subsidiarity32.
The simultaneous existence of two legislative proposals on the same subject but
having different legal basis, that the dispute arose unprecedented institutional conflict
between the Commission/Parliament and the Member States in Council. When, on 21
January 2003, the Council adopted Framework Decision 2003/80/JHA on the protection
of the environment through criminal law, the Commission brought an action for
annulment before the ECJ.
The decision of the ECJ in Case C-176/03 European Commission v Council of the
European Union [2005] E.C.R. 1-7879 (regarding protection of the environment trough
29
It is not in force, because in March 2010, only Estonia ratified it. It also establishes a list of intentional
or negligent criminal behaviour for which those sanctions should be imposed.
30
It is clear that in this way, the European Council considered environmental offences closely linked to
organized crime, falling within the Union’s intergovernmental competences under the third pillar of the
European Union.
31
Now Article 192 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU).
32
It means that extradition, jurisdiction or cooperation in criminal matters was left aside.
16
the criminal law) raises interesting issues concerning the use of the criminal law to
protect the environment and the competency of the European institutions to require
Member States to provide such protection. The Commission had put forward proposal
for a draft Directive on the use of criminal law. However, the Council of Ministers
chose an alternative approach and adopted a Council Decision in 2003 which included
similar measures. An important distinction, however, is that Member States cannot be
brought before the ECJ for failure to implement a Council Decision.
The Commission asked the Court to annul Council Framework Decision
2003/80/JHA of 27 January 2003 on the protection of the environment through criminal
law, on the ground that the power to impose such an obligation on the member States is
a matter for a Community instrument and the Commission had in fact proposed the
adoption of such an instrument (Proposal for a Directive of the European Parliament and
of the Council on the protection of the environment through criminal law (COM
(2001)139).
The Court found that, although “as a general rule, neither criminal law nor the
rules of criminal procedure fall within the Community’s competence”, “the lastmentioned finding does not prevent the Community legislature, when the application of
effective, proportionate and dissuasive criminal penalties by the competent national
authorities is an essential measure for combating serious environmental offences, from
taking measures which relate to the criminal law of the Member States which it
considers necessary in order to ensure that the rules which it lays down on
environmental protection are fully effective”. Consequently, Articles 1 to 7 of the
Framework Decision – which deal with the definition of offences, the principle of the
obligation to impose criminal penalties, the rules on participation and instigation, the
level of penalties, accompanying penalties and the specific rules on the liability of legal
persons – “on account of both their aim and their content” “have as their main purpose
the protection of the environment” and “could have been properly adopted on the basis
of the Article 175 EC”. “In those circumstances, the entire framework decision, being
indivisible, infringes Article 47 EU as it encroaches on the powers which Article 175
EC confers on the Community” and should therefore be annulled. (Article 47 EU
establishes the primacy of Community law over Title VI of the TEU).
17
It should be noted that the Court went further than the proposals of its Advocate
General, who took the view that the Community legislature had the power to establish
the principle of using criminal penalties against serious environmental offences but not
to lay down in detail and in concrete terms what the arrangements should be. Even
though the Council was supported by Denmark, Germany, Greece, Spain, France,
Ireland, the Netherlands, Portugal, Finland, Sweden and the United Kingdom in
asserting the validity of the Framework Decision, the ECJ nevertheless went on to annul
Council Framework Decision 2003/80/JHA on the protection of the environment
through criminal law on the grounds that it infringed Article 47 EU as it encroached on
the powers which Article 175 EC conferred on the Community.
As Mike Purdue has quite rightly stated ([2005] JPEL 1545): “It is undoubtedly an
important decision. Like many landmark decisions of the European Court of Justice is
starts be re-affirming an important principle but then goes on to make exceptions. In
most cases it will be up to the Member States to decide whether to use their own
criminal law to enforce EC environmental obligations but it will enable the Commission
and the European Parliament to be involved in harmonizing the criminal law across the
community when this is necessary to ensure the effectiveness of European Community
environmental law”.
In February 2007, the Commission issued a revised proposal for a Directive
requiring Member States to criminalize breaches of environmental law (COM(1007)5 I
final).
European Community environmental law constitutes a highly developed and
sophisticates body of law which has exerted and continues to exert a profound influence
on the content of the law. In addition, wider public international law can be a significant
influence as in the case of climate change.
4.
Introduction of Directive 2008/99/EC
There is little doubt that the EU’s environmental policy, and the various
Directives and Regulations adopted in pursuance of it, have had an important influence
on UK environmental law. They have led directly to new legislation, to new standards
being adopted, to significant changes in government policy, and also to a general
18
reassessment of the whole “British” approach to controlling pollution and conserving
nature.33
4.1.
The Directive 2008/99/EC on the protection of the environment
through criminal law
Directive 2008/99/EC on the protection of the environment through criminal law
was made on November 19, 2008. The Directive seeks to harmonize serious
environmental crimes and requires that nine types of conduct be made criminal offences
when unlawful and committed intentionally or with at least serious negligence: (a) the
discharge, emission or introduction of a quantity of materials or ionizing radiation into
air, soil or water which causes or is likely to cause death or serious injury to any person
or substantial damage to the quality of air, the quality of soil or the quality of water, or
to animals or plants; (b) the collection, transport, recovery or disposal of waste,
including the supervision of such operations and the aftercare of disposal sites, and
including action taken as a dealer or a broker (waste management), which causes or is
likely to cause death or serious injury to any person or substantial damage to the quality
of air, the quality of soil or the quality of water, or to animals or plants; (c) the shipment
of waste, where this activity falls within the scope of Regulation 1013/2006 (EC), art.
2(35) on shipments of waste and is undertaken in a non-negligible quantity, whether
executed in a single shipment or in several shipments which appear to be linked; (d) the
operation of a plant in which a dangerous activity is carried out or in which dangerous
substances or preparations are stored or used and which, outside the plant, causes or is
likely to cause death or serious injury to any person or substantial damage to the quality
of air, the quality of soil or the quality of water, or to animals or plants; (e) the
production, processing, handling, use, holding, storage, transport, import, export or
disposal of nuclear materials or other hazardous radioactive substances which causes or
is likely to cause death or serious injury to any person or substantial damage to the
quality of air, the quality of soil or the quality of water, or to animals or plants; (f) the
killing, destruction, possession or taking of specimens of protected wild fauna or flora
species, except for cases where the conduct concerns a negligible quantity of such
specimens and has a negligible impact on the conservation of status of the species; (g)
33
Stuart Bell, Donald McGillivray, Ole W. Pedersen, “Environmental law”, Oxford, 2013, 220.
19
trading in specimens of protected wild fauna or flora species or parts or derivatives
thereof, except for cases where the conduct concerns a negligible quantity of such
specimens and has a negligible impact on the conservation status of the species; (h) any
conduct which causes the significant deterioration of a habitat within a protected site; (i)
the production, importation, exportation, placing on the market or use of ozonedepleting substances.
Article 3, the core provision of the Directive, lists this number of acts which
constitute criminal offences. The acts listed in Article 3 will constitute a criminal
offence when they “cause or are likely to cause death or serious injury to any person or
substantial damage to the quality of air, the quality of soil or the quality of water, or to
animals or plants”.
Provisions also require that inciting, aiding and abetting the intentional conduct
referred to is punishable as a criminal offence, and that offences are punishable by
effective, proportionate and dissuasive criminal penalties. Requirements are laid down
for the criminal liability for legal persons.34 In particular, Articles 6 and 7 concern the
liability of legal persons, but they do not require the imposition of criminal penalties to
legal persons. This remains a free decision of Member States. Article 7, which requires
that legal persons must be punishable by “effective, proportionate and dissuasive
penalties,” differs from Article 5 in that the offences referred to in Article 3 and 4 must
be punishable by “effective, proportionate and dissuasive criminal penalties”. Although
there is a definite trend in EU Member States towards accepting the idea of corporate
criminal liability35, Community harmonization of this aspect “cannot be expected in the
years to come”36.
The directive only sets a minimum standard of environmental protection through
criminal law to be adopted by Member States. The Member States are free to maintain
or introduce more stringent protective measures.
34
Env. Law. R.53: June 2012, C2140-141.
M. FAURE, G. HEINE, op. cit., 334.
36
S. ADAM, G. VERMEULEN, W. DE BONDT, Corporate Criminal Liability in the EC/EU. Bridging
Sovereignty Paradigms for the Sake of an Area of Justice, Freedom and Security”, in S. ADAM, S.
COLLETTE BASEQZ, M. NIHOUL, La responsabilité penal des personnes morales en Europe:
Corporate Criminal Liability in Europe, Brugge, LA Charte/Die Keure, 2008, 387 ss.
35
20
The directive does not lay down measures concerning the procedural part of
criminal law, nor does it touch upon the power of prosecutors and judges37.
Some issues could spell problems for Member States when implementing the
“Eco Crime Directive 2008/99/EC”: on one hand the Directive is seen as a useful
instrument in most Member States, and it is considered to be a small, but important, first
step in the fight against European environmental crime; on the other hand, several
speakers have pointed out that:
1.
“The directive contains some quite vague notions, like “intentionally”,
“serious negligence”, “serious injury”, “substantial damage”, “(non-) negligible
quantity”, “negligible impact” and “significant deterioration”. Due to a lack of
definition of these notions, they would have to be defined by Member States themselves
when implementing the directive”38. The result has been that we can see different
notions from one Member State to another at the detriment of the establishment of a
level playing field within the European Union39.
2.
“Most offences in the directive are linked to a certain result. The
behaviour concerned only implies an environmental offence in the sense of the directive
when it “causes or is likely to cause death or serious injury to any person or substantial
damage to the quality of air, the quality of soil or the quality of water, or to animals or
plant”40. Several speakers have underlined that in practice could be difficult to prove
that such a result has occurred and has been caused by the envisaged behavior.
The Directive should have been introduced into national law by 26 December
2010.
The 27th of October 2011, the European Commission gave Austria, Finland and
the UK two months to transpose EU rules laying down criminal penalties against
environmental offences into national law.
The Commission’s request took the form of a reasoned opinion (second step of
EU infringement proceedings). In the absence of a satisfactory response within two
months, the Commission would refer the countries to the EU’s Court of Justice.
37
I. Mijatovic Cernos, Report on Regional Training on Environmental Crime/Environmental Liability,
Zagreb, 2011, 2.
38
R. Meeus, Investigation, Prosecution and Judgment of environmental offences”, Durbuy, 2011, 3ss.
39
However, it has also been said that certain amount of vagueness in some notions is unavoidable to
prevent overcriminalization.
40
R. Meeus, op. cit.
21
The UK has not taken any specific steps to transpose the Directive. The reason for
this is that all the matters referred to in Article 3 were already criminal offences and
provisions giving effect to Articles 4–6 would apply.
The UK has provided details of the many different provisions which create the
relevant offences.
The is a very comprehensive set41 of criminal offence provision in the UK relating
to the protection of the environment, many of which pre-date the Directive.
41
This is the set given to EU:
1.
Water supply (Water Waulity) (Amendment) Regulations (Northern Ireland) 2009;
2.
Plant Protection Products (Amendment No2) Regulations (Northern Ireland) 2008;
3.
Plant Protection Products (Basic Considtions) Regulations (Northern Ireland) 1997;
4.
Plant Protection Products Regulations (Northern Ireland) 2005;
5.
Serious Crime Act 2007;
6.
Concordance table;
7.
Public Health Act (Amendment No6) Regulations 2011;
8.
Public Health (Genetically Modified Organisms) Regulations 2005;
9.
Public Health (Genetically Modified Organisms) (Contained use) Regulations 1995;
10.
Public Health (Amendment) Act 1997;
11.
Public Health (Amendment) Act 2001;
12.
Public Health (Genetically Modified Micro-Organisms) (Contained use) Regulations 2001;
13.
Public Health (Genetically Modified Micro-Organisms) (Deliberate Release) Regulations 1995;
14.
Environment (Fluorinated Green House Gases) Regulations 2011;
15.
Public Health Act (Amendment) Regulations 2011;
16.
Environment (Air Quality Standards) (Amendment) Regulations 2011;
17.
Waste (Incineration) Act 2003 (Amendment) Regulations 2011;
18.
Petroleum Act (Amendment) Regulations 2011;
19.
End of Life Vehicles (Amendment) Regulations 2011;
20.
Pollution Prevention and Control Act 2001 (Amendment) Regulations 2011;
21.
Environment (Quality of bathing water) (Amendment) Regulations 2011;
22.
Environment (Protection of Groundwater) (Amendment) Regulations 2011;
23.
Waste (Extractive Industries) (Amendment) Regulations 2011;
24.
Environment (Waste) (Amendment) Regulations 2011;
25.
Concordance table;
26.
The Waste Regulations (Northern Ireland) 2011;
27.
The Marine and Coastal Access Act 2009;
28.
Public Health (Genetically Modified Micro-Organisms) (Contained use) (Amendment)
Regulations 2010;
29.
Environment (Waste) (Amendment No2) Regulations 2011;
30.
Public Health Act (Amendment No5) Regulations 2011;
31.
Pollution Prevention + Control Act 2001 (Amendment) Regulations 2011;
32.
Public Health Act (Amendment No4) Regulations 2011;
33.
Landfill Act 2002 (Amendment) Regulations 2011;
34.
Waste (Incineration) Act 2003 (Amendment) Regulations 2011;
35.
Ozone Depleting Substances (Qualifications) Regulations 2006;
36.
Petroleum Ordinance (Amendment) Ordinance 1997;
37.
Petroleum Act 1931;
38.
Petroleum Rules 1932;
39.
The Genetically Modified Organisms (Deliberate Release) (Wales) Regulations 2002;
40.
The Natural Mineral Water, Spring Water and Bottled Drinking Water (Wales) (Amendment)
Regulations 2010;
22
41.
The Natural Mineral Water, Spring Water and Bottled Drinking Water (Wales) Regulations
2007;
42.
The Nitrate Pollution Prevention (Wales) (Amendment) Regulations 2010;
43.
The Nitrate Pollution Prevention (Wales) Regulations 2008;
44.
Biocidal Products Regulations (Northern Ireland) 2001;
45.
Carriage of Dangerous Goods by Road Regulations (Northern Ireland) 1997;
46.
Control of Major Accident Hazards Regulations (Northern Ireland) 2000;
47.
Genetically Modified Organisms (Contained Use) Regulations (Northern Ireland) 2001;
48.
Groundwater (Amendment) Regulations (Northern Ireland) 2009;
49.
Groundwater Regulations (Northern Ireland) 2009;
50.
Health and Safety Work etc. 1974;
51.
Health and Safety Work (Northern Ireland) Order 1978;
52.
Interpretation Act (Northern Ireland) 1954;
53.
Ionising Radiations Regulations (Northern Ireland) 2000;
54.
Mines and Quarries Act 1954;
55.
Producer Responsibilty Obligations (Northern Ireland) Order 1998;
56.
The Conservation (Natural Habitats, etc.) (Amendment) Regulations (Northern Ireland) 2004;
57.
The Conservation (Natural Habitats, etc.) (Amendment) Regulations (Northern Ireland) 2007;
58.
The Conservation (Natural Habitats, etc.) (Amendment) Regulations (Northern Ireland) 2009;
59.
The Conservation (Natural Habitats, etc.) Regulations (Northern Ireland) 1995;
60.
The Environment (Northern Ireland) Order 2002;
61.
The Environment Protection (Controls on Ozone –Depleting Substances) Rgulations (Northern
Ireland) 2003;
62.
The Environment Protection (Disposal of Polychlorinated Biphenyls and other Dangerous
Substances) Regulations (Northern Ireland) 2000;
63.
The Fluorinated Greenhouse Gases Regulations (Northern Ireland) 2009;
64.
The Genetically Modified Organisms (Deliberate Release) Regulations (Northern Ireland) 2003;
65.
The Genetically Modified Organisms (Northern Ireland) Order 1991;
66.
The Hazardous Waste (Amendment) Regulations (Northern Ireland) 2005;
67.
The Hazardous Waste Regulations (Northern Ireland) 2005;
68.
The Landfill (Amendment No2) Regulations (Northern Ireland) 2007;
69.
The Landfill Regulations (Northern Ireland) 2003;
70.
The Large Combustion Plants Regulations (Northern Ireland) 2003;
71.
The Natural Mineral Water, Spring Water and Bottled Drinking Water (Amendment No.2)
Regulations (Northern Ireland) 2010;
72.
The Natural Mineral Water, Spring Water and Bottled Drinking Water Regulations (Northern
Ireland) 2007;
73.
The Nitrate Action Programme Regulations (Northern Ireland) 2006;
74.
The Ozone Depleting Substances (Qualifications) Regulations (Northern Ireland) 2006;
75.
The Planning (Amendment) (Northern Ireland) Order 2003;
76.
The Planning (Control of Major – Accident Hazards) Regulations (Northern Ireland) 2000;
77.
The Planning (Hazardous Substances) (Amendment) Regulations (Northern Ireland) 2010;
78.
The Planning (Management of Waste from Extractive Industries) Regulations (Northern Ireland)
2010;
79.
The Planning (Northern Ireland) Order 1991;
80.
The Pollution Prevention and Control Regulations (Northern Ireland) 2003;
81.
The Private Water Supplies (Amendment) Regulations (Northern Ireland) 2010;
82.
The Private Water Supplies Regulations (Northern Ireland) 2009;
83.
The Producer Responsibility Obligations (Packaging Waste) Regulations (Northern Ireland)
2007;
84.
The Solvent Emissions (Amendment) Regulations (Northern Ireland) 2010;
85.
The Solvent Emissions Regulations (Northern Ireland) 2004;
86.
The Sulphur Content of Liquid Fuels Regulations (Northern Ireland) 2007;
87.
The Surface Waters (Fish life) (Classification) Regulations (Northern Ireland) 1997;
88.
The Urban Waste Water Treatment Regulations (Northern Ireland) 2007;
89.
The Waste and Contaminated Land (Northern Ireland) Order 1997;
23
90.
The Waste Batteries and Accumulators (Treatment and Disposal) Regulations (Northern Ireland)
2009;
91.
The Waste Incineration Regulations (Northern Ireland) 2003;
92.
The Waste Management Licensing Regulations (Northern Ireland) 2003;
93.
The Water (Northern Ireland) Order 1999;
94.
The Water Environment (Water Framework Directive) Regulations (Northern Ireland) 2003;
95.
The Water Supply (Domestic Distribution Systems) Regulations (Northern Ireland) 2010;
96.
The Water Supply (Water Quality) Regulations (Northern Ireland) 2010;
97.
The Water Supply (Water Quality) Regulations (Northern Ireland) 2007;
98.
The Wildlife (Northern Ireland) Order 1985;
99.
The Private Water Supplies Regulations 2009;
100.
The Producer Responsibility Obligations (Packaging Waste) (Amendment No.2) Regulations
(Northern Ireland) 2008;
101.
The Producer Responsibility Obligations (Packaging Waste) Regulations 2003;
102.
The REACH Enforcement Regulations 2008;
103.
The Recreational Craft (Amendment) Regulations 2004;
104.
The Recreational Craft Regulations 2004;
105.
The Restriction of the Use of Certain Hazardous Substances in Electrical and Electronic
Equipment (Amendment) Regulations 2009;
106.
The Restriction of the Use of Certain Hazardous Substances in Electrical and Electronic
Equipment Regulations 2008;
107.
The Sludge (Use in Agriculture) (Amendment) Regulations 1990;
108.
The Sludge (Use in Agriculture) Regulations 1989;
109.
The Sulphur Content of Liquid Fuels (England and Wales) Regulations 2007;
110.
The Surface Waters (Fishlife) (Classification) (Amendment) Regulations 2009;
111.
The Surface Waters (Fishlife) (Classification) Regulations 1997;
112.
Town and Country Planning Act 1990;
113.
The Transfontier Shipment of Radioactive Waste and Spent Fuel Regulations 2008;
114.
The Transfontier Shipment of Waste (Amendment) Regulations 2008;
115.
The Transfontier Shipment of Waste Regulations 2007;
116.
The Urban Waste Water Treatment (England and Wales) (Amendment) Regulations 2003;
117.
The Waste and Air Pollution (Miscellaneous Amendments) Regulations 2007;
118.
The Waste Batteries and Accumulators Regulations 2009;
119.
The Waste Electrical and Electronic Equipment (Amendment) Regulations 2007;
120.
The Waste Electrical and Electronic Equipment (Amendment) Regulations 2009;
121.
The Waste Electrical and Electronic Equipment (Amendment) Regulations 2010;
122.
The Waste Electrical and Electronic Equipment Regulations 2006;
123.
The Water Act 2003(Consequential and Supplementary Provisions) Regulations 2005;
124.
The Water Supply (Water Fittings) Regulations 1999;
125.
The Water Supply (Water Quality) Regulations 2000 (Amendment) Regulations 2007;
126.
The Water Supply (Water Quality) Regulations 2000;
127.
Wildlife and Countryside Act 1981;
128.
Water Industry Act 1991;
129.
Accessories and Abettors Act 1861;
130.
Criminal Procedure (Scotland) Act 1995;
131.
Concordance table;
132.
The Control of Asbestos in the Air Regulations (Northern Ireland) 1993;
133.
Concordance table;
134.
The Sulphur Content of Liquid Fuels (Scotalnd) Regulations 2007;
135.
Publich Health (Pollution of the Acquatic Environement) Regulations 1994;
136.
Publich Health (Potable Waters) (Amendment) Rules 2007;
137.
Publich Health (Urban Waste Water Collection and Treatment) Regulations 1999;
138.
Publich Health (Waste) (No2) Regulations 1995;
139.
Publich Health (Water Framework) Rules 2004;
140.
Publich Health Act 1950;
141.
Radiation (Emergency Preparedness and Public Information)
142.
Solvent Emissions Act 2002;
24
143.
Transfrontier Shipment of Radioactive Waste Regulations 1995;
144.
Waste (Extractive Industries) Regulations 2009;
145.
Waste (Incineration) Act 2003;
146.
Control of trade in Endangered Species Act 1998;
147.
End of Life Vehicle Rules 2004;
148.
Environment (Protection of Groundwater) Regulations 2009;
149.
Environment (Quality of Bathing Water) Regulations 2009;
150.
Environment (Waste) Regulations 2007;
151.
Environmental Protection (Disposal of Dangerous Substances) Act 2000;
152.
Environmental Protection (Disposal of Persistent Organic Pollutants) Regulations 2006;
153.
Factories Act 1956;
154.
Factories Ordinance (Amendment) Ordinance 1997;
155.
Ionising Radiation (Amendment) Regulations 2007;
156.
Landfill Act 2002;
157.
Large Combustion Plants Act 2003;
158.
Motor Fuel (Composition and Content) Act 2001;
159.
Nature Protection (Amendment) Ordinance 2005;
160.
Nature Protection Ordinance (Amendment) Regulations 1995;
161.
Nature Protection Act 1991 (Amendment) Regulations 2010;
162.
Nature Protection Act, 1991;
163.
The Biocidal Products (Amendment) Regulations 2007;
164.
The Biocidal Products Regulations 2001;
165.
The Biocidal Products (Amendment) Regulations 2010;
166.
Clean Air Act 1993;
167.
The Conservation of Habitats and Species Regulations 2010;
168.
The Control of Major Accident Hazards (Amendment) Regulations 2005;
169.
The Control of Major Accident Hazards Regulations 1999;
170.
The Control of Pesticides (Amendment) Regulations 1997;
171.
The Control of Pesticides Regulations 1986;
172.
The Control of Trade in Endangered Species (Enforcement) (Amendment) Regulations 2005;
173.
The Control of Trade in Endangered Species (Enforcement) (Amendment) Regulations 2009;
174.
The Control of Trade in Endangered Species (Enforcement) Regulations 1997;
175.
The Detergents Regulations 2010;
176.
The End-of –Life Vehicles (Amendment) Regulations 2010;
177.
The End-of –Life Vehicles (Producer Responsibility) (Amendment) Regulations 2010;
178.
The End-of –Life Vehicles (Producer Responsibility) Regulations 2005;
179.
The End-of –Life Vehicles Regulations 2003;
180.
The Energy Act 2008 (Consequential Modifications) (Offshore Environmental Protection) Order
2010;
181.
The Environmental Permitting (England and Wales) Regulations 2007;
182.
The Environmental Permitting (England and Wales) Regulations 2010;
183.
The Environmental Protection (Controls on Ozone – Depleting Substances) (Amendment)
Regulations 2008;
184.
The Environmental Protection (Controls on Ozone – Depleting Substances) Regulations 2002;
185.
The Environmental Protection (Disposal of Polychlorinated Biphenyls and other dangerous
substances) (England and Wales) (Amendment) Regulations 2000;
186.
Environmental Protection Act 1990;
187.
The Fluorinated Greenhouse Gases Regulations 2009;
188.
Food and Environment Protection Act 1985;
189.
The Genetically Modified Organisms (Contained Use) (Amendment) Regulations 2002;
190.
The Mercury Export and Data (Enforcement) Regulations 2010;
191.
The Urban Waste Water Treatment (England and Wales) Regulations 1994;
192.
The Genetically Modified Organisms (Contained Use) (Amendment) Regulations 2005;
193.
The Genetically Modified Organisms (Contained Use) (Amendment) Regulations 2010;
194.
The Genetically Modified Organisms (Contained Use) Regulations 2000;
195.
The Genetically Modified Organisms (Deliberate Release) (Amendment) Regulations 2004;
196.
The Hazardous Waste (England and Wales) (Amendment) Regulations 2009;
25
197.
The Hazardous Waste (England and Wales) Regulations 2005;
198.
The Major Accident Off – Site Emergency Plan (Management of Waste from Excrative
Industries) (England and Wales) Regulations 2009;
199.
The Motor Fuel (Composition and Content) (Amendment) Regulations 2003;
200.
The Motor Fuel (Composition and Content) Regulations 1999;
201.
The Natural Mineral Water, Spring Water and Bottled Drinking Water (England) Regulations
2007;
202.
The Natural Mineral Water, Spring Water and Bottled Drinking Water (England) (Amendment)
Regulations 2010;
203.
The Nitrate Pollution Prevention (Amendment) Regulations 2009;
204.
The Nitrate Pollution Prevention Regulations 2008;
205.
The Non – Road Mobile Machinery (Emission of Gaseousand Particulate Pollutants)
(Amendment) Regulations 2004;
206.
The Non – Road Mobile Machinery (Emission of Gaseousand Particulate Pollutants)
(Amendment) Regulations 2006;
207.
The Non – Road Mobile Machinery (Emission of Gaseousand Particulate Pollutants)
(Amendment) Regulations 2008;
208.
The Non – Road Mobile Machinery (Emission of Gaseousand Particulate Pollutants) Regulations
1999;
209.
The Offshore Marine Conservation (Natural Habitats, + c.) (Amendment) Regulations 2009;
210.
The Offshore Marine Conservation (Natural Habitats, + c.) Regulations 2007;
211.
The Ozone – Depleting Substances (Qualifications) Regulations 2009;
212.
The Packaging (Essential Requirements) (Amendment) Regulations 2009;
213.
The Packaging (Essential Requirements) (Amendment) Regulations 2004;
214.
The Packaging (Essential Requirements) (Amendment) Regulations 2006;
215.
The Persistent Organic Pollutants Regulations 2007;
216.
Criminal Law Act 1977;
217.
Proceeds of Crime Act 2002;
218.
The Environmental Protection (Disposal of Polychlorinated Biphenyls and other Dangerous
Substances) (England and Wales) Regulations 2000;
219.
The Planning (Control of Major – Accident Hazards) Regulations 1999;
220.
The Planning (Hazardous Substances) (Amendment) (England) Regulations 2009;
221.
The Planning (Hazardous Substances) (Amendment) (England) Regulations 2010;
222.
Planning (Hazardous Substances) Act 1990;
223.
The Planning (Hazardous Substances) Regulations1992;
224.
The Plant Protection Products Regulations 2005;
225.
The Plant Protection Products (Amendment) (No.3) Regulations 2005;
226.
The Plant Protection Products (Basic Conditions) Regulations 1997;
227.
Petroleum Rules (Amendment) Rules 2001;
228.
Pollution Prevention + Control Act 2001;
229.
Public Health (Amendment) Act 2000;
230.
Public Health (Amendment) Ordinance 2004;
231.
The Hazardous Waste (Wales) Regulations 2005;
232.
The Planning (Hazardous Substances) (Amendment) (Wales) Regulations 2010;
233.
The Private Waters Supplies (Wales) (Amendment No.2) Regulations 2010;
234.
The Private Waters Supplies (Wales) Regulations 2010;
235.
Water Abstraction and Impoundment (Licensing) Regulations (Northern Ireland) 2006;
236.
The Water and Sewerage Services (Northern Ireland) Order 2006;
237.
The Action Programme for Nitrate Vulnerable Zones (Scotland) Regulations 2008;
238.
The Carriage of Dangerous Goods by Road Regulations 1996;
239.
Criminal Proceedings etc. (Reform) (Scotland) Act 2007;
240.
The Environmental Protection (Disposal of Polychlorinated Biphenyls and other Dangerous
Substances) (Scotland) Regulations 2000;
241.
Planning (Hazardous Substances) (Scotland) Act 1997;
242.
The Plant Protection Products (Scotland) Regulations 2005;
243.
Radioactive Substances Act 1993;
244.
Antisocial Behaviour etc. (Scotland) Act 2004;
26
5.
Criminal liability and “environmental crime” definitions.
Criminal liability has traditionally been seen as a sanction of last resort in
environmental regulation. In cases where criminal proceedings have been brought, the
245.
The Conservation (Natural Habitats, + c) (Amendment) (Scotland) Regulations 2007;
246.
The Conservation (Natural Habitats, + c) Regulations 1994;
247.
The End – of – Life Vehicles (Storage and Treatment) (Scotland) Regulations 2003;
248.
The Genetically Modified Organisms (Deliberate Release) (Scotland) Regulations 2002;
249.
Health and Safety at Work etc. Act 1974;
250.
The Landfill (Scotland) Regulations 2003;
251.
The Management of Extractive Waste (Scotland) Regulations 2010;
252.
Mines and Quarries (Tips) Act 1969;
253.
The Natural Mineral Water, Spring Water and Bottled Drinking Water (Scotland) (Amendment
No.2)Regulations 2010;
254.
The Natural Mineral Water, Spring Water and Bottled Drinking Water (Scotland) Regulations
2007;
255.
The Planning (Control of Major – Accident Hazards) (Scotland) Regulations 2000;
256.
The Plant Protection Products (Scotland) (Amendment No.2) Regulations 2007;
257.
The Pollution Prevention and Control (Scotland) Regulations 2000;
258.
The Pollution Prevention and Control (Scotland) (Amendment) Regulations 2009;
259.
Radioactive Substances Act 1993;
260.
The Solvent Emissions (Scotland) Regulations 2004;
261.
The Surface Waters (Fishlife) (Classification) (Scotland) (Amendment) Regulations 2007;
262.
The Surface Waters (Fishlife) (Classification) (Scotland) Regulations 1997;
263.
Town and Country Planning (Scotland) Act 1997;
264.
The Waste Batteries (Scotland) Regulations 2009;
265.
The Waste Management Licensing Amendment (Waste Electrical and Electronic Equipment)
(Scotland) Regulations 2007;
266.
The Waste Management Licensing Regulations 1994;
267.
The Water Environment (Controlled Activities) (Scotland) (Amendment) Regulations 2007;
268.
The Water Environment (Controlled Activities) (Scotland) Regulations 2005;
269.
The Water Environment (Diffuse Pollution) (Scotland) Regulations 2008;
270.
Water Environment and Water Services (Scotland) Act 2003;
271.
The Water Environment (Groundwater and Priority Substances) (Scotland) Regulations 2009;
272.
Water (Scotland) Act 1980;
273.
The Water Supply (Water Quality) (Scotland) Amendment Regulations 2001;
274.
The Town and Country Planning (Hazardous Substances) (Scotland) (Amendment) Regulations
2010;
275.
The Town and Country Planning (Hazardous Substances) (Scotland) Regulations 1993;
276.
Town and Country Planning (Scotland) Act 1997;
277.
The Urban Waste Water Treatment (Scotland) Regulations 1994;
278.
The Waste Incineration (Scotland) Regulations 2003;
279.
Water Environment and Water Services (Scotland) Act 2003;
280.
Water Industry(Scotland) Act 2002;
281.
The Planning (Hazardous Substances) Regulations (Northern Ireland) 1993;
282.
The Genetically Modified Organisms (Deliberate Release) (Wales) (Amendment) Regulations
2005;
283.
The Natural Mineral Water, Spring Water and Bottled Drinking Water (Wales) (Amendment)
Regulations 2009;
284.
The Hazardous Waste (Wales) (Amendment) Regulations 2009;
285.
Genetically Modified Organisms (Deliberate Release) Regulations 2002;
286.
Interpretation Act 1978;
287.
The Packaging (Essential Requirements) Regulations 2003;
288.
The Batteries and Accumulators (Placing on the Market) Regulations 2008.
27
defendant has usually been the company rather than the individual. “The mood of both
courts and the regulators is changing. Whilst thirty years ago judges could describe
environmental crimes as offences which ‘are not criminal in any real sense, but are acts
which in the public interest are prohibited under a penalty,’ the courts are now willing
to visit heavy financial penalties on companies, and imprisonment on officers of
companies, where really serious consequences have occurred”42.
“Anyway, criminal law represents the traditional means of approaching pollution
control in the UK, and most environmental legislation contains a number of provisions
giving rise to criminal liability for matters such as failure to obtain a requisite
authorization, failure to comply with conditions of an authorization, failure to comply
with an enforcement or other statutory form of notice, or unauthorised discharge to an
environmental medium.
In many cases the offences are of a strict liability and with only relatively limited
statutory defences available”.
Criminal offences are generally classified in two ways and these can also be
applied to criminal environmental offences.
The first classification is based on the way in which they are tried; the distinction
in England, Wales and Northern Ireland is between summary and indictable offences.
The first category includes all less serious offences that are tried before a Magistrates’
Court. Instead, the indictable offences are more serious and tried in the Crown Court,
before a judge and jury. The Magistrates’ Court makes the decision as to whether an
offence should be tried summarily ore on indictment, having regard to the
representations made by the prosecutor and the accused and all the other circumstances
of the case, and in particular considering the gravity of the offence and the consequent
sentencing powers of the Magistrates’ and Crown Court. The consent of the accused is
necessary if the Court decides to proceed summarily, because he may wish to assert his
right to trial by jury.
Similarly, in Scotland the classification is between offences triable by summary
procedure and offences triable by solemn procedure. The first category of offences is
heard in the Sheriff Court, the second category is often referred to in Scottish legislation
42
J. Bates, W. Birtles, C. Pugh, Liability for Environmental Act, London 2004, 91.
28
as indictable offences: this amounts to trial by jury. In such cases, the prosecutor
decides if the case has to go to the Sheriff or High Court.
In most cases, such offences are triable “either way”; either by Magistrates’
Courts, or by the Crown Court in England and Wales43. Similarly, in Scotland, most
environmental offences may result either in summary conviction in the Sheriff Court or
conviction on indictment in the Sheriff Court or the High Court of Justiciary. Maximum
penalties in the Magistrates’ Courts in England and Wales now range from a maximum
figure of £2,000 to £5,000 in general, and as much as £20,000 in some cases. In the
Crown Court in England and Wales, fines for such offences are in many cases
unlimited.
The second classification about criminal environmental offence is based on strict
and fault-based liability. Offences with “strict” or “absolute” liability are those offences
that do not require fault. However, it has specified that “absolute liability is a misnomer
because in all cases, defences are available e.g. where the defendant can establish that
the act of a third party or natural event was abnormal or extraordinary, the defendant
may escape liability or there are a number of statutory defences available to a
defendant”44. If an environmental statute is deemed to be one of “strict liability”, it is
not necessary to establish mens rea or fault in the form of intention, recklessness or
negligence; the only need is to make out the actus reus45.
Many of the common environmental offences impose strict liability. There is a
link between the moral dimension of environmental crime and the imposition of strict
liability. The moral foundation of “real” criminal law is that a crime requires both an
unlawful act and the requisite mental responsibility or fault. The use of strict liability
can be justified by reference to both trivial offences, through ease of prosecution, and
serious offences, by acting as a deterrent and through the Polluter Pays Principle.
Although the absence of fault is irrelevant to the commission of many
environment crimes, in practice, fault and blame are considered throughout the criminal
process. First, enforcing authorities exercise a discretion when deciding whether and
43
Many offences, e.g. s. 33 Environmental protection Act 1990, or r. 32 Pollution Prevention and Control
(England and Wales) Regulations 2000, are triable either way.
44
Abbot, Criminal Penalties in EU Member States’ Environmental Law, Final Report, coordinated by M.
G. Faure LL.M. and G. Heine, Maastricht 2002, 240.
45
Conversely, in general, offences such as “knowingly cause or knowingly permit” tend to impose faultbased liability, thus a prosecutor will have to prove that the offence was intentional, reckless or negligent.
29
how to enforce, and they are often reluctant to use the ultimate sanction of prosecution
unless moral blame is towards the top end of the scale – that is, in cases of criminal
negligence or actual intent on behalf the offender.
Secondly, evidence of fault and blame is gathered and presented by enforcing
authorities in order to establish the blameworthiness of defendants so that courts can
exercise sentencing discretion properly. Finally, the courts use that sentencing discretion
to differentiate between offences that are characterized as having high levels of
culpability and those in relation to which the strictness of the liability catches otherwise
blameless defendants.
There are thought to be four main arguments for the use of strict liability46 – that
the imposition of strict liability:
Promotes the public interest goal inherent in environmental legislation47;
Acts as a deterrent, which improves the quality of environmental risk prevention
measures48;
Increases the ease of prosecution, which increases the deterrent effect49;
46
For a broader discussion of the difficult question of the precise definition of “strict liability” and more
generally, see A. Simester (ed.) (2005) Appraising Strict Liability, Oxford, Oxford University Press.
47
Environmental regulation is primarily aimed at preventing environmental harm, on the basis that is in
the public interest. Imposing strict liability for environmental crime ensures that this public interest goal
is achieved by divorcing questions of blame or fault from the consequences of actions that cause
environmental harm. Thus the emphasis is upon the prevention and minimization of harm, rather than on
the motivation of a particular offender. The courts have implicitly emphasized the public interest goal
inherent in environmental legislation by interpreting criminal liability for environmental crime in a broad
fashion.
48
Strict liability encourages those to whom the law applies to be extra – cautions in their attempts to
comply with environmental regulations. The imposition of strict liability acts as a deterrent, which
ensures that a broad approach is taken to environmental risk avoidance. The courts have emphasized this
in adopting an expansive interpretation of criminal conduct in environmental cases. This can be found in
such cases such as Alphacell v. Woodward [1972] AC 824, in which the House of Lords emphasized the
need to do “everything possible” to prevent pollution – as opposed to merely taking reasonable steps. This
approach has included imposing criminal liability for failing to conduct an assessment of the risk
associated with other people’s conduct. In such circumstances, it is clear that there will be an incentive to
conduct operations going far beyond what is reasonable, to taking extreme steps to prevent pollution.
The counter to this argument is that it actually undermines the moral force of identifying and
distinguishing environmental crimes as serious offences, instead of acting as a deterrent. It is argued that
there are some cases in which the defendant’s conduct can hardly be said to be criminal in any true sense
of the word. According to this argument, criminal sanctions should only be used to address the worst
examples of environmental harm.
Although fault is often taken into account when deciding whether to prosecute, there will be cases in
which no significant fault can be found, but in which the environmental harm caused is so significant that
prosecutions will still be brought.
A general counter to the deterrence argument in favour of strict liability is that, given the relatively long
history of criminal regulation of environmental harm, there is no objective evidence to suggest that
imposing strict liability makes any difference to compliance rates.
30
Accords with the Polluter Pays Principle50.
Looking to the prosecutions, it can be said in general, that the enforcement
agencies have become firmer in their approach towards prosecutions, and have sought to
develop a consistent policy as to when prosecutions should be considered. There are,
however, problems with the use of criminal law. A recent report by Professor Macrory
and Michael Woods from University College London called Environmental Civil
Penalties: A more proportionate response to Regulatory Breach identifies the problems
caused by the rigid approach of criminal prosecutions which may not be suitable for all
but the most serious offences. It focuses on achieving punishment rather than prevention
and requires more stringent procedural safeguards which undermine regulatory
efficiency. The application of strict liability for many breaches of environmental
regulation can also be appropriate by imposing unwarranted criminal blame. The report
concludes that this is leading to systemic problems involving the trivialization of
environment offences and the imposition and may also give rise to reluctance on the
part of regulatory agencies to pursue more difficult cases.
One of the problems is the ability of lay magistrates to handle highly technical
issues like the definition of “best available techniques” under the Pollution Prevention
and Control Regime in a prosecution alleging a company has failed to use best available
techniques51.
49
The third reason for imposing strict liability is that it makes it easier for prosecutors to prove their cases
(see C. Abbot (2004) 16(2) ELM 67): all that is needed is to establish the criminal act and the added
complication of fault or blame can be ignored. Thus, when prosecutions are brought, they rarely fail. This
“freedom to prosecute” acts as a deterrent in various ways to those who would otherwise wish to fight
cases on the basis that an offence had been accidental or that reasonable steps had been taken to avoid the
commission of the offence. Thus, the flexibility in enforcement is promoted by the imposition of strict
liability, in the sense that enforcement agencies are able to target particular offences or classes of
offenders, in relation to which or whom non-compliance may be a problem, in order to emphasize the
deterrence factor. Of course, this also raises the question of whether this selective approach would be a
fair or efficient approach to environmental enforcement.
50
The final argument in favour of imposing strict liability is that it accords with one interpretation of the
Polluter Pays Principle, in the sense that the punishment imposed by criminal courts for environmental
crime represent a “payment”: sometimes in the shape of a fine; in other situations, through compensation
or even non-monetary sanctions, such as imprisonment.
51
Another example is the defence of “best practicable means” in statutory nuisance appeals involving
trade and industry. Appeals against remediation notices under Pt IIA of the Environmental Protecrion Act
1990 raised similar concerns, in that magistrate’s courts were likely to have to deal with complex
technical and economic issues, as well as coping with evidential difficulties presented by investigating
historic contamination. Fortunately, the Government has apparently recognized these difficulties and has
decided to transfer all appeal from remediation notices to the Planning Inspectorate.
31
The Macrory Report52 recommended the introduction of civil penalties as an
alternative to criminal sanctions. The model could include authorizing the Environment
Agency to apply penalties for a core range of less serious regulatory offences including,
for example, the unintentional breach of a licence for an industrial process. These
penalties could be set in order to recognize the particular gravity of the breach as well as
the functional means of the party involved. Civil procedures would be followed,
including the use of the civil standards of proof.
Many environmental offences create potential liability for directors, secretaries
and similar officers of companies, to the extent that they were themselves directly
implicated in the offence.
Members of companies, including a parent holding company may also be liable
under such provisions as deemed directors of the offending company where the
members manage the company’s affairs.
It is still rare for directors to be charged personally under such provisions,
although precedents can be found for such an approach in the case of health and safety
at work legislation in cases of gross neglect or where particularly serious consequences
have resulted from the offence.
5.1.
Environmental crimes
Various writers have attempted to define what is meant by an “environmental
crime”.53 As with other key terms in environmental law, these definitions tend to reflect
52
This work has been swept up into the Hampton Review requested by the Chancellor of the Exchequer
on reducing the regulatory burden on business and industry which reported in March 2005 and the
Macrory Review which is considering the options for the reform of regulatory sanctioning regimes. The
aim of the Macrory Review is to ensure that regulations have access to a flexible enforcement tool kit
consistent with the risk-based approach to regulation outlined in the Hampton Review.
53
“An environmental crime is an act committed with the intent to harm or with a potential to cause harm
to ecological and/or biological systems and for the purpose of securing business or personal advantage”,
M. Clifford (1998), Environmental Crime: Enforcement, Policy and Social Responsibility, Gaithersburg:
Aspen, 26; “An environmental crime is an unauthorized act or omission that violates the law and is
therefore subject to criminal prosecution and criminal sanction. This offence harms or endangers
people’s physical safety or health as well as the environment itself. It serves the interests of either
organizations – typically corporations – or individuals”, Y. Situ and D. Emmons (2000) Environmental
Crime: The Criminal Justice System’s Role in Protecting the Environment, Thousand Oaks, Calif.: Sage,
3; “Environmental crime includes all offences either created by statute or developed under the common
law that relate to the environment”, Sixth Report of the Environmental Audit Committee, (Session 20034) Environmentl Crime. These definitions reflect the different perspectives on environmental crime, from
moral and philosophical, to legal and local amenity – led perspectives. Each of these perspectives
characterize environmental crime differently from a broad interpretation incorporating the notion of
32
different perspectives. Some writers consider that environmental crime should cover
activities54 that may be lawful or licensed, but which cause significant environmental
harm55. Other influential perspectives could be spatial – that is, looking at crimes across
international boundaries, as compared to more localized amenity offences56 – or relating
to race or social justice – that is, to the inequalities of the causes and effects of
environmental harm as between the developed and developing world, and between rich
corporations and poorer sections of society.
The definition of environmental crime matters because it helps to frame many of
the key aspects of criminal liability for environmental harm:
• whether an activity is viewed as a technical regulatory breach or as a “crime
against the environment”;
• whether liability for environmental crime should be strict and, if so, what the
justification is for this;
• the extent to which offenders should be viewed as truly criminal;
• the attitudes that should be taken towards enforcing the law;
• the sanctions that should be imposed for breach.
An influential doctrine holds that “the most obvious way for lawyers to define
environmental crime is to include only those actions or omissions that directly or
indirectly damage the environment and which are prohibited by law. This has the
advantage of being value-free and objective. This approach includes both direct
polluting act (for example, depositing waste without a licence) and indirect omissions
(for example, failing to pay landfill tax). But taking a legalistic, positivist approach to
defining environmental crime still leaves a number of issues. First, the problematic and
uncertain definition of environmental law raises questions of where the outer
boundaries of environmental crime are located.(…) Secondly, and following on from the
first problem, a legal definition of environmental crime is uncertain, because there is
such a wide range of activities and offenders to which the phrase could be applied.
Under a broad definition, environmental crimes can be committed by the careless
environmental harm that may be lawful as a crime, to more legalistic definitions that place law at the
centre of defining what is “right” and “wrong”.
54
For example, activities such as peat extraction at nationally important nature conservation sites under
the benefit of long – standing planning permissions might be considered to be “criminal” in the eyes of
many conservationists.
55
See M. Halsey, Current Issues in Criminology, 1997, 217.
56
For example, illegal transfrontier shipments of waste as compared to local fly tipping.
33
driver, the fly-tipping “man in a white van”, organized criminal gangs, the egg
collector, and the global corporation. Typical offences might include littering,
antisocial behavior (such as noise nuisances), trade in endangered species, and major
incidents of oil pollution. Thus, while it may be possible to characterize particular
groups of offences by reference to particular criteria, these would not necessarily be
applicable across all possible environmental offences. For example, the typical
characteristics of pollution control offences may not be the equivalent of typical
“wildlife crimes” or landfill tax evasion. Thirdly, taking a legalistic approach to
defining environmental crime has jurisdictional and geographical limitations. While
there are some international agreements that require signatories to impose standard
criminal sanctions, there is no guarantee that an environmental crime in one country
will be a crime in another. This is particularly the case in civil law countries, where the
distinction between administrative offences and truly criminal offences is significant”57.
