XVII CONFERENZA
FINANZIAMENTO DEL SETTORE PUBBLICO
Pavia, Università,
15 - 16 settembre 2005
Il decentramento in Italia
Intervento di
Massimo Bordignon
Università Cattolica del Sacro Cuore
Indice
• Il quadro istituzionale
Motivazioni,
tecniche
difficoltà del decentramento italiano
Sviluppi costituzionali
• I numeri
Spesa e entrate
Dipendenti
Il dualismo
Il decentramento costituzionale prossimo futuro
Confronti internazionali
Conclusioni
Perché il decentramento?
La situazione pre-decentramento
• Finanza derivata: accentramento prelievo, finanziamento tramite
trasferimenti spesso di tipo vincolato
• Motivazioni: aspetti redistributivi e di efficienza (forti critiche alla
gestione dei tributi locali prima della riforma tributaria,
centralizzazione Ilor)
• A inizio anni ’90 i trasferimenti erariali Ror sono il 97% del totale
delle entrate locali, quasi tutti vincolati
• Problemi: crisi finanziaria, scarsa capacità di gestione autonoma del
bilancio, finanziamenti ex-post a carico del bilancio dello Stato
(decreto Stammati, fiscalizzazione disavanzi finanziari), limitati effetti
redistributivi, trasferimenti discrezionali, prevalenza “spesa storica”
nei criteri di finanziamento, fly paper effects.
Gli obiettivi (tecnici) del decentramento
*Responsabilizzare autonomie locali sul proprio bilancio;
autonomia a livello tributario
capacità di programmazione;
• Migliorare la rappresentanza degli interessi locali;
• Rendere più responsabile finanziariamente il ceto politico
locale
• Ci sono anche ragioni politiche (redistribuzione tra
aree..)
Come farlo: la tecnica del
decentramento
• ENTRATE : processo a cascata
sostituzione trasferimenti vincolati con trasferimenti
senza vincolo di destinazione;
sostituzione trasferimenti con compartecipazioni a
tributi erariali
sostituzioni compartecipazioni con tributi propri;
• SPESA: delega funzioni e ampliamento competenze con
legge ordinaria,
introduzione di leggi tese a rendere direttamente
responsabile l’ente locale di eventuali disavanzi;
Come farlo: la tecnica del
decentramento
• POLITICA: modifica leggi elettorali,
sistema semi-presidenziale (elezioni
Sindaco, Presidenti Regioni, Province),
personalizzazione: rapporto eletto /cittadini
in cerca di maggiore accountability;
• COSTITUZIONE: modifica leggi
costituzionali per ridefinire e stabilizzare i
rapporti livelli di governo;
Le tappe principali del decentramento
•
•
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•
•
1990 , previsione autonomia tributaria Comuni;
1992, introduzione Ici ;
1993, regionalizzazione contributi sanitari;
1993, elezione diretta del Sindaco e del Presidente Provincia
1995, abolizione trasferimenti vincolati regioni (eccetto FSN),
compartecipazione accisa benzine, tributo sui rifiuti, fondo perequativo;
1997-8, Leggi Bassanini sul decentramento amministrativo e decreti delegati;
1998, abolizione contributi regionali, introduzione Irap, introduzione
addizionale regionale sull’Irpef;
1999, introduzione addizionale comunale e provinciale sull’Irpef;
1999, Legge Costituzionale per l’elezione diretta Presidente Giunta Regionale
e autonomia statutaria;
2000, decreto leg.56, abolizione trasferimenti erariali FSN, introduzione
compartecipazione IVA;
2001 Revisione Titolo V costituzione;
2003 legge la Loggia
Più di recente: le difficoltà del decentramento
• Mai definiti i principi generali: crescita contenzioso Stato-Regioni (+
500% dopo il 2001)
• Applicazione del 117? Solo in parte, con sentenze della Corte
Costituzionale
• Applicazione del 119? NO, anzi passi indietro..