Environment crime is not codified and incorporated into a single Act or legislative
framework: it is found throughout a variety of Acts and Regulations.
Many characteristics of environmental crimes seem similar to conventional
crimes. For instance, the motivation for committing the crime may be often based on
financial gain, particularly with waste offences. Other cases may be based upon a lack
of respect for a neighbourhood.
The development of environmental criminal law has historically been fragmented
and inconsistent58. One of the consequences of this is that, historically, there have been
disparities between the laws that seek to address different types of environmental crime.
This is confirmed by the many different ways in which environmental crime is
constructed within statutes.
The following box covers only the main groupings of environmental offences, but
it conveys the breadth of topics that might be considered to be mainstream
environmental offences. There are many other environmental regulatory offences59, as
well as other non-regulatory criminal offences60.
57
H.-U. PAEFFGEN (1991) 13 JEL 247.
W. WILSON (1998) Making Environmental Laws Work, Oxford: Hart Publishing, 110.
59
For example, under planning legislation.
60
For example, public nuisance is a common law offence, as well as a tort, and the uprooting of wild
plants for sale or commercial purposes can be theft under s. 4(3) of the theft Act 1968.
58
34
TYPICAL ENVIRONMENTAL CRIMES
SUBJECT OF
NATURE OF
OFFENCE
OFFENCE
STATU
TORY
ENFORCE
MENT BODY
PROVISION
S
Air pollution
Emissions
of
dark smoke
Clean
Local
Air Act 1993 authorities
Pt.I
Contaminated
land
Failing to
Environ
comply with a
ment
remediation notice
Environmen
t
Agency
and
Protection Act local authority
1990 s.78M
Drinking
water
quality
Supplying water
unfit
for
human Industry
consumption
Environmental
taxes
Water
Act Water
1991 s.70
Avoiding
Drinking
Inspectorate
Finance
landfill tax
HM
Act 1996, Pt. Revenue
Avoiding
III
Climate Change Levy
and
Customs
Finance
Act 2000, Pt. II
and Sch. 6
Forestry
Illegal felling of
trees
Genetically
modified
Forestry
Act 1967, s.17
Unauthorized
release of GMOs
Forestry
Commission
Environ
mental
Secretary of
State
Protection Act
1990, Pt. VI
Hazardous
Offences
Accident
Health and
substances and major relating to the storage, Hazards
Safety Executive
accident hazard sites
and Environment
notification,
and Regulations
35
emergency planning at 1999
Agency
major accident hazard
Environmental
Permitting
Environmental
Environ
Permitting
(e.g. mental
operating
without Permitting
require permit)
(England
Environmen
tal Agency and
local authorities
and
Wales)
Regulations
2010, reg. 38
Pesticides
Misuse
of
pesticides
Control
of
Health and
Pesticides Safety Executive,
Regulations
Local Authorities,
1986
and Environment
Agency
Statutory
nuisance
Failing
comply
to
with
Environ
an mental
abatement notice
Local
authorities
Protection Act
1990, s. 80(4)
Waste
management
Illegal
waste
disposal/treatment
Environ
mental
Environmen
t Agency
Protection Act
1990, s.33
Water abstraction
Abstracting
water
without
Water
a Resources Act t Agency
licence
Water pollution
A
discharge
Environmen
1991, s.24
water
Environ
not mental
authorized by a permit
Environmen
t Agency
Permitting
(England
and
Wales)
Regulations
2010, reg 12
36
Wildlife crime
Controls
on
Wildlife
trade and possession and
Police
Natural
of wild animals and Countryside
plants
Protection
Act 1981, Pt. I
of
habitats
Trade
England
Wildlife
and
in Countryside
endangered species
Police
Act 1981, Pt. I
Secretary of
State
HM
Customs
and
Excise Police
Wildlife
and
Countryside
Act 1981, Pt.
XI
EC
Regulation
338/97 Control
of
Trade
in
Endangered
Species
(Enforcement)
Regulations
1997
Environmental offences can be said to fall into the following categories:
-
Causing pollution
-
Knowingly permitting pollution
-
Breach of licence conditions
-
Failure to comply with notices
-
Breach of statutory duty
-
Contravention of prohibitions
37
6.
Criminal liability of companies - Introduction
The nature of liability of companies for environmental crime is not necessarily
straightforward. Some offences apply directly to companies – for example, where
offences relate to the breach of licence conditions and the licence is held in the name of
the company. In other situation, a company can be convicted of criminal acts carried out
on its behalf by servant, agents, or employees. This general rule can only apply to
criminal acts which need not by definition be committed by a human person. Thus a
company can be convicted of manslaughter, because a grossly negligent act leading to
death can be carried out on its behalf, but not of bigamy because companies cannot get
married once let alone twice.
In fact, although “most pollution is caused by companies, such pollution inevitably
stems either directly or ultimately from the acts or omissions of individual employees or
directors working for such companies”61.
When is a company held criminally liable for the acts of individuals working for
it? “Where a company is liable, it is trite to say that the company cannot be the subject
of a custodial sentence – the penalties available to courts in such circumstances are
fines and compensation orders”62.
So, the other prerequisite for corporate liability is that the punishment available is
suitable to a company, i.e. that a monetary penalty can be imposed.
These rules relate to common law as well as to statutory offences.
Historically, corporate criminal liability was based on two sets of rigid
distinctions. Firstly, there was the distinction between vicarious liability63 and direct
liability64. The courts also distinguished between strict liability and mens rea offences65.
There are five different routes by which criminal liability is currently attached to
legal persons:
61
C. Abbot, Environmental Criminal law, in Final Report – Criminal Penalties in EU Member State’s
Environmental law, op. cit., p. 244.
62
See note before.
63
Where a company is liable for offences committed by employees in the course of the employment.
64
Where the offence is committed by somebody who is part of the “directing” mind of the company e.g.
director.
65
Effectively, a company could only be vicariously liable for strict liability offences, however, if the
offence involved mens rea, then the company could only be liable by direct liability ruote.
38
(i) Vicarious liability; in the exceptional situations where an employer is
vicariously liable for an offence committed by an employee, the employer is vicariously
liable if it is a legal person;
(ii) Where a statute expressly imposes it, the conditions set out in the statute being
met;
(iii) Where a statute impliedly imposes it: where the courts, on interpreting the
statute and evaluating the policy underlying it, decide that Parliament intended it to
make a legal person criminally responsible if certain conditions are met;
(iv) Related to (iii) above: “situational liability”;
(v) Where the common law imposes it, by operation of the “identification
doctrine”; Tesco Supermarkets v Nattrass66 [1972] AC 153, [1971] 2 WLR 1166.
As said, companies commit crimes via human agents or employees. Assuming
that a human employee or agent has acted so as to commit the offence, there are two
routes by which the company may be held criminally liable:
(1)
For crimes of strict liability, a company may be held vicariously liable
for the physical acts carried out on its behalf. (R v British Steel plc [1995] 1 WLR 1356;
Tesco Supermarkets Limited v Nattrass [1972] AC 153; NRA v Alfred Mc Alpine Homes
East; “The Independent, February 3rd, 1994).
(2)
Where a specific state of mind is an element of the offence – such as
knowingly permitting a polluting substance to enter a controlled river under s85 of
WRA 1991 – the company will be found guilty if the prosecution can prove that the
crime was committed with the requisite state of mind by an individual sufficiently close
to the control of the company that he can be said to have acted as part of the controlling
mind of the company at the time.
However, now the courts have adopted a more “purposive approach to statutory
interpretation whereby they interpret the offence to determine whose acts will be
attributed to the company. With some offences, the purpose of the statute will require
only the acts of the directing mind67. However, in other instances68, the purpose of the
statute will be defeated unless the acts of employees can be attributes to the company”.
66
It had been thought that such corporate liability would only be established in cases in which the
employees responsible were of sufficient seniority to act as the “controlling mind” of the company.
67
Seaboard Offshore Ltd. v. Secretary of State for Transport [1994] 2 All ER 99 (House of Lords).
39
An example of this second situation is given by the case National Rivers Authority
v. Alfred McAlpine Homes East Ltd. The defendant company caused water pollution
during construction works. At the trial, the company was acquitted on the basis that the
prosecution had failed to demonstrate that the employees that had caused the pollution
were of sufficiently senior standing within the company to bind the company by their
actions. On appeal, the Court found company to be liable. In particular, Morland J
expanded on the purposive approach to vicarious liability – namely, that the water
pollution offence was designed to prevent water pollution. In order to make the
legislation effective, there was a necessary implication that companies should be liable
for the acts or omissions of all of their employees as opposed to simply the senior
employees who where “controlling minds”. Morland J reinforced this by referring to the
idea that companies were, in fact, best placed to control activities of even very junior
employees through such things as training and supervision.
The approach of the court in the case of Shanks & McEwan (Teeside Ltd) v
Environment Agency has been accepted as the correct approach69. In this case, Shanks &
McEwan was charged with “knowingly causing” the deposit of controlled waste in
breach of a waste management licence condition. The relevant facts were that the
supervisor of a landfill site, while complying with the requirements of the waste
management licence on the delivery of some waste, had failed to complete a necessary
waste disposal form when he redirected it to a containment bund rather than to the
anticipated storage tank. At the trial, the company argued that it did not have the
requisite knowledge of the deposit, because it had only been in the knowledge of the
supervisor. The company was convicted on the basis that the site supervisor was part of
the “controlling mind” of the company. On appeal, the Court held that the only
knowledge that was required was general knowledge that waste was deposited as
opposed to specific knowledge of the breach of condition. On this basis, either the
supervisor’s knowledge could be attributed to the company or the company had the
general knowledge of waste deposits at the site because it was a landfill site. Thus, the
purpose of this particular waste offence – that is, to prevent the unlawful disposal of
waste – could be met either by saying that the “controlling minds” of the company knew
68
National Rivers Authority v Alfred McAlpine Homes East Ltd [1994] 4 All ER 286. R v British Steel
Plc. [1995] 1 WLR 1356.
69
[1998] 2 WLR 452.
40
that waste was deposited at its landfill sites or that the supervisor’s knowledge of
specific deposits could be attributed to the company. In finding the company liable, the
court was effectively saying that a purposive approach requires the company to be liable
one way or the other.
To underline the flexibility of the purposive approach, the National Rivers
Authority v. Alfred McAlpine Homes East Ltd and Shanks & McEwan (Teeside) Ltd v
Environment Agency decisions can be contrasted with the approach to corporate liability
taken in other areas, in which a company cannot be held criminally liable for the acts
due to the nature of the offence and the fact that the offending person does not possess
the “controlling mind” of the company. An example of this approach is given by the
case R v. St. Regis Paper Co Ltd [2011] EWCA Crim 2527. A paper mill company
appealed against the conviction for the recording of false entries and producing
misleading reports created by one of its technical managers in respect of the amount of
suspended solids flowing into a river near one of its five plants. The company accepted
liability under the strict liability provisions in the Pollution Prevention and Control
(England and Wales) Regulations 2000, reg. 21(1)(b) in respect of its failure to comply
with the permit but denied responsibility in respect of the provision providing for
liability for the entering of false records – a provision which requires mens rea. The trial
judge found that the plants technical manager could be identified as the “controlling
mind” of the company and found the paper mill guilty. In allowing the appeal, the Court
of Appeal fell back on the principles from Tesco Supermarkets finding that, as a matter
of statutory interpretation, it was not possible here to impose criminal liability. The
technical director could not be said to form part of the “controlling mind” of the
company because he reported to the operations manager, who reported to the managing
director, who the reported to the divisional technical managers.
6.1 Vicarious liability for environmental crimes
An example of vicarious liability would be under s85 WRA 1991, where it is an
offence to cause polluting material to enter a controlled river. This is an offence of strict
liability. As the authorities on the definition of “causing” demonstrate, the offence is
committed whether pollution occurred inadvertently or deliberately. If an employee is
proved to have caused the pollution, perhaps by inadvertently opening the wrong valve
at the wrong time, then providing he was acting on the company’s behalf, the company
41
will be vicariously liable for this act. The company cannot be said to be liable for his
state of mind but this will not avail them, because state of mind with which the pollution
occurred is not part of the offence. (NRA v Alfred McAlpine Homes East.).
This liability will only be for employees’ acts within the terms of their
employment. No employee will be contracted to commit offences but there is a line to
be drawn between working in an irregular and unauthorized manner but still essentially
on the employer’s behalf and acting wholly outside the scope of the employment. In
borderline cases, principles drawn from authorities are sometimes relied on to suggest
that the principle of vicarious liability may stretch slightly further than offences for
which no particular state of mind is required at all. However, these authorities were
decided before cases such as the House of Lords decision in Tesco v Nattras which
considered the controlling mind principle. The demarcation now established is between
vicarious liability and controlling mind rather than seeking to stretch the concept of
vicarious liability further.
6.2. Company’s controlling mind
Although a company exists as a separate entity and person in law, it can obviously
only act through the human beings involved with it. It is clear that there are
circumstances in which the individuals involved can be said to be so closely concerned
with the running of the company that they, their acts and motivation are to be that of the
company itself. Where this applies, if they have committed an offence then the company
itself will also have done so. Whether an individual can be said to fall into this category
will be a matter of mixed fact and law in each case. Thus, on indictment, a judge will
determine what facts it is necessary for the prosecution to prove before the principle
applies and then leave it to the jury to ask themselves if they can be sure that those fact
have been proved. If the jury is sure then the company will also be guilty of the offence.
Three areas:
Each case will turn on its own facts but some categories can be drawn up:
Definitely: anyone whom the articles and memorandum of association allow to act
directly for the company would have to show particular circumstances why they could
not be said to be within the principle. In this category are directors, the company
secretary and so forth.
42
Definitely not: the equivalent of a store manager, somebody who although how
may have discretion as to how to do so, is charged with carrying out predetermined
policy or instructions. They will not have the power to make decisions which will affect
the company as a whole (e.g. the store manager in Tesco v Nattrass; R v Boal [1992]
QB 591).
Perhaps, perhaps not: obviously, some positions fall in between. No single test
can be determinative. Relevant factors may be whether the individual:
• can act without referring major decisions up the hierarchy;
• is determining company strategy, or implementing a strategy which he has had
little say in or control over.
In a company of any size, a position below board level is unlikely to be regarded
as the controlling mind and will.70
6.3. Serious Crime Act 2007 and corporate environmental offences
The Serious Crime Act provides a list of serious offences. Looking to the
environment, s(1) (13) sets the serious environment offences in England and Wales:
(1)
an offence under section 1 of the Salmon and Freshwater Fisheries Act
1975 (c.51) (fishing for salmon, trout or freshwater fish with prohibited implements
etc.);
(2)
an offence under section 14 of the Wildlife and Countryside Act 1981
(c.69) (introduction of new species etc.);
(3)
an offence under section 33 of the Environmental Protection Act 1990
(c.43) (prohibition on unauthorized or harmful deposit, treatment or disposal etc. of
waste);
(4)
an offence under regulation 8 of the Control of Trade in Endangered
Species (Enforcement) Regulations 1997 (S.I. 1997/1372) (purchase and sale etc. of
endangered species and provision of false statements and certificates).
Similarly, s(1) (29) sets the serious environment offences in Northern Ireland:
(1)
an offence under section 62 or 63 of the Fisheries Act (Northern Ireland)
1996 (c.17 (N.I.)) (prohibition of certain methods of fishing);
70
Woodhouse v Walsall Metropolitan Borough Council [1994] Env LR 30.
43
(2)
an offence under Article 15 of the Wildlife (Northern Ireland) Order
1985 (S.I. 1985/171 (N.I. 2)) (introduction of new species etc.);
(3)
an offence under Article 4 of the Waste and Contaminated Land
(Northern Ireland) Order 1997 (S.I. 1997/2778 (N.I. 19)) (prohibition on unauthorized
or harmful deposit, treatment or disposal, etc. of waste);
(4)
an offence under regulation 8 of the Control of Trade in Endangered
Species (Enforcement) Regulations 1997 (S.I. 1997/1372) (purchase and sale etc. of
endangered species and provision of false statements and certificate).
Regarding body corporate, the general part of this Act, includes it under the
section “particular types of person”, setting at s(30) that:
(1)
For the purposes of section 10 in its application to a serious crime
prevention order against a body corporate or to the variation of such an order –
(a)
a notice setting out the terms of the order or variation –
(i)
is delivered to the body corporate in person if it is delivered to an officer
of the body corporate in person; and
(ii)
is sent by recorder delivery to the body corporate at its last known
address if it is so sent to an officer of the body corporate at the address of the registered
office of that body or at the address of its principal office in the United Kingdom; and
(2)
If an offence under section 25 committed by a body corporate is proved
to have been committed with the consent or the connivance of –
(a)
an officer of the body corporate; or
(b)
a person who was purporting to act in any such capacity;
he (as well as the body corporate) is guilty of the offence and liable to be
proceeded against and punished accordingly.
(3)
Nothing in this section prevents a serious crime prevention order from
being made against an officer or employee of a body corporate or against any other
person associated with a body corporate.
(4)
In this section –
“body corporate” includes a limited liability partnership;
44
“director”, in relation to a body corporate whose affairs are managed by its
members, means a member of the body corporate; and
“officer of a body corporate” means any director, manager, secretary or other
similar officer of the body corporate.
6.4 Offences by company officers
The acts of a company do not ordinarily give rise to personal responsibility for its
directors, managers or shareholders. But generally, in the UK, when companies commit
environmental offences, prosecutions are brought against that company rather than
against any individual who might have responsibility within that company. This is in
contrast to the practice in many civil law countries, where the doctrine of corporate
liability is not particularly well developed and where it is far more common for
individual managers of companies to be prosecuted71.
The key question to ask in determining whether a senior manager should be
individually liable under pollution control regulation is whether or not that person has
the power and responsibility to decide corporate strategy and policy72. If X Co deposits
controlled waste unlawfully, it is X Co that is liable, not its chairman, directors, officers
or shareholders. However, the EPA 1990, s157(1) provides that:
(1)
where an offence under any provision of this Act committed by a body
corporate is proved to have been committed with the consent or connivance of, or to
have been attributable to any neglect on the part of, any director, manager, secretary or
any similar officer of the body corporate or a person who was purporting to act in any
such capacity, he as well as the body corporate shall be guilty of that offence and shall
be liable to be proceeded against and punished accordingly.
(2)
Where the affairs of a body corporate are managed by its members,
subsection (1) above shall apply in relation to the acts or defaults of a member in
71
C. Wells (2001) Corporations and Criminal Responsibility, 2nd edition, Oxford, Oxford University
Press, 138 – 140.
72
See again Woodhouse v Walsall Metropolitan Borough Council [1994] Env LR 30.
45
connection with his functions of management as if he were a director of the body
corporate.73
These sections introduce the concept of “conniving” as an offence. It is generally
thought that this would be regarded as acquiescing in offences; giving tacit consent,
even if not actively encouraging; allowing a state of affairs to continue and saying
nothing about it.
In a pre-Act case, Huckerby v Elliott74, it was considered that a director
“consents” to a course of conduct for these purposes if the director is aware of what is
going on and agrees to it. “Connivance” means that the director is aware of what is
going on but turns a blind eye to it, letting it continue: see Huckerby. “Neglect” means a
failure to perform a duty which a person charged knows or ought to know, that he or she
should perform: Re Hughes.75
The inclusion of “purporting to act” means that there will be no defence available
to someone acting temporarily or for whom there turns out to be some irregularity in
their appointment.
This is beyond the general duty on a citizen who is under no general duty to take
action personally to prevent crime occurring.
The question of how senior within a company the manager or other officer has to
be was considered in Woodhouse v Walsall MBC76. A waste-disposal site manager was
prosecuted under the corporate liability of COPA 1974. He was held not to be in a
position of real authority with power and responsibility to decide corporate policy and
strategy.
It is not every company manager who is an officer of the company. The provision
is aimed at those who control the company, not middle management. Woodhouse v
Walsall MBC was an application of the test in R v Boal77 in which the defendant
managed one of the company’s waste-disposal sites but it was the largest and most
significant. The defendant has employed as the general manager of the “special waste”
position and had been head-hunted to fill that position. However, he did not sit on the
board and was not a director. It was held that a temporary manager who was put in
73
See also examples at s331 TCPA 1990 and s217(1) WRA 1991.
[1970] 1 All ER 189.
75
[1943] 2 All ER 269.
76
[1994] Env LR 30.
77
[1992] 3 All ER 177,CA.
74
46
charge of a shop for a week was not a “manager” of the company for the purpose of a
provision of this kind. He could not be said to have the power and responsibility to
decide corporate policy and strategy.
This decision indicates that it will be rare for an employee in a position below
board level in a company of any size to be held to come within the “culpable officers of
the company” provisions which employ the standard formula.
The decision leaves open to a company the option of deploying the “default or act
of another” provisions which are often included within the same part of the Act, to shift
criminal liability from themselves to the site-manager or other employee. This may not
be an attractive option, particularly if the offence is one of strict liability.
However, a middle manager who himself or herself causes and knowingly permits
an offence to take place can be charged as an original offender with the company. To
avoid unfairness it is a defence to charge under the EPA 1990, s33(1) that an employee
“acted under instruction from his employer and neither know nor had reason to suppose
that the acts done by him constituted an offence under Section 33(1)”. This defence does
not appear in any other environmental statute.
Prosecution of directors under the EPA 1990, s157(1) has occurred, and in a few
cases directors have been sent to prison. It is also possible to prosecute shareholders
since, by s 157(2), it is possible to prosecute “a member of the company exercising
management functions”. Thus, an individual or a company who is a shareholder, could
be prosecuted for the acts or defaults as if a director of the company but only if found to
be “exercising management functions”. We are not aware of any prosecution under s157
(2).78
Statutory extension of criminal liability – Other person at fault
Some statutes contain provision designed to cover situations which may arise
within the web of strict liability offences where A commits an offence but the person
really at fault is B. (Hence, A may have a statutory “some other person” defence
available.) Some statutes have sections creating statutory principles which allow the
enforcing authority to bypass A (who may, for instance, have unwittingly been obeying
78
J. Bates, W. Birtles, C. Pugh, Liability for environmental harm, op. cit., 94.
47
an instruction to carry out the physical acts which constitute the offence) and prosecute
B (who may well be more at fault for having given the instruction). An example is
s217(3) of WRA 1991 which reads:
Where the commission by any person of an offence under the water pollution
provisions of that Act is due to the act or default of some other person, that other person
may be charged with and convicted of the offence by virtue of this section whether or
not proceedings for the offence are taken against the first mentioned person.
The Environment Agency’s Prosecution Policy makes provision for the liability of
companies, stating that: “Criminal proceedings will be taken against those persons
responsible for the offence. Where a company is involved, it will be usual practice to
prosecute the Company where the offence resulted from the Company’s activities…”79.
Similarly, the Scottish Environmental Protection Agency’s Policy Statement on
Enforcement states that: “Those responsible for the offence will be reported with a
recommendation for prosecution. If a company is involved, SEPA will normally
recommend action against the company”.
79
Environment Agency Enforcement and Prosecution Policy (November 1998) paragraph 24.
48
Chapter II
Particular environmental crimes
1.
Contaminated land
Land contamination can occur in a number of different ways. It can be caused
when, in the course of industrial activity, pollutants are deliberately released, either in
the form of dust, which settles on land, or in the form of liquids, which permeate land.
In addition, substances may be released unintentionally when they leak or are spilled on
land where they are stored. A significant cause of land contamination has been the
deliberate practice of burying waste in landfill sites. Most of the solid waste the UK
produces has traditionally been disposed of in this way, and this has resulted in a
considerable number of contaminated sites.80
s78 A EPA 1990 contains the definitions of the terms used in the ensuing sections,
explicitly or by reference to those subsections in which the terms appear. Some of these
are set out below.
“Contaminated land” is defined81 as any land which appears to the relevant LA82
to be in such condition, by reason of substances in, on or under the land that:
(a)
significant harm is being caused or there is a significant possibility of
such harm being caused; or
(b)
pollution of controlled waters83 is being, or is likely to be caused84.
Within each of the two categories of contamination (harm and water pollution)
there are, in effect, two sub-categories (“actually causing” and “potentially causing”).
Thus, it can say that land is “contaminated” for the purposes of Pt IIA Environmental
Protection Act 1990 if it produces any one of the following four effects:
•
it is causing significant harm;
80
Contaminated landfill sites present particular environmental problems because of the danger of
explosions caused by the build-up of gas from decaying matter within the site and the likelihood of water
pollution occurring when rainwater drains through the contaminated soil, carrying contaminants with it
into the watercourse below.
81
s78 (2) 1990.
82
Local Authority.
83
The term “controlled waters” is given the same extensive definition as in the Water Resources Act
1991, i.e. it includes ground waters.
84
In making the determination as to whether the land is contaminated or not, the local authority is
required to act in accordance with guidance from the Secretary of State as to the manner in which the
determination is to be made (s.78A(2)).
49
•
it presents a significant possibility of significant harm being
85
caused ;
•
it is causing pollution of controlled waters;
•
it is likely to result in pollution of controlled waters.
s78A(3) EPA 1990: A “special site” is any contaminated land
(a)
which has been designated as such by virtue of section 78C(7) or 78D(6)
EPA 1990, and
(b)
whose designation as such has not been terminated by the appropriate
Agency.
2.
“Harm- based contamination”
S78(4) EPA 1990: “Harm” means harm to the health of living organisms or other
interference with the ecological systems of which they form part and, in the case of
man, includes harm to his property.86
The thresholds for harm are set high. To be contaminated, land must be causing
significant harm or presenting a significant possibility of significant harm. The guidance
provides that in assessing the significance of the harm, the local authority needs to
consider the harm caused to the specified receptors falls within specified categories in
relation to each of those receptors.87
3.
Water pollution
The second category of contamination occurs where land is causing or likely to
cause pollution of controlled waters. Such pollution is defined as “the entry into
85
The guidance explains that this should be based on an assessment of the risks involved with the
contamination and, in particular, the “magnitude or consequences” of the different types of significant
harm being caused. This is a complicated exercise, which should take account of the nature and degree of
harm.
86
Unlike the definition of harm for the PPC regime, offence to the senses of man does not constitute
harm. This omission was motivated by the government’s desire to prevent land form being regarded as
contaminated merely because it is the source of a foul odour or is unpleasant to look at.
87
For example, in relation to humans, this includes death, life-threatening diseases (for example, cancers),
other diseases likely to have serious impacts on health, serious injury, birth defects, and impairment of
reproductive functions. In relation to nature conservation sites, it includes any harm that results in an
irreversible adverse change to the functioning of the ecosystems that form a substantial part of the site. In
relation to property, it includes substantial loss in crop value or substantial damage to buildings.
50
controlled waters88 of any poisonous, noxious, or polluting matter or any solid waste
matter”89.
The statutory guidance provides that, in order to make a determination that
substances in, on or under the land are causing or likely to cause water pollution, the
local authority must be satisfied that the substances are continuing to enter, or are likely
to enter controlled waters90.
Unlike the other limb of “contaminated land”, the statutory definition was not
originally risk-based, nor was it fleshed out in guidance, and there have been fears that
potentially small amounts of contamination could have triggered the requirement for
expensive and potentially disproportionate clean-up on a large number of sites. In order
to clarify the situation, s. 86 of Water Act 2003 amended (from April 2012) the
definition of “contaminated land” by requiring that such water pollution was
“significant”, with further guidance on what triggers this level of contamination.
Note that by s78 Y B EPA 1990, conflict between contaminated land regulations
and other forms of environmental regulation is avoided. In respect of IPC and LAPC,
contamination should be addressed under the powers of s27 EPA 1990 (the power of the
enforcing authority to remedy harm).91
An important case law of environmental crime concerning causing pollution has
emerged out of the principal water pollution offence in Water Resources Act 1991:
Section 85:
-
(1) A person contravenes this section if he causes or knowingly
permits any poisonous, noxious or polluting matter or any solid waste matter to enter
any controlled waters.
-
…
88
Controlled waters include ground water, territorial waters, coastal waters and inland waters.
EPA 1990, s78A(2).
90
Once a substance is already present in controlled waters, and no further entry is likely, the
contaminated land regime is not the appropriate regime to deal with the problem (a “work notice” may be
served under the Water Resources Act 1991). Substances are to be regarded as having entered water when
they are dissolved or suspended in water or, if they cannot mix with water, once they have direct contact
with the water, either on or beneath it.
91
In respect of Waste – management Licences, contaminated land regulations will only be used when the
harm or pollution has been caused other than by a breach of licence conditions, or the activities which are
licenced to carry on. The issue of joint liability may arise where the site is contaminated by a previous
owner or occupier. Also, where a deposit has been made unlawfully, the appropriate powers to deal with
the deposit will normally be found in s59 EPA 1990. Finally, a remediation notice may not include any
requirement which would either restrict or prevent the making of a consented discharge to controlled
waters.
89
51
-
(6) Subject to the following provisions of this Chapter, a person
who contravenes this section or the conditions of any consent given under this Chapter
for the purposes of this section shall be guilty of an offence.
Section 85 provides “a reasonably common “pattern” for environmental offences,
with a general offence (s.85(1)), applicable whether or not a permit has been breached
(and indeed whether or not such a permit is available), and a separate offence of failing
to comply with the conditions of a permit (s.85(6))”.
The offence in art. 85 (1) has been very broadly interpreted by the courts. For
example, “poisonous, noxious or polluting” matter does not require the prosecutor to
prove that harm has been caused by the pollution or that water quality standards have
been breached.92
The offence can be committed into two ways: “knowingly or permitting” or
“causing”. Causation was considered at length in Environment Agency v. Empress Car
Co. (Abertillery) Ltd [1998] Env LR 396, pp. 400-10,
93
. The House of Lords held that
the operator’s acts may be a “cause” of the pollution without being the most immediate
cause; but the Court must consider whether the third party act or intervening event was a
normal fact of life or something extraordinary94.
92
Environment Agency v. Express Dairies [2005] Env LR 7; R. v. Dovermoss Ltd [1995] Env LR 258.
In which the defendant maintained a diesel tank in a yard which drained directly into the river. The
tank’s tap had no lock, and was opened by a person “unknown” whom the Crown Court found could have
been “a malicious intruder, an aggrieved visitor or an upset local person”, but could also have been an
employee. The contents of the tank ran into the yard and into the river. The defendant argued that if the
evidence was consistent with the tap having been opened by a stranger, the company should have been
acquitted.
94
Lord Hoffman said: “Putting the matter shortly, if the charge is “causing”, the prosecution must prove
that the pollution was caused by something which the defendant did, rather than merely failed to prevent.
It is, however, very important to notice that this requirement is not because of anything inherent in the
notion of “causing”. It is because of the structure of the subsection which imposes liability under two
separate heads: the first limb, simply for doing something which causes the pollution and the second for
knowingly failing to prevent the pollution. The notion of causing is present in both limbs: under the first
limb, what the defendant did must have caused the pollution and under second limb, his omission is
entirely due to the fact that Parliament has added the requirement of knowledge when the cause of the
pollution is an omission. Liability under the first limb, without proof of knowledge, therefore requires that
the defendant must have done somethin.(…). The courts have repeatedly said that the notion of “causing”
is one of common sense. So in Alphacell Ltd v. Woodward [1972] AC 824 at 848 Lord Salmon said:
“what or who has caused a certain event to occur is essentially a practical question of fact which can
best be answered by ordinary common sense rather than by abstract metaphysical theory”. I doubt
whether the use of abstract metaphysical theory has ever had much serious support and I certainly agree
that the notion of causation should not be over complicated (…). In the Alphacell case, at page 834 Lord
Wilberforce said in similar vein: “ In my opinion, “causing” here must be given a common sense
meaning and I deprecate the introduction of refinements, such as cause causans, effective cause or novus
actus. There may be difficulties where act of third persons or natural forces are concerned…”. The last
concession was prudently made, because it is of course the causal significance of acts of third parties (as
93
52
3.1.
Identification and notification
The first stage in the procedure for the management of contaminated land is to
identify that the land in question is contaminated. s78 B EPA 1990 lays a duty upon the
LA to inspect its area from time to time, to identify contaminated land and to determine
whether it should be treated as a “special site”95.
If the LA concludes that a piece of land is indeed contaminated, it then has a duty
to notify the appropriate agency, the owner of the land, any person who appears to the
in this case) or natural forces that gives rise to almost all the problems about the notion of “causing” and
drives judges to take refuge in metaphor or Latin. I therefore propose to concentrate upon the way
common sense notions of causation treat the intervention of third parties or natural forces. The principles
involved are not complicated or difficult to understand, but they do in my opinion call for some
explanation. It is remarkable how many cases there are under this Act in which justices have attempted to
apply common sense and found themselves reversed by the Divisional Court for error of law. More
guidance is, I think, necessary. The first point to emphasise is that common sense answers to questions of
causation will differ according to the purpose for which the question is asked. Question of causation often
arise for the purpose of attributing responsibility to someone, for example, so as to blame him for
something which has happened or to make him guilty of an offence or liable in damages. In such cases,
the answer will depend upon the rule by which responsibility is being attributed94(…). What therefore, is
the nature of the duty imposed by section 85 (1)? Does it include responsibility for acts of third parties or
natural events and, if so, for any such acts or only some of them? This is a question of statutory
construction, having regard to the policy of the Act. It is immediately clear that the liability imposed by
the subsection is strict: it does not requires mens rea in the sense of intention or negligence. Strict
liability is imposed in the interests of protecting controlled waters from pollution…Clearly, therefore, the
fact that a deliberated act of a third party caused the pollution does not in itself mean that the defendant’s
creation of a situation in which the third party could so act did not also cause the pollution for the
purposes of section 85(1) (…). While liability under section 85(1) is strict and therefore includes liability
for certain deliberate acts of third parties and (by parity of reasoning) natural events, it is not an absolute
liability in the sense that all that has to be shown is that the polluting matter escaped from the defendant’s
land, irrespective of how this happened. It must still be possible to say that the defendant caused the
pollution. In Alphacell v. Woodward [1972] AC 824, Lord Salmon, as I have mentioned, suggested that
the difference might depend upon whether the act of a third party or natural event was foreseeable or
not(…). In the sense in which the concept of foreseeability is normally used, namely as an ingredient in
the tort of negligence, in the form of the questions: ought the defendant reasonably to have foreseen what
happened, I do not think that it is relevant. Liability under section 85(1) is not based on negligence; it is
strict(…). The true common sense distinction is, in my view, between acts and events which, although not
necessarily foreseeable in the particular case, are in the generality a normal and familiar fact of life, and
acts or events which are abnormal and extraordinary. Of course an act or event which is in general terms
a normal fact of life may also have been foreseeable in the circumstances of the particular case, but the
latter is not necessary for the purpose of liability. There is nothing extraordinary or abnormal about
leaky pipes or lagoons as such: these things happen, even if the particular defendant could not
reasonably have foreseen that it would happen to him. There is nothing unusual about people putting
unlawvandalism [?]. So when this things happen, one does not say: that was an extraordinary
coincidence, which negative the causal connection between the original act of accumulating the polluting
substance and its escape. In the constest of section 85(1), the defendant’s accumulation has still caused
the pollution”.
95
The classes of special site are listed in the 2006 Regulations, Sch. 1. Special sites are regulated directly
by the EA. The general criteria for special sites are the seriousness of the harm or water pollution that
would be, or is being, caused and whether the EA is more likely to have the expertise to act on those
particular sites. For special sites to be designated, the LA must, first, formally identify the land as
contaminated for the purposes of Pt 2A. In practice, however, the EA has a role to play in the
identification of special sites, either in conjunction with the
53
authority to be in occupation of the whole or part of the land and any person who
appears to the authority to be appropriate. s78 C EPA 1990 further requires the LA to
determine whether the site is a “special site” and if it is so then to notify the relevant
persons of that determination.96 Once designated as a “special site”, by reference to the
regulations provided at s78 C (8) EPA 1990, the contaminated land then becomes the
responsibility of the EA, which becomes the enforcing authority. s78 D EPA 1990
provides for an appeal to the Secretary of State where there is disagreement between the
LA and the EA over the determination of the land.
3.2.
Duty to require remediation
Where a LA has determined that land is contaminated, by virtue of s78(E) EPA
1990, is then has a duty to serve a remediation notice upon the appropriate person97. The
remediation notice may also be served upon different, appropriate person and may
require different things to be done by way of remediation. The notice must specify what
must be done98. Where more than one person is served with the notice in respect of the
same requirements for remediation, the proportionate costs to be borne by the parties of
the remediation must be set out. The methods of remediation must be “reasonable”.99
3.3.
Offence
s78 M (1) EPA 1990: If a person on whom an enforcing authority serves a
remediation notice fails, without reasonable excuse, to comply with any of the
requirements of the notice, he shall be guilty of an offence.
96
This group of persons corresponds to the group at s78 B EPA 1990.
The appropriate person is defined at s78 F EPA 1990 as being the person who caused or knowingly
permitted the substances to contaminate the land. That person is only appropriate to the extent that the
remediation relates to substances which he caused or knowingly permitted to contaminate the land. This is
a complex issue, because there may be many different persons responsible for the compound
contamination of a site. Where the identify of the a person responsible for the contamination is unknown,
then the onus for remediation falls upon the owner or occupier of the land in question. Not surprisingly,
the question of joint and several liability arising where there is historic contamination is a very complex
one. At s78 F (10) EPA 1990, provision is made for remedial action to be taken by a person only in
proportion to the contribution he has made to the contamination of the site and only by reference to the
quantity of the substance which has caused the contamination.
98
The law governing an appeal against a remediation notice, at s78 L EPA 1990 determines that an
appeal may be lodged within 21 days from the day when the notice was served. The appeal from a local
authority is to the Magistrates Court, and from the Agency, to the Secretary of State.
99
What is reasonable is to be determined by reference to the costs which will be incurred and the
seriousness of the harm or pollution of the controlled waters which is in question.
97
54
On summary conviction for this offence, the defendant is liable to a fine not
exceeding level five on the standard scale, and to a further fine of an amount equal to
one-tenth of level five on the standard scale for each day on which the failure continues
after conviction of the offence and before the enforcing authority has begun to exercise
its power.100
Note that the penalties for this offence when it concerns contaminated land which
is an industrial, trade or business premises are far higher – not exceeding £20,000, or a
greater sum if the Secretary of State has ordered, with a continuing penalty of one-tenth
of the sum for each day that the failure continues after the conviction of the offence and
before the authority has begun to exercise its own powers. There is also a provision at
s78 (M) (5) EPA 1990 for the enforcing authority to take recourse to the High Court to
ensure compliance with the requirements of the remediation notice.
3.4 Defences
It will be sufficient for the defendant to prove that the only reason why he has not
complied with the notice is that another defendant who was bearing a proportion of the
costs of the requirements for remediation either refused or was unable to bear that share
of the proportion of the costs. Commentators have suggested that the lack of funds will
not constitute reasonable excuse. Other defences, such as reliance upon the advice of an
expert or access to land for remedial purposes, are not certain of success.
4.
Waste management offences
s33 EPA 1990 established a set of offences which amount to the means of the
waste-management licensing system. s33 EPA 1990 creates three main and separate
offences which cover the keeping, treatment and disposal of controlled waste.
4.1.
Definition of waste
100
Regarding the defences, it will be sufficient for the defendant to prove that the only reason why he has
not complied with the notice is that another defendant who was bearing a proportion of the costs of the
requirements for remediation either refused or was unable to bear that share of the proportion of the costs.
Commentators have suggested that lack of funds will not constitute reasonable excuse. Other defences,
such as reliance upon the advice of an expert or access to land for remedial purpose, are not certain of
success.
55
The definition of waste is important because the classification of substances as
waste is the basis for the formulation of waste management policy and the application of
regulatory controls to protect the environment and human health.
Waste was originally defined at s75 EPA 1990101. That definition has been
modified, through the Waste Management Licensing Regulations 1994, para. 9, which
reads: “Any reference to waste shall include a reference to Directive Waste”. The
Directive referred to is the 1975 EC Framework Directive on Waste; “waste” is defined
(Reg.1 [3]) as: “Any substance or object in the categories set out in Part II of Schedule 4
which the producer or the person in possession of it discards or intends or is required to
discard but with the exception of anything excluded from the scope of the Directive by
Article 2 of the Directive”.
What emerges from the Directive as a central point in the discussion on the nature
of waste is that waste is defined thus at the moment when the person discards it,
irrespective of the value it may go on to assume in the hands of another.
In Environment Agency v Short102 the Divisional Court took the view that the
definition of “controlled waste” in s75 EPA 1990 could include industrial and
commercial waste and that “industrial waste” could include waste arising from
construction or demolition works defined in the Controlled Waste Regulations 1992.
This was therefore “controlled” waste. The issue was whether or not it was exempt
under Schedule 3 of the Waste Management Licensing Regulations 1994. The court
held that para. 19 did allow an exemption for material to be recycled and put to further
101
s75 EPA 1990: Meaning of “waste” and “household”, “commercial” and “industrial” waste and
“special” waste. s75(2) EPA 1990 “Waste” includes: (a) any substance which constitutes a scrap material
or an effluent or other unwanted surplus substance arising from the application of any process; (b) any
substance or article which requires to be disposed of as being broken, worn out, contaminated or
otherwise spoiled.
102
ELM Report, September, 1998; the respondent was carrying out demolition work when he was asked
by the site owner for hard core material, said to be necessary for building works. The respondent
delivered the hard core to the site owner. Whilst at the site, the site owner allowed the respondent to leave
certain other waste, namely timber from the demolition work, on the site. The site owner said that this
waste could be burnt on the site, and further stated that no waste-management licence was required,
because the site had exempt status. On these assurances the respondent acted and completed a waste
transfer note. The respondent was then charged by the Environmental Agency with offences under s33 (1)
(c) EPA 1990 and s34 (1) (a) and (c) of the EPA 1990, in failing to take reasonable measures to secure the
transfer of waste to an authorized person. The magistrates dismissed the information laid by the Agency
on the grounds that the hard core fell outside the definition of controlled waste, as it was not an unwanted
surplus within the meaning of s75 (2) (a) EPA 1990 and was also exempt from under Schedule 3, para 19
of the Waste Management Licensing Regulations 1994. In addition, the respondent had taken the
reasonable precautions which amount to due diligence, providing a defence to the charges under s33 EPA
1990. An appeal was lodged in the Divisional Court by way of case stated.
56
use. However, whilst such an exemption might cover the hard core, it could not be said
to cover the timber which was left on site to be burned.103
The case highlights the importance of careful use of the regulations when
assessing whether the substance or object falls within the definition of controlled waste.
It also raises the question of what will constitute a breach of the duty of care at s34 EPA
1990.
4.2.
Special waste
s62 EPA 1990: “Special waste” is defined as controlled waste regarded by the
Secretary of State as being so dangerous or difficult to treat, keep or dispose of that
special provisions are required to deal with it. The regulations which govern
management and disposal of special waste are the Special Waste Regulations 1996.
4.3.
Offences
The regulations also list the requirements for consignment notes, registers and site
records and set out the offences of failing to comply with the regulations, either
intentionally or negligently. It is important to note that Reg. 17 creates the offence, in
the absence of an exemption or an authorization, of mixing special waste and other
kinds of waste. It is also an offence to mix different categories of special waste. It is,
however, a defence for a person charged under this regulation to prove that he was not
reasonably able to comply with the provision in question or to prove that he took all
reasonably practical steps in the circumstances for:
(1)
minimizing any threat to the public or the environment;
(2)
ensuring that the provision in question was complied with as soon as
reasonably practicable after the event.
Section 33 of EPA l990 makes it a criminal offence to:
•
deposit controlled waste in or on land, unless it is done in accordance
with an environment permit - this applies to any deposit, whether temporary or
permanent, and is not restricted to Directive disposal and recovery operations;
103
The respondent had left the timber as a consequence of reassurance given to him by the site owner but
had not pursued his enquiries into the nature of the exemption of the site. It was the court’s view that the
respondent had not taken all reasonable measures to secure the transfer of waste to an authorized person
and that the justices had reached the wrong decision. The appeal was therefore allowed.
57
•
submit controlled waste to any listed operation (other than a disposal
operation, as mentioned) unless it is under and in accordance with and environmental
permit - this offence can be committed either in or on land, or by means of mobile plant.
"Listed operations" here means anything falling within the categories of disposal and
recovery operations listed in Annex I or II the Framework Directive
•
knowingly cause or knowingly permit either of the above.
It is also an offence to treat, keep or dispose of controlled waste in a manner likely
to cause pollution to the environment or harm to human health104. As seen, the
regulatory provision of EPA apply generally to “controlled waste”, which is defined at
s75 (4) EPA 1990 as “household105, industrial106 and commercial waste107”.
104
The importance of this second offence is that it applies irrespective of the need for an environmental
permit. In other words, activities that are exempted from the need for a permit are still governed by what
is, in effect, a general requirement to act safely.
105
s75 (5) EPA 1990 “household waste” means waste from: domestic property, that is to say, a building
or self-contained part of a building which is used wholly for the purposes of living accommodation; a
caravan; a residential home; premises forming part of a university or school or other educational
establishment; premises forming part of a hospital or nursing home.
106
s75 (6) EPA 1990 “industrial waste” means waste from any of the following premises: (1) any factory;
(2) any premises used for the purpose of, or in connection with, the provision to the public of (a) transport
services by land, water or air; (b) the supply to the public of gas, water or electricity or the provision of
sewerage services; or (c) provision to the public of postal or telecommunications services. Note that in
Regulation 2 (5) and Schedule 3 o the Controlled Waste Regulations 1992 further categories are added to
the list of substances to be considered as industrial waste. These are: (1) waste from premises used for
maintaining vehicles, vessels or aircraft, not being waste from a private garage which falls under domestic
waste by virtue of Schedule 1; (2) waste from a laboratory; (3) waste from a workshop or similar
premises not being a factory; (4) waste from remises occupied by a scientific research association
approved by the Secretary of State; (5) waste from dredging operations; (6) waste from tunneling on any
other excavation; (7) waste from sewage not falling within a description in Reg. 7; (8) clinical waste; (9)
waste arising from any aircraft, vehicle or vessel which is not occupied for domestic purposes; (10) waste
which has previously formed part of any aircraft, vehicle or vessel and which is not household waste; (11)
waste removed from land on which it has previously been deposited and any soil with which such waste
has been in contact; (12) leachate from a deposit of waste; (13) poisonous or noxious waste arising from
any of the following processes undertaken on premises used for the purposes of some trades or business;
(14) waste from premises used for the purposes of breeding, boarding, stabling or exhibiting animals; (15)
waste oil, waste solvent or scarp metal; (16) waste arising from the discharge by the Secretary of State of
his duty under s89(2) EPA 1990; (17) waste imported into Great Britain; (18) tank washings and garbage
landed in Great Britain.