• 2003 Blocco delle addizionali Irpef e Irap
• 2003 Introduzione Alta Commissione di Studi sul federalismo fiscale,
Rapporto ottobre 2005?
• 2005 Blocco riparto 56/2000 e previsione sua sostituzione
Una nuova avventura costituzionale: il
ddl AS 2544-b
• 10 ottobre 2003, Bozza Consiglio dei Ministri
• 23 ottobre 2003, presentata dal Governo al Senato
• 25 marzo 2004, Approvato dal Senato in prima
lettura
• 15 ottobre 2004, Camera approva il testo (con
numerose modifiche)
• 23 marzo 2005, Senato approva stesso testo.
• la seconda e definitiva lettura (Camera)
“potrebbe” avvenire entro la fine dell’anno –
equilibri politici?
Il ddl AS 2544-b: le principali
novità
• Maggiori interventi sulla FORMA DI GOVERNO
(governo del primo ministro, norme anti-ribaltone)
che sulla FORMA DELLO STATO
• Introduzione Senato federale, abbandono bicameralismo
perfetto
• Nuova disciplina del procedimento legislativo
• Revisione articolo 117;
• Dimagrimento area materie concorrenti;
• devolution
• Abolizione articolo 116 (federalismo a velocità variabile);
Il Senato federale e il procedimento
legislativo
• Leggi a prevalenza Camera: art. 117 competenze
esclusive dello Stato
• Leggi a prevalenza Senato: art. 117 competenze
concorrenti
• Leggi (necessariamente) bicamerali: materie art. 117
(lettera m e p); le materie di cui all’art. 119 (principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema fiscale,
fondo perequativo, risorse aggiuntive); l’esercizio dei
poteri sostitutivi (art. 120 secondo comma); il sistema di
elezione di Camera e Senato, tutte le altre materie per le
quali la legge rinvia espressamente alla legge dello Stato
Il ddl AS 2544-b e il federalismo
fiscale
• L’articolo 119 non viene modificato
• Disposizioni transitorie (art. 57 federalismo fiscale
e finanza statale) : “Entro tre anni dalla data di
entrata in vigore della presente legge
costituzionale, le leggi dello Stato assicurano
l’attuazione dell’art. 119 della Costituzione. In
nessun caso l’attribuzione dell’autonomia
impositiva ai Comuni, alle Province, alle Città
metropolitane e alle Regioni può determinare un
incremento della pressione fiscale complessiva”
Ma quanto si è decentrato? Le
cifre del decentramento
• Difficoltà di indicatori non ambigui del
decentramento;
• Difficoltà di fonti dati non controverse e
affidabili sui numeri del decentramento;
• Diverse fonti (Istat, Rgs, Mef, Bilanci
regionali non comunicanti tra di loro;
• Qui: solo dati ufficiali Istat (Relazione
generale)
La spesa
La spesa locale in % della spesa totale delle
amministrazioni pubbliche
29%
28%
27%
26%
Spesa AL/Spesa Amm.
Pubbliche
25%
24%
23%
22%
21%
1990
1993
1999
2003
I numeri del decentramento: la spesa delle amministrazioni locali
negli anni ‘90
1990
0.54
1993
0.46
1999
0.72
2002
0.86
Spesa A locali /
A centrali (in
percentuale)
Spesa A locali /
0.87
0.80
1.17
1.30
A centrali al
netto interessi
(in
percentuale)*
Amministrazioni
14,4
13,68
13,08
14,16
locali su Pil (in
percentuale)
*Tutta la spesa per interessi passivi è stata attribuita alle amministrazioni
centrali
Fonte: Nostre elaborazioni su dati Istat
La spesa delle Amministrazioni pubbliche
per funzione
•
•
•
Servizi generali
Difesa
Ordine pubblico e sicurezza
•
•
•
Affari economici
Protezione dell’ambiente
Abitazioni e assetto del territorio
•
•
Sanità
Attività ricreative, culturali e di
culto
Istruzione
Protezione sociale
•
•
Beni pubblici tradizionali
Sviluppo e territorio
Welfare
Spesa delle Amministrazioni Pubbliche per funzioni - incidenza percentuale sul Pil
Fonte: nostre elaborazioni su dati ISTAT
70
60
incidenza % sul Pil
50
40
Beni pubblici tradizionali
Sviluppo e territorio
Welfare
Totale della Spesa delle Ap
30
20
10
0
1990
1993
1999
anni
2003
Spesa delle Amministrazioni Pubbliche per funzioni - composizione percentuale
Fonte: nostre elaborazioni su dati ISTAT
70
60
50
40
%
Beni pubblici tradizionali
Sviluppo e territorio
Welfare
30
20
10
0
1990
1993
1999
anni
2003
Beni pubblici tradizionali
100%
90%
80%
70%
60%
Spese delle AC sulle AP
50%
Spese delle AL sulle AP
40%
30%
20%
10%
0%
1990
1993
1999
2003
Sviluppo e territorio
35%
30%
25%
20%
Spese delle AC sulle AP
Spese delle AL sulle AP
15%
10%
5%
0%
1990
1993
1999
2003
Il welfare
0,7
0,6
0,5
0,4
Spese delle AC sulle AP
Spese delle AL sulle AP
Spese degli EP sulle AP
0,3
0,2
0,1
0
1990
1993
1999
2003
L'istruzione
90%
80%
70%
60%
50%
Spese delle AC sulle AP
Spese delle AL sulle AP
40%
30%
20%
10%
0%
1990
1993
1999
2003
Il welfare escludendo la protezione sociale
80%
70%
60%
50%
Spese delle AC sulle AP
40%
Spese delle AL sulle AP
30%
20%
10%
0%
1990
1993
1999
2003
La sanità
120%
100%
80%
Spese delle AC sulle AP
60%
Spese delle AL sulle AP
40%
20%
0%
1990
1993
1999
2003
Spesa
• Limitato aumento spesa autonomie locale sul
totale (2 punti su AT, 30 punti su A centrali) in una
situazione che ha visto riduzione spesa pubblica
complessiva (interessi) e aumento spesa
previdenziale su altre spese;
• Aumento concentrato soprattutto sulla
componente sviluppo e territorio, meno su
componente welfare
• Beni pubblici tradizionali saldamente nelle mani
Stato centrale
I dipendenti pubblici locali
unità di lavoro AL /unità di lavoro amministrazioni pubbliche
44,00%
43,50%
43,00%
42,50%
42,00%
41,50%
unità di lavoro AL
/unità di lavoro
amministrazioni
pubbliche
41,00%
40,50%
40,00%
39,50%
39,00%
1990
1993
1999
2003
Dipendenti pubblici locali
• Lieve aumento in percentuale: l’accresciuto
ruolo delle autonomie locali è avvenuto con
dipendenti pubblici costanti;
* Ma la dinamica retributiva più elevata che a
livello locale (contrattazione integrativa).