107
s75 (7) EPA 1990 “Commercial waste” means waste from premises used wholly or mainly for the
purposes of a trade or business or the purposes of sport, recreation or entertainment excluding (1)
household waste; (2) industrial waste; (3) waste from any other description prescribed by regulations
made by the Secretary of State for the purposes of this paragraph. Note that Schedule 4 to the Controlled
Waste Regulations 1992 contains a detailed list of substances which should be considered as commercial
waste. These are: (1) waste from an office or showroom; (2) waste from a hotel; (3) waste from any part
of a composite hereditament, or, in Scotland, of part-residential subjects, which is used for the purposes
of a trade or business; (4) waste from a private garage which either has a floor area exceeding 25 square
metres or is not used wholly or mainly for the accommodation of a private motor vehicle; (5) waste from
premises occupied by a club, society, or any association of persons (whether incorporated or not) in
which activities are conducted for the benefits of the members; (6) waste from premises occupied by: a
court, a government department, a local authority, a body corporate or an individual appointed by or
58
The definition of "deposit" is central to s.33(1) of the EPA 1990 and the Courts
have adopted a relatively wide definition. Initially, in Leigh Land Reclamation Ltd. v.
Walsall Metropolitan Borough Council (1991) 155 JP 547, it was held that waste
deposited at a landfill site only when there was no realistic prospect or further
examination or inspection, and it had reached its final resting place. This decision
caused enormous practical problems for waste regulation authorities, because it became
difficult to prove that waste had definitely reached its final resting place when
defendants argued it was going to be moved on a future occasion. The decision in Leigh
was overturned by the Divisional Court in R. v. Metropolitan Stipendiary Magistrate, ex
parte London Waste Regulation Authority [1993] All ER 113, in which it was held that
"deposit" applied to temporary deposits as well as to permanent ones, which seems to
reflect both common sense and the wider scope of EPA 1990 in dealing with waste
management rather than disposal. This definition was widened once again in Thames
Waste Management Ltd v. Surrey County Council [1997] Env LR 148, in which it was
held that "deposit" could cover continuing activities if the context of the waste
management licence would suggest that it was appropriate to do so. Thus a deposit can
continue over a significant period, while other activities are carried out. In Milton
Keynes DC v. Fuller [2011] Env LR 31, it was held that the moving by a farmer of
waste dumped near a field did not constitute "depositing". The farmer had contacted the
local authorities and informed them about the waste, which had been left there by a third
person and blocked access to parts of his property, and had instructed an employee to
move the waste in order to gain access to his crops.
The courts have interpreted the phrase "knowingly" strictly. In Shanks and
McEwan (Teesside) Ltd. v. Environment Agency [1997] Env LR 305, the defendant was
charged with knowingly permitting the deposit of controlled waste un contravention of a
licence condition. It was argued that, although the defendant knew of the deposit of the
waste, it did not know it was in breach of condition. The court followed the previous
decision in Ashcroft v. Cambro Wate Products [1981] 1 WLR 1349 in taking a very
strict view of the phrase. The prosecution need prove only knowledge of the deposit of
the waste material; it is not necessary to demonstrate knowledge of the breach of the
under any enactment to discharge any public functions or a body incorporated by a Royal Charter; (7)
waste from a tent pitched on land other than a camp site; (8) waste from a market or fair; waste collected
under section 22 (3) COPA 1974.
59
licence condition that gives rise to the offence. Thus, once the prosecution demonstrates
that waste had been knowingly permitted to be deposited, the burden the falls on the
defence to establish that the deposit was made in accordance with the conditions of the
environmental permit.
The term "pollution to the environment" is defined by section 29 to mean
pollution of the environment (i.e. land, water and the air) due to the release or escape
from land or plant or by means of which controlled waste is treated, kept or deposited,
of substances or articles constituting or resulting from the waste and capable of causing
harm to man or other living organism.
The above general criminal provisions do not apply to household waste from
domestic property which is treated, kept or disposed of within the curtilage of the
dwelling by or with the permission of its occupier (s.33(2)). The Secretary of State for
the Environment has the power to exclude other activities from the general criminal
provisions.
The maximum penalty for these offences is, on conviction in the magistrates'
court, twelve months' imprisonment and/or a fine of £50,000 or, on conviction in the
Crown Court, five years' imprisonment and/or and unlimited fine (s.33(8)). In the case
of householders, the penalties for breaching s.33(1)(c) are a £5,000 or unlimited fine
(s.33(9)). An injunction may also be sought in appropriate cases108.
The range of remedies available to a sentencing court is not only restricted to
traditional sanctions. There are also powers to order compensation in the form of cleanup costs to the Environment Agency, waste collection authority, or occupier of the land
on which the illegal deposit has taken place (s.33(b)). This can pay for the removal of
waste and other steps to minimize the environmental harm. In addition, there is a power
to confiscate any vehicles used in the commission of an offence (s.33(c)).
These remedies also apply in cases in which a condition of an environmental
permit relating to waste has been breached, but note that the Environment Permitting
(England and Wales) Regulations 2010 also have stand-alone offences and restorative
remedies.
Any director, manager, secretary, or other similar officer of a corporate body can
be prosecuted personally if the offence is committed with his or her consent or
108
See Environmental Permitting (England and Wales) Regulations 2010, reg. 42.
60
connivance, or is attributable to his or her neglect (reg.41). A "manager" only covers
someone who is part of the "controlling mind" of the company. This liability is
additional to the individual liability of the person who carried out, or knowingly caused
or knowingly permitted, the deposit.
s.175 of EPA sets the offence by bodies corporate:
(1)
Where an offence under any provision of this Act committed by a
body corporate is proved to have been committed with the consent or connivance of, or
to have been attributable to any neglect on the part of, any director, manager, secretary
or other similar officer of the body corporate or a person who was purporting to act in
any such capacity, he as well as the body corporate shall be guilty of that offence and
shall be liable to be proceeded against and punished accordingly.
(2)
Where the affairs of a body corporate are managed by its members,
subsection (1) above shall apply in relation to the acts or defaults of a member in
connection with his functions of management as if he were a director of the body
corporate.
This important section gives effect to the extension of corporate criminal liability
to include directors as of the company who have consented to or connived in the
commission of an offence and it has effect not only for offences under EPA 1990 but
also offences under the Waste Management Licensing Regulation 1194. In Woodhouse
v. Walsall MBC [1994] Env. LR, the question arose of the degree or existence of a
manager's power or responsibility to decided corporate policy and strategy.
Section 33(7) provides a specific statutory defence if the person charged can
prove:
•
that he took all reasonable precautions and exercised all due diligence
to avoid commission of the offence109; or
•
that he acted under instructions from his employer and neither knew
nor had reason to suppose that his acts constituted an offence; or
109
This is a familiar defence that is included in many pieces of regulatory legislation. Essentially, it
involves the defendant showing either that it took the appropriate steps on the facts of the case, or that it
set up an adequate system. In many ways, the requirements are similar to those laid down by the duty of
care. For example, the defence is of great use for receivers of waste—that is, carriers and waste disposal
site operators—who may inadvertently deal with it in an illegal fashion if misled by the consignor. But it
does impose quite a high standard on them to take steps to ensure that the consignment contains what it is
meant to contain. It is arguable that this defence introduces an element of self-policing into the waste
disposal chain, in the sense that very specific checks are required to rely on the defence.
61
•
that the act in question were done in an emergency to avoid danger to
the public and particulars were furnished to the Environment Agency as soon as
reasonably practicable.
4.4.
Waste Management Licensing Regulation 1994
These regulations introduced “Directive Waste”. They regulate the applications
for the licence, for its transfer, or its surrender110. They list the offences which will be
relevant in considering such an application and the rules which govern an appeal against
a refusal.
Schedule 1 to these Regulations deals with the requirements for an application for
a licence, Schedule 2 with the requirements for an application for a transfer of a licence.
Schedule 3 activities which are exempt from the requirement for a licence. Part 2 of
Schedule 4 contains a list of 16 categories of waste which correspond to the categories
of waste do be found in the Framework Directive111.
4.5.
Landfills
Until recently, major landfill sites were controlled under a separate and additional
system of control to that governing waste management, with the Landfill (England and
Wales) Regulations 2002 implementing the requirements of the Landfill Directive
1999/31/EC (as amended). The Regulations were a dramatic departure from the
discretionary, flexible approach to standards set under the then waste management
licensing system. The implementation of the operational aspects of the Regulations was
then carried out under the IPPC regime.
In bringing together requirements concerning both IPPC and waste disposal
generally, the Environmental Permitting (England and Wales) Regulations 2010, in
principle, simplify the law in this area (and, as result, the 2002 Regulations are
revoked). For landfills—a term the interpretation of which is considered in Case 18.8—
110
Schedule 1 to these Regulations deals with the requirements for an application for a licence, Schedule
2 with the requirements for an application for a transfer of a licence. Schedule 3 lists activities which are
exempt from the requirement for a licence. Schedule 5 to the Regulations addresses the requirements for
the registration of a broker. This schedule sets out the WRA’s to keep a register of brokers of controlled
waste, the requirements for an application for registration and the appeals procedure.
111
Note that the sixteenth category of waste amounts to a catch-all category which means that anything
discarded as waste per se may be caught by EPA 1990, unless it falls into one of the categories of
exceptions to be found in Art. 2 of the Directive.
62
the "conveyor belt" approach to transposition is at its starkest and, in the main, the
relevant rules in the Regulations—reg. 35(d) and Sch. 10—simply require the
Environment Agency to give effect to the provisions of the Landfill Directive, in the
sense of (as appropriate) complying with, or having regard to, the provisions of the
Directive (or acting so that the UK complies with its obligations). Landfills are,
however, still a Pt A(1) operation and are therefore also subject to those aspects of the
Environmental Permitting (England and Wales) Regulations 2010 that give effect to the
Industrial Emissions Directive (and the IPPC Directive before it).
The main operational provisions relating to landfills provide for the following.
•
The ending of the UK practice of the co-disposal of hazardous and
non-hazardous waste, with the classification of landfills into three types - for hazardous,
non-hazardous, or inert waste. Waste from outside the designated class is not permitted
to be disposed of at classified landfills (art. 6, Landfill Directive).
•
Complete bans on the disposal of certain wastes going to landfill,
including all liquid wastes, infectious clinical and hospital wastes, tyres, and waste that,
in the conditions of landfill, is explosive, corrosive, oxidizing, flammable, or highly
flammable (art. 5(3)).
•
Detailed technical requirements for all landfills (annexes I and III).
This includes pollution prevention measures and monitoring requirements. This is the
first time that detailed standards have been laid down in waste legislation. These
standards are prescribed and apply to all relevant landfills. Landfill operators were
required to submit so-called "conditioning plans" to the Environmental Agency that set
out how they would meet the relevant standards; failure to do so meant that the site
would be closed (art.14). The tightening of standards for hazardous waste sites meant
that many operators were forced to undertake significant improvements on certain sites
or simply "switch" to a less onerous class of landfill. It is feared that this might lead to a
shortage in the number of sites that are able to accept hazardous waste.
•
The requirement to treat most wastes before landfill (art. 6(a)).
•
Introduction of waste acceptance criteria, which comprise a set of
procedures for the characterization of waste and compliance testing, together with a set
of leaching and other criteria to define which may be accepted an inert, non-hazardous,
and hazardous landfills (Annex II).
63
•
Powers to close landfill sites by means of a "closure notice" procedure,
with the ability to enforce continuing aftercare conditions (art.13).
•
The formal introduction of the "List of Wastes" descriptions. The
Regulations amend the Environmental Protection (Duty of Care)112 Regulations 1991 to
require that a duty of care transfer note identify the waste to which it relates by
reference to the appropriate codes in the List.
•
The setting of waste reduction targets for municipal biodegradable
waste (art. 5(2)).
In the long term, the Directive is likely to have a dramatic impact on disposal
costs, particularly in the case of hazardous waste. This will result from increased
transport costs to fewer sites, and an increase in costs arising from pre-treatment and
complying with the waste acceptance criteria. In addition, increased emphasis will be
placed on alternatives to landfill, including different recovery, treatment, and disposal
operations, as well as incentives to minimize waste production.
5.
Air pollution and IPC
The earliest known form of air pollution regulation in the UK dates back to the
Royal Proclamations of the late thirteenth century that recognised the problems caused
by burning sea coal113. Other pollution control laws in Britain have their origins in the
post industrial revolution regulations based on the best practicable means (BPM) and
the subsequent Alkali Works Regulation Act 1906 and the Clean Air Acts of 1956 and
1968. However, it was the Environmental Protection Act (EPA) 1990 that created an
integrated system of pollution control (IPC).
In 1970, the Royal Commission of Environmental Pollution (RCEP), and
independent advisory body, was established to advise the Queen on issues relating to
112
One of the key indicators that the introduction of EPA 1990 saw a switch from waste disposal to waste
management was the introduction of the duty of care. Section 34 provides that the duty of care applies to
any person who produces, imports, carries, keeps, treats, or disposes of controlled waste, or who, as a
broker, has control of it. A restricted duty even applies to occupiers of domestic premises, in relation to
household waste produced on the property (s.34(2)). The duty applies only to controlled waste (and
therefore does not include such things as agricultural or mining waste). It applies in addition to controls
through environmental permitting.
113
See Thornton and Beckwith, 2004, Environmental Law (2nd edition), London: Sweet and Maxwell,
292.
64
polluting emissions114. It defines pollution as: “The introduction by Man into the
environment of substances or energy liable to cause hazard to human health, harm to
living resources and ecological systems, damage to structure or amenity or interference
with legitimate use of the environment”115.
The regime for the control of pollution in the atmosphere and air pollution can be
broadly divided into two parts:
1.
The system of prior-approval authorisation, in which Integrated
Pollution Control (IPC), mainly concerned with the management of emissions from
major industrial installations, is complemented by the role which the local authority
plays in. Granting authorisation for part B processes, which is known as Local
Authority Air Pollution Control (LAAPC).
2.
Statutory controls and enforcement provisions deriving from the
Clean Air Act 1993 (CAA 1993) and further sections of the Environmental Protection
Act 1990 (EPA 1990). The former provides a lower level of control, over combustion
plants and the operation of furnaces which are not sufficiently pollutant by their nature
to be caught by IPC or LAAPC. The latter provides a more general framework for the
offence of statutory nuisance.
In 1996, the European Council adopted the IPPC Directive, which was integrated
into the UK through the Pollution Prevention and Control (PPC) Act 1999 and the PPC
(England and Wales) Regulations 2000.
The PPC Act 1999 did not replace the Environmental Protection (EP) Act 1990,
but was seen to embellish and complement existing mechanisms. Britain’s Integrated
System of Pollution Control (IPC) regime was therefore in a state of transition until full
implementation of the EU Directive in 2007. The new EU-led air pollution regulation
now in place in the UK differs significantly from its predecessor116.
5.1.
Integrated Pollution Control (IPC)
114
W. REECE, Crime is in the air: air pollution and regulation in the UK, 2009, Centre for Crime and
Justice Study, London, available at: www.crimeandjustice.org.uk.
115
Royal Commission on Environmental Pollution (RCEP), 2006, What is the Royal Commission on
Environmental Pollution? Available at: www.rcep.org.uk/about.htm#1.
116
Notably, it has more expansive coverage of pollution, which includes waste management, landfill,
farming and the food service industry. It also regulates “installations”, not just processes and it requires
best available techniques (BAT) irrespective of cost.
65
Strictly speaking, the concept of IPC is not a new one. There has always been a
natural propensity in the systems of control through town and country planning, public
health and pollution control to achieve the least offensive consequences of pollution by
industrial and other activities. Thus, the Alkali Acts have progressively reduced
atmospheric pollution in favour of recycling of gases and particulate matter leading to
the disposal of the residue on land. Furthermore, the disposal of cooling waters to rivers
and seas has been reduced in favour of discharges to atmosphere through cooling
towers. Recycling and energy factors link to this concept.
The IPC system arises though a scheme of authorisation, control, and enforcement
of processes capable of causing pollution of the environment. A process falls into this
category if it releases to air, water or land substances which are capable of causing harm
to man or any other living organism supported by the environment (EPA 1990 s.1).
It is a centralised system in which the enforcing authority is the EA. The system is
designed to apply to the most potentially-polluting or technologically-complex
industrial process in England and Wales117.
This approach has since been integrated into Prevention and Pollution Control
(PPC) which became part of the new regulatory regime under Environmental Permitting
Regulation (EPR) which came into force in UK on 6 April 2008118.
The PPC (England and Wales) Regulations 2000 provide a three-system of
pollution control. Installation must apply to the UK Environment Agency for permits to
operate. Permit applications provide non-technical information about the operations of
the proposed installation and the various mechanisms to be put in place to prevent or
limit emissions. Permits may carry specified conditions that may be reviewed or varied.
Moreover, revocation notices can be issued to operators that fail to fulfill the conditions
of the permits. It should be noted that installations are entrusted with the reasonability to
self-regulate and manage the conditions of their designated permit119.
117
Its main objectives are to: (1) prevent or minimise the release of prescribed substances and to render
harmless any such substances which are released; and (2) ensure consideration of releases from industrial
processes to all media in the context of the effect on the environment as a whole.
118
DEFRA,
2009,
Pollution
Prevention
and
Control.
Available
at:
www.
defra.gov.uk/environment/ppc/index.htm.
119
For example, the UK Environment Agency guidelines to business and industry on applying for a PPC
permit stipulate that “you [the operators] are responsible for designing and managing your installation
using the best available technique (BAT) to prevent or minimize pollution. You also have to minimize
waste and return the site to a satisfactory state on completion of your activities” (Environment Agency
2006:1).
66
It is an offence for an operator in the UK to engage in a commercial activity that
causes air pollution without a permit. In addition, the Environment Agency often uses
administrative orders as a means of enforcing pollution control laws. These regulatory
offences under the IPPC Directive can be referred to a criminal court if the operator fails
to comply with the conditions of an enforcement notice (PPC Regulations (England and
Wales) 2000, regulation 24). Corporate executives may be prosecuted and imprisoned
for breaching permits; however, this rarely occurs.120
Regulation 32 of PPC Regulations (England and Wales) 2000 makes it a criminal
offence:
(a)
to contravene regulation 9(1)121;
(b)
to fail to comply with or to contravene a condition of a permit;
(c)
to fail to comply with regulation 16(1)122;
(d)
to fail to comply with the requirements of an enforcement notice or a
suspension notice;
(e)
to fail, without reasonable excuse, to comply with any requirement
imposed by a notice under regulation 28(2)123;
(f)
to make statement which he knows to be false or misleading in a material
particular, or recklessly to make statement which is false or misleading in a material
particular, where the statement is made:
(i)
in purported compliance with a requirement to furnish any information
imposed by or under any provision of these Regulations; or
(ii)
for the purpose of obtaining the grant of a permit to himself or any other
person, or the variation, transfer or surrender of a permit;
120
Existing pollution control laws in the UK, similar to those in the USA, are not focused solely on
criminal sanction and deterrence, but also on legal and environmental compliance. A non-punitive system
of governance therefore relies on partnership between operator and regulator to negotiate and jointly
resolve contentious issues within a culture of dispute resolution and environmental management rather
than prosecution.
121
Requirement for permit to operate installation and mobile plant: “No person shall operate an
installation or mobile plant after the prescribed date for that installation or mobile plant except under and
to the extent authorized by a permit granted by the regulator”.
122
Proposed change in the operation of an installation: “Subject to paragraph (4), where an operator of an
installation which is permitted under these Regulations proposes to make change in the operation of that
installation be shall, at least 14 days before making the change, notify the regulator”.
123
Information. For the purpose of the discharge of their functions under these Regulations, the Secretary
of State or a regulator may, by notice served on any person, require that person to furnish such
information as is specified in the notice, in such form and within such period following service of the
notice or at such time as is so specified.
67
(g)
intentionally to make a false entry in any record required to be kept under
the condition of a permit;
(h)
with intent to deceive, to forge or use a document issued or authorized to
be issued under a condition of a permit or required for any purpose under a condition of
a permit or to make or have in his possession a document so closely resembling any
such document as to be likely to deceive;
(i)
to fail to comply with an order made by a court under regulation 35124.
A person guilty of an offence under sub-paragraph (a), (b), (d), or (i) shall be
liable:
(a)
on summary conviction, to a fine not exceeding £20,000 or to
imprisonment for a term not exceeding six months or to both;
(b)
on conviction on indictment, to a fine or to imprisonment for a term not
exceeding five years or to both;
A person guilty of an offence under sub-paragraph (c), (e) and (f) to (h) shall be
liable:
(a)
on summary conviction, to a fine not exceeding the statutory maximum;
(b)
on conviction on indictment, to a fine or to imprisonment for a term not
exceeding two years or to both.
Regulation 32 (4) of PPC Regulations (England and Wales) 2000 sets that where
an offence under that regulation is committed by a body corporate is proved to have
been committed with the consent or connivance of, or to have been attributable to any
neglect on the part of, any director, manager, secretary or other similar officer of the
body corporate or a person who was purporting to act in any such capacity, he as well as
the body corporate shall be guilty of that offence and shall be liable to be proceeded
against and punished accordingly.
124
35. Power of court to order cause of offence to be remedied.
(1)
Where a person I convicted of an offence under regulation 32(1)(a),(b), or (d) in respect of any
matters which appear to the court to be matters which it is in his power to remedy, the court may, in
addition to or instead of imposing any punishment, order him, within such time as may be fixed by the
order, to take such steps as may be specified in the order for remedying those matters.
(2)
The time fixed by any order under paragraph (1) may be extended or further extended by order
of the court on an application made before the end of the time as originally fixed or extended under this
paragraph, as the case may be.
(3)
Where a person is ordered under paragraph (1) to remedy any matters, that person shall not be
liable under regulation 32 in respect of those matters in so far as they continue during the time fixed by
the order or any further time allowed under paragraph (2).
68
The paragraph (5) establishes that where the affairs of a body corporate are
managed by its members, paragraph (4) shall apply in relation to the acts or defaults of a
member in connection with his function of management as if he were a director of the
body corporate.
5.2.
Environmental Permitting (England and Wales) Regulations 2007
At least it has to be mentioned the Environmental Permitting (England and
Wales) Regulations 2007: these new regulations came into force in April 2008. It
integrates the permitting system under the Pollution Prevention and Control
Regulations with the Waste Management Licensing Regulations. Effective from April 6,
2008, all PPC permits and Waste Management licences became environmental permits
under the Environmental Permitting System.
The regulation 38 sets the offences:
(1)
It is an offence for a person –
(a)
to contravene, or knowingly cause or knowingly permit the contravention
of regulation 12125;
(b)
to fail to comply with or to contravene an environmental permit
condition;
(c)
to fail to comply with the requirements of an enforcement notice, a
suspension notice or a landfill closure notice;
(d)
to fail to comply with a notice under regulation 60 (2)126 requiring the
provision of information, without reasonable excuse;
(e)
to make a statement which he knows to be false or misleading in a
material particular, or recklessly to make a statement which is false or misleading in a
material particular, where the statement is made –
(i) in purported compliance with a requirement to provide information imposed by
or under a provision of these Regulations, or
125
Requirement for an environmental permit. No person may operate a regulated facility except under and
to the extent authorized by an environmental permit126
Power to require the provision of information. (2) For the purpose of discharging its functions under
these Regulations, a regulatory may, by notice served on any person, require that person to provide such
information in such form and within such period as is specified in the notice. See paragraph (3) too: A
notice under paragraph (2) may require a person to provide any information on emissions where that
requirement is reasonable, including the provision of information: (a) not in the person’s possession; and
(b) which would not usually come into the person’s possession.
69
(ii) for the purpose of obtaining the grant of an environmental permit to himself or
another person, or the variation, transfer in whole or in part, or surrender in whole or in
part of an environmental permit;
(f)
intentionally to make a false entry in a record required to be kept under
an environmental permit condition;
(g)
with intent to deceive –
(i) to forge or use a document issued or authorized to be issued or required for any
purpose under an environmental permit condition, or
(ii) to make or have in his possession a document so closely resembling such a
document as to be likely to deceive.
(2)
It is an offence for an establishment or undertaking to –
(a)
fail to comply with paragraph 9127 or 12 (3)128 of Schedule 2; or
(b)
intentionally make a false entry in a record required to be kept under
paragraph 12(3)129 of Schedule 2.
(3)
If an offence is committed by a person under this regulation is due to the
act or default of some other person, that other person is also guilty of the offence and
liable to be proceeded against and punished accordingly.
Penalties are fixed by regulation 39, which reads:
(1)
A person guilty of an offence under regulation 38(1) (a), (b) or (c) is liable –
(a)
on summary conviction to a fine not exceeding £50,000 or imprisonment for
a term not exceeding 12 months, or to both; or
(b)
on conviction on indictment to a fine or imprisonment for a term not
exceeding 5 years, or to both.
(2)
In relation to an offence committed before the commencement of section
154 (1) of the Criminal Justice Act 2003130, paragraph (1)(a) has effect as if –
127
Notifiable exempt waste operations: changes to the quantity of waste disposed of or recovered. “An
establishment or undertaking which wishes to dispose of or recover a quantity of waste greater that that
notified to the exemption registration authority must give the authority a further notice which complies
with paragraph 8.
128
Record keeping. (3) “An establishment or undertaking which carries out an exempt waste operation to
which this paragraph applies must(a)
Keep records of the quantity, nature, origin and, where relevant, the destination and treatment
method of all waste disposed of or recovered in the course of that activity;
(b)
Keep those records for a period of 2 years; and
(c)
During that period make those records available to the exemption registration authority on
request.
129
See note before.
70
(a)
for “£50,000” there were substituted “£20,000”; and
(b)
for “12 months” there were substituted “6 months”.
(3)
A person guilty of an offence under regulation 38(1)(d), (e), (f) or (g) is
liable –
(a)
on summary conviction to a fine not exceeding the statutory maximum; or
(b)
on conviction on indictment to a fine or imprisonment for a term not
exceeding 2 years, or to both.
(4)
An establishment or undertaking guilty of an offence under regulation
38(2) is liable on summary conviction to a fine not exceeding level 2 on the standard
scale.
A defence is fixed by regulation 40 for a person charged with an offence under
regulation 38(1) (a), (b), or (c), when he proves that the acts alleged to constitute the
contravention were done in an emergency in order to avoid danger to human health into
two cases where:
(a)
He took all such steps as were reasonably practicable in the circumstances
for minimizing pollution; and
(b)
Particulars of the acts were furnished to the regulator as soon as reasonably
practicable after they were done.
Regarding body corporate, the offences are set by the regulation 41, which reads:
(1)
If an offence committed under these Regulations by a body corporate is
shown –
(a)
to have been committed with the consent or connivance of an officer; or
(b)
to be attributable to any neglect on his part,
the officer as well as the body corporate is guilty of the offence and liable to be
proceeded against and punished accordingly.
(2)
If the affairs of a body corporate are managed by its members, paragraph (1)
applies in relation to the acts and defaults of a member in connection with his functions
of management as if he were a director of the body.
130
S. 154 (1) Criminal Justice Act 2003 – General limits on Magistrate’s Court’s power to impose
imprisonment: A Magistrates’ Court does not have power to impose imprisonment for more than 12
months in respect of any offence.
71
(3)
In this regulation, “officer”, in relation to a body corporate, means a
director, member of the committee of management, chief executive, manager, secretary
or other similar officer of the body, or a person purporting to act in any such capacity.
Data about air pollution incidents in England and Wales was obtained from the
Environment Agency for the year 2006-2007. The total number of air pollution
incidents brought to the attention of and investigated by, the UK Environment Agency
was 161 in 2006 and 151 in 2007. In 2006, court proceedings were initiated against 17
offending parties (12 companies and 6 individuals). Two of the defendants were
acquitted, a further six were cautioned, eight were given fines totaling £96,500, and one
individual received an unspecific custodial sentence.
Overall, the fines are very small, notably for industries with multimillion pound
annual turnovers. It is also surprising that numerous offences identified by the
Environment Agency as causing “significant” air pollution were treated with a
caution131.
In 2007, a further 17 defendants (11 companies and 7 individuals) were taken to
court – six outcomes resulted in cautions, one case was acquitted, and for another no
penalty was recorded. Only nine defendants were convicted of air pollution offences. In
the same year, within magistrates’ courts in England and Wales, 1.74 million offenders
appeared and were fined more than £255 million132.
In Scotland, during the years 2004-2009, there were 9,990 air pollution incidents
brought to the attention of and investigated by the Scottish Environment Protection
Agency (SEPA). During those years, three prosecutions were successfully made. The
courts ordered a total of £15,900 in fines for “failing to contain offensive odours”133.
In Northern Ireland, between 2004 and 2009, a total of 537 air pollution incidents
were brought to the attention of the Northern Ireland Environment Agency (NIEA). In
total, nine enforcement notices were issued and two prosecutions brought. All other
131
For example, one case involving the deliberate release of kerosene and aviation fuel into a controller
water way resulted in a caution. Most of the matters taken to court were breaches of licences or cases
involving the illegal burning or disposal of waste.
132
Ministry of Justice, 2007, Judicial and Court Statistics Report 2007. Available at:
www.justice.gov.uk/publications/6012.htm.
133
Everit, 2009, FOI Request, FO136281, 23 June 2009.
72
complaints were “dealt with by discussion and/or correspondence”134. The two
successful prosecutions involved a poultry farm that was fined £6,000 and a company
operating three illegal incinerators without permits which was convicted on eight counts
and fined £1,000.
6.
Criminal penalties available for companies for environmental
offences.
6.1 Fines
The starting point for the sentencing of both persons and companies for
environmental offences should be fines. This is because the offences are non-violent and
carry no immediate physical treat to the person and the offences are generally
committed in situations where the defendant has failed to devote proper resources to
preventing a breach of the law.
6.2. Compensation orders
Compensation orders are rarely used in environmental cases and it is suggested
that where there is a specific victim (e.g. a landowner who has incurred expense in
cleaning up their property), the Court should always consider making such an order.
6.3. Absolute and conditional discharge
If the Courts finds an offender guilty of any offence but believes that in the
circumstances it is unnecessary to punish the person and probation is inappropriate, it
may discharge the defendant either absolutely or conditionally. An absolute discharge
effectively means that the defendant’s conduct is wrong in law, but no reasonable
person would blame them for doing what they did. On the other hand, a conditional
discharge means that no further action will be taken unless the offender commits
another offence within a specified period of up to three years.
7.
Introduction to the new Sentencing Guideline for environmental
offences
134
J. DOHERTY, Written correspondence in response to FOI request. 2 June 2009, Reference EA09C68,
Northern Ireland Environment Agency.
73
The way people committing environmental offences are sentenced is
changing, with a new guideline for judges and magistrates published on 26
February 2014 by the Sentencing Council. This is the first time a guideline has been
produced for these offences.
The Sentencing Council during recent years received a number of requests to
produce guideline for environmental offences from a range of parties with an interest in
this area.
The requests arose from particular concerns that the levels of fines currently being
given in the courts for environmental offences are not high enough and so neither reflect
the seriousness of the offences committed nor have a sufficient deterrent effect on
offenders.
The Council produced and published on 14 March 2013 a draft guideline for
consultation. The consultation ended on 6 June 2013.
The Council conducted a review of current sentencing practice for environmental
offences to assess both the consistency in the levels of fines given for similar offences
and offenders and whether the fines given reflected the seriousness of the offences
committed. Nevertheless, the Council determined that the levels of some fines given
were too low and did not reflect the seriousness of the offences committed.
The Council sought views on:
the principal factors that make an environmental offences more or less serious;
the additional factors that should influence the sentence;
the sentences that should be given for environmental offences.
The definitive guideline, published on 26 February 2014 covers offences like flytipping and waste crimes, is likely to lead to larger fines for serious offenders, while
ensuring a consistent approach to offences is taken by courts in England and Wales.
The guideline covers a variety of offences related to the disposal of waste and
rubbish mostly covered by the Environmental Protection Act 1990 and the
Environmental Permitting (England and Wales) Regulations 2010.
This includes fly-tipping, whether this is a company tipping a lorry-load of used
tyres in a field or a householder dumping an old mattress in an alleyway.
It also covers waste handling or disposal offences where a company or individuals
cause pollution or harm to people’s health, or the risk of it. For example, this could
74
include a water company allowing untreated sewage to end up on a beach or a rubbish
tip operator not storing barrels of chemicals properly so that they leak into the
surrounding area.
In addition, it deals with nuisance offenders such as those who cause noise,
smoke, dust or smells, or run premises which pose a health or pollution risk. Other
offences covered include breaches of waste permits.
Corporate offenders committing serious offences, who are likely to be those
causing most damage or risk to health, are expected to get higher fines.
The sentencing of organisations are categorised in terms of size has been changed
to help sentencers more easily pitch a fine that is proportionate to the means of the
company. Penalty levels have also been changed accordingly.
Fines are the most common sentences passed for these offences, since the offences
are motivated by making a profit or saving money.
7.1.
Sentencing Guideline for organizations for environmental offences.
A.
Unauthorised or harmful deposit, treatment or disposal etc of waste.
B.
Illegal discharges to air, land and water.
Environmental Protection Act 1990 (s.33);
Environmental Permitting (England and Wales) Regulations 2010 (r. 12 and
38(1), (2) and (3)).
Also relevant, with adjustments, to certain related offences (s. 1 Control of
Pollution (Amendment) Act 1989 – transporting controlled waste without registering; s.
34 Environmental Protection Act 1990 – breach of duty of care; s. 80 Environmental
Protection Act 1990 – breach of an abatement notice; offences under the Transfrontier
Shipment of Waste Regulations 2007).
These offences are triable either way (the organization may be tried in the Crown
Court or a Magistrates’ Court).
The maximum fine when they are tried on indictment is unlimited; instead, when
tried summarily is £50,000 fine.
The offence range is from £100 fine to £3 million fine.
An offender convicted of an offence in a magistrates' court must be committed for
sentence to the crown court where confiscation is request by prosecution (section 70
75
Proceeds of Crime Act 2002). In such cases magistrates should state whether they
would otherwise have committed for sentence.
Financial orders must be considered in this order: (1) compensation, (2)
confiscation, and (3) fine135.
In particular the Court must consider making a compensation order requiring the
offender to pay compensation for any person injury, loss or damage resulting from the
offence in such an amount as the Court considers appropriate, having regard to evidence
and to the means of the offender.
Where the means of the offender are limited, priority should be given to the
payment of compensation over payment of any other financial penalty.
If a compensation order is not made, the Court should give the reasons136.
The confiscation, instead, must be considered if either the Crown asks for it or the
Court thinks that it may be appropriate. Confiscation must be dealt with before any
other fine or financial order (except compensation)137.
There are other factors for the sentencer to consider, they are considered in Step
Three of the Guideline. In particular, the Court should determine the offence category
using only the culpability and harm factors considered in the Guideline.
Regarding culpability the Guideline considers these categories:
Deliberate – Intentional breach of or flagrant disregard for the law by person(s)
whose position of responsibility in the organization is such that their acts/omissions can
properly be attributed to organization; or deliberate failure by organization to put in
place and to enforce such systems as could reasonably be expected in all the
circumstances to avoid commission of the offence.
Reckless – Actual foresight of, or willful blindness to, risk of offending but risk
nevertheless taken by person(s) whose position of responsibility in the organization is
such that their acts/omissions can properly be attributed to the organization; or reckless
failure by organization to put in place and to enforce such systems as could reasonably
be expected in all the circumstances to avoid commission of the offence.
Negligent – Failure by the organization as a whole to take reasonable care to put
in place and enforce proper systems for avoiding commission of the offence.
135
See Proceed of Crime Act 2002 section 13.
See section 130 Powers of Criminal Courts (Sentencing) Act 2000.
137
See section 6 and section 13 Proceeds of Crime Act 2002.
136
76
Low or no culpability – Offence committed with little or no fault on the part of
the organization as a whole, for example, by accident or the act of a rogue employee and
despite the presence and due enforcement of all reasonably required preventive
measures, or where such proper preventive measures were unforeseeably overcome by
exceptional events.
The harm factors are divided into four categories:
Category 1:
Polluting material of a dangerous nature, for example, hazardous chemicals or
sharp objects;
major adverse effect or damage to air or water quality, amenity value or
property;
polluting material was noxious, wide spread or pervasive with long – lasting
effects on human health or quality of life, animal health or flora;
major costs incurred through clean – up, site restoration or animal rehabilitation;
major interference with, prevention or undermining of other lawful activities or
regulatory regime due to offence.
Category 2:
Significant adverse effect or damage to air or water quality, amenity value, or
property;
significant adverse effect on human health or quality of life, animal or flora;
significant costs incurred through clean – up, site restoration or animal
rehabilitation;
significant interference with or undermining of other lawful activities or
regulatory regime due to offence;
risk of category 1 harm.
Category 3:
Minor, localized adverse effect or damage to air or water quality, amenity value
or property;
minor adverse effect on human health or quality of life, animal health or flora;
low costs incurred through clean – up, site restoration or animal rehabilitation;
limited interference with or undermining of other lawful activities or regulatory
regime due to offence;
77
risk of category 2 harm.
Category 4:
Risk of category 3 harm.
As seen, the culpability and harm categories are on a sliding scale; where an
offence does not fall squarely into a category, individual factors may require a degree of
weighting before making an overall assessment and determining the appropriate offence
category.
Dealing with a risk of harm involves consideration of both the likelihood of harm
occurring and the extent of it if it does. Risk of harm is less serious than the same actual
harm. Where the offence has caused risk of harm but no (or less) actual harm the normal
approach will be to move down to the next category of harm. This may not be
appropriate if either the likelihood or extent of potential harm is particularly high.
After the determining the offence category, the Court should refer to four tables of
starting points and ranges set by the Guideline. These tables differ depending on the size
of organizations:
Large organizations – Turnover or equivalent £ 50 million and over
CULPABILITY
AND HARM FACTORS
STAR
RANGE
TING
POINT
Deliberate
Category 1
£
£ 450,000 - £ 3,000,000
1,000,000
Category 2
£
£ 180,000 - £ 1,250,000
500,000
Category 3
£
£ 100,000 - £ 450,000
180,000
Category 4
£
£ 55,000 - £ 250,000
100,000
Reckless
Category 1
£
£ 250,000 - £ 1,500,000
550,000
78
Category 2
£
£ 100,000 - £ 650,000
250,000
Category 3
£
£ 60,000 - £ 250,000
100,000
Category 4
£
£ 35,000 - £ 160,000
60,000
Negligent
Category 1
£
£ 140,000 - £ 750,000
300,000
Category 2
£
£ 60,000 - £ 350,000
140,000
Category 3
£
£ 35,000 - £ 150,000
60,000
Category 4
£
£ 22,000 - £ 100,000
35,000
Low / No culpability
Category 1
£
£ 25,000 - £ 130,000
50,000
Category 2
£
£ 14,000 - £ 70,000
25,000
Category 3
£
£ 10,000 - £ 40,000
14,000
Category 4
£
£ 7,000 - £ 25,000
10,000
Where the defendant company’s turnover or equivalent very greatly exceeds the
threshold for large companies, it may be necessary to move outside the suggest range to
achieve a proportionate sentence.
Medium organizations – Turnover or equivalent: between £ 10 million and £
50 million
CULPABILITY
STAR
RANGE
79
AND HARM FACTORS
TING
POINT
Deliberate
Category 1
£
£ 170,000 - £ 1,000,000
400,000
Category 2
£
£ 70,000 - £ 450,000
170,000
Category 3
£
£ 40,000 - £ 180,000
70,000
Category 4
£
£ 22,000 - £ 100,000
40,000
Reckless
Category 1
£
£ 100,000 - £ 500,000
220,000
Category 2
£
£ 40,000 - £ 250,000
100,000
Category 3
£
£ 24,000 - £ 100,000
40,000
Category 4
£
£ 14,000 - £ 60,000
24,000
Negligent
Category 1
£
£ 55,000 - £ 300,000
120,000
Category 2
£
£ 25,000 - £ 140,000
55,000
Category 3
£
£ 14,000 - £ 60,000
25,000
Category 4
£
£ 8,000 - £ 35,000
14,000
Low / No culpability
Category 1
£
£ 10,000 - £ 50,000
80
50,000
Category 2
£
£ 5,500 - £ 25,000
25,000
Category 3
£
£ 3,500 - £ 14,000
14,000
Category 4
£
£ 2,500 - £ 10,000
10,000
Small organizations – Turnover or equivalent: between £ 2 million and £ 10
million
CULPABILITY
AND HARM FACTORS
STAR
RANGE
TING
POINT
Deliberate
Category 1
£
£ 45,000 - £ 400,000
100,000
Category 2
£
£ 17,000 - £ 170,000
45,000
Category 3
£
£ 10,000 - £ 70,000
17,000
Category 4
£
£ 5,000 - £ 40,000
10,000
Reckless
Category 1
£
£ 24,000 - £ 220,000
55,000
Category 2
£
£ 10,000 - £ 100,000
24,000
Category 3
£
£ 5,000 - £ 40,000
10,000
Category 4
£
£ 3,000 - £ 24,000
5,000
Negligent
81
Category 1
£
£ 13,000 - £ 120,000
30,000
Category 2
£
£ 6,000 - £ 55,000
13,000
Category 3
£
£ 3,000 - £ 23,000
£
£ 1,500 - £ 14,000
£
£ 2,500 - £ 20,000
£
£ 1,000 - £ 10,000
£
£ 700 - £ 5,000
£ 7,00
£ 400- £ 3,500
6,000
Category 4
3,000
Low / No culpability
Category 1
5,000
Category 2
2,500
Category 3
1,000
Category 4
Micro organizations – Turnover or equivalent: not more than £ 2 million
CULPABILITY
AND HARM FACTORS
STAR
RANGE
TING
POINT
Deliberate
Category 1
£
£ 9,000 - £ 95,000
50,000
Category 2
£
£ 3,000 - £ 45,000
22,000
Category 3
£
£ 2,000 - £ 17,000
£
£ 1,000 - £ 10,000
9,000
Category 4
5,000
Reckless
82
Category 1
£
£ 3,000 - £ 55,000
30,000
Category 2
£
£ 1,500 - £ 24,000
12,000
Category 3
£
£ 1,000 - £ 10,000
£
£ 500 - £ 5,500
£
£ 1,500 - £ 30,000
5,000
Category 4
3,000
Negligent
Category 1
15,000
Category 2
£
£ 1,000 - £ 13,000
£
£ 500 - £ 5,500
£
£ 350 - £ 3,000
£
£ 500 - £ 5,000
£
£ 350 - £ 2,400
Category 3
£ 400
£ 175 - £ 1,000
Category 4
£ 200
£ 100 - £ 700
6,500
Category 3
2,500
Category 4
1,400
Low / No culpability
Category 1
2,500
Category 2
1,000
The Court should use the corresponding starting point to reach a sentence within
the category range. The Court should then consider further adjustment within the
category range for aggravating and mitigating features, set out by the Guideline. These
are factual elements providing the context of the offence and factors relating to the
offender. Identify whether any combination of these, or other relevant factors, should
result in an upward or downward adjustment from the starting point. In particular, recent
83
convictions and / or history of non-compliance are likely to result in a substantial
upward adjustment138.
The Guideline contains a non-exhaustive list of these factors differing between
those that increase seriousness and those that reduce seriousness or reflect mitigation.
The first category includes:
Statutory aggravating factors: previous convictions, having regard to a) the
nature of the offence to which the conviction relates and its relevance to the current
offence; and b) the time that has elapsed since the conviction.
Other aggravating factors: history of non compliance with warnings by
regulator; location of the offence, for example, near housing, schools, livestock or
environmentally sensitive sites; repeated incidents of offending or offending over an
extended period of time, where not charged separately; deliberate concealment of illegal
nature of activity; ignoring risks identified by employees or others; established evidence
of wider / community impact; breach of any order; offence committed for financial gain;
obstruction of justice.
The second category as said includes some factors reducing seriousness or
reflecting mitigation: no previous convictions or no relevant / recent convictions;
evidence of steps taken to remedy problem; remorse; compensation paid voluntarily to
remedy harm caused; one-off event not commercially motivated; little or no financial
gain; effective compliance and ethics programme; self-reporting, co-operation and
acceptance of responsibility; good character and / or exemplary conduct.
The Guideline schedules also general principles to follow in setting a fine. In
particular, the Court should determine the appropriate level of fine in accordance with
section 164 of the Criminal Justice Act 2003139, which requires that the fine must reflect
138
In some cases, the Guideline recommend, having considered these factors, it may be appropriate to
move outside the identified category range.
139
S. 164 Criminal Justice Act 2003 – Fixed fines.
(1)Before fixing the amount of any fine to be imposed on an offender who is an individual, a court must
inquire into his financial circumstances.
(2)The amount of any fine fixed by a court must be such as, in the opinion of the court, reflects the
seriousness of the offence.
(3)In fixing the amount of any fine to be imposed on an offender (whether an individual or other person),
a court must take into account the circumstances of the case including, among other things, the financial
circumstances of the offender so far as they are known, or appear, to the court.
(4)Subsection (3) applies whether taking into account the financial circumstances of the offender has the
effect of increasing or reducing the amount of the fine.
84
the seriousness of the offence and the court to take into account the financial
circumstances of the offender. Furthermore, the level of fine should reflect the extent to
which the offender fell below the required standard. The fine should meet, in a fair and
proportionate way, the objectives of punishment, deterrence and removal of gain
derived through the commission of the offence; it should not be cheaper to offend than
to take the appropriate precautions.
Then the Court will be required to focus on the organization’s annual turnover or
equivalent to reach a starting point for a fine.
Offending companies, partnerships or bodies delivering a public or charitable
service, are expected to provide comprehensive accounts for the last three years, to
enable the Court to make an accurate assessment of its financial status. In absence of
such disclosure, or where the Court is not satisfied that it has been given sufficient
reliable information, the Court will be entitled to draw reasonable inferences as to the
offender’s means from evidence it has heard and from all the circumstances of the case.
Normally, only information relating to the organization before the Court will be
relevant, unless it is demonstrated to the Court that the resources of a linked
organization are available and can properly be taken into account.
1.
For companies: annual accounts140. It is important to underline that the
company’s failure to produce relevant recent accounts on request may properly lead to
the conclusion that the company can pay any appropriate fine.
(4A)In applying subsection (3), a court must not reduce the amount of a fine on account of any surcharge
it orders the offender to pay under section 161A, except to the extent that he has insufficient means to pay
both.
(5)Where—
(a)an offender has been convicted in his absence in pursuance of section 11 or 12 of the Magistrates'
Courts Act 1980 (c. 43) (non-appearance of accused), or
(b)an offender—
(i)has failed to furnish a statement of his financial circumstances in response to a request which is an
official request for the purposes of section 20A of the Criminal Justice Act 1991 (c. 53) (offence of
making false statement as to financial circumstances),
(ii)has failed to comply with an order under section 162(1), or
(iii)has otherwise failed to co-operate with the court in its inquiry into his financial circumstances,
and the court considers that it has insufficient information to make a proper determination of the financial
circumstances of the offender, it may make such determination as it thinks fit.
140
Particular attention should be paid to turnover; profit before tax; directors’ remuneration, loan
accounts and pension provision; and assets as disclosed by the balance sheet. Most companies are
required to file audited accounts at Companies House.
85
2.
For partnership: annual account141. Also in this case, if adequate
accounts are not produced on request, this may properly lead to the conclusion that the
partnership can pay any appropriate fine.
3.
For local authorities, fire authorities and similar public bodies: the
Annual Revenue Budget (ARB) is the equivalent of turnover and the best indication of
the size of the defendant organization. It is unlikely to be necessary to analyse specific
expenditure or reserves (where relevant) unless inappropriate expenditure is suggested.
4.
For heath trusts: the independent regulator of NHS Foundation Trusts is
Monitor142.
5.
For charities: it will be appropriate to inspect annual audited accounts.
To realize the objectives of punishment, deterrence and removal of gain derived
through the commission of the offence, the Court must:
a.
ensure that the combination of financial orders (compensation,
confiscation if appropriate, and fine) removes any economic benefit derived from the
offending. To remove any economic benefit the Court should consider also avoid costs,
operating savings and any gain made as a direct result of the offence. Where the
offender is fined, the amount of economic benefit derive from the offence should
normally be added to the fine calculated according to the previous indications. If a
confiscation order is made, in considering economic benefit, the Court should avoid
double recovery. Economic benefit will not always be an identifiable feature of a
case143. However, even in these cases there may be some avoidance of cost144 which
will be considered as economic benefit. Where it is not possible to calculate or estimate
the economic benefit, the Court may wish to draw on information from the enforcing
authorities about the general costs of operating within the law.
b.
Check whether the proposed fine based on turnover is proportionate to
the means of the offender. In particular, the combination of financial orders must be
sufficiently substantial to have a real economic impact which will bring home to both
141
Particular attention should be paid to turnover; profit before tax; directors’ drawings, loan accounts
and pension provision; assets as above. Limited Liability Partnerships (LLPs) may be required to file
audited accounts at Companies House.
142
It publishes quarterly reports and annual figures for the financial strength and stability of trusts from
which the annual income can be seen.
143
For example, in some water pollution cases there may be strict liability but very little obvious gain.
144
For example alarms not installed and maintained, inadequate bunding or security measures not
installed.
86
management and shareholders the need to improve regulatory compliance. Whether the
fine will have the effect of putting the offender out of business will be relevant; in some
bad cases this may be an acceptable consequence. In these cases, it will be necessary to
examine the financial circumstances of the organization in the round145. In considering
the ability of the offending organization to pay any financial penalty, the Court can take
into account the power to allow time for payment or to order that the amount be paid in
installments.
c.
Consider other factor that may warrant adjustment of the proposed fine.
In particular, the Court should consider any further factors that are relevant to ensuring
that the proposed fine is proportionate having regard to the means of the offender and
the seriousness of the offence. Where the fine will fall on public or charitable bodies,
the fine should normally be substantially reduced if the offending organization is able to
demonstrate the proposed fine would have a significant impact on the provision of their
services. The Guideline contains a non-exhaustive list of these additional factual
elements the Court should consider in deciding whether an increase or reduction to the
proposed fine is required: (i) whether the fine impairs offender’s ability to make
restitution to victims; (ii) the impact of the fine on offender’s ability to improve
conditions in the organization to comply with the law; (iii) the impact of a fine on
employment of staff, service users, customers and local economy.
d.
Consider any factors which indicate a reduction, such as assistance to the
prosecution. In particular the Court should take into account sections 73 and 74 of the
Serious Organised Crime and Police Act 2005 (assistance by defendants: reduction or
review of sentence) and any other rule of law by virtue of which an offender may
receive a discounted sentence in consequence of assistance given (or offered) to the
prosecutor or investigator.
e.
Reduction for guilty pleas. In particular, the Court should take account of
any potential reduction for a guilty plea in accordance with section 144 of Criminal
Justice Act 2003 and the Guilty Plea guideline.
In all cases, the Court must consider whether to make ancillary orders. These may
include:
145
If an organization has a small profit margin relative to its turnover, downward adjustment may be
needed. If it has a large profit margin, upward adjustment may be needed.
87
- Forfeiture of vehicle146;
- Deprivation of property147;
- Remediation;148
At least the Court should remember the “Totality principle”. According to it, if
sentencing an offender more than one offence, or where the offender is already serving a
sentence, consider whether the total sentence is just and proportionate to the offending
behaviour.
Clearly, according to s. 174149 of the Criminal Justice Act 2003, the Court has to
give reasons for, and explain the effect of, the sentence.
146
The court may order the forfeiture of a vehicle used in or for the purposes of the commission of the
offence in accordance with s.33 (c) of the Environmental Protection Act 1990.
147
Where s. 33 (c) of the Environmental Protection Act 1990 does not apply, the Court may order the
offender be deprived of property used to commit crime or intended for that purpose in accordance with s.
143 of the Powers of Criminal Courts (Sentencing) Act 2000. In considering whether to make an order
under s. 143, the Court must have regard to the value of the property and the likely effects on the offender
of making the order taken together with any other the court makes.
148
Where an offender is convicted of an offence under regulation 38(1), (2) or (3) of the Environmental
Permitting (England and Wales) Regulations 2010, a court may order the offender to take steps to remedy
the cause of the offence within a specified period in accordance with regulation 44 of the Environmental
Permitting (England and Wales) Regulations 2010.
149
S. 174 Criminal Justice Act 2003. Duty to give reasons for, and explain the effect of the sentence.
(1) Subject to subsections (3) and (4), any court passing sentence on an offender –
(a) must state in open court in ordinary language and in general terms, its reasons for deciding on the
sentence passed, and
(b) must explain to the offender in ordinary language –
(i) the effect of the sentence,
(ii) where the offender is required to comply with any order of the court forming part of the sentence, the
effects of non – compliance with the order,
(iii) any power of the court, on the application of the offender or any other person, to vary or review any
order of the court forming part of the sentence , and
(iv) where the sentence consists of or includes a fine, the effects of failure to pay the fine.
(2) In Complying with subsection (1) (a), the court must –
(a) identify any definitive sentencing guidelines relevant to the offender’s case and explain how the court
discharged any duty imposed on it by s.125 of the Coroners and Justice Act 2009,
(aa) where the court did not follow any such guidelines because it was of the opinion that it would be
contrary to the interests of justice to do so, state why it was of that opinion.
(b) where the sentence is a custodial sentence and the duty in subsection (2) of section 152 is not excluded
by subsection (1)(a) or (b) or (3) of that section or any other statutory provision, state that it is of the
opinion referred to in section 152(2) and why it is of that opinion.
(c) where the sentence is a community sentence, other than one consisting of or including a youth
rehabilitation order with intensive supervision and surveillance or fostering, and the case does not fall
within section 151(2), state that it is of the opinion that section 148(1) applies and why it is of that
opinion.
(ca) where the sentence consists of or includes a youth rehabilitation order with intensive supervision and
surveillance and the case does not fall within paragraph 5(2) of Schedule 1 to the Criminal Justice and
Immigration Act 2008, state that it is of the opinion that section 1(4)(a) to (c) of that Act and section
148(1) of this Act apply and why it is of that opinion.
(cb) where the sentence consists of or includes a youth rehabilitation order with fostering, state that it is of
the opinion that section 1(4)(a) to (c) of that Act and section 148(1) of this Act apply and why it is of that
opinion.
88
7.2. Sentencing guidance for determining tariff where a major company
pleads guilty to an environmental offence150 before the introduction of Sentencing
Guidelines for Environmental Offences
In R v Thames Water Utilities Ltd [2010] EWCA Crime 2002, the appellant water
company appealed against a fine imposed on it for causing polluting matter to enter
controlled waters, when a valve failure had occurred in the course of routine cleaning of
a sewage treatment plant resulting in a large quantity of bleach being released into a
river: The Court of Appeal cited R v Anglian Water Services Ltd [2003] EWC Crim
2243; [2004] I CrAppR (S) 62, in which the court had made clear the heavy burden of
water companies to ensure they did not cause the escape of polluting materials from
sewage treatment plants into controlled waters, and the consequent need for such
companies to conduct ongoing risk assessments as to both the likelihood of events
occurring that might lead to pollution, and also the extent of the possible damage if such
(d)
where as a result of taking into account any matter referred to in section 144(1), the court
imposes a punishment on the offender which is less severe than the punishment it would otherwise have
imposed, state that fact, and
(e)
in any case, mention any aggravating or mitigating factors which the court regarded as being
relevant to the case.
Subsection (1)(a) does not apply –
(a)
to an offence the sentence for which is fixed by law (provision relating to sentencing for such an
offence being made by section 270), or
(b)
to an offence the sentence for which falls to be imposed under section 51A(2) of the Firearms
Act 1968 (c.27), under subsection (2) of section 110 or 111 of the Sentencing Act or under section 29(4)
or (6) of the Violent Crime Reduction Act 2006 (required custodial sentences).
The Lord Chancellor may by order –
(a)
prescribe cases in which subsection (1)(a) or (b) does not apply, and
(b)
prescribe cases in which the statement referred to in subsection (1)(a) or the explanation referred
to in subsection (1)(b) may be made in the absence of the offender, or may be provided in written form.
Subsection (4b) applies where –
(a)
a court passes a custodial sentence in respect of an offence on an offender who is aged under 18,
and
(b)
the circumstances are such that the court must, in complying with subsection (1)(a), make the
statement referred to in subsection (2)(b).
The statement must include –
(a)
a statement by the court that it is of the opinion that a sentence consisting of or including a youth
rehabilitation order with intensive supervision and surveillance or fostering cannot be justified for the
offence, and
(b)
a statement by the court why it is of that opinion.
Where a magistrates’ court passes a custodial sentence, it must cause any reason stated by virtue of
subsection (2)(b) to be specified in the warrant of the commitment and entered on the register.
In this section –
“definitive sentencing guidelines” means sentencing guidelines issued by the Sentencing Council for
England and Wales under section 120 of the Coroners and Justice Act 2009 as definitive guidelines, as
revised by any subsequent guidelines so issued; “the register” has the meaning given by section 163 of the
Sentencing Act.
150
Env. Law. R47: June 2010.
89
events did occur. The Court of Appeal held that there was a clear policy need to
encourage the making of voluntary reparation by the offenders, while at the same time
ensuring appropriate punishment and deterrence. While it was difficult to give general
guidance as to the appropriate levels of sentence in such cases, which had to be decided
on the facts, a court had to be guided in significant part by the principles in Anglian
Waters, and by the adoption of the following principled approach:
(i)
the court had to assess the seriousness of the offence by reference to its
facts, including aggravating and mitigating features;
(ii)
then, after considering the offender’s means, the court had to identify the
amount of a national fine after a trial;
(iii) the court then had to consider the making of a compensation order, and the
extent to which the amount of any such order had to be imposed in addition to, or
deducted from, the amount of the notional fine;
(iv) the court then had to consider the extent to which the offender had brought
the message home to itself, and the extent to which that had to be reflected in a
deduction from the amount of the notional fine. The making of substantial voluntary
reparation hat to generally be regarded as a significant mitigating feature in that respect,
typically requiring at least some reduction in the level of the deterrent element of the
notional fine;
(v)
the court then had to consider any other mitigating features;
(vi) finally, the court had to deduct the appropriate percentage of discount for a
guilty plea.
90
Capitolo Terzo
La responsabilità da reato dell’ente per gli illeciti ambientali
nell’ordinamento italiano
1.
La direttiva 2008/99/CE. Introduzione
La direttiva 2008/99/CE si pone come uno dei primi esperimenti di una
legislazione penale di fonte comunitaria e la sua nascita si deve all’aumento dei reati
contro l’ambiente ed alle loro conseguenze che tendono sempre più ad espandersi oltre i
confini degli Stati nei quali sono stati commessi151.
Per tale via, anche il volto del diritto penale ambientale prende forma dalla
dimensione comunitaria delle vicende giuridiche. Come infatti evidenziato da attenta
dottrina “l’idea forte e per molti aspetti sorprendente, rispetto alle teorie classiche delle
discipline penalistiche, ispirate al dogma della sovranità statale impermeabile e
rassicurante, è quella che ritiene non più sufficiente, neanche per le questioni penali, la
dimensione nazionale152”.
La direttiva in esame è il punto di arrivo di una tormentata e lunga querelle
interistituzionale nata all’interno dell’Unione europea153.
In sintesi, la Commissione europea presentò una proposta di Direttiva relativa alla
tutela penale dell’ambiente154, a causa della preoccupazione dovuta all’aumento dei reati
contro l’ambiente e alle relative conseguenze, che si estendevano al di là degli stati in
cui tali reati venivano commessi, assumendo così una dimensione trans frontaliera. Tale
proposta, tuttavia, non ebbe seguito, in quanto nonostante avesse ricevuto il parere
151
Come sottolineato dalla Commissione europea non tutti gli Stati membri sono dotati di sanzioni penali
idonee a punire i più gravi reati ambientali. La ragione dell’efficacia dissuasiva di tali misure deriva dal
fatto che solo la sanzione di natura penale è indice di una riprovazione sociale di natura qualitativamente
diversa rispetto alla sanzione amministrativa. Inoltre, queste ultime rischiano di non avere sufficiente
valore dissuasivo quando gli autori del danno ambientale sono dotati di cospicue risorse finanziarie.
Infine, la Commissione ha sottolineato come gli autori dei singoli reati possano trarre vantaggio dalle
asimmetrie esistenti nelle normative dei singoli Stati membri.
152
I. Nicotra, Sovranità statuale e fonti europee nella protezione dell’ambiente, in Romano, I reati
ambientali alla luce del diritto dell’Unione Europea, Milano, 2013, 11. Sul punto si veda anche V. B.
Muscatiello, La confisca nel nuovo pensiero ambientale (il mio nome non è nessuno) in Romano, op. da
ultimo cit.
153
Si vedano per approfondimenti: F. Viganò, Recenti sviluppi in tema di rapporti tra diritto comunitario
e diritto penale, in DPP, 2005, 1434, ss.; Bianchi, La tutela penale dell’ambiente e la pronuncia della
Corte Europea del 13 settembre 2005, in Amb. & Svil., 2006, 33 ss.; S. Marcolini, Decisione Quadro o
direttiva per proteggere l’ambiente attraverso il diritto penale?, in Cass. Pen., 2006, 326 ss.; L. Siracusa,
Tutela ambientale: Unione europea e diritto penale fra decisioni quadro e direttive, in DPP, 2006, 773
ss.; V. Plantamura, Una nuova frontiera per il diritto penale, in DPP, 2009, 913 ss.
154
13 marzo 2001, COM (2001) 139 def. – 2001/0076 (COD), in GUCE, 26.06.2001, C-180 E, 238.
91
favorevole del Parlamento, fu respinta dal Consiglio, in virtù del fatto che il diritto
penale, in base all’art. 175 del Trattato CE, non costituisce una politica comunitaria,
esulando, pertanto, dalla competenza legislativa della Comunità europea.
Nel cammino istituzionale occorre altresì ricordare la Decisione quadro
2003/80/GAI del gennaio del 2003, relativa alla tutela dell’ambiente attraverso il diritto
penale155, adottata dal Consiglio su un’ iniziativa della Danimarca del 2000.
Con questo atto156 il Consiglio aveva imposto agli Stati membri di incriminare
alcuni comportamenti gravemente pericolosi per l’ambiente. In particolare venivano
previsti una serie di reati, la cui commissione poteva avvenire ad opera sia delle persone
fisiche che delle persone giuridiche, con l’obiettivo di garantire uno standard minimo di
protezione dell’ambiente, fatta salva la libertà degli Stati di fissare misure più rigorose.
Il Consiglio giustificò tale intervento in base al principio di sussidiarietà157,
sull’esigenza eccezionale di ovviare, in un settore non di competenza comunitaria,
all’aumento allarmante delle violazioni ambientali, all’insufficienza dei sistemi penali
statali a garantire l’osservanza della normativa ambientale, nonché alla disomogeneità
dei medesimi sistemi.
Tale Decisione ebbe vita breve, essendo stata annullata successivamente dalla
Corte di Giustizia158, competente ai sensi dell’art. 35 TUE; il ricorso fu presentato dalla
Commissione europea per eccesso di competenza da parte del Consiglio, in quanto
l’ambiente, che rientra le politiche comunitarie, è materia del primo pilastro, pertanto è
necessario un atto legislativo (Direttiva), non essendo sufficiente un atto del terzo
pilastro (Decisione quadro). La Corte fu così costretta ad annullare la Decisione quadro
per ragioni di ordine formale, ma non sostanziale, suggerendo al Parlamento la
riproposizione del suo contenuto nelle forme corrette. Infatti, nonostante il citato
annullamento, la Corte affermò che la Comunità, pur non disponendo di una
competenza normativa generale in materia penale, può adottare provvedimenti
finalizzati al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia ambientale,
155
Madeo, “Un recepimento solo parziale della direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente”,
in Diritto penale e processo, 9/2011, pag. 1056.
156
Si rammenta che trattasi di atto non vincolante, in quanto non soggetto a procedura di infrazione.
157
Art. 5 TCE.
158
CGCE, Grande Sez., sentenza 13 settembre 2005, causa C- 176/03.
92
qualora ciò risulti necessario a garantire piena efficacia al diritto comunitario, sulla base
degli articoli 2159, 6160, 176161 TCE.
Più precisamente, i Giudici di Lussemburgo hanno ammesso che il legislatore
comunitario possa imporre agli Stati membri, mediante una direttiva, l’azione di
sanzioni di natura penale, affermando per la prima volta il principio di diritto secondo
cui la riserva di legge non può impedire “al legislatore comunitario, allorché
l’applicazione di sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive da parte delle
competenti autorità nazionali costituisce una misura indispensabile di lotta contro
violazioni ambientali gravi, di adottare provvedimenti in relazione al diritto penale
degli Stati membri e che esso ritiene necessari a garantire la piena efficacia delle
norme che emana in materie di competenza comunitaria”162.
La sentenza della Corte di Giustizia del 13 settembre 2005 ha inevitabilmente
avuto una portata rivoluzionaria, condizionando il riparto di competenze penali tra i
pilastri dell’Unione Europea.
Successivamente è stata confermata dalla pronuncia dei giudici europei in materia
di inquinamento causato da navi163.
Con quest’ultima sentenza la Corte ha confermato la linea assunta nella
precedente pronuncia, riconoscendo alla Comunità il potere di emanare direttive a
“contenuto penale” anche per le materie che non rientrano nelle politiche comunitarie
fondamentali, ma che possono essere ricondotte ad uno degli obiettivi fondamentali del
Trattato.164
159
Art. 2 TCE: “ La Comunità ha il compito di promuovere nell’insieme della Comunità, mediante
l’instaurazione di un mercato comune e di un’unione economica e monetaria e mediante attuazione delle
politiche e delle azioni comuni di cui agi articoli 3 e 4, uno sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile
delle attività economiche, una crescita sostenibile non inflazionistica, un elevato grado di convergenza dei
risultati economici, un elevato livello di protezione dell’ambiente ed il miglioramento della qualità di
quest’ultimo, un elevato livello di occupazione e di protezione social, il miglioramento della qualità della
vita, la coesione economica e sociale e la solidarietà tra Stati membri”.
160
Art. 6 TCE: “ Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella
definizione e nell’attuazione delle politiche e delle azioni comunitarie di cui all’articolo 3, in particolare
nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile”.
161
Art. 176 TCE: “ I provvedimenti di protezione adottati in virtù dell’articolo 175 non impediscono ai
singoli Stati membri di mantenere e di prendere provvedimenti per una protezione ancora maggiore. Tali
provvedimenti devono essere compatibili con il presente trattato. Essi sono notificati alla Commissione”.
162
Corte Giust. CE, Grande Sezione, 13 settembre 2005, causa C-176/03, Commissione CE c. Consiglio
UE.
163
CGCE , sentenza 23 ottobre 2007, causa C-440/05.
164
Siracusa, “La competenza comunitaria in ambito penale al primo banco di prova: la direttiva europea
sulla tutela penale dell’ambiente”, in Riv. trim. dir. Pen. Econom., 4/2008, pag. 869.
93
A seguito di questa pronuncia e della sentenza del 23 ottobre 2007 con cui la
Corte ha annullato la decisione quadro n. 2005/667/GAI del 12.7.2005, intesa a
rafforzare la risposta penale all’inquinamento provocato dalle navi, è stata approvata la
direttiva 2008/99/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008
sulla tutela penale dell’ambiente. A tale atto è poi seguita la direttiva 2009/123/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio del 21 novembre 2009 sull’inquinamento provocato
dalle navi.
1.1 I contenuti della direttiva 2008/99/CE
Come già anticipato, con la direttiva 2008/99/CE il Parlamento europeo ed il
Consiglio hanno previsto il ricorso al diritto penale come l’unico strumento in grado di
fronteggiare violazioni ambientali gravi, vincolando gli Stati membri ad adottare
sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive.
Sul presupposto che “l’osservanza della normativa in materia di tutela
dell’ambiente […] può e dovrebbe essere rafforzata mediante la disponibilità di
sanzioni penali, che sono indice di una riprovazione sociale di natura qualitativamente
diversa rispetto alle sanzioni amministrative o ai meccanismi risarcitori di diritto
civile” (considerando 3), preso atto che “i sistemi sanzionatori vigenti non sono
sufficienti” gli Stati sono tenuti a prevedere nelle rispettive legislazioni “sanzioni penali
correlate a gravi violazioni delle disposizioni del diritto comunitario in materia di
tutela dell’ambiente” (considerando 14, art. 1), ciò a fine di integrare il sistema
sanzionatorio amministrativo ed il meccanismo risarcitorio del diritto civile. E’ stato
esattamente osservato165 che “la previsione di sanzioni penali minime comuni in una
Direttiva, innescando il meccanismo di verifica delle conformità della disciplina dello
Stato membro al diritto dell’Unione, diviene così il primo passo di un sistema di norme
sanzionatorie comuni”. Così, la direttiva comunitaria impone agli ordinamenti nazionali
di predisporre le sanzioni penali, posto che esse costituiscono un “indice di riprovazione
sociale di natura qualitativamente diversa rispetto alle sanzioni amministrative o ai
meccanismi risarcitori di diritto civile”.
E’ di tutta evidenza come siffatta fonte comunitaria costituisca un momento di
forte discontinuità rispetto al passato, laddove valorizza il modello della cooperazione
165
A. Montagna, Il ruolo della Corte di Cassazione nella disciplina dei reati ambientai tra diritto
nazionale e diritto dell’Unione, in Romano, op. cit.
94
tra gli Stati membri in tutti i casi in cui l’illecito ambientale abbia ripercussioni
transfrontaliere. Ma l’importanza della direttiva si coglie, forse ancor di più, nella
parte in cui essa tende ad istituire un livello minimo di armonizzazione in relazione ai
comportamenti criminosi che incidono sull’ambiente e a definire un sistema di
responsabilità simile per tutte le persone giuridiche.
Sono previste un serie di infrazioni tipizzate in base al duplice requisito della
illiceità e della potenzialità offensiva delle condotte punite.
L’illiceità consiste nella realizzazione di un evento in violazione della normativa
comunitaria extrapenale o in violazione della legislazione e dei provvedimenti
amministrativi adottati dagli Stati membri in attuazione di norme comunitarie. Per
potenzialità offensiva si intende, invece, che le infrazioni commesse possono provocare
il decesso o lesioni gravi alle persone, oppure danni rilevanti per l’ambiente166.
Le condotte che devono essere punite con tali sanzioni sono previste dall’art. 3
della Direttiva in esame e riguardano:
- lo scarico, l’emissione o l’immissione illeciti di un quantitativo di sostanze o
radiazioni ionizzanti nell’aria, nel suolo o nelle acque che provochino o possano
provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria,
del suolo, delle acque ovvero della flora o della fauna;
- la raccolta, il trasporto, il recupero o lo smaltimento dei rifiuti, comprese la
sorveglianza di tali operazioni ed il controllo dei siti di smaltimento successivo alla loro
chiusura, nonché l’attività effettuata in quanto commerciante o intermediario (gestione
dei rifiuti), che provochi o possa provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o
danni rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità del suolo, o alla qualità delle acque
ovvero alla flora o alla fauna;
- la spedizione dei rifiuti, qualora tale attività rientri nell’ambito dell’articolo 2,
paragrafo 335, del regolamento (CE) n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 14 giugno 2006, relativo alle spedizioni di rifiuti, e sia effettuata in
quantità non trascurabile in un’unica spedizione o in più spedizioni che risultino tra di
loro connesse;
166
Vi sono solo due eccezioni a tale criterio rappresentate dalle fattispecie in materia di uccisione,
distruzione o commercio di specie animali o vegetali selvatiche protette, il cui disvalore offensivo è
intrinseco all’atto e la fattispecie che sanziona la produzione, l’importazione, l’immissione sul mercato o
l’uso di sostanze che riducono l’ozono.
95
- l’esercizio di un impianto in cui sono svolte attività pericolose o nelle quali siano
depositate o utilizzate sostanze o preparazioni pericolose
che provochi o possa
provocare, all’esterno dell’impianto, il decesso o lesioni gravi alle persone o danni
rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità delle acque, alla qualità del suolo, ovvero alla
flora o alla fauna;
- la produzione, la lavorazione, il trattamento, l’uso, la conservazione, il deposito,
il trasporto, l’importazione, l’esportazione e lo smaltimento di materiali nucleari o di
altre sostanze radioattive pericolose che provochino o possano provocare il decesso o
lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità del suolo o
alla qualità delle acque, ovvero alla fauna o alla flora;
- l’uccisione, la distruzione, il possesso o il prelievo di esemplari di specie
animali o vegetali selvatiche protette, salvo i casi in cui l’azione riguardi una quantità
trascurabile di tali esemplari ed abbia un impatto trascurabile sullo stato di
conservazione della specie;
-il commercio di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette o di
parti di esse o di prodotti derivati, salvo i casi in cui l’azione riguardi una quantità
trascurabile di tali esemplari e abbia un impatto trascurabile sullo stato di conservazione
della specie;
- qualsiasi azione che provochi il significativo deterioramento di un habitat
all’interno di un sito protetto;
- la produzione, l’esportazione, l’importazione l’immissione sul mercato o l’uso
di sostanze che riducono lo strato di ozono167.
La direttiva impone, inoltre, agli Stati membri di punire l’istigazione ed il
favoreggiamento di tali reati168 (art. 4).
Il legislatore comunitario ha previsto reati di evento dannoso o pericoloso che
devono verificarsi in forma grave ed essere provocati da una condotta per lo più a forma
vincolata169 che violi norme ambientali extrapenali170, prediligendo per tal via il
167
Scarcella, “ Responsabilità degli enti e modelli organizzativi ambientali: il recepimento della direttiva
2008/99/CE”, in La responsabilità amministrativa delle società e degli enti, 4/2011, pag. 56, 57.
168
L’art. 4 della direttiva 2008/99/CE così dispone “ Gli Stati membri provvedono affinché siano punibili
penalmente il favoreggiamento e l’istigazione a commettere intenzionalmente le attività di cui all’articolo
3”.
169
Eccezion fatta per l’ipotesi di uccisione di esemplari di specie animali o vegetali protette e del
significativo deterioramento di un habitat un in sito protetto provocato da “qualsiasi azione”.
170
Madeo, op. cit., pag. 1057.
96
modello parzialmente sanzionatorio o misto171, in base al quale la condotta che cagiona
il danno o il pericolo all’ambiente e/o alla salute umana deve essere anche violatrice di
norme ambientali extrapenali.
Come può agevolmente notarsi, la direttiva prevede l’introduzione di fattispecie
incriminatrici concretamente lesive del bene giuridico tutelato. Tale conclusione è
obbligata dalla formulazione letterale, laddove si legge che alcune tra le condotte
descritte dall’art. 3 possono essere punite qualora “provochino o possano provocare il
decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità
del suolo o alla qualità delle acque, ovvero alla fauna o alla flora”172.
Trattasi pertanto di reati di evento, sotto il punto di vista strutturale, eccezion fatta
che per la spedizione illecita dei rifiuti. Nella maggior parte dei casi, come si è visto, è
un evento generico, individuato nel danno o pericolo all’ambiente e/o alla salute umana,
richiesto peraltro sempre in forma grave. Soltanto in tre ipotesi l’evento è specifico: nel
caso di uccisione o distruzione di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche
protette, previsto dall’art. 3 lett. f); in quello del significativo deterioramento di un
habitat all’interno di un sito protetto ex art. 3 lett. h); ed infine in caso di riduzione dello
strato di ozono, di cui al’art. 3 lett. i).
Il successivo art. 5 prevede che le sanzioni debbano essere efficaci, proporzionate
e dissuasive.
Con particolare riguardo alle persone giuridiche, il legislatore comunitario
ha espressamente stabilito (art. 6) che gli Stati membri adottino misure affinché le
stesse possano essere chiamate a rispondere dei reati indicati dagli artt. 3 e 4,
qualora siano commessi a loro vantaggio da soggetti che detengano una posizione
171
Favorevole per primo in dottrina all’impiego del modello parzialmente sanzionatorio nel diritto penale
ambientale è stato M. Catenacci, La tutela penale dell’ambiente. Contributo all’analisi delle norme
penali a struttura “sanzionatoria”, Padova, 1996. Per un’analisi delle tecniche di formulazione dei reati
ambientali si vedano anche: A. Manna, Le tecniche penalistiche di tutela dell’ambiente, in Riv. Trim. dir.
Pen. ec., 1997, 665 ss.; E. Lo Monte, Diritto penale e tutela dell’ambiente. Tra esigenze di effettività e
simbolismo involutivo, Milano, 2004; L. Siracusa, La tutela penale dell’ambiente. Bene giuridico e
tecniche di incriminazione, Milano, 2007; V. Plantamura, Diritto penale e tutela dell’ambiente: tra
responsabilità individuali e degli enti, Bari, 2007.
172
Il riferimento è alle condotte di scarico, emissione o immissione illeciti di un quantitativo di sostanze
o radiazioni ionizzanti nell’aria, nel suolo o nelle acque; di raccolta, trasporto, recupero o smaltimento di
rifiuti; di esercizio di un impianto in cui sono svolte attività pericolose o nelle quali siano depositate o
utilizzate sostanze o preparazioni pericolose; di produzione, lavorazione, trattamento, uso, conservazione,
deposito, trasporto, importazione, esportazione e smaltimento di materiali nucleari o di altre sostanze
radioattive pericolose.
97
preminente in seno alla persona giuridica, individualmente o in quanto parte di un
organo della persona giuridica, sulla base:
I.Del potere di rappresentanza della persona giuridica;
II.Del potere di prendere decisioni per conto della persona giuridica;
III.Del potere di esercitare un controllo in seno alla persona giuridica.
La Direttiva richiede altresì che gli Stati membri debbono provvedere
affinché le persone giuridiche possano essere dichiarate responsabili quando la
carenza di sorveglianza o controllo da parte di un soggetto di cui al paragrafo 1
abbia reso possibile la commissione dei reati ex artt. 3 e 4 a vantaggio della persona
giuridica e ad opera di una persona soggetta alla sua autorità.
E’ stato esattamente osservato173 che la “previsione di sanzioni penali minime
comuni in una Direttiva, innescando il meccanismo di verifica delle conformità della
disciplina dello Stato membro al diritto dell’Unione, diviene così il primo passo di un
sistema di norme sanzionatorie comuni”. Così, la direttiva comunitaria impone agli
ordinamenti interni di predisporre le sanzioni penali posto che esse costituiscono un
“indice di una riprovazione sociale di natura qualitativamente diversa rispetto alle
sanzioni amministrative o ai meccanismi risarcitori di diritto civile”.
Le nuove fattispecie incriminatrici di derivazione comunitaria risultano, invero,
dimensionate sulla cultura giuridica europea che pone al centro l’effettività della tutela
di beni fondamentali, quali l’ambiente, la salute e la vita, sempre più logorati e precari.
Il leit motiv della normativa comunitaria è quello di rafforzare la salvaguardia di quei
valori collettivi (ambiente, sicurezza) posti in serio pericolo nella società del rischio. La
via per una formazione penale di stampo europeo sembra segnata; permane una esigua
barriera “che basterebbe perforare per avere un diritto penale europeo a tutti gli
effetti”174. Da qui deriva l’esigenza di “sdoganare” il diritto penale italiano da una
dimensione meramente domestica, perché possa assumere un volto sovranazionale.
Concludendo si può sottolineare che la nuova normativa comunitaria si presenta in
linea con l’obiettivo di evitare un eccesso di penalizzazione e con la necessità di riparare
173
A. Montagna, Il ruolo della Corte di cassazione nella disciplina dei reati ambientali tra diritto
nazionale e diritto dell’Unione, in I reati ambientali alla luce del diritto dell’Unione europea, a cura di B.
Romano, Milano 2013.
174
In merito, diffusamente, B. Romano, L’ambiente e la legge penale: obblighi comunitari e prospettive
di riforma, in Riv. Trim. Dir. Pen. Ec., 2009, 22 725.
98
ai vuoti di protezione ed alle inefficienze previste nell’ambito dei sistemi penali degli
Stati membri.
Rappresenta, infine, il primo banco di prova per l’esercizio della competenza
penale della Comunità che si è venuta delineando negli ultimi anni175.
La prevalente dottrina nazionale ha guardato positivamente l’impostazione
generale della direttiva 2008/99/CE, “sia, su un piano più generale, perché la fissazione
di standard minimi di tutela, limitati alle violazioni più gravi, è conforme al principio di
sussidiarietà della legislazione comunitaria sia, con riferimento particolare al nostro
diritto nazionale, per l’auspicio che nel dare attuazione alla direttiva il legislatore
nazionale fosse spinto a introdurre nell’ordinamento fattispecie penali di danno, volte a
reprimere gravi condotte di disastro ambientale, prive di specifica considerazione nel
nostro sistema penale”176.
2. La direttiva 2009/123/CE
La direttiva 2009/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 ottobre
2009 modifica la direttiva 2005/35/CE relativa all’inquinamento provocato da navi177 e
all’introduzione di sanzioni per violazioni.
Lo scopo della direttiva in esame è quello di “recepire nel diritto comunitario le
norme internazionali in materia di inquinamento provocato dalle navi e di garantire
che ai responsabili di scarichi di sostanze inquinanti siano comminate sanzioni
175
Siracusa, op. ult. cit., pag. 897.
M. Ronco, L’intreccio tra la legislazione nazionale e quella comunitaria in materia di diritto penale
dell’ambiente”, in I reati ambientali alla luce del diritto dell’Unione europea, op. cit., 27; B. Romano,
L’ambiente e la legge penale: obblighi comunitari e prospettive di riforma, in Indice pen., 2009, 717 ss.;
A.L. Vergine, Nuovi orizzonti del diritto penale ambientale, in Amb. e sviluppo, 2009, 1, 10; G.M.
Vigliasindi, La direttiva 200
8/99/CE e il Trattato di Lisbona: verso un nuovo volto del diritto penale ambientale italiano, in Dir.
Comm. Internaz., 2010, 458 ss.
177
L’intervento del legislatore comunitario è stato suscitato anche dal naufragio della petroliera Prestige
che il 19 Novembre del 2002 affondò a largo delle coste della Galizia e provocò il più grave disastro
ecologico della storia della Spagna, riversando tonnellate di petrolio in mare. Il Prestige, caricato con
77000 tonnellate di petrolio, iniziò a perdere il proprio contenuto da ampie falle apertesi nello scafo. Il
governo spagnolo lo fece rimorchiare portandolo al largo, scelta ampiamente criticata per aver causato
l'impotenza nel contenere il fluido fuoriuscito dalla carcassa. Veniva, inoltre, incaricata una compagnia
petrolifera ispano-argentina della difficile operazione di aspirazione ad oltre 3000 metri di profondità del
carburante ancora contenuto dalla nave e della successiva chiusura delle falle. Un'operazione da 100
milioni di euro che non riuscì comunque ad evitare un disastro già compiuto.
176
99
adeguate, anche penali, al fine di aumentare la sicurezza marittima e migliorare la
protezione dell’ambiente marino dall’inquinamento provocato dalle navi178”.
Per quanto attiene alle sanzioni penali la Direttiva impone agli Stati di prevedere
misure “effettive, proporzionate e dissuasive”, ma non viene indicata l’entità delle
stesse179.
Come anticipato, la Direttiva in oggetto modifica la Direttiva 2005/35/CE, il cui
scopo era il recepimento nel diritto comunitario delle norme internazionali in materia di
inquinamento provocato dalle navi, nonché quello di assicurare che ai responsabili di
scarichi vengano comminate sanzioni adeguate, sia amministrative che penali, al fine di
aumentare la sicurezza marittima e migliorare la protezione dell’ambiente marino.
Il D. Lgs. 202/2007 ha recepito quanto previsto dalla direttiva del 2005 ed ha
introdotto due fattispecie di reato agli articoli 8 e 9, che si realizzano in caso di
versamento in mare di sostanze inquinanti; in particolare il primo sanziona
l’inquinamento doloso, mentre il secondo quello di natura colposa.
Il Comandante della nave battente qualsiasi bandiera, i membri dell’equipaggio, il
proprietario e l’armatore della nave sono i soggetti chiamati a rispondere delle eventuali
conseguenze penali.
La pena prevista è dell’arresto da sei mesi a due anni e l’ammenda da 10.000 a
50.000 euro nel caso di azione posta in essere con dolo. Nel caso in cui le violazioni
abbiamo causato danni di particolare gravità180 alla qualità delle acque o a specie
animali o vegetali o parti di queste, si applica l’arresto da uno a tre anni e l’ammenda da
10.000 a 80.000 euro; infine, nel caso di condotta colposa, si prevede il solo pagamento
dell’ammenda da euro 10.000 ad euro 30.000.
La precedente Direttiva non precludeva agli Stati membri la possibilità di adottare
misure più rigorose contro l’inquinamento provocato dalle navi, secondo il diritto
internazionale; la stessa era completata, ex art. 4, dalla decisione quadro 2005/667/GAI
sul rafforzamento della cornice penale per la repressione dell’inquinamento provocato
dalle navi, che indicava le ipotesi nelle quali gli scarichi di sostanze in mare dovevano
178
Art. 1 della direttiva 2009/123/CE.
Scarcella, op. cit., pag. 57, 58.
180
Il terzo comma dell’art. 8 del D. lgs. 202/2007 stabilisce che il danno si considera di particolare gravità
quando l’eliminazione delle sue conseguenze risulta di particolare complessità sotto il profilo tecnico,
ovvero particolarmente onerosa o conseguibile solo con provvedimenti eccezionali.
179
100
considerarsi reati. Tuttavia, la suindicata decisione quadro fu annullata dalla Corte di
Giustizia delle Comunità europee il 23 ottobre 2007.
Da qui la genesi della Direttiva 2009/123/CE, chiamata a colmare il vuoto
normativo creatosi a seguito del succitato annullamento.
Con tale atto è stato ampliato l’ambito delle figure eventualmente responsabili dei
reati menzionati nella Direttiva, ma non è stata modificata la Direttiva 2005/35/CE per
quanto concerne il regime delle deroghe, il quale ricalca peraltro integralmente quello
già adottato dall’Italia nel suo atto interno di recepimento.
Le sostanze inquinanti sono le stesse previste dalla Direttiva del 2005, che si
conforma a quanto previsto dalla Convenzione di Marpol 181.
Anche la Direttiva 2009/123/CE si applica agli scarichi di sostanze inquinanti
causati da tutte le navi, inclusi gli aliscafi, i veicoli a cuscino d’aria, i sommergibili e i
natanti, senza distinzione alcuna sulla nazionalità, con l’esclusione per le navi militari,
da guerra o ausiliari o per le altre unità possedute o gestite da uno Stato e impiegate, al
momento, solo per servizi statali a fini non commerciali.
Vengono considerati reati gli scarichi di sostanze inquinanti effettuati dalle navi,
inclusi altresì gli sversamenti di minore entità purché: a) siano effettuati
intenzionalmente, per imprudenza o negligenza (dolo o colpa grave), b) producano un
deterioramento della qualità dell’acqua, c) si verifichino periodicamente.
Come la direttiva sulla tutela penale dell’ambiente, anche la direttiva in esame
imponeva agli Stati membri l’obbligo di prevedere misure “effettive, proporzionate e
dissuasive”, non indicando tuttavia l’entità delle stesse.
181
L’ambiente marino è minacciato dall’inquinamento proveniente da diverse fonti, che contribuiscono a
metterlo in pericolo, minacciando la conservazione della qualità delle acque e delle risorse naturali
viventi. Le regole generali che disciplinano i traffici marittimi sono elaborate dall’IMO ( International
Maritime Organization) che ne regola tutti gli aspetti, dalla navigazione alle regole del trasporto, alla
sicurezza marittima. A livello globale sono in vigore numerose Convenzioni internazionali che regolano e
controllano i traffici marittimi e tutte le relative attività. A parte la fondamentale Convenzione delle
Nazioni Unite sul Diritto del Mare, firmata a Montego Bay nel 1982, che regola l’attività degli Stati nel
mare a livello generale, sono in vigore un serie di Convenzioni internazionali, che disciplinano tutti gli
aspetti della navigazione, del traffico e della protezione dall’inquinamento. La Convenzione più
importante nell’ultimo settore citato è la c.d. Convenzione di Marpol firmata nel 1973 e modificata nel
1978, combinazione di due trattati internazionali. Vengono stabilite specifiche norme per l’attuazione
dell’obiettivo dell’eliminazione totale dell’inquinamento volontario e la prevenzione degli scarichi
accidentali nell’ambiente marino causati dallo sversamento di idrocarburi e di altre sostanze pericolose.
Infine, viene stabilita l’esistenza di zone speciali cioè aree nelle quali, per le loro caratteristiche, si
richiede l’adozione di metodi obbligatori e particolari per prevenire l’inquinamento.
101
Il legislatore interno non ha ritenuto di dover modificare le sanzioni già previste
dagli artt. 8 e 9 D. Lgs. 202/2007, essendo le stesse adeguate al tenore della Direttiva
2009/123/CE.
3. La genesi del D. Lgs. n. 121/2011
Il recepimento delle Direttive 2008/99/CE e 2009/123/CE avvenne attraverso una
delega al Governo conferita dall’art. 19 della L. 4 giugno 2010, n. 96, recante
“Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle
Comunità europee – Legge comunitaria 2009”. In particolare, la norma indicava i
seguenti principi e criteri direttivi:
a)
introdurre tra i reati di cui alla sezione III del capo I del decreto
legislativo 8 giugno 2001, n. 231, e successive modificazioni, le fattispecie criminose
indicate nelle direttive di cui al comma 1;
b)
prevedere, nei confronti degli enti nell’interesse o a vantaggio dei
quali è stato commesso uno dei reati di cui alla lettera a), adeguate e proporzionate
sanzioni amministrative pecuniarie, di confisca, di pubblicazione della sentenza ed
eventualmente interdittive, nell’osservanza dei principi di omogeneità ed
equivalenza rispetto alle sanzioni già previste per fattispecie simili, e comunque nei
limiti massimi previsti dagli articoli 12 e 13 del decreto legislativo 8 giugno 2001, n.
231, e successive modificazioni.
Tali principi vanno letti unitamente a quelli generali riguardanti le sanzioni penali,
contenuti nell’art. 2 della legge comunitaria 2009, secondo il quale “le sanzioni penali,
nei limiti, rispettivamente, dell’ammenda fino a 150.000 euro e dell’arresto fino a tre
anni, sono previste, in via alternativa o congiunta, solo nei casi in cui le infrazioni
ledono o espongono a pericolo interessi costituzionalmente protetti. In tali casi sono
previste: la pena dell’ammenda alternativa all’arresto per le infrazioni che espongono
a pericolo o danneggiano l’interesse protetto; la pena dell’arresto congiunta a quella
dell’ammenda per le infrazioni che recano un danno di particolare gravità. Nelle
predette ipotesi, in luogo dell’arresto e dell’ammenda, possono essere previste anche le
sanzioni alternative di cui agli articoli 53 e seguenti del decreto legislativo 28 agosto
2000, n. 274, e la relativa competenza del giudice di pace” (art. 2 co. 1, lett. c)).
102
Ad una prima analisi dell’ordinamento interno, il compito del Governo poteva non
risultare arduo: le uniche fattispecie sanzionate dalla direttiva ma assenti
nell’ordinamento risultavano essere l’uccisione, la distruzione, il prelievo o il possesso
di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette e il significativo
deterioramento di un habitat all’interno di un sito protetto.
3.2 Il D. lgs. 121/2011
Sulla base di queste premesse, il D. Lgs. n. 121/2011 ha recepito nel nostro
ordinamento la Direttiva 2008/99/CE, varata – come visto – dal legislatore comunitario
per rafforzare la disciplina ambientale; si tratta, tuttavia, di un recepimento tardivo e
sollecitato da una lettera di messa in mora della Commissione europea182, dal momento
che la Direttiva doveva essere recepita entro il 26 dicembre 2010.
Cercando di recuperare il tempo perduto “il legislatore italiano tenta di
intraprendere una nuova strategia punitiva, maggiormente in grado di contrastare la
criminalità”183.
Per quanto attiene al contenuto del nuovo decreto, la Relazione illustrativa di
accompagnamento presentata dal Governo, sottolineava la mancata possibilità di
procedere ad un completo ripensamento del sistema dei reati ambientali, che potrà
essere oggetto di un successivo intervento.
Come noto agli operatori del settore, nelle more del nuovo decreto legislativo, si
sono susseguite più volte le voci di un imminente ampliamento delle fattispecie colpose,
ma non solo, in materia ambientale.
Il legislatore, dunque, si è limitato ad inserire nel decreto legislativo solo le
disposizioni necessarie a garantire l’adempimento degli obblighi comunitari previsti
dalla Direttiva del 2008.
Come sottolineato all’indomani dell’entrata in vigore, Non si è assolutamente
proceduto ad un riordino dell’intera disciplina ambientale.184
“E’ noto che da anni in Italia siano in corso tentativi di riformare il cd. sistema
penale ambientale, che ad oggi si fonda essenzialmente su rielaborazioni piuttosto
182
In data 26 gennaio 2011 la Commissione europea ha inviato all’Italia due lettere di messa in mora
attraverso le quali è stato contestato il mancato recepimento sia della direttiva 2008/99/CE sulla tutela
penale dell'ambiente, sia della direttiva 2009/123/CE relativa all’inquinamento provocato dalle navi.
183
I. Nicotra, Sovranità statuale e fonti europee nella protezione dell’ambiente, cit., 17.
184
Madeo, op. cit. pag. 1055.
103
“audaci” di norme già esistenti (si pensi al caso del disastro ambientale, non previsto
dal nostro codice, ma ricavato in via interpretativa, anche in virtù di una sentenza della
Corte Costituzionale, sulla base di una fattispecie residuale – il disastro innominato –
posta all’interno della fattispecie di cui all’art. 434 c.p.) e si caratterizza per l’esistenza
di fattispecie prevalentemente contravvenzionali (ad eccezione dell’art. 260 T.U. n.
152/2006, norma che pure ha dovuto scontare gli effetti di una interpretazione di tipo
formalistico sganciata dalla tutela del bene finale, a carattere meramente sanzionatorio
di ordini e prescrizioni dell’autorità amministrativa”185.
Nella precedente legislatura, conclusasi prima del tempo nel 2008, si era già
sentita la necessità di procedere ad una modifica strutturale della disciplina ambientale,
tramite l’inserimento di un autonomo Titolo VI-bis nel codice penale dedicato ai
“Delitti contro l’Ambiente”.