Le entrate
Il decentramento: entrate
50%
45%
40%
35%
30%
Entrate fiscali locali / Totale Entrate locali
25%
Entrate fiscali locali /Entrate fiscali PA
20%
15%
10%
5%
0%
1990
1993
1999
2003
Le entrate
• Più marcato decentramento sul lato
tributario;
• Quasi la metà delle entrate delle autonomie
locali deriva da risorse fiscali;
• E la quota dei risorse tributarie locali è
aumentata di 10 punti sul totale;
• Ma quanto sono effettivamente tributi
propri? Miei numeri e dualismo…
Tabella 2 – Le spese complessive pro-capite*
(milioni di euro)
Impegni
Pagamenti
Regione
v%
v%
1999 2000 2001
1999 2000 2001
99/00 00/01
99/00 00/01
Abruzzo
1.542 1.753 2.064 13,7 17,7 1.440 1.636 1.844 13,6 12,7
Basilicata
1.947 1.936 1.849 -0,6 -4,5 1.950 1.703 2.475 -12,6 45,3
Calabria
1.707 1.676 1.991 -1,8 18,8 1.444 1.665 1.935 15,3 16,2
Campania
1.463 1.603 1.888
9,6 17,8 1.354 1.402 1.673
3,5 19,3
Emilia-Romagna
1.723 1.654 1.859 -4,0 12,4 1.510 1.695 1.813 12,3
7,0
Lazio
1.476 1.760 2.033 19,2 15,5 1.351 1.595 1.939 18,0 21,6
Liguria
1.661 1.799 2.069
8,3 15,1 1.442 1.595 2.105 10,6 32,0
Lombardia
1.341 1.465 1.688
9,2 15,3 1.325 1.467 1.668 10,7 13,7
Marche
1.744 1.616 1.843 -7,3 14,0 1.492 1.573 1.829
5,4 16,3
Molise
2.524 2.575 2.812
2,0
9,2 1.779 1.912 2.259
7,4 18,2
Piemonte
1.465 1.707 2.103 16,5 23,2 1.413 1.667 2.060 17,9 23,6
Puglia
1.350 1.275 1.535 -5,5 20,4 1.236 1.310 1.685
5,9 28,7
Toscana
1.497 1.720 1.907 14,9 10,9 1.441 1.680 1.845 16,6
9,9
Umbria
2.526 1.735 2.010 -31,3 15,9 1.677 1.924 2.167 14,8 12,6
Veneto
1.531 1.606 1.842
4,9 14,7 1.416 1.591 1.648 12,4
3,6
Media
1.700 1.725 1.966
3,2 14,4 1.485 1.628 1.930 10,1 18,7
Media Nord
1.544 1.646 1.912
7,0 16,0 1.421 1.603 1.859 13,0 16,0
Media Centro
1.811 1.708 1.948 -1,0 14,0 1.490 1.693 1.945 14,0 15,0
Media Sud
1.756 1.803 2.023
3,0 13,0 1.534 1.605 1.978
6,0 23,0
*Le spese complessive qui considerate non comprendono le partite di giro, i fondi globali, i rimborsi di
prestiti e gli oneri di gestione e riversamenti di entrate
Tabella 5.1 – Quota dei tributi propri
In % delle entrate In % del PIL
Regione
correnti*
regionale
1999 2000 2001 1999 2000 2001
Abruzzo
37,4 38,8 34,8 2,9 3,1 3,4
Basilicata
24,0 29,5 25,0 2,5 2,9 3,2
Calabria
20,1 23,0 21,2 2,5 2,9 3,1
Campania
28,4 26,5 27,2 2,8 2,8 3,0
Emilia-Romagna 54,6 61,2 55,8 3,6 3,8 3,7
Lazio
58,5 63,7 44,0 3,6 3,9 3,5
Liguria
39,6 38,9 35,3 3,0 3,0 3,0
Lombardia
72,0 73,1 64,9 3,9 3,9 3,8
Marche
50,9 50,6 45,7 3,7 3,8 3,4
Molise
25,0 26,7 23,9 2,7 2,9 3,0
Piemonte
59,1 62,5 50,0 3,6 3,9 3,6
Puglia
32,7 31,8 28,8 2,9 3,0 3,1
Toscana
43,0 41,9 42,6 3,0 3,0 3,4
Umbria
43,2 39,0 35,4 3,5 3,2 3,3
Veneto
49,6 58,7 53,7 2,9 3,3 3,7
Media
42,5 44,4 39,2 3,1 3,3 3,4
Media Nord
55,0 58,9 51,9 3,4 3,6 3,6
Media centro
48,9 48,8 41,9 3,5 3,5 3,4
Media Sud
27,9 29,4 26,8 2,7 2,9 3,1
*sul totale delle entrate correnti al netto dei trasferimenti da UE
Il decentramento sul territorio
• La spesa pro-capite (delle attuali regioni) è più o
meno uniforme sul territorio (lievemente più alta
al Sud, maggiore quella in conto capitale, minore
quella corrente, soprattutto sanità)
• Ma in media i tributi propri sono doppi al Nord
che al Sud, con un divario che è di 4 volte tra la
regione più ricca e quella più povera
Cosa succederebbe se decentrassimo
come previsto dalla riforma del titolo
v?