“Così, già nel D.D.L. del 27 aprile 2007 si tentava di offrire al Governo una
delega per una seria rielaborazione della materia, attraverso l’inserimento del titolo ad
hoc sopraccitato. Nello stesso venivano previste fattispecie di danno autonomamente
costruite (inquinamento ambientale, danno ambientale, disastro ambientale, aggravato
nell’ipotesi di alterazione irreversibile dell’equilibrio dell’ecosistema; alterazione del
patrimonio naturale, della flora e della fauna, ecc.); contestualmente si prevedeva
l’estensione a queste fattispecie della responsabilità delle persone giuridiche, ai sensi
del D. Lgs. n. 231/2001”186.
Tuttavia, con la fine anticipata della legislatura non era stato possibile dare seguito
a questo ambizioso progetto187.
Ad una prima lettura, rivolta esclusivamente agli illeciti penali, il decreto in esame
offre meno di quello che le direttive sembravano promettere agli occhi della maggior
parte dei commentatori.
Infatti, l’adeguamento alla Direttiva con l’individuazione di nuove fattispecie
criminose contenute nel D. Lgs. 121/2011 ha suscitato parecchie perplessità da parte
185
C. Manduchi, La riforma dei reati ambientali e il D. Lgs. n. 231/2001: prime riflessioni, in Amb. &
Svil., 2011, 8-9, 731.
186
C. Manduchi, La riforma dei reati ambientali e il D. Lgs. n. 231/2001: prime riflessioni, op. cit., 2011,
8-9, 732.
187
Pistorelli, Scarcella, Relazione dell’ufficio del massimario presso la Corte di Cassazione sul D. lgs.
121
del
2011,
in
Diritto
Penale
Contemporaneo,
rivista
giuridica
online
www.dirittopenalecontemporaneo.it, 2011.
104
della dottrina penalistica italiana che ne ha da subito evidenziato quanto sia stato
deludente l’esito188.
Non sono state infatti introdotte fattispecie di pericolo concreto o di danno
rilevanti per la tutela dell’ambiente o per l’integrità fisica delle persone.
Tale aspetto era espressamente richiesto dall’art. 3 lettera a) della Direttiva
2008/99/CE 189.
Il Decreto 121/2011 si limita, all’art. 1, ad inserire nel codice penale due nuove
fattispecie (art. 727 bis e art. 733-ter) ed al successivo art. 2, ad introdurre la
responsabilità amministrativa degli enti per i reati ambientali190.
Seguono gli artt. 3 e 4 che recano modifiche, rispettivamente, al D. Lgs. 3 aprile
2006, n. 152 (T.U. Ambientale) e al D. Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205 (Disposizioni di
attuazione della Direttiva 2008/99/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai
rifiuti e di abrogazione di alcune direttive). Infine, l’art. 5 prevede la clausola di
invarianza finanziaria.
Il Decreto pertanto, si muove su due fronti: i reati ambientali da un lato e i
soggetti responsabili dei medesimi dall’altro.
Sotto il primo aspetto, il Decreto, delle nove fattispecie descritte dall’art. 3 della
Direttiva comunitaria, ne recepisce soltanto due: l’uccisione, distruzione, possesso o
prelievo di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette, e la distruzione o
deterioramento di habitat all’interno di un sito protetto.
Per le restanti condotte descritte all’art. 3 della direttiva, la relazione illustrativa
del Governo indica quali norme dell’ordinamento interno ne danno attuazione: le
disposizioni del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Codice dell’ambiente) che sanzionano le
violazioni concernenti gli scarichi delle acque (art. 137), il trattamento dei rifiuti (artt.
188
In chiave critica si vedano: L. Pistorelli – A. Scarcella, Relazione dell’ufficio del massimario presso la
Corte di Cassazione sul D. lgs. 121 del 2011, cit., 4; M. Santoloci – V. Vattani, Un commento al decreto
legislativo 7 luglio 2011, n. 121: il danneggiamento di habitat e l’abbattimento di specie protette punite
meno severamente di un furto di un paio di calzini al supermercato. Tutti entusiasti per il decreto sui
reati ambientali previsti dalla direttiva europea “recepita”? in http://www.dirittoambiente.net.
189
Art. 3 della direttiva 2008/99/CE (Infrazioni) “Ciascuno Stato membro si adopera affinché le seguenti
attività, qualora siano illecite e poste in essere intenzionalmente o quanto meno per grave negligenza,
costituiscano reati: a) lo scarico, l’emissione o l’immissione illeciti di un quantitativo di sostanze o
radiazioni ionizzanti nell’aria, nel suolo o nelle acque che provochino o possano provocare il decesso o
lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità del suolo o alla qualità delle
acque, ovvero alla fauna o alla flora”.
190
Ruga Riva, “ Il decreto legislativo di recepimento delle direttive comunitarie sulla tutela penale
dell’ambiente: nuovi reati, nuova responsabilità degli enti da reato ambientale”, in Diritto Penale
Contemporaneo, rivista giuridica online www.dirittopenalecontemporaneo.it.
105
256-260), l’esercizio di attività pericolose (art. 279), la c.d. autorizzazione ambientale
integrata (art. 29 quatordecies); la L. 7 febbraio 1992, n. 150 (concernente la disciplina
dei reati relativi all’applicazione in Italia della convenzione sul commercio
internazionale delle specie animali e vegetali in via di estinzione), la L. 6 dicembre
1991, n. 394 (legge quadro sulle aree protette), l’art. 3 della L. 549 del 1993 con
riferimento alla tutela penale avverso comportamenti atti a ridurre lo strato di ozono.
Sono poi indicate alcune norme del codice penale: gli artt. 544 bis “Uccisione di
animali”, 727 “Abbandono di animali”, 674 “Getto pericoloso di cose”,733
“Danneggiamento del patrimonio archeologico, storico o artistico nazionale”, 734
“Distruzione o deturpamento di bellezze naturali”.
3.3 Le maggiori critiche al Decreto Legislativo 121/2011
Si è anticipato nella premessa al par. 3 che attraverso il D. Lgs. 121/2011 il
legislatore nazionale non si è spinto al punto da modificare radicalmente il sistema
vigente di diritto penale ambientale.
Già nella stessa relazione illustrativa che accompagnava lo schema del decreto
legislativo – come detto – si rilevava che il nostro ordinamento sanziona già gran parte
delle condotte indicate dalla Direttiva 2008/99/CE.
Per di più, mentre quest’ultima, come già osservato, è costruita secondo il modello
sanzionatorio o misto, punendo le condotte in quanto siano in violazione di norme
ambientali extrapenali e ne derivi un danno o un pericolo per l’ambiente e/o per la salute
umana, il diritto penale nostrano predilige il modello ingiunzionale, prevedendole come
violazioni formali, che prescindono, cioè, dal verificarsi di un evento dannoso o
pericoloso (pericolo presunto).
Va ricordato che, tra le fattispecie di reato previste in materia, pochissime sono
punite come delitti, il più importante dei quali è lo svolgimento di attività organizzate
per il traffico illecito di rifiuti (art. 260 D. Lgs. 152/2006). Gli altri delitti previsti dalle
leggi speciali a tutela dell’ambiente puniscono alcune falsità aventi ad oggetto i
documenti identificativi dei rifiuti o di trasporto degli stessi; essi sono contenuti: all’art.
260 bis, commi 6 (predisposizione di un falso certificato di analisi rifiuti utilizzato
nell’ambito del SISTRI o inserimento di un certificato falso nei dati da fornire ai fini
della tracciabilità dei rifiuti), 7 (trasporto di rifiuti pericolosi in mancanza della copia
106
cartacea della scheda SISTRI – Area Movimentazione e della copia del certificato
analitico sulle caratteristiche dei rifiuti; uso di un certificato di analisi dei rifiuti
contenente false indicazioni) e 8 (trasporto di rifiuti con una copia cartacea della scheda
SISTRI – Area Movimentazione falsamente alterata) del D. Lgs. 152/2006; all’art. 209
co. 5 D. Lgs. 152/2006 (falsità delle attestazioni contenute nell’autocertificazione e dei
relativi documenti per il rinnovo delle autorizzazioni alle imprese in possesso di
certificazione ambientale); all’art. 258, co. 4 D. Lgs. 152/2006 (false indicazioni sulla
natura, composizione, caratteristiche chimico – fisiche dei rifiuti nella predisposizione
di un certificato di analisi dei rifiuti; uso di un certificato falso durante il trasporto).
Se, dunque, nell’ordinamento interno “sono presenti numerose disposizioni a
tutela dell’ambiente, che possono rientrare nelle ipotesi considerate nella normativa
comunitaria, la principale carenza nel recepimento della direttiva attiene alla scarsa
effettività del complessivo sistema di tutela dell’ambiente, caratterizzato dalla assoluta
prevalenza di reti contravvenzionali, incentrati sulla violazione della normativa
extrapenale di settore e puniti con pene assai ridotte, in relazione alle quali è sovente
possibile richiedere l’oblazione.
La valutazione in ordine al recepimento della direttiva comunitaria non attiene,
infatti, soltanto alla riconducibilità a un’ipotesi di reato di tutte le condotte descritte
all’art. 3, ma anche e soprattutto alla complessiva efficacia della legislazione penale a
proteggere concretamente il bene ambiente che si intende tutelare. Sotto questo profilo,
la legislazione nazionale appare molto debole e non certamente conforme alla richiesta
in sede europea di sanzionare le condotte considerate all’art. 3 della direttiva con
sanzioni penali efficaci, adeguate e dissuasive”191.
Un’attenta dottrina192 ha ipotizzato quali sarebbero state le strade avrebbe potuto
percorrere la riforma: o “mediante la trasformazione dei reati di pura violazione di
norme amministrative (di pericolo presunto) in reati di evento (di pericolo concreto);
oppure con la depenalizzazione delle prime e l’introduzione al loro fianco dei secondi
secondo una logica di progressione delle violazioni ambientali”. Rilevando come
“entrambe le soluzioni avrebbero consentito di circoscrivere il diritto penale
191
M. Ronco, L’intreccio tra legislazione nazionale e quella comunitaria in materia di diritto penale
dell’ambiente, in B. Romano (a cura di), I reati ambientali alla luce del diritto dell’Unione Europea, op.
cit., 31.
192
Madeo, op. cit, 1059.
107
ambientale alle condotte maggiormente offensive, conformemente a quanto richiesto
dalla Direttiva e ai principi di offensività e di sussidiarietà. Inoltre, ambedue le
soluzioni avrebbero giustificato per queste condotte un trattamento sanzionatorio più
severo rispetto a quello attualmente previsto per le contravvenzioni di pura violazione,
con adempimento così dell’obbligo comunitario di prevedere per i reati ambientali pene
effettive, proporzionate e dissuasive”.
Inutile evidenziare che tali interventi avrebbero richiesto una ulteriore modifica:
rispettivamente la trasformazione in delitti dei reati ambientali, attualmente tutti
contravvenzionali (eccezion fatta che per il traffico illecito di rifiuti), ovvero
l’introduzione di nuovi delitti accanto alle contravvenzioni depenalizzate.
4. La responsabilità degli enti per i reati ambientali
I reati ambientali rientravano già nel catalogo originariamente previsto dalla legge
delega n. 300 del 2000 (art. 11)193, che indicava quali reati presupposto della
responsabilità dell’ente sia i reati di cui agli strumenti internazionali oggetto di ratifica
(Convenzione PIF e OCSE), sia le principali fattispecie in materia di tutela
dell’ambiente e del territorio e di sicurezza sul lavoro.
193
Art. 11 L. 29 settembre 2000, n. 300: “Il Governo della Repubblica è delegato ad emanare, entro otto
mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, un decreto legislativo avente ad oggetto la
disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche e delle società, associazioni od enti
privi di personalità giuridica che non svolgono funzioni di rilievo costituzionale, con l’osservanza dei
seguenti principi e criteri direttivi: a) prevedere la responsabilità in relazione alla commissione, dei reati
di cui agli artt. 316 bis, 316 ter, 317, 318, 319, 319 bis, 319 ter, 320, 321, 322, 322 bis, 640 secondo
comma n. 1, 640 bis e 640 ter, secondo comma, con esclusione delle ipotesi in cui il fatto è commesso
con abuso della qualità di operatore del sistema, del codice penale; b) prevedere la responsabilità in
relazione alla commissione dei reati relativi alla tutela dell’incolumità pubblica previsti dal titolo sesto del
libro secondo del codice penale; c) prevedere la responsabilità in relazione alla commissione dei reati
previsti dagli artt. 589 e 590 c.p. che siano stati commessi con violazione delle norme per la prevenzione
degli infortuni sul lavoro; d)prevedere la responsabilità in relazione alla commissione dei reati in materia
di tutela dell’ambiente e del territorio, che siano punibili con pena detentiva non inferiore nel massimo ad
un anno anche se alternativa alla pena pecuniaria, previsti dalla legge 31 dicembre 1962, n.1860, dalla
legge 14 luglio 1965, n. 963, dalla legge 31 dicembre 1982, n. 979, dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47, e
successive modificazioni, dal decreto – legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla
legge 8 agosto 1985, n. 431, dal decreto del Presidente della Repubblica 24 maggio 1988, n. 203, dalla
legge 6 dicembre 1991, n. 394, dal decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 95, dal decreto legislativo 27
gennaio 1992, n. 99, dal decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 230, dal decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22, e successive modificazioni, dal decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152, dal decreto
legislativo 11 maggio 1999, n. 152, dal decreto legislativo 17 agosto 1999 n. 334, dal decreto legislativo 4
agosto 1999, n. 372, e dal testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e
ambientali, approvato con decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490”.
108
All’epoca il Governo era consapevole194 che tale catalogo ricostruiva in modo
completo “la cornice criminologica della criminalità di impresa, nel cui ventre
distingue, da un lato, gli illeciti collegati a delitti precipuamente indirizzati al
conseguimento di ingiustificati profitti, di regola espressione di una politica aziendale
che mira ad aggirare i meccanismi di legalità che regolano la concorrenza e l’esercizio
dell’attività produttiva; dall’altro lato, le violazioni che conseguono a reati espressivi
di una colpa di organizzazione, che rappresentano una (e senz’altro la più grave) forma
di proiezione negativa derivante dallo svolgimento dell’attività di impresa (il rischio –
reato come una delle componenti del rischio di impresa)”195, pur tuttavia decise di
compiere una scelta “minimalista” – formalmente motivata da ragioni di prudenza
legislativa196 – ma sospettata di compiacenza verso i poteri forti della classe
imprenditoriale italiana e, comunque, oggetto di non pochi rilievi critici197.
194
Cfr. Relazione ministeriale al D. Lgs. n. 231/2001, § 12, in www.giustizia.it.
Ibidem.
196
Cosi, ancora, la Relazione ministeriale: “[…] il Governo reputa preferibile attestarsi su una posizione
“minimalista”, che coincide con quella dell’ordine del giorno votato dalla Camera. Del resto, la legge
delega ha ad oggetto la ratifica delle Convenzioni PIF e OCSE, sì che pare opportuno limitare l’intervento
in tema di responsabilità sanzionatoria degli enti ai reati indicati nei citati strumenti internazionali e
comunitari. Nondimeno, occorre realisticamente prendere atto del maggiore equilibrio della scelta cd.
minimalista: poiché l’introduzione della responsabilità sanzionatoria degli enti assume un carattere di
forte innovazione nel nostro ordinamento, sembra opportuno contenerne, per lo meno nella fare iniziale,
la sfera di operatività, anche allo scopo di favorire il progressivo radicamento di una cultura aziendale
della legalità che, se imposta ex abrupto con riferimento ad un ampio novero di reati, potrebbe fatalmente
provare non trascurabili difficoltà di adattamento” (ibidem).
197
Numerose le censure ricevute alla scelta self-restraint del legislatore, si vedano: C. Piergallini, Sistema
sanzionatorio e reati previsti dal codice penale, in Dir. Pen. Proc., 2001, 1355, il quale parla di
“impalcatura sovradimensionata”, quanto all’architettura complessiva della responsabilità degli enti
rispetto ad un così esiguo gruppo di fattispecie suscettibili di sanzione; nello stesso senso anche G. De
Simone, I profili sostanziali della c.d. responsabilità amministrativa degli enti: la “parte generale” e la
“parte speciale” del D. Lgs. 8 giugno 2011 n. 231, in G. Garuti (a cura di), Responsabilità degli enti per
illeciti amministrativi dipendenti da reato,, 117; D. Pulitanò, La responsabilità “da reato” degli enti: i
criteri di imputazione, in Riv. It. Dir. e proc. pen., 2002, 416, il quale fa espresso riferimento alle
“pressioni del mondo imprenditoriale”. In maniera ancora più radicale L. Stortoni, I reati per i quali è
prevista la responsabilità degli enti, in AA. VV., Responsabilità degli enti per i reati commessi nel loro
interesse, 68, il quale usa l’espressione “ben poco edificante mercanteggiamento politico”. In senso
contrario si vedano invece: G. De Vero, Struttura e natura giuridica dell’illecito di ente collettivo
dipendente da reato, in Riv. It. Dir. e proc. pen., 2001, 1128 il quale parla di “esemplare applicazione sul
campo del principio di frammentarietà” definita “di secondo grado”; M. Romano, La responsabilità
amministrativa degli enti, società o associazioni: profili generali, in Riv. Soc., 2002, 398; A. Carmona, La
responsabilità degli enti: alcune note sui reati presupposto, in Riv. Trim. dir. Pen. econ., 2003, 1001, il
quale ha parzialmente specificato la sua posizione, precisando che le critiche potevano essere superate se
si ha riguardo alla opportunità – richiamata dalla Relazione ministeriale – che un principio di liceità
debba essere introdotto in maniera graduale: Id., La responsabilità amministrativa degli enti: reati
presupposto e modelli organizzativi, in Resp. Amm. Soc. enti, 2006, 1, 199; A. Rossi, Le sanzioni all’ente,
in S. Vinciguerra, M. Ceresa – Gastaldo, A. Rossi, La responsabilità dell’ente per il reato commesso nel
suo interesse (D. Lgs. n. 231/2001), Padova, 2004, 48.
195
109
Ecco perché la novità più rilevante del D. lgs. 121/2011 è rappresentata
dall’estensione alle persone giuridiche della responsabilità per le violazioni
ambientali198, con ciò recependo il contenuto dell’art. 7 della direttiva 2008/99/CE che
imponeva agli Stati membri di adottare “le misure necessarie affinché le persone
giuridiche dichiarate responsabili di un reato ai sensi dell’articolo 6 siano passibili di
sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive”199.
L’inserimento dei reati ambientali nella cerchia dei reati – presupposto della
responsabilità dell’ente è stato inizialmente guardato in modo favorevole dalla
dottrina200, che ha affermato come lo stesso “completa (anche se forse non esaurisce) la
cornice criminologica di riferimento relativa alla commissione in seno a strutture
imprenditoriali organizzate, di reati definibili come “economici” sotto un profilo
198
Si è compiuto in tal modo un cammino che prende le mosse dalla Convenzione di Strasburgo per la
tutela dell’ambiente attraverso il diritto penale, adottata dal Consiglio di Europa nel 1998 e che prevedeva
la responsabilità della persona giuridica coinvolta nella commissione di reati ambientali. Si richiedeva, in
particolare, l’introduzione di sanzioni criminali ed amministrative a carico delle società e la responsabilità
della persona giuridica non escludeva quella penale della persona fisica. L’art. 6 della Convenzione in
esame richiedeva che le sanzioni fossero calibrate in ragione della gravità degli illeciti, prevedendo pene
pecuniarie, detentive ed il ripristino ambientale.
199
Casartelli, op. cit. pag. 2 ss.
200
Si veda ad esempio, M. A. Manno, La responsabilità da reato degli enti da reato ambientale. Vecchie
e nuove questioni sulla responsabilità penale delle persone giuridiche alla luce dell’introduzione dell’art.
25-duodecies del D. Lgs. 231/2001, in B. Romano (a cura di), I reati ambientali alla luce del diritto
dell’Unione Europea, op. cit., 215.
110
funzionale201; già arricchita dalla previsione delle fattispecie colpose relative alla
sicurezza sul lavoro”202.
4.1 I reati presupposto. Il nuovo art. 25 undecies D. Lgs. 231/2001.
La tecnica utilizzata dal legislatore italiano per adempiere agli obblighi comunitari
è stata quella di inserire nel catalogo dei reati presupposto della responsabilità degli enti
giuridici ex D. lgs. 231/2001 una serie di reati ambientali di pericolo astratto già
esistenti nel nostro ordinamento e contenuti per la maggior parte nel D.lgs. 152/2006203.
Possiamo raggruppare le fattispecie secondo quattro aree: acque, rifiuti – bonifiche, aria
e Autorizzazione Integrata Ambientale.
Fondano pertanto la responsabilità dell’ente i seguenti reati ambientali:
a)
Acque:
201
Il riferimento è alla categoria formalizzata da C. Pedrazzi, Interessi economici e tutela penale, in A. M.
Stile (a cura di), Bene giuridico e riforma della parte speciale, Napoli, 293, ora in Diritto penale, vol. IV,
Scritti di diritto penale dell’economia: Disciplina pen. dei mercati – Dir. Pen. bancario – Dir. Pen.
industriale – Dir. Pen. fallimentare – varia, Milano, 2003, il quale parla di “reato funzionalmente
economico” in relazione alla condotta di rilievo penale strumentalmente connessa all’esercizio di una
attività economica di base lecita. Al medesimo referente concettuale rinvia A. Pagliaro, Problemi generali
del diritto penale dell’impresa, in Indice pen., 1985, 17, ora in Il diritto penale fra norma e società, vol.
IV, Altri scritti – II, Milano 2009, 457. Sotto questo profilo “l’approccio di tipo funzionale, più che gli
aspetti strettamente giuridici, privilegia la considerazione dei profili sociologico/criminologici,
suggerendo soluzioni non tanto sul piano della selezione degli interessi meritevoli di tutela penale e delle
relative tecniche di incriminazione, quanto piuttosto sul piano della criminalizzazione dei protagonisti
degli atti dotati di incisivo rilievo economico, nonché dalla focalizzazione di sanzioni adeguate a
contrastare la criminalità che si alimenta del dinamismo inerente al mondo degli affari”: E. M.
Ambrosetti, E. Mezzetti, M. Ronco, Diritto penale dell’impresa, Bologna, 2012, 2, per i quali l’approccio
funzionale alla criminalità economica è proprio alla base della responsabilità diretta degli enti nel
“sistema 231”. Alla medesima radice culturale appartiene l’indicazione del reato come rischio d’impresa,
che presuppone una condotta, in sé rischiosa seppur lecita di base, divenuta illecita per il dispiegarsi della
sua piena potenzialità offensiva in quanto promanante da un contesto imprenditoriale organizzato: alla
prevenzione del rischio reato è congegnato il modello italiano di responsabilizzazione dell’ente,
strutturato sulla adozione ed attuazione di modelli preventivi.
202
Altra grande assente e parecchio attesa sino al 2007 la categoria dei reati legati agli infortuni sul lavoro
(morte e lesioni colpose) generati da carenze organizzative dell’ente, previsti dall’art. 25 septies D. Lgs.
231/2001, introdotto dall’art. 9 legge 3 agosto 2007, n. 123. Al di là delle questioni teoriche legate
all’introduzione di una responsabilità dell’ente in relazione a condotte illecite colpose – su cui si è
dibattuta la dottrina (ex plurimis, O. Di Giovine, Sicurezza sul lavoro, malattie professionali e
responsabilità degli enti, in Cass. Pen., 2009, 3, 1331; T. Vitarelli, Infortuni sul lavoro e responsabilità
degli enti: un difficile equilibrio normativo, in Riv. It. Dir. Proc. pen., 2009, 695; C. Santoriello,
Violazione delle norme antinfortunistiche e reati commessi nell’interesse o a vantaggio delle società, in
Resp. Amm. Soc. enti, 2008, 1, 161; C. Mancini, L’introduzione dell’art. 25-septies. Criticità e
prospettive, ivi, 2008, 2, 53; P. Ielo, Lesioni gravi, omicidi colposi aggravati dalla violazione della
normativa antinfortunistica e responsabilità degli enti, ibidem, 57; F. D’Arcangelo, La responsabilità da
reato degli enti per gli infortuni sul lavoro, ibidem, 77) – qui si vuole soltanto evidenziare come il campo
dell’infortunistica sul lavoro facesse già parte, come i reati ambientali, del contenuto originario della
delega, rappresentando statisticamente uno degli ambiti più ampi della criminalità d’impresa.
203
A tale introduzione si aggiungono le nuove fattispecie di cui agli artt. 727 bis e733 bis c.p.
111
–
lo scarico non autorizzato di acque reflue industriali contenenti
sostanze pericolose (art. 137 D.Lgs. 152/2006 co.2);
–
lo scarico delle stesse sostanze in violazione dei limiti tabellari (art.
137 D.Lgs. 152/2006 co.5);
–
la violazione dei divieti di scarico al suolo, nelle acque sotterranee e
nel sottosuolo (art. 137 D.Lgs. 152/2006 co.11);
–
lo scarico in acque marine da parte di navi o aeromobili di sostanze
di cui è vietato lo sversamento (art. 137 D.Lgs. 152/2006 co.13).
Per le ipotesi sopra indicate il sistema di sanzioni previsto varia da 150 a 250
quote, mentre la sanzione sale da 200 a 300 quote per l’ipotesi di cui all’art. 137 comma
2 (apertura o effettuazione di nuovi scarichi di acque reflue industriali senza
autorizzazione o dopo che l’autorizzazione sia stata sospesa o revocata con riferimento
alle sostanze pericolose di cui alle tabelle 5 e 3/A Allegato 5 Parte III Decreto);
previste sanzioni da 150 a 300 quote per l’ipotesi di cui all’art. 137 comma 5 (scarico di
acque reflue industriali con supero dei valori limiti fissati nella tabella 3 o, nel caso di
scarico sul suolo, della tabella 4 Allegato 5 Parte III del Decreto oppure supero dei
limiti più restrittivi fissati dalle Regioni o dalle province autonome o dall’autorità
competente in relazione alle sostanze indicate nella Tabella 5 A Allegato 5 Parte III del
Decreto) e in violazione dei valori limite per le sostanze di cui alla Tabella 3/A Allegato
5 Parte III del Decreto, indicata all’art. 137, comma 5, secondo periodo e l’inosservanza
dei divieti – di scarico sul suolo e scarico nel sottosuolo e nelle acque sotterranee – di
cui agli artt. 103 e 104 del Decreto (art. 137, comma 11). Alle sanzioni pecuniarie
devono aggiungersi le sanzioni interdittive di cui all’art. 9 comma 2 D. lgs. 231/2001
per una durata non superiore a sei mesi.
b)
Rifiuti – Bonifiche:
–
la raccolta, il trasporto, il recupero, lo smaltimento, il commercio e
l’intermediazione di rifiuti in mancanza della prescritta autorizzazione, iscrizione o
comunicazione (art. 256 D.Lgs. 152/2006 co.1 lett a) e b);
–
la realizzazione o gestione di una discarica non autorizzata (art. 256
D.Lgs. 152/2006 co.3);
112
–
l’inosservanza delle prescrizioni contenute nell’autorizzazione alla
gestione di una discarica o alle altre attività concernenti i rifiuti (art. 256 D.Lgs.
152/2006 co.4);
–
la miscelazione non consentita di rifiuti (art. 256 D.Lgs. 152/2006
–
il deposito temporaneo presso il luogo di produzione di rifiuti
co.5);
sanitari pericolosi (art. 256 D.Lgs. 152/2006 co.6);
–
la contravvenzione di inquinamento del suolo, del sottosuolo, delle
acque superficiali e delle acque sotterranee e l’omissione della relativa comunicazione
agli enti competenti (art. 257 D.Lgs. 152/2006 co.1 e co. 2);
–
i delitti di cui agli artt. 258 co.4 secondo periodo e 260 bis co. 6 e
co. 7 D. Lgs. 152/2006, relativi alla predisposizione o uso di un falso certificato di
analisi dei rifiuti;
–
il traffico illecito di rifiuti (art. 259 D.Lgs. 152/2006 co.1)204;
–
il delitto di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti (art.
260 D.Lgs. 152/2006);
–
il delitto concernente violazioni del sistema di tracciabilità dei
rifiuti (art. 260 bis D.Lgs. 152/2006 co. 8).
Si avrà modo di approfondire nel prosieguo la questione della mancata previsione
della fattispecie di cui all’art. 256 comma 2 D. Lgs. 152/2006, con la quale si
sanzionano le ipotesi di abbandono e di deposito incontrollato di rifiuti da parte dei
titolari di imprese o responsabili di enti. Qui basti evidenziare che tale ipotesi è quella
che statisticamente trova maggior riscontro nella casistica processuale: si tratta di un
reato proprio del titolare di impresa, che rappresenterebbe la naturale base sulla quale
costruire la responsabilità dell’ente. Tale esclusione ha in parte vanificato l’intervento
legislativo, prendendo le distanze dagli obiettivi primari indicati nella Direttiva
2008/99/CE. Pare che tale dimenticanza trovi spiegazione unicamente in una “svista”
del legislatore che è auspicabile che trovi in tempi brevi una soluzione di rimedio, per
204
L’inserimento di tale fattispecie nell’art. 25 undecies D. Lgs. 231/2001 è apparso anacronistico. L’art.
259 D. Lgs. 152/2006 punisce infatti la spedizione di rifiuti che costituisca traffico illecito ai sensi
dell’art. 26, Regolamento CEE n. 259/1993, ma questo è stato abrogato, con effetto dal 12 luglio 2007,
dall’art. 61 Regolamento CEE n. 1013/2006. Infatti, l’art. 3 lett. C della Direttiva 2008/99/CE punisce la
spedizione di rifiuti quando sia illegale ai sensi dell’art. 2, § 35, Regolamento CE n. 1013/2006 del
Parlamento europeo e del Consiglio. Inoltre, mentre la fattispecie comunitaria richiede che la spedizione
sia effettuata in quantità non trascurabile, la disposizione penale italiana prescinde da tale requisito.
113
evitare che molte condotte penalmente rilevanti vengano escluse dal sistema
sanzionatorio delineato dal D. lgs. 231/2001.
Merita poi, alcune riflessioni la fattispecie di cui all’art. 257 D. Lgs. 152/2006
relativa alla bonifica dei siti inquinati, condotta sanzionata con la pena pecuniaria fino a
250 quote e da 150 a 250 per l’ipotesi prevista al secondo comma relativo
all’inquinamento da sostanze pericolose. Orbene, nella realtà processuale, i
procedimenti penali per omessa bonifica vanno ormai scemando, atteso che la nuova
formulazione dell’art. 257 comma 4 del D. Lgs. prevede: “l’osservanza dei progetti
approvati ai sensi dell’art. 242 e seguenti costituisce condizione di non punibilità per i
reati ambientali contemplati da altre leggi per il medesimo evento e per la stessa
condotta di inquinamento di cui al comma 1”. Bisognerà dunque interrogarsi su quale
possa essere il coordinamento tra quest’ultima ipotesi e l’inserimento dell’art. 257 del
D. Lgs. 152/2006 nel novero dei reati presupposti di cui al D. Lgs. 231/2001. Infatti, in
caso di conclusione dell’iter di bonifica con esito favorevole da parte degli enti di
controllo, ci si chiede che sorte avrà il processo contro l’ente presunto responsabile. Il
mancato coordinamento tra l’ipotesi prevista dal comma 4 dell’art. 257 D. lgs. 152/2006
e quanto indicato nell’art. 8 D. Lgs. 231/2001, che prevede l’estinzione della sanzione
solo in caso di amnistia, pone un problema di carattere sistematico. Nessuna soluzione è
fornita dall’art. 37 D. Lgs. 231/2001 relativo ai “casi di improcedibilità” previsti dal
legislatore “non si procede all’accertamento dell’illecito amministrativo dell’ente
quando l’azione penale non può essere iniziata o proseguita nei confronti dell’autore
del reato per la mancanza di una condizione di procedibilità”. Si tratta infatti –
espressamente – di condizione di procedibilità e non di punibilità; pertanto, un’analogia
può essere fatta forzando oltremisura il sistema, facendolo chiaramente su norme
processuali e non sostanziali205. Si tratta di situazioni disomogenee ed il loro
accostamento, oltre ad essere una forzatura, rappresenterebbe un’interpretazione
illegittima e non concessa nel nostro ordinamento. Unica strada percorribile potrebbe
venire dal combinato disposto dell’art. 129 c.p.p. (obbligo della immediata declaratoria
di determinate cause di non punibilità) con l’art. 34 D. Lgs. 231/2001, il quale estende
205
Pare, inoltre, evidente che, dal punto di vista dogmatico, le condizioni di non punibilità sono quelle
condizioni che rendono non applicabile una sanzione legata ad una norma penale, mentre le condizioni di
procedibilità sono atti ai quali la legge subordina l’esercizio dell’azione penale in relazione a determinati
reati per i quali non si debba procedere d’ufficio ma su iniziativa di parte.
114
all’ente le norme del codice di procedura penale destinate all’imputato. Pertanto, se per
l’ipotesi di cui all’art. 257 D. Lgs. 152/2006 si fosse regolarmente proceduto
all’attuazione di un piano di bonifica, tale da rientrare nella condizione di non punibilità
prevista dal quarto comma, si potrebbe estendere la norma dell’art. 129 c.p.p. anche
all’ente, mandandolo così esente da responsabilità. Probabilmente il legislatore ha
inserito le fattispecie ambientali senza tenere conto della peculiarità di queste ultime,
dove, molte volte, alla pretesa punitiva si sostituisce la necessità di riparare il danno
ambientale. Sarà compito della giurisprudenza trovare la strada migliore per
armonizzare il sistema, evitando situazioni inverosimili per le quali potrebbe aversi la
posizione dell’imputato archiviata e quella dell’ente a giudizio.
Proseguendo nell’analisi si evidenzia che l’ipotesi di cui all’art. 260 D. lgs.
152/2006 è punita con sanzione pecuniaria da 300 a 500 quote per i rifiuti pericolosi,
che sale da 400 a 800 in caso di rifiuti ad alta radioattività.
Ultimo breve richiamo deve essere fatto alle norme previste per la violazione delle
prescrizioni connesse con il SISTRI (sistema informatico di controllo sulla tracciabilità
dei rifiuti), previsto dall’art. 260 bis D. Lgs. 152/2006. Sono punite le condotte relative
all’utilizzo di certificati falsi nell’ambito del sistema di controllo della tracciabilità, così
come il trasportatore che omette di accompagnare il trasporto dei rifiuti pericolosi con
copia della scheda SISTRI – Area Movimentazione, o del certificato analitico
contenente false indicazioni. Sanzione prevista da 150 a 250 quote. Analoga sanzione
per il trasportatore che accompagna il trasporto di rifiuti non pericolosi con una copia
cartacea della scheda SISTRI – Area Movimentazione fraudolentemente alterata. La
sanzione è aumentata da 200 a 300 quote per il trasportatore che accompagna il
trasporto di rifiuti pericolosi con la scheda SISTRI – Area Movimentazione
fraudolentemente alterata.
c)
Aria:
–
la violazione delle disposizioni sull’impiego di sostanze nocive per
lo strato di ozono (art. 3 co. 6 L. 28.12.1993, n. 549); in tale caso è prevista la sanzione
fino a 250 quote.
d)
Autorizzazione Integrata Ambientale:
Mancano all’appello tra i reati fondanti la responsabilità dell’ente, le ipotesi di
esercizio dell’attività in presenza di Autorizzazione Integrata Ambientale (ex D. Lgs.
115
128/2010) revocata o sospesa o in caso di violazione delle prescrizioni in essa
contenute. Il legislatore non ha ancora ovviato a tale mancanza, ma lo scenario che
potrebbe palesarsi assumerebbe un carattere grottesco. Basti pensare ai tanti impianti
chimici che, per loro natura, trattano alcuni dei rifiuti più pericolosi per il mondo
industriale e che ormai operano da diversi anni con l’Autorizzazione Integrata
Ambientale su esplicita richiesta del legislatore. Proprio l’A.I.A. ha tra i suoi obiettivi
quello di identificare lo stabilimento come unica fonte inquinante e poterne monitorare
l’attività nel suo complesso. Il D. Lgs. 128/2010 rappresenta, quindi, un primo tentativo
di razionalizzare l’attività di controllo portando l’impresa ad organizzare lo stabilimento
secondo parametri concordati con gli enti di controllo e nel rispetto dei limiti indicati
dal D. Lgs 152/2006. La mancata previsione di un collegamento funzionale tra il D.
Lgs. 231/2001 e il D. Lgs. 128/2010 crea un’area di non punibilità per gli enti che
rischia di mandare esenti dalla responsabilità amministrativa proprio coloro che
presentano per la loro attività produttiva i principali rischi per l’ambiente e che avevano
già intrapreso un cammino di “responsabilità organizzativa”.
Residuano, oltre alle fattispecie di nuovo conio, ossia quelle previste dagli artt.
727 bis e 733 bis c.p. (per le quali si rinvia ai successivi paragrafi 4.1.2 e 4.2.3):
–
le contravvenzioni concernenti l’importazione, l’esportazione, il
trasporto ed uso illeciti di specie animali e il commercio di piante riprodotte
artificialmente (art. 1 co. 1 e 2 e art. 2 L. 7.2.1992, n. 150);
–
la falsificazione o alterazione di certificazioni e licenze e l’uso di
certificazioni e licenze falsi o alterati per l’importazione di animali (art. 3 bis L.
150/1990);
–
lo sversamento doloso in mare da navi di sostanze inquinanti (art. 8
co. 1 e 2 D. Lgs. 6.11.2007, n. 202);
–
lo sversamento colposo in mare da navi di sostanze inquinanti (art.
9 co. 1 e 2 D. Lgs. 6.11.2007, n. 202)206.
206
Ruga Riva, Il decreto legislativo di recepimento delle direttive comunitarie sulla tutela penale
dell’ambiente: nuovi reati, nuova responsabilità degli enti da reato ambientale, cit., pag. 15 ss.; L.
Pietrini, Commento all’art. 2 del D.lg. 7.7.2011 n. 121, in Leg. Pen., 2012, 48; V. Plantamura,
Responsabilità individuali e degli enti nel d. lg. 7 luglio 2011 n. 121 di attuazione delle direttive europee
sulla tutela penale dell’ambiente, cit., 477; M. Scoletta, Obblighi europei di criminalizzazione e
responsabilità degli Enti per reati ambientali (note a margine del d. lg. 121/2011 attuativo delle direttive
comunitarie sulla tutela dell’ambiente), in Riv. Giur. Ambiente, 2012, 17.
116
E’ stato sottolineato come la versione finale dei reati presupposto sia stata
notevolmente sfoltita rispetto a quanto previsto nello
schema iniziale del decreto
legislativo.
Nella sua prima formulazione, infatti, lo schema di decreto legislativo indicava
quale presupposto della responsabilità delle persone giuridiche numerosissimi reati di
natura meramente formale in materia di inquinamento idrico, atmosferico e di
trattamento dei rifiuti.
Le competenti Commissioni parlamentari, chiamate a pronunciarsi sul testo,
hanno sollecitato il legislatore delegato a selezionare maggiormente il novero dei reati
presupposto; nel parere approvato dalla II Commissione Giustizia della Camera dei
Deputati si osserva che il rinvio ai reati presupposto contenuto nella prima formulazione
del decreto “appare troppo ampio; soprattutto per quanto attiene al codice
dell’ambiente, infatti, si ricollega la responsabilità amministrativa di cui al decreto
n.231 a numerose fattispecie di reato, alcune delle quali di indubbia gravità, altre
consistenti, invece, in violazioni di natura meramente formale e prive di una concreta
offensività rispetto al bene giuridico tutelato; si potrebbe così realizzare una forte
anticipazione della tutela penale, estesa a comportamenti prodromici rispetto alla
realizzazione di fatti dannosi che, in quanto tali, sono sforniti di una diretta lesività per
i beni giuridici tutelati, con la conseguenza di un effetto moltiplicatore delle sanzioni a
carico delle imprese; si pensi, a titolo esemplificativo, alle violazioni previste dagli artt.
29 quattuordecies, 279,258, 259, 260 bis del codice dell’ambiente; l’impostazione dello
schema di decreto legislativo sembra quindi talvolta eccedere quanto previsto dal
legislatore comunitario, con il rischio di sanzionare gli enti non per il danno, o il
pericolo concreto di danno, arrecato all’ambiente o alla persona, bensì per aver messo
astrattamente in pericolo tali beni a seguito di violazioni solo formali di adempimenti
amministrativi”207.
207
Analoghe considerazioni sono contenute nel Parere della VIII Commissione della Camera dei
Deputati: “Il rinvio operato dall’articolo 2 del provvedimento in esame appare troppo esteso, soprattutto
per quanto attiene ai reati previsti dal decreto legislativo n. 152 del 2006 (Codice ambientale), di modo
che la responsabilità delle persone giuridiche di cui al decreto legislativo n. 231 del 2001 risulta
ricollegata non solo a fattispecie di reato oggettivamente gravi, ma anche a fattispecie consistenti in
violazioni di natura meramente formale e prive di una concreta offensività rispetto al bene giuridico
tutelato”.
117
In proposito, va peraltro ribadito come nel nostro ordinamento la tutela penale
dell’ambiente sia storicamente affidata soprattutto ad un sistema di contravvenzioni che
nella maggior parte dei casi hanno ad oggetto fattispecie di pericolo astratto.
La ragione di tale operazione di sfoltimento può rinvenirsi nella volontà di
ottemperare agli obblighi comunitari ed, al contempo, di non estendere in maniera
eccessiva l’area della responsabilità da reato delle persone giuridiche, come richiesto
dalle Commissioni parlamentari che chiedevano che la stessa fosse limitata alle
fattispecie più gravi e di danno.
E’ chiaro che la mancata formulazione di fattispecie penali di danno o di pericolo
concreto di lesione del bene ambiente o della salute delle persone nel momento in cui il
legislatore italiano ha recepito la direttiva, si è inevitabilmente riflessa sulle possibilità
di corretto recepimento della stessa sotto il profilo della individuazione dei reati
presupposto della responsabilità dell’ente.
Se, infatti, “per quanto concerne la responsabilità delle persone fisiche,
l’attuazione della direttiva europea è carente per difetto, la disciplina della
responsabilità delle persone giuridiche appare sovrabbondante e particolarmente
severa”208.
Poco chiara, invece, appare la motivazione della mancata inclusione nei reati
presupposto di alcune fattispecie che presentano dei profili di notevole offensività per il
bene ambientale209.
L’esclusione destinata a suscitare maggior clamore riguarda le fattispecie di
disastro ambientale riconducibile agli artt. 434 e 449 del codice penale210,
l’avvelenamento delle acque (artt. 439 e 449 c.p.) e le contravvenzioni di cui all’art. 29
quattuordecies del D. lgs. 152/2006211.
208
M. Ronco, L’intreccio tra la legislazione nazionale e quella comunitaria in materia di diritto penale
dell’ambiente, op. cit.,36.
209
Casartelli, op. cit, pag. 5 ss.
210
Art. 439 c.p. (Avvelenamento di acque o di sostanze alimentari) “Chiunque avvelena acque o sostanze
destinate all'alimentazione, prima che siano attinte o distribuite per il consumo, è punito con la reclusione
non inferiore a quindici anni. Se dal fatto deriva la morte di alcuno, si applica l'ergastolo”(si veda nota
72).
Art. 449 c.p. (Delitti colposi di danno) “Chiunque, al di fuori delle ipotesi previste nel secondo comma
dell'articolo 423-bis, cagiona per colpa un incendio o un altro disastro preveduto dal capo primo di questo
titolo, è punito con la reclusione da uno a cinque anni. La pena è raddoppiata se si tratta di disastro
ferroviario o di naufragio o di sommersione di una nave adibita a trasporto di persone o di caduta di un
aeromobile adibito a trasporto di persone”( Si veda nota 72).
211
Articolo 29-quattuordecies del D. lgs. 152/2006 (Sanzioni) “ Chiunque esercita una delle attività di cui
all’allegato VIII senza essere in possesso dell’autorizzazione integrata ambientale o dopo che la stessa sia
118
Tale ultima eliminazione desta perplessità, tanto più che per espressa previsione
del decimo comma dell’articolo in esame, per gli impianti soggetti ad AIA212 “non si
applicano le sanzioni previste da normative di settore, relative a fattispecie oggetto del
presente articolo”.
Dunque l’ente soggetto ad AIA, a cui siano ascrivibili reati presupposto in materia
ambientale, non ne risponderà anche in relazione ai normali reati in materia di rifiuti,
inquinamento atmosferico e idrico, sottratti alle discipline di settore dall’art. 29
quattuordecies D. Lgs. 152/2006.
stata sospesa o revocata è punito con la pena dell’arresto fino ad un anno o con l’ammenda da 2.500 euro
a 26.000 euro. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, si applica la sola pena dell’ammenda da 5.000
euro a 26.000 euro nei confronti di colui che pur essendo in possesso dell’autorizzazione integrata
ambientale non ne osserva le prescrizioni o quelle imposte dall’autorità competente. Chiunque esercita
una delle attività di cui all’allegato VIII dopo l’ordine di chiusura dell’impianto è punito con la pena
dell’arresto da sei mesi a due anni o con l’ammenda da 5.000 euro a 52.000 euro. È punito con la
sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 52.000 euro il gestore che omette di trasmettere
all’autorità competente la comunicazione prevista dall’articolo 29 -decies , comma 1. 5. È punito con la
sanzione amministrativa pecuniaria da 2.500 euro a 11.000 euro il gestore che omette di comunicare
all’autorità competente e ai comuni interessati i dati relativi alle misurazioni delle emissioni di cui
all’articolo 29 -decies , comma 2. 6. È punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a
26.000 euro il gestore che, senza giustificato e documentato motivo, omette di presentare, nel termine
stabilito dall’autorità competente, la documentazione integrativa prevista dall’articolo 29 -quater , comma
8. Alle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal presente articolo non si applica il pagamento in
misura ridotta di cui all’articolo 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689. Le sanzioni sono irrogate dal
prefetto per gli impianti di competenza statale e dall’autorità competente per gli altri impianti. Le somme
derivanti dai proventi delle sanzioni amministrative previste dal presente articolo sono versate all’entrata
dei bilanci delle autorità competenti. Per gli impianti rientranti nel campo di applicazione del presente
titolo, dalla data di rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale, non si applicano le sanzioni, previste
da norme di settore, relative a fattispecie oggetto del presente articolo”.
212
L’obiettivo della direttiva 96/61/CE era l’adozione di misure intese ad evitare (o a ridurre al minimo)
le emissioni inquinanti nell’aria, nell’acqua e nel terreno, comprese le disposizioni relative ai rifiuti ed a
conseguire un elevato livello di protezione dell’ambiente nel suo complesso. Aspetto fondamentale era
l’approccio integrato alla prevenzione dell’inquinamento, attraverso un metodo che consentisse di evitare
o limitare il trasferimento di inquinanti da un elemento naturale all’altro. In Italia, la Direttiva è stata
recepita con il D.lgs. n.59/2005, "Attuazione integrale della direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione
e riduzione integrate dell'inquinamento". Si prevede, per l’esercizio delle tipologie di attività elencate
nell’Allegato I, il rilascio dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), che avviene solo dopo attento
esame e eventuale approvazione della documentazione preparata dall’azienda. Il rilascio dell’AIA viene
effettuato da parte dell’Autorità Competente, che, a seconda dei casi può essere Ministero dell’Ambiente,
Regione o Conferenza dei Servizi. Rappresenta, dunque, il provvedimento che autorizza l’esercizio di un
impianto o di parte di esso a determinate condizioni che devono garantire la conformità e il rispetto dei
requisiti previsti dal D.lgs. n.59/2005. L'Autorità competente nel determinare le condizioni per il rilascio
tiene conto dei seguenti principi generali: devono essere prese le opportune misure di prevenzione
dell’inquinamento, applicando in particolare le migliori tecniche disponibili; non si devono verificare
fenomeni di inquinamento significativi; deve essere evitata la produzione di rifiuti; in caso contrario i
rifiuti devono essere recuperati o, se ciò non è economicamente o tecnicamente possibile, devono essere
eliminati evitandone e riducendone l’impatto sull’ambiente; l’energia deve essere utilizzata in modo
efficace; devono essere prese le misure necessarie per prevenire gli incidenti e limitarne le conseguenze;
deve essere evitato qualsiasi rischio di inquinamento al momento della cessazione definitiva dell’attività e
il sito stesso ripristinato ai sensi della normativa vigente in materia di bonifiche e ripristino ambientale.
119
Il trattamento sanzionatorio appare quindi irragionevole rispetto all’ente non
soggetto ad AIA.213
Curiosamente, manca all’appello il reato di abbandono di rifiuti sanzionato
dall’art. 256 comma 2 del D. lgs. 152/2006214, la cui fattispecie vede tra i soggetti attivi
proprio i titolari di imprese ed i responsabili di enti.
Infine, l’assenza si riscontra anche relativamente alla previsione delle
responsabilità per morte o lesioni dovuti alla violazione di quelle stesse imposizioni
formali che costituiscono fattispecie autonoma. “Una tale previsione avrebbe consentito
di colmare quel gap di tipicità che caratterizza le conseguenze dannose di molte
condotte, la cui rimproverabilità fa moralmente capo all’impresa e alle sue politiche di
amministrazione, destinate a non poter essere addebitate sul piano giuridico-penale
agli effettivi centri di gestione e controllo”215.
Tali incongruenze derivano dalla necessità di rispettare i tempi previsti in ambito
comunitario e dall’impossibilità di realizzare una completa ristrutturazione del sistema
penale dell’ambiente216. Il risultato è che la mancanza di reati presupposto
concretamente lesivi del bene ambiente è stata superata dall’indicazione di un numero
sovrabbondante di contravvenzioni per nulla o scarsamente offensive del bene ambiente,
andando ben oltre quanto richiesto dall’articolo 6 della direttiva; per contro, è stato
omesso il riferimento ai delitti del codice penale applicati ai fatti di danneggiamento o
disastro ambientale217.
213
Madeo, op. cit., pag. 1064 ss.
L’art. 256 comma 2 del D. lgs. 152/2006 così dispone “Le pene di cui al comma 1 si applicano ai
titolari di imprese ed ai responsabili di enti che abbandonano o depositano in modo incontrollato i rifiuti
ovvero li immettono nelle acque superficiali o sotterranee in violazione del divieto di cui all’art. 192,
commi 1 e 2”.
215
M. A Manno, La responsabilità da reato degli enti da reato ambientale. Vecchie e nuove questioni
sulla responsabilità penale delle persone giuridiche alla luce dell’introduzione dell’art. 25-duodecies del
D. Lgs. 231/2001, cit., 236.
216
Il legislatore italiano ha infatti sostenuto, al riguardo, che “ considerati i limiti di pena contenuti
nell’art. 2 della Legge Comunitaria, che il legislatore delegante non ha inteso derogare con specifico
riguardo alle direttive in esame, il recepimento delle stesse non può essere assicurato attraverso un
completo ripensamento del sistema dei reati contro l’ambiente, mediante il loro inserimento sistematico
all’interno del codice penale sostanziale e la previsione come delitti delle più gravi forme di
aggressione. Tale operazione potrà costituire oggetto di separato e successivo intervento normativo”.
217
L’esigenza, nascente dalla pratica del diritto, di garantire una adeguata tutela penale dinanzi a condotte
particolarmente gravi concretamente lesive del bene ambiente, ha portato la giurisprudenza, in assenza di
specifiche disposizioni normative di natura penale, a ricorrere ad alcune norme del codice penale,
estendendone in maniera parecchio discutibile l’ambito di applicazione. Paradigmatico è il caso dell’art.
434 c.p. “Crollo di costruzioni o altri disastri dolosi”. La norma punisce chiunque commetta un datto
diretto a cagionare il crollo di una costruzione o un “altro disastro”, se dal fatto deriva pubblica
incolumità. Ai sensi del combinato disposto degli artt. 434 e 449 c.p., il delitto è punito anche nella forma
214
120
colposa, purché, diversamente da quanto previsto dall’art. 434, si verifichi concretamente il disastro. La
giurisprudenza ha utilizzato proprio il generico riferimento ad “altro disastro” per applicarla alle ipotesi
di “disastro ambientale”, prive di una disciplina normativa. La disposizione codicistica, che già dalla sua
rubrica fa espressamente riferimento al crollo degli edifici, è stata pertanto estesa a situazioni del tutto
differenti, che non presentano alcun elemento in comune con l’unica ipotesi indicata espressamente dalla
norma (il crollo di edifici), con la conseguenza di incorrere in una applicazione analogica in malam
partem dell’art. 434 c.p. Sul punto è intervenuta la Consulta, chiamata a confrontarsi con un caso di
disastro ambientale in cui era stata contestata l’ipotesi di disastro innominato (C. Cost., 1 agosto 2008, n.
327, in Giur. Cost., 2008, 3528, con commento di F. Giunta, I contorni del disastro innominato e l’ombra
del disastro ambientale alla luce del principio di determinatezza, ivi, 3539). Nella sua pronuncia la Corte
Costituzionale ha dichiarato l’art. 434 c.p. conforme all’art. 25 co. 2 Cost., sul rilievo che la nozione di
“altro disastro è un accadimento sì diverso, ma comunque omogeneo, sul piano delle caratteristiche
strutturali, rispetto ai disastri contemplati negli altri articoli compresi nel capo relativo ai delitti di
comune pericolo mediante violenza”. Secondo la Corte, “l’analisi d’insieme dei delitti compresi nel capo
I del titolo VI consente, in effetti, di delineare una nozione unitaria di “disastro”, i cui tratti qualificanti
si apprezzano sotto un duplice e concorrente profilo. Da un lato, sul piano dimensionale, si deve essere al
cospetto di un evento distruttivo di proporzioni straordinarie, anche se non necessariamente immani, atto
a produrre effetti dannosi gravi, complessi ed estesi. Dall’altro lato, sul piano della proiezione offensiva,
l’evento deve provocare – in accordo con l’oggettività giuridica delle fattispecie criminose in questione
(“la pubblica incolumità”) – un pericolo per la vita o per l’integrità fisica di un numero indeterminato di
persone; senza che peraltro sia richiesta anche l’effettiva verificazione della morte o delle lesioni di uno
o più soggetti”. Nonostante tali conclusioni, la Corte ha comunque riconosciuto la “labilità” della
riconduzione del disastro ambientale alla fattispecie di cui all’art. 434 c.p., auspicando che “talune
fattispecie attualmente ricondotte, con soluzioni interpretative non sempre scevre da profili problematici,
al paradigma punitivo del disastro innominato – e tra esse, segnatamente, l’ipotesi del cosiddetto
disastro ambientale, che viene in discussione nei giudizi a quibus – formino oggetto di autonoma
considerazione da parte del legislatore penale, anche nell’ottica dell’accresciuta attenzione alla tutela
ambientale ed a quella dell’integrità fisica e della salute, nella cornice di più specifiche figure
criminose”. La giurisprudenza successiva, confortata dalla pronuncia della Consulta, applica pertanto
l’art. 434 c.p. anche alle ipotesi di disastro ambientale. Per la configurabilità del disastro ambientale
colposo si richiede che “l’evento di danno o di pericolo per la pubblica incolumità sia straordinariamente
grave e complesso, ma non nel senso di eccezionalmente immane, essendo necessario e sufficiente che il
nocumento abbia un carattere di prorompente diffusione che esponga a pericolo collettivamente un
numero indeterminato di persone e che l’eccezionalità della dimensione dell’evento desti un esteso senso
di allarme” (Cass. Pen., sez. V, 11 ottobre 2006, n. 40330); il danno ambientale e il disastro ambientale si
identificano pertanto, “qualora l’attività di contaminazione di siti destinati ad insediamenti abitativi o
agricoli con sostanze pericolose per la salute umana assuma connotazioni di durata, ampiezza e intensità
tale da risultare in concreto straordinariamente grave e complessa, mentre non è necessaria la prova di
immediati effetti lesivi sull’uomo” (Cass. Pen., sez. IV, 20 febbraio 2007, n. 19342. Tali principi sono stati
ribaditi dalla giurisprudenza di legittimità successiva. In un caso di disastro ambientale caratterizzato da
un’imponente contaminazione di siti mediante accumulo sul territorio e sversamento nelle acque di
ingenti quantitativi di rifiuti speciali altamente pericolosi, la Corte ha ulteriormente precisato che
“requisito di disastro è la potenza espansiva del nocumento unitamente all’attitudine ad esporre a
pericolo, collettivamente, un numero indeterminato di persone, sicché ai fini della configurabilità del
medesimo, è necessario un evento straordinariamente grave e complesso ma non eccezionalmente
immane (Cass. Pen., sez. V, 16 gennaio 2008, n. 9418). La suprema Corte ha applicato la fattispecie di cui
all’art. 434 c.p. in un caso di sversamento continuo e ripetuto di rifiuti di origine industriale provenienti
dalla lavorazione dell’alluminio in diverse aree non autorizzate, affermando che il reato, di pericolo e a
consumazione anticipata, si realizza “quando il pericolo concerne un danno ambientale di eccezionale
gravità, seppure con effetti non necessariamente irreversibili qualora venga a verificarsi, in quanto il
danno provocato potrebbe essere riparabile con opere di bonifica” (Cass. Pen., sez. III, 14 luglio 2011, n.
46189, in Amb. e sviluppo, 2012, 4, 375. Nella nozione di disastro ambientale ex art. 434 c.p. è stato
ricondotto, oltre ai casi sopra ricordati di sversamento di rifiuti in siti non autorizzati, anche la reiterata
abusiva attività estrattiva da una cava con alterazione di corsi d’acqua, inondazioni, infiltrazioni,
instabilità ambientale e pregiudizio per la dinamica costiera (Cass. Pen., sez. IV, 5 maggio 2011, n.
36626).
121
Ciò non consente di fare a meno di pensare che tale operazione derivi in parte da
mirate pressioni del mondo industriale in quanto tali fattispecie vanno ad incidere su
interessi economici di specifiche categorie di soggetti218.
4.1.2 L’art. 727-bis c.p.
Attraverso l’art. 727 bis c.p. è stata inserita nel codice penale la contravvenzione
di “uccisione, distruzione, cattura, prelievo, detenzione di esemplari di specie animali o
vegetali selvatiche protette ”.
Il primo comma della norma in esame punisce l’uccisione219, la cattura e la
detenzione di esemplari appartenenti ad una specie selvatica protetta fuori dai casi
consentiti, con sanzione alternativa dell’arresto da uno a sei mesi o dell’ammenda fino a
4.000 euro.
Il secondo comma punisce, invece, la distruzione, il prelievo o la detenzione di
esemplari appartenenti a specie vegetale selvatica protetta fuori dai casi consentiti, con
la pena dell’ammenda fino a 4.000 euro220.
Il reato è una contravvenzione, punita a titolo di dolo o colpa e rispetto alla quale
non è configurabile il tentativo.
Trattasi comunque di fattispecie di danno o pericolo concreto, diversamente da
quanto avviene normalmente nelle altre contravvenzioni che contemplano fattispecie in
materia ambientale.
Per specie animali o selvatiche protette si intendono quelle indicate nell’allegato
IV della direttiva 93/43/CE221 e nell’allegato I della direttiva 2009/147/CE222.
218
Ramacci, “Responsabilità amministrativa degli enti collettivi e reati ambientali”, in
Ambiente&Sviluppo, 7/2012, pag. 641 ss.
219
Tale condotta riprende una nozione non nuova al nostro ordinamento, essendo già stata evocata in
passato nella fattispecie di cui all’art. 544 bis c.p. (uccisione di animali) introdotta dalla l. 20 luglio 2004,
n. 189 cui si deve l’inserimento nel Libro II del codice penale del Titolo IX bis che disciplina i delitti
contro il sentimento degli animali.
220
Casartelli, “La responsabilità degli enti per i reati ambientali”, in Diritto Penale Contemporaneo,
rivista giuridica online, www.dirittopenalecontemporaneo.it.
221
Tale allegato contiene una lunga elencazione delle specie protette. Per comodità di consultazione si
rivia al testo della G.U.U.E. l. 206 del 22.7.1992, pag. 7 e ss.
222
Tale direttiva (che, come noto, sostituì la direttiva 79/409/CEE, del 2 aprile 1979, detta prima direttiva
“Uccelli”, importante perché rappresenta il primo documento legislativo dell’Unione Europea
concernente la natura ed oggetto di richiamo da parte dell’art. 2 lett. b), della direttiva 2008/99/CE),
venne varata rilevandosi come per molte specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico, nel
territorio degli Stati membri, si registrava una diminuzione. Per invertire questa tendenza l’Unione
Europea ha adottato un regime generale che vieta le pratiche che rappresentano una minaccia per la
conservazione delle specie di uccelli (uccidere e catturare gli uccelli, distruggere i nidi, raccogliere le
122
La clausola di riserva contenuta sia al primo che al secondo comma dell’art. 727
bis c.p. “fuori dai casi consentiti” rende evidente che la punibilità è esclusa laddove le
condotte siano riconducibili all’applicazioni di disposizioni di legge223.
L’altra clausola di riserva “salvo che il fatto non costituisca più grave reato”
comporta il prevalere di fattispecie punite più severamente. Più precisamente, questa
clausola espressa di sussidiarietà dovrebbe evitare l’eventuale concorso con il delitto di
uccisione di animali, disciplinato dall’art. 544 bis c.p., superando le difficoltà altrimenti
generate dalla diversità dei beni giuridici tutelati dalle due norme incriminatrici e
dall’apparente specialità reciproca tra le rispettive fattispecie.
L’articolo in esame ricalca la fattispecie prevista all’art. 3 lett. f) della direttiva
2008/99/CE224, ma, tuttavia, il recepimento non è stato del tutto fedele poiché il
legislatore italiano ha dato al reato in esame natura contravvenzionale anziché
delittuosa. Inoltre, la fattispecie è stata sanzionata con pene oblazionabili o comunque
sospendibili.
Infatti, l’uccisione, la cattura ed il possesso di specie animali, essendo puniti con
l’arresto o con l’ammenda – potendo dunque beneficiare dell’oblazione discrezionale –
rientrerebbero comunque nei limiti della sospensione condizionale qualora il giudice
non intendesse concedere l’oblazione.
uova ecc.). Le misure di protezione istituite prevedono anche l’assegnazione di zone di protezione
speciale (ZPS) per gli uccelli minacciati e per gli uccelli migratori che sono oggetto di misure di
protezione e di gestione degli habitat (allegato I). Tali zone sono situate nell’area di distribuzione naturale
degli uccelli e possono comprendere le aree di riproduzione, di muta e di svernamento e le zone in cui si
trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione. Le zone di protezione speciale (ZPS) costituiscono,
insieme alle zone speciali di conservazione (ZCS) della direttiva “Habitat” (92/43/CEE), la rete europea
Natura 2000 dei siti ecologici protetti. L’allegato I della direttiva “Uccelli” contiene una corposa
elencazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo
degli Stati membri e la cui conservazione è oggetto di protezione (si veda il testo della G.U.U.E. I 20 del
26.1.2010, p. 7-25).
223
Tra queste possono contemplarsi, ad esempio, le deroghe previste dall’art. 16 della Direttiva 92/43/CE:
a) per proteggere la fauna e la flora selvatiche e conservare gli habitat naturali; b) per prevenire danni
gravi, segnatamente alle colture, all’allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico e alle acque e ad altre
forme di proprietà; c) nell’interesse della sanità e della sicurezza pubblica o per altri motivi imperativi di
rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, e motivi tali da comportare
conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente; d) per finalità didattiche e di ricerca, di
ripopolamento e di reintroduzione di tali specie e per operazioni di riproduzione necessarie a tal fine,
compresa la riproduzione artificiale delle piante; e) per consentire, in condizioni rigorosamente
controllate, su base selettiva ed in misura limitata, la cattura o la detenzione di un numero limitato di
taluni esemplari delle specie di cui all’allegato IV, specificato dalle autorità nazionali competenti.
224
Art. 3 della direttiva 2008/99/CE (Infrazioni) “Ciascuno Stato membro si adopera affinché le seguenti
attività, qualora siano illecite e poste in essere intenzionalmente o quanto meno per grave negligenza,
costituiscano reati: … f) l’uccisione, la distruzione, il possesso o il prelievo di esemplari di specie animali
o vegetali selvatiche protette, salvo i casi in cui l’azione riguardi una quantità trascurabile di tali
esemplari e abbia un impatto trascurabile sullo stato di conservazione della specie”.
123
La distruzione, il prelievo ed il possesso di esemplari di specie vegetali sono
sempre oblazionabili poiché puniti con la sola pena dell’ ammenda225.
In tal modo, gli obblighi fondamentali imposti dalla Direttiva sono stati disattesi
dal legislatore italiano226, in quanto non si può ritenere che una contravvenzione
oblazionabile o comunque sospendibile risponda all’esigenza di punire “con sanzioni
efficaci, proporzionate e dissuasive” condotte intenzionali o gravemente negligenti
lesive dell’ambiente227.
L’ulteriore differenza rispetto al dettato della Direttiva concerne le condotte
vietate, ove al comma 1 dell’art. 727 bis c.p., viene inserita quella consistente nel
“catturare” esemplari appartenenti ad una specie animale selvatica protetta, peraltro
riconducibile alla più lata nozione di “prelievo” contenuta nella direttiva, riferibile
indifferentemente sia alle specie animali che vegetali selvatiche protette; inoltre, la
condotta del “detenere” esemplari appartenenti ad una specie animale o vegetale
selvatica protetta228, laddove la Direttiva utilizza il più generico termine di “possesso”.
Seguendo le previsioni della direttiva comunitaria (art. 3, par. 1, lett. f) della
Direttiva 2008/99/CE), il reato previsto al primo comma non si configura nel caso in cui
la condotta riguardi una quantità trascurabile di tali esemplari ed abbia un impatto
trascurabile sullo stato di conservazione della specie.
Questa disposizione è stata vista favorevolmente dalla dottrina, la quale ha da
subito evidenziato che “appare particolarmente importante in quanto, anzitutto,
chiarisce che le fattispecie penali sono state configurate tenendo conto di come il bene
225
Plantamura, “Responsabilità individuali e degli enti nel D. lgs. 7 luglio 2011, n. 121 di attuazione
delle direttive europee sulla tutela dell’ambiente”, in Riv. trim. dir. Pen. Econom., 3/2011, pag. 483 ss.
226
In verità lo schema di decreto presentato ad aprile del 2011 prevedeva le suddette fattispecie con un
contenuto parzialmente diverso da quello delle correlative ipotesi comunitarie, in quanto l’art. 722 bis
puniva le condotte anche se compiute su un solo esemplare e a prescindere dall’impatto che tale fatto
avesse sullo stato di conservazione della specie. Tale previsione, peraltro, contrastava con i principi di
offensività in concreto e di sussidiarietà (o extrema ratio) del diritto penale ambientale, cui la direttiva si
ispira. La nuova fattispecie codicistica, invece, così come originariamente elaborata, colpendo anche
condotte riguardanti un solo esemplare, avrebbe punito fatti concretamente di scarsa offensività per i quali
l’intervento penale sarebbe stato sproporzionato. Non solo. Alla scarsa gravità oggettiva si sarebbe
accompagnata anche un’eventuale scarsa gravità soggettiva, perché la fattispecie era (ed è tutt’ora)
prevista come contravvenzione, punibile, quindi, anche per una semplice imprudenza o negligenza,
mentre la Direttiva richiede almeno una negligenza grave.
227
Sul punto si veda Madeo, op. cit., 1059.
228
Che implicherebbe un rapporto qualificato con la stessa.
124
protetto non sia tanto il singolo esemplare, quanto lo «stato di conservazione della
specie»”229.
Tale disposizione si rileva dunque in linea con il principio di offensività che porta
ad escludere il rilevo penale di condotte che possono produrre un impatto minimo sui
beni oggetto di tutela.
Nel caso in cui la condotta riguardi un solo esemplare appartenente ad una specie
animale o vegetale protetta, il reato è sempre da escludere poiché in caso contrario si
determinerebbe una violazione del principio di proporzionalità della pena, con un
trattamento quindi più rigoroso con rispetto a quanto previsto in ambito comunitario230.
Il rischio di un’applicazione estesa della fattispecie anche a condotte aventi ad
oggetto un solo esemplare, oltre a realizzare una non consentita estensione analogica in
malam partem, “criminalizzerebbe comportamenti il cui disvalore sociale sia poco
rilevante”231.
Tanto la legge delega che la direttiva prevedono il ricorso alla sanzione penale
quale extrema ratio e quindi solo per fatti di particolare gravità232, tali da giustificare
l’applicazione della sanzione penale.
Tuttavia, è chiaro che un inciso del genere presta il fianco a diverse interpretazioni
che potranno aversi in sede applicativa, posto che il legislatore ha richiamato concetti di
dubbia definibilità oggettiva. Basti soltanto pensare, ad, esempio, ai concetti,
indeterminati e generici, di “quantità trascurabile” ovvero di “impatto trascurabile”.
Al riguardo la dottrina ha chiarito che un criterio numerico potrebbe essere
insoddisfacente. Ed invero, se deve escludersi la configurabilità del reato quando
l’oggetto materiale di una delle condotte alternativamente previste ricada su un solo
esemplare, “la rilevanza penale del fatto deve necessariamente fare i conti con il
concetto di trascurabilità riferito sia alla quantità di esemplari che all’impatto sullo
stato di conservazione della specie. Non potrebbe escludersi, quindi, che ove la
condotta ricada su un numero limitato di esemplari di una specie, magari in via di
229
L. Pistorelli – A. Scarcella, Relazione dell’ufficio del massimario presso la Corte Suprema di
Cassazione – Novità legislative: D. Lgs. 7 luglio 2011, n. 121, in www.penalecontemporaneo.it, 2011, 6.
230
Casartelli, op. cit., pag. 6.
231
L. Pistorelli – A. Scarcella, ibidem.
232
Che espongono a pericolo o danneggiano lo stato di conservazione di una specie animale o vegetale
selvatica protetta, incidendo su una quantità non trascurabile di esemplari.
125
estinzione, la stessa possa essere considerata non trascurabile quantitativamente o per
l’impatto sul suo stato di conservazione”233.
Non è escluso, pertanto, che la genericità della formulazione possa portare
problemi ex art. 25 Cost., sotto il profilo del rispetto del principio di tassatività e
determinatezza della fattispecie234.
Procedendo nell’analisi delle caratteristiche strutturali della nuova fattispecie, si
deve rilevare che il bene giuridico oggetto di tutela è costituito dalle specie animali o
vegetali selvatiche protette e dunque ciò che è stato tutelato dalla norma in esame è
costituito dalla necessità di preservare il loro stato di conservazione da condotte umane
che possano incidere su quantità non trascurabili arrecando danni o esponendole a
pericolo235. La stessa è stata collocata tra le “contravvenzioni concernenti la polizia
amministrativa sociale” e, in particolare, tra quelle concernenti “la polizia dei costumi”.
Particolari problemi, in termini di conformità alla legge delega, desta il secondo
comma della disposizione in commento, che introduce una fattispecie a condotta
plurima punita con la sola pena dell’ammenda, mentre l’art. 2 co. 1 lett. c), della legge
delega n. 96 del 2010 disponeva che sono previste sanzioni penali, nei limiti
dell’ammenda fino a € 150.000 e dell’arresto fino a tre anni, in via alternativa o
congiunta. Il principio e criterio direttivo, dunque, sembrerebbe essere stato violato dal
legislatore delegato.
Trattasi, come anticipato, di un reato a condotta plurima, essendo ravvisabile una
pluralità di azioni illecite nell’ambito di un solo reato, in una sorta di progressione
criminosa. E’, infatti, evidente che “la condotta meno grave tra quelle contemplate
(detiene, comune sia al comma 1 che al comma 2) si pone in rapporto di
consequenzialità logica, in termini di offensività, rispetto a quella intermedia (cattura:
233
L. Pistorelli – A. Scarcella, op. cit., 13.
Un ausilio all’interprete può, peraltro, provenire indirettamente dal Codice ambientale che, nello
stabilire, al comma 1 dell’art. 302, in presenza di quali presupposti lo stato di conservazione di una specie
è considerato favorevole, può permettere all’interprete di valutare se l’azione abbia avuto o meno un
impatto trascurabile sul predetto stato; diversamente, più difficile sarà quantificare la “trascurabilità” in
relazione alla specie presa in considerazione. Si è altresì suggerito un appiglio, che tuttavia si rivela
insoddisfacente, rappresentato dall’origine semantica dell’aggettivo, che definisce come trascurabile ciò
di cui non si può non tenere conto, sinonimo di irrilevante, minimo, insignificante: insomma così esiguo
da non potere essere trascurato
235
Madeo, op. cit., pag.1058.
234
126
co. 1; preleva: co.2) che, a sua volta, costituisce un minus rispetto a quella
maggiormente offensiva (uccide: co. 1; distrugge: co. 2)”236.
Da qui il sorgere di un duplice problema.
In primis l’inserimento in un unico comma di diverse condotte caratterizzate da un
grado crescente di gravità dell’offesa in relazione al bene giuridico tutelato.
Diversamente, il testo dell’art. 727 bis c.p. che il Governo aveva trasmesso alle Camere
nell’aprile del 2011 prevedeva diversi commi, a ciascuno dei quali corrispondeva una
delle condotte alternative che oggi sono accorpate al comma 1 (per le specie animali) e
al comma 2 (per le specie vegetali), con corrispondente risposta sanzionatoria legata al
grado di offesa al bene giuridico tutelato.
Non risultano chiare, pertanto, le ragioni che abbiano portato ad inserire tutte le
condotte in un’unica fattispecie a condotta plurima, con conseguente appiattimento della
risposta sanzionatoria dinanzi ad una crescente gradualità dell’offesa al medesimo bene
giuridico. Un indizio, in realtà, “può essere tratto dai lavori parlamentari ed, in
particolare, dal parere espresso dall’VIII^ Commissione Ambiente della Camera che
sottolineava l’opportunità di procedere ad una riduzione delle sanzioni penali previste
dal testo originario, anche ai fini di una loro armonizzazione con le sanzioni penali già
vigenti nell’ordinamento nazionale (il riferimento era alle sanzioni previste dalla l. 11
febbraio 1992, n. 157 recante “Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio”), allo scopo di garantire il mantenimento di un
elevato livello di tutela ambientale e, in particolare, della fauna selvatica protetta”237.
In secondo luogo, l’aver inserito in un unico comma diverse condotte, potrebbe
porre un problema di eventuale assorbimento delle singole fattispecie tra loro in
rapporto di alternatività formale, con esclusione di un possibile concorso materiale,
quantomeno limitatamente ad alcune di esse.
Ed infatti, da un lato, appare ipotizzabile “un concorso tra le condotte più gravi
(uccide: comma 1; distrugge: comma 2) e le fattispecie gradatamente meno offensive
contemplate alternativamente in ciascuno dei due commi, posto che l’uccisione o la
distruzione sono suscettibili di concorrere con le condotte che implicano
l’impossessamento della specie, animale o vegetale, selvatica protetta, potendo
236
L. Pistorelli – A Scarcella, Relazione dell’ufficio del massimario presso la Corte Suprema di
Cassazione – Novità legislative: D. Lgs. 7 luglio 2011, n. 121, cit., 7.
237
L. Pistorelli – A. Scarcella, ibidem.
127
configurarsi un assorbimento nelle condotte più gravi di quelle meno offensive solo ove
l’uccisione o la distruzione sia posta in essere impossessandosi dell’oggetto materiale,
a titolo definitivo (cattura: comma 1; preleva: comma 2) o provvisorio (detiene, comune
sia al comma 1 che al comma 2); dall’altro, invece, tale concorso non appare
ipotizzabile tra la condotta intermedia e la meno grave condotta offensiva consistente
nella “detenzione”, posto che non si può “catturare” (esemplari di specie animali
selvatiche protette) o “prelevare” (esemplari di specie vegetali selvatiche protette) se
non previamente detenendo tali esemplari”238.
Per quanto attiene al soggetto attivo, si tratta di reato comune, potendosi rendere
responsabile delle condotte in esame “chiunque”239.
Le condotte più gravi previste sia dal co. 1 che dal co. 2 (uccisione o distruzione)
sono a forma libera, potendo assumere rilevanza qualsiasi comportamento umano, attivo
od omissivo, che abbia causato la morte degli esemplari di specie animali selvatiche
protette o la distruzione di esemplari di esemplari di specie vegetali selvatiche protette.
Entrambi i commi configurano reati istantanei, che si consumano nel momento e nel
luogo in cui viene posta in essere l’azione di uccidere o di distruggere; diversamente,
invece, le condotte consistenti nella cattura o detenzione240 e quelle di prelievo o
detenzione241, possono assumere carattere permanente se le condotte si protraggono nel
tempo.
Il concetto di “stato di conservazione di una specie” viene definito dalla direttiva
92/43/CE, denominata “Habitat”242, come “l’effetto della somma dei fattori, che
238
L’osservazione è di L. Pistorelli – A. Scarcella, ibidem, 8 – 9.
L. Pistorelli – A. Scarcella, op. cit., pag. 12 ss.
240
Quanto agli esemplari di specie animali selvatiche protette.
241
Quanto agli esemplari di specie vegetali selvatiche protette.
242
La direttiva 92/43/CE mira a contribuire alla conservazione della biodiversità negli Stati membri
definendo un quadro comune per la conservazione delle piante e degli animali selvatici e degli habitat di
interesse comunitario. La direttiva stabilisce una rete ecologica europea denominata "Natura 2000". Tale
rete è costituita da "zone speciali di conservazione" designate dagli Stati membri in conformità alle
disposizioni della direttiva e da zone di protezione speciale istituite dalla direttiva 79/409/CE concernente
la conservazione degli uccelli selvatici. Gli allegati I e II forniscono indicazioni circa i tipi di habitat e di
specie la cui conservazione richiede la designazione di zone speciali di conservazione. Alcuni di essi sono
definiti come tipi di habitat o di specie "prioritari". L’allegato IV elenca le specie animali e vegetali che
richiedono una protezione rigorosa. La designazione delle zone speciali di conservazione avviene in tre
tappe. Secondo i criteri stabiliti dagli allegati, ogni Stato membro redige un elenco di siti che ospitano
habitat naturali e specie animali e vegetali selvatiche. In base a tali elenchi nazionali e d’accordo con gli
Stati membri, la Commissione adotta un elenco di siti d’importanza comunitaria per ognuna delle sette
regioni biogeografie dell’UE. Entro un termine massimo di sei anni a decorrere dalla selezione di un sito
come sito d’importanza comunitaria, lo Stato membro interessato designa il sito in questione come zona
speciale di conservazione. Nel caso in cui la Commissione ritenga che un sito che ospita un tipo di habitat
239
128
influendo sulle specie in causa, possono alterare a lungo termine la ripartizione e
l’importanza delle sue popolazioni nel territorio europeo degli Stati membri al quale si
applica il Trattato”. Sempre la stessa direttiva specifica quando tale stato di
conservazione della specie possa considerarsi “soddisfacente” (ossia, quando i dati
relativi all’andamento delle popolazioni della specie in causa indicano che tale specie
continua e può continuare a lungo termine ad essere un elemento vitale degli habitat
naturali cui appartiene; quando l’area di ripartizione naturale di tale specie non è in
declino né rischia di declinare in un futuro prevedibile; quando, infine, esiste e
continuerà probabilmente ad esistere un habitat sufficiente affinché le sue popolazioni si
mantengano a lungo termine). Tale definizione non era comunque del tutto estranea al
nostro ordinamento, in quanto già prevista dall’art. 302243 co. 1 D. Lgs. 152/2006.
4.1.3 L’articolo 733-bis c.p.
Il D. Lgs. 121/2011 ha introdotto una ulteriore figura di reato all’art. 733-bis c.p.
rubricata “distruzione o deterioramento di habitat all’interno di un sito protetto”.
L’illecito sanziona con la pena dell’arresto fino a 18 mesi e con l’ammenda non
inferiore a 3.000 euro chiunque, fuori dai casi consentiti dalla legge, distrugge un
habitat all’interno di un sito protetto o comunque lo deteriora compromettendone lo
stato di conservazione.
La fattispecie si colloca all’interno del titolo II del libro III del codice penale
dedicato
“Alle
contravvenzioni
concernenti
l’attività
sociale
della
pubblica
amministrazione”; tutela, dunque, l’interesse dello stato al mantenimento dello stato di
conservazione di un habitat, ossia quello, di rilevanza costituzionale, relativo alla
naturale o una specie prioritaria non sia stato inserito in un elenco nazionale, la direttiva prevede l’avvio
di una procedura di concertazione tra lo Stato membro interessato e la Commissione. Nelle zone speciali
di conservazione, gli Stati membri prendono tutte le misure necessarie per garantire la conservazione
degli habitat e per evitarne il degrado. La direttiva prevede la possibilità che la Comunità cofinanzi le
misure di conservazione. Spetta inoltre agli Stati membri: favorire la gestione degli elementi del
paesaggio ritenuti essenziali per la migrazione, la distribuzione e lo scambio genetico delle specie
selvatiche; applicare sistemi di protezione rigorosi per talune specie animali e vegetali minacciate e
studiare l’opportunità di reintrodurre tali specie sui rispettivi territori; proibire l’impiego di metodi non
selettivi di prelievo, di cattura e uccisione per talune specie vegetali ed animali. In seguito all’adesione di
dieci nuovi Stati membri il 10 maggio 2004, gli allegati della direttiva sono stati modificati per tener
conto della loro diversità biologica. L’allargamento ha portato con sé nuove sfide per la biodiversità e
anche nuovi elementi, come una nuova regione biogeografica, la regione pannonica.
243
Contenuto nella Parte VI^ dedicata alla disciplina del danno ambientale.
129
“conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna
selvatiche sul territorio italiano, che trova il parametro costituzionale di riferimento sia
nell’art. 9 Cost., che nell’art. 117 Cost., il quale obbliga l’Italia ad esercitare la potestà
legislativa nel rispetto dei «vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario…» ed, in
particolare, delle direttive comunitarie che contribuiscono a definire l’habitat oggetto
di protezione penale. Ciò comporta, anzitutto, l’obbligo per l’interprete di individuare,
ai fini dell’esatta delimitazione dell’ambito applicativo della fattispecie, cosa debba
intendersi per «habitat all’interno di un sito protetto» oggetto di tutela penale”.244
La fattispecie è riconducibile ai reati di danno o di pericolo concreto e, data la sua
natura contravvenzionale, è punibile sia a titolo di dolo che
di colpa e non è
configurabile il tentativo. Il soggetto attivo, trattandosi di reato comune, può essere
“chiunque” pone in essere una delle condotte di distruzione o di deterioramento di un
habitat.
Il secondo comma definisce l’habitat245 all’interno di un sito protetto “qualsiasi
habitat di specie per le quali una zona sia classificata come zona a tutela speciale a
norma dell’art.4, paragrafi 1 o 2, della direttiva 2009/147/CE o qualsiasi habitat
naturale o un habitat di specie per cui un sito sia designato come zona speciale di
conservazione a norma dell’art. 4, paragrafo 4, della direttiva 92/43/CE”.
Dalla Direttiva del 1992 possiamo distinguere tre diverse definizioni di habitat:
naturali, naturali di interesse comunitario e naturali prioritari.
I primi sono costituiti dalle zone terrestri o acquatiche, caratterizzate da particolari
condizioni geografiche, abiotiche e biotiche, interamente naturali o seminaturali.
Gli habitat di interesse comunitario sono quelli che insistono nel territorio degli
Stati membri dell’Unione Europea che rischiano di scomparire nella loro area di
ripartizione naturale o che hanno un’area di ripartizione naturale ridotta a seguito della
loro regressione o per il fatto che la loro area è intrinsecamente ristretta; ovvero,
rappresentano degli esempi di alcune caratteristiche tipiche delle seguenti nove aree
244
L. Pistorelli – A. Scarcella, op. cit., 15.
Il termine habitat deriva dal latino habitare e significa letteralmente “abita”. Indica il luogo fisico,
l’ambiente, in cui la popolazione di una specie vive ed in cui dispone di tutte le risorse necessarie a
svilupparsi, di condizioni climatiche ottimali per la sua sopravvivenza e di risorse nutritive per il suo
sostentamento. In generale oggi il termine è inteso nell’accezione di condizioni ambientali ideali per la
vita di una determinata pianta o animale.
245
130
geografiche ben identificate: regione alpina, atlantica, boreale, del Mar Nero,
continentale, macaronesica, mediterranea, steppica e pannonica.
Infine, gli habitat prioritari sono quelli che rischiano di scomparire dal territorio
europeo e sotto tale profilo l’Unione ha un ruolo fondamentale al fine di garantire la
loro conservazione.
Tuttavia, poiché l’art. 733 bis oltre l’habitat naturale, richiama anche l’habitat di
specie, occorre ricorrere ulteriormente alla Direttiva cd. Habitat per ricavarne il relativo
significato. Orbene, la definizione è contenuta nell’art. 1 lett. f) della direttiva da ultimo
citata, che considera tale l’ambiente definito da fattori abiotici e biotici specifici in cui
vive la specie in una delle fasi del suo ciclo biologico. Neppure questa definizione è
però sufficiente, posto che la fattispecie richiede che l’habitat, naturale o di specie,
oggetto di protezione penale, sia altresì riferibile ad un sito designato come ZSC, ossia
come Zona Speciale di Conservazione ai sensi dell’art. 4, § 4, della direttiva medesima.
L’art. 1, lett. l), della direttiva 92/43/CE, individua come tale “un sito di importanza
comunitaria designato dagli Stati membri mediante un atto regolamentare,
amministrativo e/o contrattuale in cui sono applicate le misure di conservazione
necessarie al mantenimento o al ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente,
degli habitat naturali e/o delle popolazioni delle specie per cui il sito è designato”.
L’illecito penale ricalca, quasi integralmente, quanto previsto dalla direttiva
2008/99/CE all’art. 3, lett. h). La diversità si deve all’aggiunta della condotta di
distruzione accanto a quella di deterioramento e la specificazione che quest’ultima deve
compromettere lo stato di conservazione dell’habitat.
Tale specificazione è stata guardata in modo favorevole da attenta dottrina, che ha
sottolineato come la formula impiegata dal legislatore nazionale assegni un plusvalore
alla fattispecie sotto il profilo della determinatezza, rispetto al vago concetto di
“significativo deterioramento di un habitat all’interno di un sito protetto”, impiegato
dal legislatore comunitario e che avrebbe rischiato di dare origine a problemi
interpretativi in sede applicativa246.
Non solo, ma “nel tentativo di garantire il rispetto dei principi di tassatività e
determinatezza della specie, sicuramente posti in crisi dalla richiamata previsione
contenuta nella direttiva comunitaria – riferita com’è alla sfuggente e generica nozione
246
Casartelli, op. cit., pag. 8; Madeo, op. cit., 1059; Plantamura, Una nuova frontiera per il diritto penale,
cit. 919 nota 60.
131
di «significativo deterioramento» - il legislatore delegato, in sede di stesura definitiva
del testo, ha modificato l’originario costrutto della fattispecie che richiedeva, ai fini
della configurabilità dell’illecito, la distruzione o il deterioramento «in modo
significativo» dell’habitat”247. L’inciso è stato soppresso a seguito di richiesta delle
Commissioni parlamentari, poiché avrebbe reso la fattispecie non sufficientemente
determinata e di difficile applicazione. Tuttavia, è opportuno rilevare che nonostante
l’operazione di revisione cui è stato sottoposto il testo, resta in ogni caso difficile
determinare la soglia di concretizzazione dell’offesa al bene protetto la cui
individuazione, al pari di quanto si è visto accadere con riguardo alla fattispecie di cui
all’art. 727 bis c.p., richiede la necessità di specificare cosa debba intendersi per “stato
di conservazione di un habitat”.
Ritornando all’analisi della fattispecie di nuovo conio, con particolare riguardo al
deterioramento di un habitat all’interno di un sito protetto, occorre che la condotta posta
in essere vada ad incidere sul suo “stato di conservazione”; per valutarlo, si dovrà
considerare l’incidenza del deterioramento sulla funzione ecologica rappresentata
dall’habitat in questione248.
A tale riguardo, la direttiva 92/43/CE definisce lo stato di conservazione come
“l’effetto della somma dei fattori che influiscono sull’habitat naturale in causa, nonché
sulle specie tipiche chi in esso si trovano, che possono alterare, a lunga scadenza, la
sua ripartizione naturale, la sua struttura e le sue funzioni, nonché la sopravvivenza
delle sue specie tipiche nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il
Trattato”.
Lo stato di conservazione, dovrà pure risultare “soddisfacente”. Sul punto
soccorre ancora una volta la direttiva 92/43/CE, che definisce all’art. 1 lett. e)
“soddisfacente” quando: 1) la sua area di ripartizione naturale e le superfici che
comprende sono stabili o in estensione; 2) la struttura e le funzioni specifiche necessarie
al suo mantenimento a lungo termine esistono e possono continuare ad esistere in un
futuro prevedibile; 3) lo stato di conservazione delle specie tipiche è soddisfacente ai
sensi della lett. i)249.
247
L. Pistorelli – A. Scarcella, op. cit., 15.
Ruga Riva, op. ult. cit., pag.6 ss.
249
Il cui contenuto è stato già analizzato a proposito della determinazione dell’oggetto materiale della
fattispecie di cui all’art. 727 bis c.p.
248
132
Tale specificazione non è ancora sufficiente, poiché va altresì considerata la
procedura dettata dalla direttiva per designare le zone speciali di conservazione di cui
all’art. 4250.
Il legislatore italiano ha inserito nel testo dell’art. 733 bis l’inciso “ fuori dai casi
consentiti”; con tale espressione evidentemente prevedendo l’esclusione della punibilità
in tutti i casi in cui le condotte siano riconducibili all’applicazione di disposizioni di
legge ed, in particolare, di quelle previste dal. D.P.R. 357/1997 recante “Regolamento di
attuazione della direttiva 92/43/CE relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche251”.
Per la fattispecie in esame, essendo posta a tutela di un bene giuridico rilevante, è
stato irrobustito il trattamento sanzionatorio, prevedendo la pena congiunta dell’arresto
e dell’ammenda. Tuttavia, sebbene la pena sia più severa rispetto a quella dell’art. 727
bis c.p., e tale da non consentire l’oblazione, si può comunque beneficiare della
sospensione condizionale della pena, con conseguente perdita del carattere effettivo e
dissuasivo.
La dottrina non ha mancato di rilevare nei riguardi di tale fattispecie le medesime
critiche avanzate all’art. 727 bis c.p., con particolare riguardo al contrasto con le
indicazioni venienti dalla Direttiva.
250
Secondo le disposizioni indicate negli allegati, ogni Stato membro redige un elenco di siti che ospitano
habitat naturali e specie animali e vegetali selvatiche. Sulla base ti questi elenchi e d’accordo con gli Stati
membri, la Commissione adotta un elenco di siti di importanza comunitaria per ognuna delle nove regioni
biogeografiche dell’UE. Entro un termine massimo di sei anni a decorrere dalla selezione di un sito come
sito d’importanza comunitaria, lo Stato membro interessato lo designa come zona speciale di
conservazione. Qualora la Commissione ritenga che un sito ospitante un tipo di habitat naturale ovvero
una specie prioritaria non sia stato inserito in un elenco nazionale, scatta una procedura di concertazione
tra lo Stato membro e la Commissione, disciplinata dalla direttiva. Nel caso in cui la concertazione non
vada a buon fine, la Commissione può proporre al Consiglio di selezionare il sito come sito di importanza
comunitaria. La Corte di Giustizia dell’UE, chiamata a pronunciarsi su una domanda di pronuncia
pregiudiziale promossa dal Consiglio di Stato, vertente sull’interpretazione di alcuni titoli della direttiva
del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE (si trattava di una controversia che opponeva una società
italiana al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed alla Regione autonoma Friuli Venezia Giulia,
circa l’annullamento, disposto dall’amministrazione aggiudicatrice, di una gara di appalto avente ad
oggetto lavori di drenaggio e di scarico di sedimenti in una cassa di colmata in ambito portuale), ha
peraltro precisato che le misure di salvaguardia da questa previste nell’art. 6, nn. 2/4, si impongono
soltanto in relazione a siti che siano iscritti, nell’elenco di quelli selezionati come SIC adottato dalla
Commissione UE secondo la procedura prevista dall’art. 21 della direttiva; per quanto riguarda i siti atti
ad essere individuati come SIC, compresi negli elenchi nazionali inviati alla Commissione, e
segnatamente i siti ospitanti tipi di habitat naturali prioritari o specie prioritarie, la Corte di Giustizia ha
inoltre precisato che gli Stati membri sono tenuti, in virtù della Direttiva 92/43/CEE ad adottare misure di
salvaguardia idonee, con particolare riguardo all’obiettivo di conservazione contemplato dalla direttiva, a
salvaguardare il pertinente interesse ecologico rivestito dai detti siti a livello nazionale (Corte di Giustizia
UE, Sez. 2, sentenza 13 gennaio 2005, in proc. n. C-117/03).
251
L. Pistorelli – A. Scarcella, op. cit., pag.20 ss.
133
Un ultimo problema riguarda l’eventuale obbligo di ripristino, a carico e spese del
contravventore, della situazione precedente alla distruzione o al deterioramento, ovvero
nel caso di impossibilità di ripristino, di adozione delle misure previste dall’art. 311 del
D. lgs. 152/2006 252.
L’articolo introdotto dal D.lgs. 121/2011 nulla prevede in tal senso, ma l’art. 311
D. Lgs. 152/2006 pone l’obbligazione risarcitoria in capo a chi arrechi danno
all’ambiente, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte253.
4.2 I criteri di imputazione della responsabilità
Le persone giuridiche vengono chiamate a rispondere dell’illecito amministrativo,
conseguente alla consumazione nel loro interesse o vantaggio dei reati ambientali
previsti dall’art. 25 undecies del D. lgs. 121/2011, qualora vengano commessi dai vertici
apicali dell’ente o dai soggetti sottoposti a direzione o vigilanza di questi ultimi.