IL DECENTRAMENTO COSTITUZIONALE PER FUNZIONI – SPESA DELLE
AMMINISTRAZIONI LOCALI – ANNO 2003 (milioni di euro)
Spesa totale preSpesa totale post- Variazione
Variazione
Funzioni
decentramento
decentramento
percentuale
(a)
(b)
(b)-(a)
(b)-(a)/(a)
Servizi generali
23.067
23.313
246
1,1
Difesa
11
11
0
Ordine pubblico
3.368
3.368
0
Affari economici
32.426
38.519
6.093
18,8
Protezione
5.720
6.270
550
9,6
Ambiente
Abitazioni e
9.730
9.950
220
2,3
territorio
Sanità
82.266
82.733
467
0,6
Attività ricreative
7.191
8.401
1.210
16,8
Istruzione
20.012
67.609
47.597
237,8
Protezione sociale
8.398
21.068
12.670
150,9
Totale
192.189
261.242
69.053
35,9
Fonte: ISAE, 2005
IL DECENTRAMENTO COSTITUZIONALE PER REGIONI - ANNO 2003 (milioni di euro)
Regioni
Maggiore spesa a Maggiore spesa a Maggiore spesa in
seguito del
seguito del
rapporto al Pil
decentramento
decentramento in regionale
termini procapite
(euro)
Piemonte
4.203
984
3,8
Lombardia
8.741
945
3,3
Veneto
4.656
1.003
4,0
Liguria
1.782
1.130
4,5
Emilia Romagna
3.779
926
3,3
Toscana
3.688
1.034
4,2
Marche
1.628
1.082
4,9
Umbria
1.050
1.238
5,8
Lazio
8.464
1.626
6,3
Centro-nord
37.991
1.087
4,2
1.719
459
8.730
949
5.299
3.322
1.337
1.427
1.516
1.590
1.311
1.652
7,1
8,1
9,9
10,1
8,7
11,5
Mezzogiorno
20.478
1.461
9,4
Totale Regioni a
Statuto Ordinario
58.469
1.194
5,2
Totale Regioni a
Statuto Speciale
10.584
1.185
6,3
Totale Regioni
Centro Nord
Mezzogiorno
Fonte: ISAE, 2005
69.053
39.584
29.469
1.193
1.063
1.426
5,3
4,1
9,1
Abruzzo
Molise
Campania
Basilicata
Puglia
Calabria
Il decentramento costituzionale
• Il decentramento ulteriore previsto dalla Costituzione
richiederebbe di trasferire ulteriori risorse alle regioni (e a
cascata, agli altri enti locali) per circa il 5% Pil o il 10%
della Spesa pubblica;
• Questo decentramento sarebbe focalizzato essenzialmente
nell’area del Welfare, in particolare sull’Istruzione;
• Ma il decentramento al Sud sarebbe maggiore (perché più
spesa pubblica da decentrare è concentrata al Sud che al
Nord);
• E lo sarebbe ancor di più rispetto al Pil (il 10% del Pil delle
Regioni del Sud).
Confronti internazionali
• Ma questo decentramento sarebbe eccessivo
in un contesto Europeo?
• La struttura delle funzioni allocate alle
autonomia locali in Italia sarebbe “fuori
linea” rispetto agli altri Paesi europei?
• Negli anni ’90, molti Paesi Europei hanno
decentralizzato ma…
Conclusioni
• L’Italia non è, anche dopo le riforme degli anni
’90, un Paese particolarmente decentralizzato, né
sul lato della spesa né su quello del prelievo;
• Il decentramento costituzionale renderebbe la
struttura della spesa più simile a quella di altri
Paesi e non sarebbe comunque elevatissimo, circa
il 5% in più di Pil (più alto rispetto spesa primaria)
• Resta il problema del dualismo e di un sistema
fiscale / perequativo che sostenga il processo.