Dunque il D. lgs. 121/2011 non ha dettato disposizioni speciali derogatorie della
parte generale del D. lgs. 231/2001.
Non è questa la sede per offrire una completa disamina del sistema della
responsabilità delle persone giuridiche nell’ordinamento italiano. In estrema sintesi, può
dirsi che il precitato disposto normativo, recante “Disciplina della responsabilità
amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di
personalità giuridica, a norma dell’art. 11 della legge 29 settembre 2000, n. 300”, ha
introdotto nel nostro ordinamento un regime di responsabilità amministrativa a carico
degli enti per alcuni tipi di reati, commessi nell’interesse o a vantaggio della società da
252
Art. 311 del D. lgs. 152/2006 (Azione risarcitoria in forma specifica e per equivalente patrimoniale) “
1. Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio agisce, anche esercitando l'azione civile in sede
penale, per il risarcimento del danno ambientale in forma specifica e, se necessario, per equivalente
patrimoniale, oppure procede ai sensi delle disposizioni di cui alla parte sesta del presente decreto. 2.
Chiunque realizzando un fatto illecito, o omettendo attività o comportamenti doverosi, con violazione di
legge, di regolamento, o di provvedimento amministrativo, con negligenza, imperizia, imprudenza o
violazione di norme tecniche, arrechi danno all'ambiente, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in
tutto o in parte, e' obbligato al ripristino della precedente situazione e, in mancanza, al risarcimento per
equivalente patrimoniale nei confronti dello Stato. 3. Alla quantificazione del danno il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio provvede in applicazione dei criteri enunciati negli Allegati 3 e 4
della parte sesta del presente decreto. All'accertamento delle responsabilità risarcitorie ed alla riscossione
delle somme dovute per equivalente patrimoniale il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
provvede con le procedure di cui al titolo III della parte sesta del presente decreto”.
253
Brichetti, Pistorelli, “Commento al D.lgs. 121/2011” in G.D., 2011, pag. 48 ss.
134
parte di coloro che rivestono funzioni di rappresentanza, di amministrazione o di
direzione dell’ente o di una sua unità organizzativa dotata di autonomia finanziaria,
nonché da persone che esercitano, anche di fatto, la gestione ed il controllo dello stesso
oppure da persone sottoposte alla direzione o vigilanza di soggetti che rivestono
posizioni apicali nell’ente.
Tale novità ha preso forma anche tramite input comunitari ed internazionali.
Possiamo ricordare come
la Convezione OCSE254 del 1997 imponesse alle parti
contraenti di introdurre forme di responsabilità sanzionatoria per gli enti collettivi.
Fino all’entrata in vigore del decreto, il principio della personalità della
responsabilità penale aveva evitato all’ente qualunque conseguenza sanzionatoria di tipo
penale che non fosse l’obbligazione civile prevista dagli artt. 196255 e 197256 c.p., per il
254
L’OCSE è stata istituita con la Convenzione sull’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo
Economico, firmata il 14 dicembre 1960, ha sede a Parigi e ne fanno parte 34 Paesi. Occupandosi di
tematiche economiche, finanziarie, sociali, nonché di governance , sviluppo sostenibile, cooperazione ed
innovazione, l’Organizzazione parigina rappresenta un forum prestigioso in cui poter scambiare ed
identificare le migliori esperienze, nonché coordinare le politiche nazionali ed internazionali. La lotta alla
corruzione è diventato un tema centrale sia a livello nazionale che internazionale tanto che l’OCSE ha
avviato un’intensa azione contro la corruzione nelle transazioni economiche a livello internazionale,
considerata come elemento distorsivo della concorrenza e come fattore di abbassamento degli standard
civili e politici degli Stati. In tale prospettiva, i Paesi industrializzati aderenti all’OCSE hanno modificato,
con un’azione coordinata, la propria legislazione rendendo perseguibile penalmente la corruzione dei
pubblici ufficiali stranieri in tutti i Paesi firmatari della convenzione. Lo scopo è quello di creare
condizioni concorrenziali analoghe, almeno in tema di corruzione, per tutte le imprese degli Stati aderenti
alla convenzione che operano in campo internazionale.
La Convenzione sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche
internazionali è entrata in vigore il 15 febbraio 1999 e mira ad una efficacia preventiva e dissuasiva a
sostegno delle imprese. Preventiva nel senso di sollecitare le imprese che operano sui mercati
internazionali ad astenersi dal porre in essere, nei Paesi in cui operano, pratiche che possano configurare
il reato di corruzione. Dissuasiva, nel senso di consentire a queste ultime di resistere meglio a richieste
illecite, invocando il divieto, ora penalmente sanzionato in tutti i Paesi industrializzati di origine, di
pagare somme di denaro o altre utilità non dovute. Dal 4 luglio 2001 sono pienamente efficaci in Italia le
norme anche penali introdotte in esecuzione della Convenzione dell’OCSE ed è entrato in vigore anche il
D. lgs. 231/2001 che disciplina la responsabilità amministrativa delle società per i reati di corruzione sia
interna che all’estero, emanato in forza della delega al Governo disposta dall’art.11 della Legge 300/
2000.
255
Art. 196 c.p. (Obbligazione civile per le multe e le ammende inflitte a persona dipendente) “Nei reati
commessi da chi e` soggetto all'altrui autorità, direzione o vigilanza, la persona rivestita dell'autorità`, o
incaricata della direzione o vigilanza, e` obbligata, in caso di insolvibilità del condannato, al pagamento
di una somma pari all'ammontare della multa o dell'ammenda inflitta al colpevole, se si tratta di violazioni
di disposizioni che essa era tenuta a far osservare e delle quali non debba rispondere penalmente. Qualora
la persona preposta risulti insolvibile, si applicano al condannato le disposizioni dell'articolo 136”.
256
Art. 197 c.p. (Obbligazione civile delle persone giuridiche per il pagamento delle multe e delle
ammende) “Gli enti forniti di personalità giuridica, eccettuati lo Stato, le regioni, le province ed i comuni,
qualora sia pronunciata condanna per reato contro chi ne abbia la rappresentanza, o l'amministrazione, o
sia con essi in rapporto di dipendenza, e si tratti di reato che costituisca violazione degli obblighi inerenti
alla qualità rivestita dal colpevole, ovvero sia commesso nell'interesse della persona giuridica, sono
obbligati al pagamento, in caso di insolvibilità del condannato, di una somma pari all'ammontare della
135
pagamento di multe o ammende, inflitte all’ente solo in caso d’insolvibilità dell’autore
materiale del fatto.
La normativa in esame sancisce quindi il superamento del principio “societas
delinquere et puniri non potest” ed è caratterizzata da molteplici elementi innovativi,
dal momento che la responsabilità dell’ente257 si aggiunge per la prima volta nel nostro
ordinamento a quella della persona fisica, autore materiale dell’illecito penalmente
rilevante.
Il fulcro della disciplina prevista dal D. lgs. 231/2001 è ravvisabile nei criteri di
imputazione della responsabilità in capo all’ente, ossia negli artt. 5, 6 e 7.
A tal riguardo la Relazione ministeriale al D. lgs. 231/2001 ha operato una
distinzione tra criteri di imputazione oggettivi e criteri di imputazione soggettivi di
modo che – come detto – per la configurabilità della responsabilità dell’ente sarà
necessario che la condotta criminosa, ascrivibile alla persona fisica, venga commessa
nell’interesse o a vantaggio dello stesso ovvero della sua attività economica.
Sul versante oggettivo, pertanto, i criteri di imputazione fissati dall’art. 5 D. lgs.
231/2001 sono:
1)
che il reato sia stato commesso nell’interesse o a vantaggio
dell’ente;
2)
che l’autore del reato, persona fisica, possegga nell’organizzazione
dell’ente una delle qualifiche descritte dalle lett. a) e b) del comma 1, ossia rivesta una
posizione apicale definibile in termini di rappresentanza, amministrazione, direzione,
ovvero gestione o controllo, anche di fatto, anche di un’unità organizzativa dotata di
autonomia finanziaria e funzionale; ovvero un rapporto di dipendenza del soggetto del
reato da persone in posizione apicale;
multa o dell'ammenda inflitta. Se tale obbligazione non puo` essere adempiuta, si applicano al condannato
le disposizioni dell'articolo 136”.
257
Per lungo tempo la dottrina si è posta la domanda se la persona giuridica potesse essere soggetto attivo
del reato. La storia offre soluzioni opposte del quesito: il diritto romano adottò il principio “societas
delinquere non potest”, mentre il diritto germanico ammise che la collettività, formando un gruppo
organico, potesse andare incontro ad una responsabilità penale. Tale problema si connette con quello della
natura fittizia o reale degli enti collettivi. Coloro che accolgono la teoria della finzione, negano all’ente la
soggettività giuridico - penale. Quelli che, invece, seguono la teoria della realtà, affermano che non vi è
motivo di escludere una responsabilità penale, suscettibile di sanzioni appropriate alla natura dell’ente.
Contro la responsabilità anzidetta si è osservato che le persone giuridiche possono essere colpite con altre
misure giuridiche e che è sempre possibile punire gli individui che effettivamente le hanno commesse.
Tuttavia, per influsso sempre maggiore del diritto dei paesi di lingua inglese ed anche per effetto di una
Raccomandazione del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa, si è affermata gradualmente una
forte tendenza a favore della previsione di sanzioni penali contro le persone giuridiche.
136
3)
che i predetti soggetti non abbiano agito “nell’interesse esclusivo
proprio o di terzi”.
Preliminarmente occorre precisare che la Relazione Governativa ha puntualizzato
che i due termini “interesse” e “vantaggio” sono concetti distinti che corrispondono a
due diverse fattispecie giuridiche, oggetto di autonoma e separata valutazione: il primo
(interesse) caratterizzerebbe la condotta della persona fisica in senso marcatamente
soggettivo, per cui sarebbe sufficiente una verifica ex ante; il secondo (vantaggio),
potrebbe essere ricavato anche quando la persona fisica non agisca per un interesse
proprio, occorrendo in proposito sempre una verifica ex post258.
Stante ciò occorre definire i due concetti.
In particolare, il termine interesse evoca qualsiasi convenienza o utilità che può
derivare dal compimento di una determinata azione ovvero dalla tenuta di un certo
comportamento: tale fattore va considerato a monte, sulla base di una valutazione
compiuta ex ante, al fine di rilevare se la persona fisica, che ha posto in essere la
condotta criminosa, si sia prefigurata la prospettiva di far acquisire utilità o elementi
positivi che deriveranno all’ente dal medesimo fatto di reato. “Il magistrato, dunque,
con «prognosi postuma» dovrà verificare se il soggetto agente si sia prefigurato di
procurare un beneficio all’ente”259.
Il vantaggio, invece, concerne il beneficio oggettivamente prodotto dall’illecito e
acquisito dall’ente, quale conseguenza della commissione di uno dei reati presupposto.
Trattasi di un concetto ampio, che non richiede necessariamente il raggiungimento di
un’utilità economica, ma che potrebbe essere costituito da altri benefici, come utilità
strategiche, di mercato ovvero di altre posizioni di superiorità concorrenziali260.
In dottrina è stato acutamente osservato come la condotta “nell’interesse di un
ente è sicuramente più significativa dal punto di vista della iscrizione della
responsabilità, proprio perché è «geneticamente motivata» dall’interesse di quell’ente.
258
G. Fiandaca – E. Musco, Diritto penale parte generale, VI Ed., Bologna, 2010, 167.
Trib. Trani, sez. Molfetta, sent. 26 ottobre 2009, dep. 11 gennaio 2010, in cui si precisa altresì che
“l’interesse deve essere concreto, non agganciato alle mere intenzioni dell’autore del reato… Il
convincimento di perseguire un interesse dell’ente, laddove il dato fattuale non corrisponda
effettivamente ad un dato obiettivo riconducibile ad una politica di impresa, non può sorreggere la
prospettazione della responsabilità dello stesso ente… L’indagine sull’atteggiamento interiore
dell’agente non è disposta in alcun modo dal legislatore, il quale ha fissato il principio di autonomia
della responsabilità dell’ente all’art. 8 consentendo di procedere nei confronti di quest’ultimo anche in
caso di omessa identificazione dell’autore del reato”.
260
Sul punto si vedano G. Lasco – V. Loria – M. Grosso, Responsabilità degli enti: sicurezza sul lavoro e
reati ambientali, in Nel Diritto Editore, 2012, 20.
259
137
La ricaduta a vantaggio potrebbe essere del tutto eventuale e occasionale. Quindi in sé
non postula alcun titolo «forte», «decisivo», per l’imputazione ragionevole del fatto
all’ente collettivo”261.
In materia di reati ambientali, strutturati normalmente – come si è avuto modo di
vedere – come fattispecie di mera condotta, la dottrina ha precisato la autonomia e la
distinzione funzionale tra il criterio imputativo dell’interesse e quello del vantaggio.
Secondo tale interpretazione:
a)
qualora gli illeciti siano commessi in forma dolosa saranno
inevitabilmente ascritti alle persone giuridiche attraverso il criterio dell’interesse,
valutabile ex ante sulla base di un metro di giudizio misto (oggettivo e soggettivo);
occorrerà valutare su base prognostica se, la violazione dei precetti penali (ad es.
smaltimento di rifiuti), sia stata finalisticamente orientata (e fosse obiettivamente
idonea) alla realizzazione di profitti economici altrimenti non realizzabili, oppure alla
realizzazione di un risparmio sui costi di gestione;
b)
qualora i fatti contravvenzionali siano viceversa commessi in forma
colposa, strutturalmente incompatibile con la direzionalità finalistica della condotta, il
criterio elettivo di ascrizione sarà quello del vantaggio, valutato ex post su base
oggettiva; occorrerà pertanto valutare se dalla realizzazione del fatto illecito l’ente abbia
conseguito comunque un vantaggio che, per giocare un reale (e non apparente) ruolo di
filtro ascrittivo della responsabilità, dovrebbe essere quanto meno apprezzabile
economicamente, non irrilevante in termini quantitativi e direttamente riconducibile alla
commissione del reato262.
La Corte di Cassazione, con sentenza n. 3615 del 30 gennaio 2006, con particolare
riguardo alle nozioni di “interesse” e “vantaggio” ha affermato che “secondo la
relazione alla legge, l’interesse, quanto meno concorrente, della società va valutato ex
ante; mentre il vantaggio richiede una verifica ex post. Non sembra quindi da
condividere la definizione di endiadi attribuita da parte della dottrina alla locuzione:
261
A. Fiorella – G. Lancellotti, La responsabilità dell’impresa per i fatti da reato, Torino, 2004. La
conferma di tale tesi si coglie sia nel fatto che il reato potrebbe arrestarsi nella fase del tentativo, per cui il
vantaggio verrebbe a mancare; sia nel fatto che l’art. 25 ter D. Lgs. 231/2001 nell’includere tra gli illeciti
cui è collegata la responsabilità “amministrativa” dell’ente, anche i reati in materia societaria, si richiama,
in modo in equivoco, alla sola condotta nell’interesse dell’ente quale presupposto della responsabilità
medesima.
262
M. Scoletta, Obblighi europei di criminalizzazione e responsabilità degli enti (note a margine del D.
Lgs. 121/2011 attuativo delle direttive comunitarie sulla tutela dell’ambiente), in Riv. Giur. Amb., 2012,
1, 42.
138
che diluirebbe, così, in più parole un concetto unitario. A prescindere dalla sottigliezza
grammaticale che tale figura retorica richiederebbe la congiunzione copulativa e tra le
parole interesse e vantaggio; e non la congiunzione disgiuntiva o presente invece nella
norma, non può sfuggire che i due vocaboli esprimono concetti giuridicamente diversi:
potendosi distinguere un interesse a monte della società ad una locupletazione –
prefigurata, pur se di fatto, eventualmente, non più realizzata in conseguenza
dell’illecito, rispetto ad un vantaggio obiettivamente conseguito all’esito del reato,
perfino se non espressamente divisato ex ante dall’agente”263.
Permangono comunque i dubbi, sorti già in passato, in occasione della
configurazione della responsabilità per i delitti contro la vita e l’incolumità personale
commessi con violazione della normativa antinfortunistica, per quanto attiene alla
compatibilità
dei criteri di imputazione oggettiva alla persona giuridica con la
configurazione colposa dei reati presupposto.
Il concetto, infatti, è stato sottoposto a revisione critica con l’introduzione del
reato di omicidio colposo e lesioni gravi e gravissime commesse in violazione delle
norme sulla tutela della salute e sicurezza sul lavoro264.
La ragione di sospetto si ha in quanto appare difficilmente configurabile la
nozione di interesse in un reato colposo il cui l’evento non è voluto dall’agente.
L’introduzione dei reati colposi di evento nel novero dei reati presupposto della
responsabilità dell’ente, peraltro, ha aperto la strada a condotte di danno peraltro
difficilmente ascrivibili al contributo di singole persone fisiche agenti, sia sotto il
263
Si evidenzia che in tale pronuncia la Suprema Corte ha sostenuto che la normativa in esame sancisce la
nascita di un “tertium genus” di responsabilità avente natura extrapenale, che coniuga i tratti essenziali
del sistema penale e di quello amministrativo nel tentativo di contemperare le ragioni dell’efficacia
preventiva con quelle della massima garanzia.
264
Art. 25-septies del D. lgs. 231/2001 (Omicidio colposo o lesioni gravi o gravissime commesse con
violazione delle norme sulla tutela della salute e sicurezza sul lavoro ) “ 1. In relazione al delitto di cui
all'articolo 589 del codice penale, commesso con violazione dell'articolo 55, comma 2, del decreto
legislativo attuativo della delega di cui alla legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di salute e sicurezza
sul lavoro, si applica una sanzione pecuniaria in misura pari a 1.000 quote. Nel caso di condanna per il
delitto di cui al precedente periodo si applicano le sanzioni interdittive di cui all'articolo 9, comma 2, per
una durata non inferiore a tre mesi e non superiore ad un anno. 2. Salvo quanto previsto dal comma 1, in
relazione al delitto di cui all'articolo 589 del codice penale, commesso con violazione delle norme sulla
tutela della salute e sicurezza sul lavoro, si applica una sanzione pecuniaria in misura non inferiore a 250
quote e non superiore a 500 quote. Nel caso di condanna per il delitto di cui al precedente periodo si
applicano le sanzioni interdittive di cui all'articolo 9, comma 2, per una durata non inferiore a tre mesi e
non superiore ad un anno. 3. In relazione al delitto di cui all'articolo 590, terzo comma, del codice penale,
commesso con violazione delle norme sulla tutela della salute e sicurezza sul lavoro, si applica una
sanzione pecuniaria in misura non superiore a 250 quote. Nel caso di condanna per il delitto di cui al
precedente periodo si applicano le sanzioni interdittive di cui all'articolo 9, comma 2, per una durata non
superiore a sei mesi”.
139
profilo di spiegazione dell’evento sia sotto quello della esigibilità di una condotta
alternativa lecita265. E, ad una diversa funzionalità “corrisponde una parziale diversità
del modello di responsabilizzazione dell’ente: la condotta “umana”, delle persone
fisiche agenti, non rappresenta – come nella altre ipotesi di reati dolosi – l’evento
esterno, non voluto dall’ente; questo è, bensì, costituito dalle conseguenze dannose
(morte o lesioni). Evento interno è, invece, la condotta di mancata adozione delle
prescritte cautele antinfortunistiche, determinata (da) e, pertanto, imputata alla politica
di impresa”266.
Per tale motivo dottrina e giurisprudenza267 hanno ritenuto che il vantaggio, nei
reati colposi, andasse ricercato nella condotta dell’ente che aveva operato un risparmio
di costi su cautele importanti per la prevenzione della salute e della sicurezza sul lavoro.
Lo stesso deve pertanto essere “ragionevolmente interpretato come riferito non già agli
eventi illeciti non voluti, bensì alla condotta che la persona fisica abbia tenuto nello
svolgimento della sua attività per l’ente”268.
Con una peculiarità di non poco momento: “la condotta “umana” non
necessariamente costituisce reato, ma può integrare anche solo una violazione formale
penalmente lecita, parte della più ampia condotta delittuosa d’evento. La responsabilità
dell’ente assume, così, connotati di maggiore autonomia, rispetto alle ipotesi di reato
presupposto doloso: in tale caso il disvalore penale è espresso da una condotta “tutta”
(sotto il profilo della suitas) della persona fisica ed è poi attribuito all’ente,
rimproverato per la colpa d’organizzazione che ha reso possibile la commissione del
reato; laddove, rispetto ai reati colposi, non è un deficit organizzativo ad avere reso
265
“Occorre prendere atto che, nell’ottica della prevenzione dei rischi connessi allo svolgimento
dell’attività lavorativa, la responsabilizzazione della persona giuridica assume una valenza privilegiata,
poiché un comportamento inesigibile per la persona fisica, in relazione alle sue limitate competenze
tecniche e disponibilità finanziarie, può, invece, essere esigibile da parte dell’ente” I. Scordamaglia, Il
diritto penale della sicurezza del lavoro tra i principi di prevenzione e di precauzione, in
www.dirittopenalecontemporaneo.it, 23 novembre 2012, 15.
266
M. A. Manno, La responsabilità da reato degli enti da reato ambientale. Vecchie e nuove questioni
sulla responsabilità penale delle persone giuridiche alla luce dell’introduzione dell’art. 25-duodecies del
D. Lgs. 231/2001, cit., 231.
267
Con la sentenza del Tribunale di Cagliari del 4 luglio del 2001, si è sottolineato che “la volontarietà
della condotta non deve derivare da una semplice sottovalutazione dei rischi o da una cattiva
considerazione delle misure di prevenzione necessarie, ma deve oggettivamente rivelare anche una
tensione finalistica verso un obiettivo di risparmio di costi aziendali che può o meno essere effettivamente
conseguito”.
268
D. Pulitanò, La responsabilità “da reato” degli enti nell’ordinamento italiano, cit. 15.
140
possibile la commissione del reato, ma l’illecito è integrato in ragione delle
conseguenze (evento) della volontaria violazione del rischio consentito”269.
Tuttavia, con riguardo agli illeciti in materia di tutela dell’ambiente, la maggior
parte dei reati introdotti nel novero delle fattispecie che importano la responsabilità
delle persone giuridiche sono contravvenzioni caratterizzate sotto il profilo soggettivo
tanto dal dolo che dalla colpa.
E’ opportuno inoltre segnalare come i reati presi in considerazione dalla novella
siano quasi tutti di pura condotta (eccezion fatta, ad esempio, da quello ex art. 257 D.
Lgs. 152/2006) e non di evento, come quelli contemplati dal citato art. 25 septies.
La scelta di non riconfigurare i parametri di imputazione ed il fatto che la
maggior parte dei nuovi reati siano delle contravvenzioni, potrebbero dover essere
letti come la volontà del legislatore di interpretare il concetto di interesse in senso
oggettivo e di correlare quest’ultimo alla condotta tenuta dall’agente qualificato
nell’ambito dell’attività svolta per conto dell’ente270.
La dottrina si è spinta sino a soluzioni estreme, che potrebbero vanificare la
previsione dei criteri di imputazione della responsabilità delle persone giuridiche (con
rilevanti dubbi sotto il profilo della conformità al dettato costituzionale), arrivando a
sostenere che non essendoci deroghe particolari per i reati ambientali ai principi generali
previsti per l’imputazione oggettiva dell’illecito (art. 5 D. Lgs. 231/2001), sarà “la
giurisprudenza a dover dire se nel caso di reato di scarico di acque reflue industriali
contenenti sostanze pericolose (art. 137 D. Lgs. 152/2006) o nel reato di attività di
raccolta o trasporto di rifiuti aziendali (art. 256 D. Lgs. 152/2006) sia necessario
provare, per l’integrazione dell’illecito, anche l’interesse o vantaggio dell’ente o questo
si identifichi nella violazione della norma ambientale stessa”271.
All’inizio del presente paragrafo si è detto che due sono i criteri previsti dal
legislatore italiano per l’imputazione del reato all’ente: quello oggettivo dell’interesse o
vantaggio al reato commesso dal singolo e quello soggettivo della colpevolezza.
269
M. A. Manno, La responsabilità da reato degli enti da reato ambientale. Vecchie e nuove questioni
sulla responsabilità penale delle persone giuridiche alla luce dell’introduzione dell’art. 25-duodecies del
D. Lgs. 231/2001, cit., 231.
270
Pistorelli, Scarcella, op. cit., pag.30.
271
A. Agnese, Il modello organizzativo per i reati ambientali, in La responsabilità amministrativa delle
società e degli enti, Milano, 2012, 3, 231.
141
Quest’ultimo parametro si ricava dagli artt. 6 e 7 del d.lgs. 231/2001272 che la
giurisprudenza ha definito come colpevolezza organizzativa dell’ente.
Il Decreto 231/2001, all’art. 6, ha infatti previsto che per escludere la
responsabilità dell’ente si dovrà dimostrare: a) l’efficace adozione di modelli di
organizzazione, gestione e controllo idonei a prevenire reati della specie di quello
verificatosi b) l’elusione fraudolenta del modello da parte dell’autore del reato c) il
corretto svolgimento dei compiti di controllo da parte dell’Organo di Vigilanza.
Sul piano soggettivo, dunque, il legislatore delegante in prima battuta e quello
delegato, in seconda fase, consapevoli dell’inapplicabilità dei concetti di dolo e colpa
alle persone giuridiche e al fine di prevenire probabili censure di illegittimità
costituzionale, hanno “richiesto che il reato posto in essere da soggetti in posizione
apicale o subordinata fosse espressione di una politica aziendale ovvero derivasse da
272
Art. 6 del D. lgs. 231/2001 (Soggetti in posizione apicale e modelli di organizzazione dell’ente) “ Se il
reato e' stato commesso dalle persone indicate nell'articolo 5, comma 1, lettera a), l'ente non risponde se
prova che: a) l'organo dirigente ha adottato ed efficacemente attuato, prima della commissione del fatto,
modelli di organizzazione e di gestione idonei a prevenire reati della specie di quello verificatosi; b) il
compito di vigilare sul funzionamento e l'osservanza dei modelli di curare il loro aggiornamento e' stato
affidato a un organismo dell'ente dotato di autonomi poteri di iniziativa e di controllo; c) le persone hanno
commesso il reato eludendo fraudolentemente i modelli di organizzazione e di gestione; d) non vi e' stata
omessa o insufficiente vigilanza da parte dell'organismo di cui alla lettera b). In relazione all'estensione
dei poteri delegati e al rischio di commissione dei reati, i modelli di cui alla lettera a), del comma 1,
devono rispondere alle seguenti esigenze: a) individuare le attività nel cui ambito possono essere
commessi reati; b) prevedere specifici protocolli diretti a programmare la formazione e l'attuazione delle
decisioni dell'ente in relazione ai reati da prevenire; c) individuare modalità di gestione delle risorse
finanziarie idonee ad impedire la commissione dei reati; d) prevedere obblighi di informazione nei
confronti dell'organismo deputato a vigilare sul funzionamento e l'osservanza dei modelli; e) introdurre
un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello. I
modelli di organizzazione e di gestione possono essere adottati, garantendo le esigenze di cui al comma 2,
sulla base di codici di comportamento redatti dalle associazioni rappresentative degli enti, comunicati al
Ministero della giustizia che, di concerto con i Ministeri competenti, può formulare, entro trenta giorni,
osservazioni sulla idoneità dei modelli a prevenire i reati. Negli enti di piccole dimensioni i compiti
indicati nella lettera b), del comma 1, possono essere svolti direttamente dall'organo dirigente. E'
comunque disposta la confisca del profitto che l'ente ha tratto dal reato, anche nella forma per
equivalente”.
Art. 7 del D. lgs. 231/2001 ( Soggetti sottoposti all’altrui direzione e modelli di organizzazione dell’ente)
“ Nel caso previsto dall'articolo 5, comma 1, lettera b), l'ente e' responsabile se la commissione del reato
e' stata resa possibile dall'inosservanza degli obblighi di direzione o vigilanza. In ogni caso, e' esclusa
l'inosservanza degli obblighi di direzione o vigilanza se l'ente, prima della commissione del reato, ha
adottato ed efficacemente attuato un modello di organizzazione, gestione e controllo idoneo a prevenire
reati della specie di quello verificatosi. Il modello prevede, in relazione alla natura e alla dimensione
dell'organizzazione nonché al tipo di attività svolta, misure idonee a garantire lo svolgimento dell'attività'
nel rispetto della legge e a scoprire ed eliminare tempestivamente situazioni di rischio. L'efficace
attuazione del modello richiede: a) una verifica periodica e l'eventuale modifica dello stesso quando sono
scoperte significative violazioni delle prescrizioni ovvero quando intervengono mutamenti
nell'organizzazione o nell'attività'; b) un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle
misure indicate nel modello”.
142
una colpa di organizzazione, assumendo una nozione di colpa in termini di
rimproverabilità”273.
All’ente viene in altre parole richiesta l’adozione di modelli comportamentali,
specificamente calibrati sul rischio – reato, e dunque volti ad impedire, mediante regole
di condotta, la commissione dello stesso.
Ulteriore requisito indispensabile affinché dall’adozione del modello derivi
l’esenzione da responsabilità è che esso venga efficacemente attuato. In tal modo, la
specifica colpevolezza della persona giuridica si configurerà quando “il reato commesso
da un suo organo o sottoposto rientra in una decisione imprenditoriale, oppure quando
esso è conseguenza del fatto che l’ente medesimo non si è dotato di un modello di
organizzazione idoneo a prevenire reati dello stesso tipo di quello verificatosi, o altresì
quando vi è stata al riguardo omessa o insufficiente vigilanza da parte degli organismi
dotati di potere di controllo”274.
Operando un’interazione tra il criterio dell’interesse e il criterio della posizione
soggettiva, autorevole dottrina ha precisato che “solo qualora l’interesse perseguito dal
soggetto in posizione apicale fosse quello primario o significativo dell’ente, la condotta
di tale soggetto può essere ascrivibile all’ente stesso. Quando, invece, il requisito
dell’interesse perde di consistenza (il soggetto agisce per un interesse che tuttavia
abbia ricadute anche a vantaggio dell’ente), è evidente che perde di significato il
collegamento tra il soggetto che agisce per l’ente e quest’ultimo in sé considerato”275.
Ai fini di completezza occorre in ultima analisi evidenziare che i criteri di
imputazione soggettiva vengono ulteriormente normativamente differenziati a seconda
che il reato sia commesso da soggetti in posizione apicale (art. 6 sopracitato), ovvero da
persone sottoposte all’altrui direzione (art. 7)276.
273
G. Lasco – V. Loria – M. Grosso, op. cit., 20.
G. Fiandaca – E. Musco, op. cit., 168.
275
A. Fiorella – G. Lancellotti, op. cit..
276
Occorre tuttavia precisare che le categorie indicate dal legislatore sono a tal punto elastiche da porre,
in più di qualche caso, problemi interpretativi sulla individuazione di un soggetto apicale o sottoposto,
tenendo conto delle polimorfe strutture organizzative interne, che possono assumere società, imprese ed
enti collettivi. Per questo motivo la giurisprudenza sta elaborando dei criteri generali da applicare
nell’identificazione del rapporto organico che lega l’autore del reato all’ente. Il Tribunale di Milano, ad
esempio, in una pronuncia paradigmatica, ha precisato che “la nozione di soggetto apicale di un ente
viene definita dall’esercizio di funzioni di rappresentanza, amministrazione o direzione, mentre
l’esercizio di fatto per essere rilevante deve avere riguardo cumulativamente alle funzioni di gestione e
controllo, volendosi includere tra i vertici solo quei soggetti che esercitano un penetrante dominio
sull’ente. In assenza di una definizione delle citate funzioni di amministrazione, rappresentanza e
direzione, si possono utilizzare in via interpretativa le norme dettate in proposito in altre branche
274
143
Si è già vista la soluzione normativa offerta nell’ipotesi in cui il reato sia stato
commesso dai soggetti apicali, resta da affrontare la seconda. Orbene, per il reato
commesso dai sottoposti, l’ente è responsabile solo se la commissione del reato è stata
resa possibile dall’inosservanza degli obblighi di direzione e vigilanza.
Sul piano delle sanzioni, possiamo operare una distinzione binaria tra sanzione
pecuniarie ed interdittive: al di fuori di questo perimetro si collocano la confisca e la
pubblicazione della sentenza di condanna.
4.3
I modelli organizzativi ambientali ed i rapporti con i sistemi di
gestione ISO 14001 ed EMAS
Al paragrafo precedente si è accennato che l’art. 6 D. Lgs. 231/2001 prevede che
la responsabilità dell’ente non si configuri laddove sia provato che “l’organo dirigente
ha adottato ed efficacemente attuato, prima della commissione del fatto, modelli di
organizzazione e di gestione idonei a prevenire reati della specie di quello verificatosi”
(art. 6 lett. a).
L’adozione del modello non è di per sé sufficiente, ma occorre altresì che:
b) il compito di vigilare sul funzionamento e l’osservanza dei modelli e di curare
il loro aggiornamento è stato affidato ad un organismo dell’ente dotato di autonomi
poteri di iniziativa e controllo;
c) le persone hanno commesso il reato eludendo fraudolentemente i modelli di
organizzazione e gestione;
dell’ordinamento interno, così da ricostruire il concetto di amministrazione come legato al potere di
gestione e controllo delle risorse materiali dell’ente, il concetto di gestione e controllo del personale
dell’ente, il concetto di rappresentanza come legato alla formazione, manifestazione all’esterno e alla
ricezione della volontà dell’ente in relazione agli atti negoziali” (Trib. Milano, sez. XI, 26 giugno 2008.
Per quanto attiene, invece, alla categoria dei “sottoposti”, il criterio dirimente per identificare il rapporto è
che la persona, legata comunque da una relazione funzionale con l’ente, sia anche sottoposta alla
direzione o alla vigilanza di un soggetto apicale. Se chiaramente sono ricompresi i lavoratori subordinati,
gli interpreti hanno esteso tale genus anche ai lavoratori parasubordinati, o vincolati all’ente da
qualsivoglia rapporto contrattuale purché caratterizzato da un “assoggettamento del lavoratore al potere
direttivo e disciplinare del datore di lavoro, con conseguente limitazione dell’autonomia e l’inserimento
nell’organizzazione aziendale”. Questo criterio dovrebbe portare ad escludere i requisiti indicati dall’art.
5, comma 1, lett. b), in capo ad “agenti, concessionari di vendita, franchises, fornitori o consulenti
esterni, previa verifica dell’assenza di un vincolo, formale o sostanziale, di tale soggetto al potere
direttivo e disciplinare del preponente o della controparte contrattuale” (sul punto si veda V. Veneroso, I
modelli di organizzazione e gestione, ex D. Lgs. 231/2001, nella prevenzione dei reati ambientali (parte
prima), in Amb. & Svil., 2011, 12, 1054.
144
d) non vi è stata omessa o insufficiente vigilanza da parte dell’organismo di cui
alla lett. b).
La norma non si limita pertanto ad affermare che il modello organizzativo deve
essere idoneo alla prevenzione, ma fornisce al comma successivo alcune indicazioni per
una corretta progettazione “in relazione all’estensione dei poteri delegati e al rischio di
commissione dei reati”. Esso deve infatti rispondere alle esigenze di:
a)
Individuare le attività nel cui ambito possono essere commessi;
b)
Prevedere specifici protocolli diretti a programmare la formazione e
l’attuazione delle decisioni dell’ente in relazione ai reati da prevenire;
c)
Individuare modalità di gestione delle risorse finanziarie idonee ad
impedire la commissione dei reati;
d)
Prevedere obblighi di informazione nei confronti dell’organismo
deputato a vigilare sul funzionamento e l’osservanza dei modelli;
e)
Introdurre un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto
delle misure indicate nel modello.
Ulteriori specificazioni sono previste ai commi 3 e 4 dell’art. 7 D. Lgs. 231/2001:
- Il
modello
prevede,
in
relazione
alla
natura
e
alla
dimensione
dell’organizzazione, nonché al tipo di attività svolta, misure idonee a garantire lo
svolgimento dell’attività nel rispetto della legge e a scoprire ed eliminare
tempestivamente situazioni di rischio.
- L’efficacia del modello richiede:
a)
Una verifica periodica e l’eventuale modifica dello stesso quando sono
scoperte significative violazioni delle prescrizioni ovvero quando intervengono
mutamenti nell’organizzazione o nell’attività;
b)
Un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle
misure indicate nel modello.
Per la corretta implementazione del sistema disciplinare, una metodologia
appropriata potrebbe essere quella che prevede la suddivisione in più parti: “una
dedicata ai destinatari delle sanzioni; una deputata all’individuazione delle condotte
che, ove integrate, possono essere rilevanti ai sensi del Sistema Disciplinare; una, in
cui sono individuate le sanzioni che possono essere applicate a seconda delle diverse
condotte commesse da ciascun destinatario; una infine, in cui sono individuati gli
145
organi responsabili ed è regolato il procedimento di contestazione della violazione ed
irrogazione delle sanzioni. Ciò al fine di portare a conoscenza il destinatario, in
anticipo, quale azione/omissione è idonea ad integrare una condotta sanzionabile, ai
sensi del sistema disciplinare”277.
Gli elementi sui quali costruire un modello non sono necessariamente solo quelli
definiti dalle disposizioni sopra richiamate, ma possono essere anche proposti da
soggetti esterni: il comma 3 dell’art. 5 prevede, infatti, la possibilità che le associazioni
rappresentative degli enti possano definire codici di comportamento sulla base dei quali
adottare i modelli organizzativi. Tali codici possono essere assoggettati ad una sorta di
validazione o verifica mediante comunicazione al Ministero della Giustizia che, di
concerto, nel caso che ci occupa, con il Ministero dell’Ambiente, ha la facoltà di
“formulare, entro trenta giorni, osservazioni sulla idoneità dei modelli a prevenire i
reati”.
Gli amministratori dell’impresa che intendano avvalersi di tale forma di esonero
dalla responsabilità, e si troveranno ad affrontare il compito di realizzare un modello
organizzativo idoneo a prevenire la commissione dei reati ambientali, dovranno quindi
verificare preliminarmente:
- L’esistenza di codici di comportamento predisposti da associazioni di
riferimento;
- La rispondenza del proprio eventuale preesistente modello di gestione
ambientale ai requisiti dell’art. 6 D. Lgs. 231/2001278.
I modelli organizzativi, dunque, svolgono la fondamentale funzione di configurare
un sistema strutturato ed organico di procedure e attività di controllo, volto a prevenire,
nonché a ridurre, il rischio di commissione dei reati contemplati dal D. Lgs. 231/2001.
Nel D.lgs. 121/2011 non troviamo alcun riferimento alla previsione di uno
specifico Modello Organizzativo ai fini dell’esonero della responsabilità amministrativa
da reato; si tratta di uno dei limiti più evidenti del decreto in esame.
Il pensiero corre agli adempimenti previsti per la prevenzione degli infortuni
indicati nell’art. 30 D. Lgs. 81/2008279.
277
A. Carino – F. Vanetti, I reati ambientali per le società: commento alla recente circolare Assonime, in
Amb. & Svil., 2012, 10, 852.
278
Si vedano R. Salomone – P. D’Agostino, La tutela dell’ambiente. Profili penali e sanzionatori,
Milano, 2011, 943.
146
Manca, quindi, una norma analoga a quella prevista nel D.lgs. 81/2008280, nel
quale si prevede che deve essere adottato un Modello di organizzazione e di gestione
idoneo a prevenire la responsabilità amministrativa da reato ed un sistema aziendale
idoneo all’adempimento di tutti gli obblighi previsti dalla normativa del 2008.
L’art. 30 D. Lgs. 81/2008 prevede peraltro al comma 5 una sorta di esimente per
le società che hanno adottato un sistema di gestione conforme alle Linee Guida UNI –
INAIL per la gestione della salute o sicurezza sul lavoro (SGSL) del 28 settembre 2001
o al British Standard OHSAS 18001:2007. L’adozione dei sistemi di gestione fa
pertanto presumere una conformità con i requisiti previsti dal comma 1 dell’art. 30
laddove vengono indicati i contenuti minimi affinché il Modello Organizzativo abbia
efficacia esimente per l’ente.
Occorre dunque verificare se sussistono già, in campo ambientale, delle best
practices in grado di indirizzare le imprese nella redazione delle regole cautelari.
279
L’art. 30 del T.U.S. precisa che il Modello di Organizzazone e di Gestione, idoneo ad avere efficacia
esimente dalla responsabilità amministrativa ex D. Lgs. 231/2001, deve essere adottato ed efficacemente
attuato, assicurando un sistema aziendale per l’adempimento di tutti gli obblighi giuridici indicati dal
comma 1. Prevede poi che il modello organizzativo e gestionale debba: a) prevedere idonei sistemi di
registrazione dell’avvenuta effettuazione delle attività di cui al comma 1; b) prevedere “in ogni caso”, per
quanto richiesto dalla natura e dimensioni dell’organizzazione e dal tipo di attività svolta,
un’articolazione di funzioni che assicuri le competenze tecniche e i poteri necessari per la verifica,
valutazione, gestione e controllo del rischio, nonché un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il
mancato rispetto delle misure indicate nel modello; c) prevedere, “altresì”, un idoneo sistema di controllo
sull’attuazione del medesimo modello e sul mantenimento nel tempo delle condizioni di idoneità delle
misure adottate. In ciò si inserisce, come noto, l’obbligo di adottare il riesame e l’eventuale modifica del
modello organizzativo in due ipotesi: 1) quando siano scoperte violazioni significative delle norme
relative alla prevenzione degli infortuni e dell’igiene sul lavoro; 2) in occasione di mutamenti
nell’organizzazione e nell’attività in relazione al progresso scientifico e tecnologico.
280
Il D.Lgs. 81/2008 in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro ha il compito di unificare tutta la
disciplina in materia di sicurezza del lavoro, nonché di adeguarla al riparto delle competenze legislative
nazionali e regionali. Esso contiene una disciplina generale, inerente ai principi comuni in materia, i quali
delineano le finalità, il campo di applicazione, le istituzioni coinvolte ed il sistema di gestione della
sicurezza, ed una disciplina speciale dei singoli settori, che integra e completa quella generale, contenente
disposizioni in merito ad uso di attrezzature, cantieri mobili, uso dei videoterminali, esposizione ad agenti
fisici, chimici e biologici. Il Testo Unico si ispira ai principi fondamentali dell’universalità e
dell’effettività. Il primo impone che la normativa in materia si applichi a tutte le tipologie di lavoro. Per
questo motivo è stato previsto che la sua disciplina si applichi anche ai lavoratori autonomi (dapprima
esclusi), sebbene limitatamente ad alcuni aspetti, oltre che ai componenti di imprese familiari ed ai piccoli
imprenditori. Inoltre ai lavoratori autonomi si estende la disciplina prevista per gli appalti, per i contratti
d’opera e di somministrazione per ciò che concerne i processi di esternalizzazione: in tutti quei casi che
portano all’affidamento a terzi di fasi lavorative e che implicano la presenza sul posto di lavoro di
soggetti dipendenti da diversi rapporti negoziali, ma la cui responsabilità degli stessi pende su un unico
centro d’imputazione. Ecco perché è necessaria la presenza, sul posto di lavoro, di un documento unico di
valutazione dei rischi. L’intervento del legislatore è stato indirizzato da un lato a rendere il TUSL uno
strumento completo di valutazione dei rischi sul posto di lavoro e dall’altro a costituire un elemento di
forte sensibilizzazione ad una reale prevenzione e al coinvolgimento degli stessi lavoratori nelle questioni
inerenti la propria sicurezza.
147
La logica sottesa all’identificazione di modelli organizzativi volti a scongiurare il
rischio che, all’interno di un’organizzazione, vengano violate disposizioni di legge ha
trovato applicazione anche in campo ambientale e ciò a prescindere dall’adozione del
modello della responsabilità amministrativa dell’ente da reato: ci si riferisce ai sistemi
volontari di gestione ambientale ispirati specificamente alla logica, propria del diritto
ambientale, della prevenzione del rischio (e dunque del danno ambientale).
Come noto i sistemi EMAS (Ecomanagement ad Audit Scheme) ed ISO 14001
(UNI ISO 140001) rappresentano i principali dispositivi volontari per definire un
sistema di gestione ambientale.
L’EMAS cocstituisce un passo ulteriore rispetto l’ISO 14001, poiché richiede una
dichiarazione ambientale resa da un organismo terzo sotto controllo pubblico, mentre i
sistemi ISO sono sistemi di gestione riconosciuti a livello internazionale che
comportano un’organizzazione dell’azienda secondo regole, procedure, strutture e
definizione di responsabilità. In particolare, il sistema ISO 14001 attesta la conformità
di un’azienda o di un ente alla norma internazionale UNI EN ISO 14001, nata nel
settembre 1996 ad opera dell’International Organization for Standardization, che è
finalizzata a monitorare gli impatti ambientali connessi alla propria attività ed ai propri
servizi.
La certificazione ISO 14001 si propone di definire la politica ambientale,
pianificare le attività che necessitano di monitoraggio, individuare un sistema di
gestione che evidenzi ruoli e responsabilità, creare procedure di controllo e istituire un
sistema di verifica e di controllo.
La base su cui è costruito il sistema di gestione ambientale ISO 14001 è il classico
schema P.D.C.A.: pianifica (plan), attua (do), controlla (check) agisci (act), dove questo
processo viene reiterato senza fine allo scopo di realizzare il c.d. miglioramento
continuo delle proprie prestazioni.
Diverso il sistema EMAS che, nato successivamente al 1993, ha efficacia solo in
ambito europeo, derivando da un regolamento comunitario, ed essendo sottoposto ad un
ente statale per la supervisione. Tale sistema rappresenta la naturale evoluzione delle
imprese europee che già operano con il sistema ISO 14001.
Inoltre EMAS è più tecnico di ISO 14001 che, invece, è più orientato al sistema di
gestione ambientale e incentrato sulla comunicazione di una politica dell’impresa rivolta
148
al mercato. Tali differenze hanno risvolti anche pratici in quanto l’EMAS coinvolge
anche i fornitori, cosa invece esclusa dal sistema ISO 14001.
Va da sé che la realizzazione di un S.G.A. richiede che vengano svolte due
operazioni propedeutiche fondamentali: l’analisi ambientale iniziale e la definizione
della politica ambientale dell’organizzazione281.
L’analisi ambientale, in linea generale, “deve fotografare la posizione
dell’organizzazione nei confronti delle componenti ambientali individuando tutti gli
aspetti ambientali connessi alle attività svolte e valutandone quelli ritenuti
significativi”282.
Infatti, prima di realizzare il proprio S.G.A., l’organizzazione deve identificare in
dettaglio gli aspetti ambientali legati alle proprie attività, sia che siano sotto il suo
diretto controllo, sia che possano subire un’influenza indiretta.
Questa analisi deve comprendere un’accurata verifica del rispetto di tutte le
prescrizioni ambientali che vengono in considerazione, e si estende a tutti gli aspetti
connessi quali ad le prestazioni ambientali (es. valori emissivi), il livello di controllo
delle stesse, la previsione di procedure formali e non (quali ad es. la gestione interna in
condizioni operative normali o in caso di incidenti, le competenze del personale, ecc.).
qualora l’analisi evidenziasse il “mancato rispetto di una prescrizione legale, la
situazione dovrà essere sanata prima di procedere alla certificazione del S.G.A.: la
conformità legale rappresenta, infatti, la base su cui costruire un sistema di
miglioramento continuo e non può costituire invece un obiettivo cui tendere”283.
La definizione di una politica ambientale284 volta a riconoscere nel rispetto
dell’ambiente un elemento costitutivo e fondante del proprio approccio di gestione
ambientale, nonché ad assicurare la conformità alle norme di legge e l’attenzione agli
impatti ambientali delle proprie attività, rappresentano non solo un elemento
fondamentale per la società medesima, ma anche un requisito necessario per il
mantenimento di un positivo rapporto con la collettività e con i numerosi stakeholder
281
Per approfondimenti v. R. Salomone – P. D’Agostino, op. cit., 954.
A. Sillani, Ecoreati e “231”: elementi di similitudine tra ISO 14001 e il modello organizzativo
esimente, in Rifiuti, 2011, 189, 19.
283
R. Salomone – P. D’Agostino, op. cit. 955.
284
La politica ambientale fornisce il quadro di riferimento vincolante per tutti coloro che operano
nell’ambito dell’ente, i quali devono, di conseguenza, conoscerne i contenuti. Essa è definita dall’alta
direzione dell’organizzazione ed è un documento pubblico che può essere richiesto e ottenuto da
chiunque.
282
149
interessati. In particolare, la politica aziendale, “concepita in ottemperanza alla
legislazione italiana, nazionale e regionale, nonché alla sensibilità alle tematiche
ambientali proprie del contesto europeo, deve essere strutturata in modo tale da:
a)
Specificare, anche sulla base delle indicazioni fornite dal Codice Etico,
gli indirizzi di riferimento per la gestione degli aspetti ambientali;
b)
Identificare le attività connesse con gli aspetti di particolare rilevanza
per la società, sia per gli impatti potenzialmente negativi sull’ambiente ed i conseguenti
rischi, sia per gli impatti positivi che costituiscono opportunità da valorizzare;
c)
Sostenere la ricerca di un continuo miglioramento delle performance
ambientali della società;
d)
Definire gli indirizzi per la comunicazione degli aspetti ambientali agli
stakeholder, come i mercati finanziari e i media”285.
Sulla base della conoscenza degli aspetti e delle prestazioni ambientali della
propria attività, nonché dei vincoli esterni da rispettare, l’ente deve stabilire uno o più
obiettivi misurabili di miglioramento ambientale. Gli obiettivi saranno perseguiti tramite
la realizzazione di programmi ambientali che definiscono tempistiche, risorse materiali
e organizzative, responsabilità. Il programma ambientale deve “riflettere, nella sua
complessità, le peculiarità dell’organizzazione, deve rispettare le priorità di intervento
e contribuire in modo corretto all’attuazione dei principi contenuti nella politica
ambientale”286.
Stabiliti gli obiettivi, l’ente mette in campo le risorse necessarie per attuare il
proprio S.G.A. e per raggiungere gli obiettivi programmati.
Aspetti fondamentali da tenere in considerazione sono il controllo operativo delle
proprie attività correlate a potenziali impatti ambientali, la formazione del personale
coinvolto in queste attività, la gestione della comunicazione ambientale verso l’interno e
l’esterno, la capacità di documentare la gestione e le prestazioni ambientali e di
controllare tale documentazione287.
285
G. Lasco – V. Loria – M. Grosso, op. cit.
A. Sillani, op. cit., 20.
287
Attraverso il S.G.A., l’ente deve essere in grado non solo di gestire efficacemente le situazioni
ordinarie, ma anche le emergenze eventualmente identificate.
286
150
Le prestazioni ambientali dell’organizzazione e l’attuazione dei programmi di
miglioramento devono essere oggetto di un sistema di controllo con registrazione dei
relativi risultati.
Periodicamente devono essere inoltre effettuati audit di sistema per identificare
eventuali deviazioni e al fine di verificare se lo stesso è conforme a quanto è stato
pianificato per la gestione ambientale ed è correttamente attuato.
Qualora vengano accertate situazioni di non conformità288, dovranno essere
identificate le cause ed avviate le necessarie azioni correttive.
Inutile sottolineare che l’alta direzione dell’ente deve con cadenze definite,
riesaminare il S.G.A. al fine di mantenerne l’efficacia289.
Tali considerazioni si sono necessarie per comprendere l’interferenza tra tali
sistemi e il Modello Organizzativo quando questo viene strutturato per prevenire i reati
in materia ambientale.
Il problema pare fin di troppo chiaro, bisogna infatti “comprendere cosa possa
richiedere il Giudice penale, sotto il profilo della responsabilità nell’organizzazione
etica della società, ad un Modello Organizzativo che già non venga fornito dai sistemi
di gestione sopra indicati”290.
Anche in assenza di uno specifico richiamo, come riportato nel D. Lgs. 81/2008
relativamente al BS 18001:2007, pare “di assoluta evidenza che i sistemi di gestione
ambientale forniscono tutti quegli elementi necessari nell’organizzazione della società
affinché non vengano commessi i reati in materia ambientale ad interesse o vantaggio
dell’Ente. Potremmo quasi ipotizzare che di fronte ad un SGA vi sia un inversione
288
La non conformità rappresenta, in generale, il mancato soddisfacimento dei requisiti dettati dal sistema
di gestione ambientale e vengono individuate durante le attività di sorveglianza previste dal sistema stesso
(es. audit interno).
289
Il procedimento di riesame della direzione deve assicurare che siano raccolte le informazioni
necessarie per permettere alla direzione stessa di condurre a termine questa valutazione documentandone
gli esiti finali. Dovrà, pertanto, valutare l’eventuale necessità di modificare la politica ambientale, gli
obiettivi e gli altri elementi del sistema di gestione ambientale alla luce di eventuali esigenze emerse, di
cui sono indice, ad esempio:
La comparsa di situazioni di non conformità;
Eventuali cambiamenti interni all’organizzazione;
Possibili cambiamenti legati a situazioni esterne all’organizzazione.
Il riesame, dunque, è finalizzato a rendere attuali gli impegni assunti nei confronti del mutamento delle
condizioni ambientali dell’organizzazione stessa; per tale motivo, viene condotto periodicamente su base
annua.
290
I dubbi sono stati sollevati in particolare da M. Bartolotto – C. Parodi, Modello Organizzativo e reati
ambientali: luci e ombre dopo la riforma nel rapporto con il Testo Unico sull’Ambiente”, in La
responsabilità amministrativa delle società e degli enti, 51.
151
dell’onere della prova a carico del Pubblico Ministero per dimostrare che eventuali
violazioni ambientali possano riportare una responsabilità in capo all’Ente ai sensi del
D. Lgs. 231/2001”291.
E’ stato tuttavia obiettato che il Modello ex D. Lgs. 231/2001 e i sistemi certificati
sono strumenti profondamente diversi tra loro: lo scopo del S.G.A. è quello di
identificare gli aspetti ambientali con impatti significativi e di stabilire gli interventi da
attuare; la finalità del Modello 231 è precipuamente quella di individuare le aree/attività
a rischio in cui i reati ambientali possono essere commessi, comprendere il rischio di
tale accadimento e prevedere le azioni correttive.
Certo è che l’ambito applicativo, ai fini di cui al Decreto 231, è “limitato” atteso
che solo alcuni ambientali sono richiamati nell’art. 25 undecies; di conseguenza, “la
valutazione deve essere tailor made ed eventualmente focalizzata su aspetti puntuali a
differenza della generale analisi propria dei S.G.A.”292.
Ovviamente anche in tale campo giocherà un ruolo fondamentale l’Organismo di
Vigilanza, chiamato ad effettuare attività di controllo anche su sistemi di gestione
ambientale adottati dalla società, eventualmente procedendo all’audizione dei
responsabili, acquisendo report e audit effettuati293.
In ogni caso dovrà prevedersi un coordinamento tra i sistemi di gestione
ambientale e l’impianto generale del Modello Organizzativo, armonizzando i sistemi di
audit e le visite ispettive propri della ISO 14001 ed EMAS, con il controllo sui reati di
cui al D. Lgs. 231/2001, proprio dell’Organismo di Vigilanza.
Sotto il profilo pratico si è suggerito di procedere per tale via:
a)
Rafforzare l’analisi ambientale nella prospettiva della prevenzione
del “rischio-reato” inteso come “rischio normativo”;
b)
Rivedere la politica ambientale per trasformarla: da un documento
fondato sull’enunciazione di “principi guida” a un documento che sia anche
“prescrittivo” di determinati comportamenti; da un documento che racchiude gli
impegni dell’azienda (indistintamente considerata), ad un documento che racchiude
291
M. Bartolotto – C. Parodi, ibidem.
Si vedano in merito: A. Carino - F. Vannetti, op. cit., 850.
293
La dottrina ha altresì avanzato il suggerimento di valutare da parte delle aziende, l’opportunità, se non
addirittura la necessità di dotare l’Organismo di Vigilanza delle conoscenze necessarie per effettuare
l’attività di monitoraggio in tema di reati ambientali. A tal fine si propone di affidare un incarico di
consulenza ad un soggetto terzo affinché proceda alle verifiche in modo indipendente e risponda
ovviamente in via diretta all’OdV. Si vedano sul punto, M. Bartolotto – C. Parodi, op. cit. 52.
292
152
impegni specifici, sia per il vertice che per i singoli lavoratori; da un documento che
costituisce essenzialmente un canale per informare sulle scelte aziendali, ad un
documento che venga adottato come “codice comportamentale”.
c)
Trasformare il programma ambientale in un documento più
dinamico nell’ambito del S.G.A., affinché diventi uno strumento efficace di
pianificazione e di rendicontazione delle risorse economiche e finanziarie, al fine di
poterne garantire la disponibilità al servizio delle esigenze della gestione ambientale, del
mantenimento della conformità legislativa e della prevenzione dei reati ambientali294.
Occorre poi implementare i documenti di sistema attraverso la descrizione:
1)
Dei processi di sistema e delle relative modalità;
2)
Dell’azione ma anche dell’imput decisionale a monte;
3)
Di registrazioni che consentano sempre di tracciare i processi
decisionali attuati;
4)
Dei flussi di comunicazione attraverso cui si esplicano le decisioni.
Si ritiene necessario, infine, dopo aver adottato il Modello Organizzativo,
organizzare dei corsi di formazione in tema di ambiente con la partecipazione di tecnici
qualificati, diretti sia ai dirigenti con funzioni apicali nell’azienda che ai dipendenti295.
Fra tutti i passaggi aggiuntivi che l’estensione del D. Lgs. 231/2001 ai reati
ambientali comporta per i S.G.A., il sistema disciplinare è senz’altro quello che richiede
il più ampio “salto di qualità” rispetto alla situazione attuale296.
Nulla di quanto esposto fino questo momento viene previsto dal D. lgs. 121/2011
la cui causa va riscontrata, seppure parzialmente, nella proliferazione di fattispecie
294
Rispetto ai S.G.A. oggi implementati, è senz’altro necessario sviluppare due fondamenta del modello
organizzativo: la separazione dei ruoli delle funzioni e i meccanismi di formazione delle decisioni. Sul
primo versante occorre superare la diffusa tendenza ad assommare funzioni di governance e guida del
sistema sul solo R.S.G.A., e tentare di distribuire maggiormente compiti e responsabilità, attinenti alla
gestione, nell’organigramma aziendale.
295
Agnese, “Il modello organizzativo per i reati ambientali”, in La Responsabilità Amministrativa delle
Società e degli Enti, 2011, pag. 235 ss.
296
Infatti nei S.G.A. si registrano pochi casi di previsione di un sistema premiante e, ove previsto, ciò che
viene disciplinato è unicamente il modo in cui questi incentivi vengono distribuiti. In tal modo il mancato
incentivo equivale a un provvedimento punitivo nei confronti di chi non ha seguito le regole
comportamentali o non ha contribuito al raggiungimento degli obiettivi ambientali, un approccio
decisamente lontano da quanto soddisferebbe il requisito del “sistema disciplinare” previsto dal D. Lgs.
231/2001 (sul punto si vedano F. Iraldo, op. cit., 89; R. Salomone – P. D’Agostino, op. cit., i quali
concordano con la possibilità di integrazione tra S.G.A. e Modelli Organizzativi, tuttavia sottolineano
alcune criticità che potrebbero verificarsi: il processo di audit dovrà essere svolto da soggetti
adeguatamente competenti a verificare l’efficacia del sistema nelle sue due declinazioni; e soprattutto il
sistema sanzionatorio dovrà essere ben calibrato al fine di evitare comportamenti non collaborativi e
trasparenti da parte del personale dell’organizzazione.
153
penali che rinviano non solo ad atti amministrativi, ma anche a regolamenti dell’Unione
Europea.
Si sottolinea che in tale ambito non sono state ancora previste delle linee guida di
Confindustria.
Analogamente, nessuna previsione di tenore analogo a quello dell’art. 16, comma
3, D. Lgs. 81/2008, è stata inserita con riferimento alla delega di funzioni, istituto
chiaramente applicabile anche in campo ambientale, come unanimemente riconosciuto
da consolidata giurisprudenza di legittimità297.
La mancanza di una norma analoga a quella citata esclude, pertanto che, per i reati
ambientali inseriti nel catalogo dei reati presupposto introdotti dal D. Lgs. 121/2011,
l’obbligo di vigilanza in capo all’imprenditore in ordine al corretto espletamento da
parte del delegato delle funzioni trasferite, possa intendersi assolto in caso in adozione
ed efficace attuazione del modello di verifica e controllo di cui all’art. 30, comma 4, D.
Lgs. 81/2008, operando tale presunzione solo per le violazioni in materia
antinfortunistica e non anche per quelle ambientali298.
Per quanto riguarda il responsabile dell’ambiente, dunque, non potrà svolgere la
medesima funzione nell’ambito del Modello Organizzativo, poiché la delega di funzioni
per il trasferimento della responsabilità penale al delegato dovrà avere determinate
caratteristiche formali e sostanziali299.
Secondo la Suprema Corte, la delega dovrà essere conferita ad un dirigente di
livello nell’ambito aziendale e non ad un semplice tecnico o operaio e dovrà essere
concordata bilateralmente300.
297
Cass. Pen., sez. III, sent. N. 6420 del 7.11.2007, dep. 11.2.2008, imp. Girolimetto, RV. 238980.
Sul punto si veda A. Scarcella, op. cit., 69.
299
Cass., Sez. III, sent. n. 560 del 11 gennaio del 2006 “ All’interno delle imprese soprattutto di grandi
dimensioni, il soggetto titolare è gravato da numerosi obblighi, la cui inosservanza è sanzionata
penalmente, ai quali può non essere in grado di adempiere di persona. Pur in assenza di una specifica
previsione normativa, dottrina e giurisprudenza ammettono la trasferibilità di funzioni imprenditoriali, e
connesse responsabilità penali, da un soggetto ad un altro a condizione che vi sia una delega dotata di
particolari requisiti. La delega è considerata ammissibile e rilevante alle seguenti condizioni: il soggetto
preposto deve essere tecnicamente idoneo e professionalmente qualificato per lo svolgimento del compito
affidatogli; il trasferimento di funzioni deve essere giustificato in base alle esigenze organizzative
dell’impresa; unitamente alle funzioni devono essere trasferiti i poteri decisionali e di spesa; l’esistenze
della delega deve essere giudizialmente provata in modo certo; la delega non deve riguardare le attività
concernenti l’assetto organizzativo dell’impresa che fa capo ai vertici della stessa e non sono trasferibili a
soggetti diversi”.
300
Agnese, “ Reati ambientali, presupposto della responsabilità amministrativa degli enti. Massime di
giurisprudenza di legittimità e di merito”, Aracne, Roma, 2012.
298298
154
Il responsabile dell’ambiente dovrà avere autonomia gestionale e di spesa ed in
merito si dovranno prevedere controlli e verifiche delle attività svolte.
Nelle aziende in cui sia presente il sistema di gestione ambientale, sarà
sicuramente più facile individuare le aree a rischio ambientale .
4.4 Le sanzioni
Si è cercato di spiegare sinteticamente quando e come le persone giuridiche sono
chiamate a rispondere dell’illecito amministrativo conseguente alla consumazione nel
loro interesse o vantaggio dei reati ambientali previsti dall’ art. 25 undecies del D. Lgs.
121/2011 se questi vengono commessi dai vertici apicali o da soggetti sottoposti alla
direzione e vigilanza di questi ultimi301.
Per ciò che attiene alle sanzioni, quelle previste dal decreto sono di tre diverse
tipologie: pecuniarie, interdittive e l’interdizione definitiva dall’esercizio dell’attività.
La sanzione pecuniaria è prevista in relazione a tutte le ipotesi per cui è stata
configurata la responsabilità degli enti e viene prevista in maniera più severa per quanto
riguarda le attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti di cui all’art. 260 comma
1 del D. lgs. 152/2006 ed è compresa tra il minimo di quattrocento ed ottocento quote.
Determinato il valore della singola quota attraverso i criteri indicati dagli artt. 10 e
11 del D. Lgs. 231/2001302, si applicherà una sanzione pecuniaria massima pari a €
1.239.200,00.
301
L’art. 6 del D. lgs. 231/2001 stabilisce che se il reato è stato commesso nell’interesse o a vantaggio
dell’ente da uno dei soggetti che rivestono funzioni di rappresentanza, di amministrazione o di direzione
dell’ente o di una sua unità organizzativa dotata di autonomia funzionale, nonché da persone che
esercitano, anche di fatto, il controllo dello stesso, l’ente non ne risponde se prova che - l’organo dirigente
ha adottato modelli di organizzazione e di gestione idonei a prevenire reati della stessa specie di quelli
verificatesi – se il compito di vigilare sui modelli è stato affidato ad un organismo dell’ente dotato di
autonomi poteri di controllo ed iniziativa – se le persone che hanno commesso il reato, lo hanno fatto
eludendo fraudolentemente i modelli di gestione e di organizzazione. Inoltre, la giurisprudenza di
legittimità ha precisato che la persona giuridica che ha omesso di adottare il modello organizzativo e
gestione non risponde del reato presupposto commesso da un esponente in posizione apicale solo nel caso
in cui lo stesso abbia agito nell’interesse esclusivo o di terzi. (Cass., sez. VI, sent. n. 36083 del 17
settembre 2009).
302
La sanzione pecuniaria viene applicata per quote in un numero non inferiore a cento né superiore a
mille. Il valore di ogni quota può variare da un minimo di € 258,00 ad un massimo di € 1549,37. Per
quanto riguarda la definizione dell’importo di ogni quota ci si affida alla discrezionalità del giudice, che
valuta anche le condizioni patrimoniali ed economiche in cui versa l’ente “allo scopo di assicurare
l’efficacia della sanzione” (art. 11 comma 2 del D. lgs. 231/2001). Il giudice nella sostanza può decidere
l’ammontare della sanzione pecuniaria sulla base della gravità del fatto, del grado della responsabilità
dell’ente e dell’ attività svolta per eliminare o attenuare le conseguenze del fatto e per prevenire la
155
Per gli altri reati presupposto in materia ambientale la sanzione pecuniaria è
notevolmente minore, variando tra le centocinquanta e le duecentocinquanta quote, che
corrispondono nella loro massima entità ad una cifra compresa tra € 232.250,00 e €
387.250,00303.
Le sanzioni pecuniarie applicate all’ente sono apparse assai severe agli occhi di
attenta dottrina, soprattutto in rapporto “al livello di anticipazione della tutela penale e
alle pene previste per le persone fisiche che abbiano commesso il reato presupposto”304.
Così, ad esempio, “in caso di gestione abusiva di rifiuti non pericolosi (art. 256, comma
1 lett. a D. Lgs. 152/2006) il soggetto apicale è punito con la pena dell’arresto da tre
mesi a un anno o con l’ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro; egli
potrà chiudere la sua vicenda processuale con il pagamento di 13.000 euro a titolo di
oblazione. Per l’ente è, invece, prevista una sanzione amministrativa pecuniaria da
25.000 a 387.250 euro, senza possibilità di oblazione”305
L’applicazione della sanzione interdittiva sarà possibile solo per i reati previsti
all’art. 137 comma 2,comma 5 secondo periodo306, dall’art. 256 comma3073 , dall’art.
commissione di ulteriori illeciti. L'importo della quota e' fissato sulla base delle condizioni economiche e
patrimoniali dell'ente allo scopo di assicurare l'efficacia della sanzione, affinché sì evitino eccessi
rigoristici ovvero, di converso, l’irrogazione di una sanzione assolutamente non congrua rispetto alla
ragguardevole consistenza finanziaria dell’ente.
303
Scarcella, op. cit. pag. 66.
304
M. Ronco, L’intreccio tra la legislazione nazionale e quella comunitaria in materia di diritto penale
dell’ambiente, op. cit., 36.
305
C. Ruga Riva, Il decreto legislativo di recepimento delle direttive comunitarie sulla tutela penale
dell’ambiente: nuovi reati, nuova responsabilità degli enti da reato ambientale, cit., 17.
306
Art. 137 del D. lgs 152/2006 (Sanzioni penali) “ … 2. Quando le condotte descritte al comma 1
riguardano gli scarichi di acque reflue industriali contenenti le sostanze pericolose comprese nelle
famiglie e nei gruppi di sostanze indicate nelle tabelle 5 e 3/A dell'Allegato 5 alla parte terza del presente
decreto, la pena e' dell'arresto da tre mesi a tre anni” … “5. Chiunque, nell'effettuazione di uno scarico di
acque reflue industriali, superi i valori limite fissati nella tabella 3 o, nel caso di scarico sul suolo, nella
tabella 4 dell'Allegato 5 alla parte terza del presente decreto, oppure superi i limiti più restrittivi fissati
dalle regioni o dalle province autonome o dall'Autorità competente a norma dell'articolo 107, comma 1, in
relazione alle sostanze indicate nella tabella 5 dell'Allegato 5 alla parte terza del presente decreto, e'
punito con l'arresto fino a due anni e con l'ammenda da tremila euro a trentamila euro. Se sono superati
anche i valori limite fissati per le sostanze contenute nella tabella 3/A del medesimo Allegato 5, si applica
l'arresto da sei mesi a tre anni e l'ammenda da seimila euro a centoventimila euro”.
307
Art. 256 del D. lgs. 152/2006 (Attività di gestione di rifiuti non autorizzata “… 3. Chiunque realizza o
gestisce una discarica non autorizzata e' punito con la pena dell'arresto da sei mesi a due anni e con
l'ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro. Si applica la pena dell'arresto da uno a tre anni e
dell'ammenda da euro cinquemiladuecento a euro cinquantaduemila se la discarica e' destinata, anche in
parte, allo smaltimento di rifiuti pericolosi. Alla sentenza di condanna o alla sentenza emessa ai sensi
dell'articolo 444 del codice di procedura penale, consegue la confisca dell'area sulla quale e' realizzata la
discarica abusiva se di proprietà dell'autore o del compartecipe al reato, fatti salvi gli obblighi di bonifica
o di ripristino dello stato dei luoghi”.
156
260 del D. lgs 152/2006308 ed, infine, dagli artt. 8, commi 1 e 2 e dall’art. 9 comma 2
del D. lgs.202/2007309.
La
sanzione
più
grave,
ovvero
l’interdizione
definitiva
dall’esercizio
dell’attività310, è prevista solo nell’ipotesi in cui l’ente o una sua attività organizzativa
vengano stabilmente utilizzate allo scopo unico o prevalente di consentire o agevolare la
commissione dei reati di “associazione” finalizzata al traffico illecito di rifiuti o si
sversamento in mare doloso di materie inquinanti311.
4.4.1 La confisca
Non si rilevano disposizioni speciali in tema di confisca del prezzo del profitto del
reato presupposto nell’art. 25-undecies del Decreto 121/2011.
Pertanto si rinvia implicitamente a quanto previsto dagli artt. 9 e 19 del D. lgs.
231/2001312.
308
Art. 260 del D. lgs. 152/2006 ( Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti) “Chiunque, al fine
di conseguire un ingiusto profitto, con più operazioni e attraverso l'allestimento di mezzi e attività
continuative organizzate, cede, riceve, trasporta, esporta, importa, o comunque gestisce abusivamente
ingenti quantitativi di rifiuti e' punito con la reclusione da uno a sei anni. Se si tratta di rifiuti ad alta
radioattività si applica la pena della reclusione da tre a otto anni. Alla condanna conseguono le pene
accessorie di cui agli articoli 28, 30, 32-bis e 32-ter del codice penale, con la limitazione di cui all'articolo
33 del medesimo codice. Il giudice, con la sentenza di condanna o con quella emessa ai sensi dell'articolo
444 del codice di procedura penale, ordina il ripristino dello stato dell'ambiente e può subordinare la
concessione della sospensione condizionale della pena all'eliminazione del danno o del pericolo per
l'ambiente”.
309
Art. 8 del D. lgs. 202/2007 (Inquinamento doloso) ” 1. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il
Comandante di una nave, battente qualsiasi bandiera, nonché i membri dell'equipaggio, il proprietario e
l'armatore della nave, nel caso in cui la violazione sia avvenuta con il loro concorso, che dolosamente
violano le disposizioni dell'art. 4 sono puniti con l'arresto da sei mesi a due anni e con l'ammenda da euro
10.000 ad euro 50.000. 2. Se la violazione di cui al comma 1 causa danni permanenti o, comunque, di
particolare gravità, alla qualità delle acque, a specie animali o vegetali o a parti di queste, si applica
l'arresto da uno a tre anni e l'ammenda da euro 10.000 ad euro 80.000”.
Art. 9 del D. lgs 202/2007 (Inquinamento colposo) “1. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il
Comandante di una nave, battente qualsiasi bandiera, nonché i membri dell'equipaggio, il proprietario e
l'armatore della nave, nel caso in cui la violazione sia avvenuta con la loro cooperazione, che violano per
colpa le disposizioni dell'art. 4, sono puniti con l'ammenda da euro 10.000 ad euro 30.000. 2. Se la
violazione di cui al comma 1 causa danni permanenti o, comunque, di particolare gravità, alla qualità
delle acque, a specie animali o vegetali o a parti di queste, si applica l'arresto da sei mesi a due anni e
l'ammenda da euro 10.000 ad euro 30.000”.
310
Art. 16 del D. lgs. 121/2011.
311
Pistorelli, Scarcella, op. cit., pag. 28 ss.
312
Art. 9 del D. lgs. 231/2001 (Sanzioni amministrative) “ 1 Le sanzioni per gli illeciti amministrativi
dipendenti da reato sono:a) la sanzione pecuniaria; b) le sanzioni interdittive; c) la confisca; d) la
pubblicazione della sentenza. 2 Le sanzioni interdittive sono: a) l'interdizione dall'esercizio dell'attività';
b) la sospensione o la revoca delle autorizzazioni, licenze o concessioni funzionali alla commissione
dell'illecito; c) il divieto di contrattare con la pubblica amministrazione, salvo che per ottenere le
157
Tale scelta è stata valutata coerente con le previsioni della legge delega che
espressamente ha imposto l’applicazione della misura ablativa in relazione ai reati
ambientali.
Dunque sarà sempre possibile la confisca dei proventi del reato a titolo di
sanzione principale ed anche nella forma per equivalente.
Residuerà il ben noto problema della concreta possibilità di individuare un profitto
da assoggettare a sanzione oblativa313.
La giurisprudenza, in tale ambito, si è occupata principalmente della definizione
del profitto in quanto fine che caratterizza il dolo specifico del reato di cui all’art. 260
del D. lgs.152/2006314.
La Suprema Corte ha sottolineato come il profitto, nel caso sopra menzionato,
possa consistere anche nella riduzione dei costi aziendali315.
Non ci sono dubbi che alcuni reati ambientali sono in grado di procurare un
vantaggio economico all’ente nel cui interesse vengono commessi316.
Ci si chiede, inoltre, come possa essere definito il profitto oggetto di confisca e se,
quindi, possa essere identificato con i “costi risparmiati” tramite la violazione delle
norme ambientali relativamente ai reati commessi nell’ambito aziendale317.
E’ infatti di tutta evidenza che nella maggior parte dei casi l’impresa vuole evitare
di sostenere i notevoli costi necessari ad adeguarsi alla normativa ambientale.
Ne deriva che, detto aggiramento dei costi, costituisce l’effettivo vantaggio
patrimoniale generato dalla consumazione dell’illecito.
La giurisprudenza, in una prima fase, è apparsa prudente in relazione alla
riconoscibilità del risparmio di spesa come profitto confiscabile.
prestazioni di un pubblico servizio; d) l'esclusione da agevolazioni, finanziamenti, contributi o sussidi e
l'eventuale revoca di quelli già concessi; e) il divieto di pubblicizzare beni o servizi”.
Art. 19 del D. lgs 231/2001 (Confisca) “1 Nei confronti dell'ente e' sempre disposta, con la sentenza di
condanna, la confisca del prezzo o del profitto del reato, salvo che per la parte che può essere restituita al
danneggiato. Sono fatti salvi i diritti acquisiti dai terzi in buona fede. 2 Quando non e' possibile eseguire
la confisca a norma del comma 1, la stessa può avere ad oggetto somme di denaro, beni o altre utilità di
valore equivalente al prezzo o al profitto del reato”.
313
Discorso diverso, invece, deve farsi con riguardo al prezzo del reato, che è più facilmente
individuabile.
314
Art. 260 del D. lgs 152/2006 “Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti”.
315
Cass. Pen, Sez. IV, sent. n. 28158 del 2 luglio 2007 “ Ai fini della sussistenza del dolo specifico
richiesto per l’integrazione del delitto di gestione abusiva di ingenti quantitativi di rifiuti, il profitto
perseguito dall’autore della condotta può consistere nella semplice riduzione dei costi aziendali”.
316
Non può invece parlarsi di profitto in relazione a tutti i reati ambientali, posta la natura formale dei
medesimi.
317
Scarcella, op. cit., pag. 67.
158
Tuttavia, recentemente, le Sezioni Unite della Cassazione hanno ammesso in linea
astratta l’ablazione del risparmio ottenuto grazie alle condotte criminose318.
Ciò equivale a dire che la confisca del profitto-risparmio sarebbe possibile solo al
momento in cui l’ente realizza in concreto un ricavo in misura superiore a quello
altrimenti conseguibile considerando i costi ambientali319.
4.5 Conclusioni in materia di responsabilità degli enti
L’introduzione della responsabilità degli enti per i reati ambientali deve essere
considerata positivamente poiché rappresenta un passo fondamentale di adeguamento a
quanto previsto in ambito europeo.
Inoltre, appare idonea a rimediare a quelle politiche aziendali che ritenevano le
sanzioni pecuniarie a carico delle persone fisiche come un costo per l’impresa, dovuto
al mancato rispetto delle regole320.
Il decreto 121/2011 può quindi costituire un’occasione importante per le società
per adottare un approccio differente nei confronti della materia ambientale e del sistema
introdotto nel nostro ordinamento dal D. lgs. 231/2001.
È innegabile, infatti, che i ritorni positivi per gli enti possono essere considerevoli
sotto diversi aspetti: dal risparmio dei costi derivanti dall’affrontare un eventuale
processo, all’esclusione di una condanna in sede penale con conseguenze nell’ambito
dei contratti con le pubbliche amministrazioni; infine, ai benefici in termini di immagine
per le imprese che si dimostrano interessate a tutelare l’ambiente, che ha assunto il
rango di bene primario nella valutazione comune dei consociati.
318
Cass., Sez. un. Pen., sent. n. 26654 del 27 marzo 2008 “ In tema di responsabilità da reato degli enti
collettivi, il profitto del reato di cui all’art. 19 del D. lgs. 231/2001 si identifica con il vantaggio
economico di diretta ed immediata derivazione causale dal reato presupposto, ma nel caso in cui questo
venga consumato nell’ambito di un rapporto sinallagmatico, non può essere considerata tale anche
l’utilità eventualmente conseguita dal danneggiato in ragione dell’esecuzione da parte dell’ente delle
prestazioni che il contratto gli impone”.
319
Casartelli, op. cit. pag. 17. Infatti, come osservato nella menzionata pronunzia delle Sezioni Unite, tale
risparmio si realizza effettivamente solo nel momento del conseguimento di un ricavo “non decurtato dei
costi che si sarebbero dovuti sostenere”. In tale prospettiva, dunque, il reato ambientale correlato
all’attività di impresa è in grado di determinare un risparmio catalogabile come “profitto” solo nel
momento in cui quest’ultima realizza i proventi della sua attività lecita in misura superiore a quella che i
costi “ambientali”, se sostenuti, gli avrebbe consentito. Sembrerebbe dunque da escludersi la possibilità
di procedere in un momento anteriore alla confisca (o ancor prima al sequestro a fini di confisca) di
quello che costituisce solo un profitto “futuro” non ancora effettivamente acquisito se non addirittura una
mera aspettativa di profitto, men che meno nelle forme della confisca (o del sequestro) per equivalente.
320
Madeo, op. cit., pag. 1065.
159
E’ dunque necessario che si diffondano sempre più dei modelli organizzativi volti
a prevenire illeciti ambientali e costruiti sulla base dell’individuazione delle aree di
rischio con riferimento alle attività dell’impresa che risultano idonee a creare danni
all’ambiente.
E’ tuttavia auspicabile che il legislatore intervenga presto sulla materia per
costruire un nuovo sistema di tutela dell’ambiente basato sulla salvaguardia del
bene ambientale ed orientato a sanzionare solo le condotte di maggior pericolo per
l’ambiente321.
321
Casartelli,op. cit., pag. 23.
160
Capitolo Quarto.
Considerazioni conclusive.
A questo punto, completata l’analisi degli ordinamenti prescelti in materia di
responsabilità per gli illeciti ambientali dell’ente, appare possibile proporre una sintesi
della comparazione effettuata, cercando di far emergere le direttrici di una disciplina
realmente efficace, da un lato, e pienamente rispettosa delle fondamentali ed ineludibili
garanzie di tipo sostanziale e processuale dei soggetti sottoposti alle relative normative,
dall’altro.
Muovendo dalla premessa di fondo a mente della quale numerosissime sono le
differenze insistenti tra il modello prescelto dal legislatore italiano per determinare
l’ente responsabile, rispetto a quello storicamente determinatosi negli ordinamenti di
common law, differenze che si riscontrano a cominciare dall’analisi dei presupposti
della responsabilità, è comunque possibile individuare alcuni punti fermi.
Per ciò che concerne la disciplina italiana, l’intervento del 2011 è apparso
alquanto deludente. Si auspicava infatti una intera ridefinizione e ricostruzione delle
fattispecie penali poste a tutela dell’ambiente – soprattutto alla luce del rispetto del
principio di offensività – approntando “una più efficace tutela dell’ambiente”,
predisponendo sanzioni penali efficaci, proporzionate e dissuasive.
Due le critiche fondamentali. La prima è che vi sarebbe una evidente sproporzione
fra il carattere spesso bagatellare dei reati ambientali (consistenti per lo più in
contravvenzioni incentrate a loro volta sull’inosservanza di disposizioni amministrative)
e la responsabilità dell’ente, la cui chiamata in correità, per le gravi conseguenze cui
può condurre (il nuovo art. 25 undecies del D. Lgs. 231/2001 prevede infatti una scala
di sanzioni pecuniarie e/o interdittive che possono avere pesanti ripercussioni sulla
stessa vita dell’ente), dovrebbe essere limitata solo a reati di particolare allarme sociale.
La seconda critica è che comunque, proprio in ragione della peculiarità della
materia ambientale, più adeguata allo scopo sarebbe stata la previsione di meccanismi di
imputazione più specifici o comunque diversi da quelli attualmente previsti ed applicati
per gli altri reati – presupposto: basti pensare ad es. al meccanismo della cd.
“disapplicazione” dell’atto amministrativo illegittimo da parte del giudice penale,
ancora oggi oggetto di dispute in dottrina e in giurisprudenza e rispetto al quale dunque
161
una precisa presa di posizione del legislatore, almeno in merito alla responsabilità degli
enti sarebbe stata quanto mai opportuna322.
Per quanto concerne l’applicazione giurisprudenziale, i precedenti a tutt’oggi
rinvenibili sono pochissimi e concentrati sulle misure cautelari.
Nonostante sia trapelata qualche notizia circa l’avvio di procedimenti penali estesi
alla posizione dell’ente per vicende concernenti per lo più operazioni di gestione illecita
di rifiuti e riguardo la emissione di decreti penali di condanna ex art. 64, d.lgs. 231/2001
per superamento dei limiti tabellari riferiti agli scarichi industriali (provvedimenti
peraltro non divulgati), è indubbio che lo strumento della responsabilità amministrativa
non sia ancora, in materia ambientale, sufficientemente considerato dalla magistratura e
ciò dipende forse proprio dalla scarsa rilevanza delle fattispecie incluse nel catalogo
(eccezion fatta per il reato di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti di cui
all’art. 260, d.lgs. 152/2006, che difatti è quello rispetto al quale si sta procedendo nei
pochi procedimenti di cui si è detto poc’anzi), oltre che dalla difficoltà, rispetto a molte
di esse, di configurare in modo credibile un interesse o un vantaggio dell’ente.
Certamente, il più importante precedente giurisprudenziale intervenuto dal 2011
ad oggi in argomento è rappresentato dalla sentenza della sesta sezione penale della
Corte di cassazione del 20 dicembre 2013 (depositata il 24 gennaio 2014), n. 3635
riguardante il caso dell’Ilva di Taranto, con la quale è stata annullata senza rinvio
l’ordinanza del Tribunale del riesame di Taranto del 15 giugno 2013 (depositato il 2
luglio 2013), oltre ai decreti di sequestro del 22 maggio e del 24 maggio 2013 del G.i.p.
del Tribunale di Taranto, disponendo la restituzione delle somme e dei beni
sequestrati323.
Quanto considerato nei paragrafi precedenti in ordine alla lacunosità della
disciplina della responsabilità amministrative degli enti dipendente dai reati ambientali
ed alle problematiche applicative che essa pone, consente a questo punto di dare conto
delle occasioni che in realtà il legislatore avrebbe potuto cogliere in questi ultimi tempi
322
M. Catenacci, I soggetti attivi: la responsabilità degli enti per i reati ambientali, in A. Fiorella (a cura
di), Questioni fondamentali della parte speciale del diritto penale, Torino, 2013, 347.
323
Trattavasi, in particolare, del sequestro preventivo finalizzato alla confisca per equivalente ex artt. 19
e 53, d.lgs. 231/2001, disposto a carico di società del gruppo RIVA e soggetti fiduciari, di somme di
denaro ed altri beni per un valore complessivo pari a 8.100.000.000,00 euro).
162
– ed invece non ha colto, aggravando, anzi, la situazione di confusione, ingiustizia ed
incertezza – per riparare, almeno in parte, ai già evidenziati errori e profili critici della
prima riforma.
Ci si riferisce, innanzitutto, al d.l. 136/2013, convertito con modificazioni nella l.
6/2014, intervento adottato nell’ambito della lunga trafila di «disposizioni urgenti»
dirette a fronteggiare le emergenze ambientali del nostro Paese e, in particolare, l’ormai
ventennale «emergenza» nel settore dei rifiuti della Regione Campania324.
A completamento del quadro di tutele apportato dal d.l., l’art. 3, proseguendo
nella prassi tanto comune, quanto discutibile, di devolvere all’esecutivo l’introduzione
di nuove ipotesi di reato sulla base di rappresentate ragioni di necessità e
urgenza,1introduce, nel d.lgs. 152/2006 (ed in particolare nell’art. 256 bis), il nuovo
reato di combustione illecita di rifiuti, il quale punisce con la reclusione da due a cinque
anni, «salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque appicca il fuoco a rifiuti
abbandonati ovvero depositati in maniera incontrollata». Nel caso in cui sia appiccato il
fuoco a rifiuti pericolosi, si applica la pena della reclusione da tre a sei anni. Con
formulazione assai infelice, l’art. 256 bis, comma 3, in esame prevede inoltre che «la
pena è aumentata di un terzo se il delitto di cui al comma 1 è commesso nell’ambito
dell’attività di un’impresa o comunque di un’attività organizzata. Il titolare dell’impresa
o il responsabile dell’attività comunque organizzata è responsabile anche sotto
l’autonomo profilo dell’omessa vigilanza sull’operato degli autori materiali del delitto
comunque riconducibili all’impresa o all’attività stessa; ai predetti titolari d’impresa o
responsabili dell’attività si applicano altresì le sanzioni previste dall’art. 9, comma 2,
d.lgs. 231/2001».
Esaminando la novella con esclusivo riferimento alla disciplina della
responsabilità degli enti dipendente da reato, balza subito all’occhio come il reato,
nonostante la gravità della condotta che intende punire, che trova espressione nella
rilevanza della sanzione prevista, non sia stato incluso nel catalogo dei reati presupposto
di cui all’art. 25 undecies, d.lgs. 231/2001, allungando così la lista dei «grandi assenti»
324
Sul tema si vedano, per tutti, Corte di cassazione, Ufficio del massimario, relazione n. III/02/2014, 17
febbraio 2014; Vergine, Tanto tuonò... che piovve! A proposito dell’art. 3, d.l. n. 136/2013, in
Ambiente&Sviluppo, 1/2014; Scarcella, Campania sì, Campania no, la terra dei fuochi...: dal decreto alla
legge di conversione, in Ambiente&Sviluppo, 4/2014; Alberico, Il nuovo reato di combustione illecita di
rifiuti, in www.dirittopenalecontemporaneo.it; Ruga Riva, Il Decreto «Terra dei fuochi»: un commento a
caldo, in www.lexambiente.it.
163
ed aumentando i profili problematici del quadro sanzionatorio complessivo in materia di
ambiente.
Il d.lgs. 231/2001 viene citato soltanto per richiamare le sanzioni interdittive
previste dall’art. 9, comma 2, poste a carico tuttavia non già dell’ente, bensì del «titolare
dell’impresa» o del «responsabile dell’attività comunque organizzata».
Un secondo intervento normativo in cui il legislatore avrebbe potuto «correggere
il tiro» ed ha invece ulteriormente aggravato la situazione di incertezza è il d.lgs.
46/2014, recante la nuova disciplina in materia di autorizzazione integrata ambientale
(AIA), con il quale è stato riformato il quadro sanzionatorio di cui all’art. 29
quattordecies, d.lgs. 152/2006. Non è stata, infatti, colta l’occasione per inserire le
fattispecie in materia di AIA, sebbene espressamente contemplate dalla direttiva
2008/99/CE (con conseguente illegittimità della norma interna), nel catalogo dei reati
presupposto della responsabilità amministrativa da reato degli enti. Il comma 3 della
disposizione come novellata, inoltre, chiarisce definitivamente, quanto al reato
consistente nella violazione delle prescrizioni dell’AIA, che esso comprende anche la
violazione dei limiti di emissione stabiliti nell’autorizzazioni (concernenti, ad esempio,
gli scarichi di acque reflue industriali e le emissioni in atmosfera), così escludendo, per
gli impianti soggetti alla disciplina in esame, contrariamente da quanto in precedenza
sostenuto dalla dottrina in base al principio di specialità325, che possano applicarsi, a tali
violazioni, le sanzioni previste dagli artt. 137, comma 5 e 279, comma 5, disposizioni
invece richiamate dall’art. 25 undecies, d.lgs. 231/2001.
La irragionevole disparità di trattamento tra le imprese che eserciscono attività
soggette ad AIA (le più impattanti in termini ambientali) e le altre è evidente e solleva
ad avviso di chi scrive dubbi di legittimità costituzionale con riferimento all’art. 3 Cost..
Gli ordinamenti giuridici moderni, in particolar modo quello italiano, che
dovrebbe essere sempre più attento ad una visione ultra-nazionale, “comunitaria” della
sua disciplina interna, dovrebbero conseguentemente valorizzare, o quanto meno
confrontarsi criticamente con le esperienze maturate negli altri Paesi. Se poi
325
Si considerino Bigatti, Acque. AIA e sanzioni - Le sanzioni applicabili al gestore di un impianto
soggetto ad A.I.A. in caso di superamento dei limiti massimi di emissione dei parametri previsti dalla
normativa in materia di scarichi idrici il cui rispetto sia stato imposto dal provvedimento di
autorizzazione, in www.lexambiente.it; Fimiani, Gli illeciti in materia di autorizzazione integrata
ambientale, in Bollettino rifiuti, n. 210 [10/13]. Si consideri inoltre, in giurisprudenza, l’ordinanza
della Corte Costituzionale, n. 253, 27 luglio 2011.
164
consideriamo che l’Armonizzazione, soprattutto a livello europeo, dovrebbe essere
l’obiettivo verso il quale tendono le singole legislazioni nazionali -in particolare in
materia di ambiente- mal si comprende come il sistema analizzato abbia privilegiato un
approccio miope e riduttivo verso il tema della responsabilità.
Alla soluzione anglosassone, maturata dopo un lungo dibattito scientifico,
culturale e parlamentare, possono venir rimproverati la limitata attenzione mostrata il
limitato numero di fattispecie in materia di ambiente che vengono disciplinate dalle
recentissime Sentencing Guidelines.
Di sicuro la novità più rilevante è l’introduzione della previsione della confisca
(facoltativa) per i procedimenti innanzi alla Crown Court, nei casi particolari previsti dal
Proceeds of Crime Act 2002 section 70,
Le nuove linee guida sono state favorevolmente guardate dalla dottrina
anglosassone che ha da subito evidenziato come sia stato finalmente introdotto un
aumento delle sanzioni previste per la corporation.
Infatti, si può arrivare alla sanzione pecuniaria fino a £ 3.000.000 per le aziende di
grosse dimensioni; in particolare, le dimensioni delle aziende sono fissate sulla base del
loro fatturato, di modo da rendere la sanzione davvero proporzionale alle capacità
economiche dell’impresa. Inoltre è previsto che ove le dimensioni della corporation sia
di gran lunga superiore rispetto al dato legislativamente fissato, il giudice può applicare
una sanzione che sia effettivamente proporzionata.
L’onere di indicare il fatturato spetta all’azienda, che dovrà fornire alla Corte i
bilanci degli ultimi 3 anni. In assenza di tali dati, la Corte ha il diritto di trarre
indicazioni ragionevoli sulla base della informazioni fornite dai soggetti responsabili.
Le Sentencing Guidelines for Environmental Crimes coprono numerosissime
ipotesi di reato contemplate dall’ Environmental Protection Act 1990 e dall’
Environmental Permitting (England and Wales) Regulations 2010 e definiscono 12
Steps per sancire la responsabilità ed applicare sanzioni proporzionate e dissuasive.
Le nuove linee guida anglosassoni, in conclusione, ben potrebbero essere assunte
come modello -con i correttivi opportuni- per le disciplina della responsabilità dell’ente
per gli illeciti ambientali nell’ordinamento italiano: esse risolvono, in buona parte, i
difetti e le lacune evidenziate nel nostro ordinamento, approntando una disciplina
165
innovativa e rispettosa dei tradizionali princîpi del diritto penale (almeno sostanziale)
più volte richiamati.
166
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