Napoli, 28 Maggio 2009
La riforma del lavoro pubblico e la legge di
semplificazione
A cura del Dott. Arturo Bianco
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Un insieme di riforme
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DL 112/2008
Legge finanziaria 2009
Legge 15/2009
Federalismo fiscale
Legge su semplificazione, snellimento e
sviluppo economico
• I provvedimenti in itinere:lavoro (AS 1167),
riforma del TUEL
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I tratti essenziali
• Il Governo sta realizzando un disegno di
riforma assai ampio e radicale nel
funzionamento delle PA e degli enti locali
• Al centro della riforma il lavoro pubblico
• Per importanza si possono paragonare
alle leggi cd Bassanini ed alla
privatizzazione del rapporto di lavoro nelle
PA (DLgs n. 29/1993)
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Le finalità
• Razionalizzare il modello organizzativo
• Contenere la spesa per il personale ed il
numero dei dipendenti pubblici
• Migliorare la efficienza, efficacia ed
economicità della attività amministrativa
• Offrire maggiori tutele ai cittadini
• Fare delle PA un fattore di sviluppo
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La riforma del lavoro pubblico
• Legge delega
• In corso le procedure per l’approvazione
dei decreti delegati
• Scelta del Governo: due DLgs
• I pareri: Conferenza Unificata, Cnel,
Consiglio di Stato (?), commissioni
parlamentari
• A luglio/agosto la loro emanazione
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Articolo 1 (rapporto leggi contratti)
• I contratti possono derogare le norme di legge,
regolamenti e statuti solo se questi prevedano la
possibilità di deroga, mentre fino ad ieri i contratti
potevano derogare alle leggi, salvo espresso divieto
• La disposizione si applica alle norme emanate
successivamente alla entrata in vigore della legge
• Norma immediatamente applicabile, mentre per il resto
siamo in presenza di una legge delega
• Importanza rilevante sul terreno dei principi, ma di fatto
siamo in presenza di una norma con ridotti effetti
concreti
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Articolo 2 (principi legge delega)
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Avvicinare il lavoro pubblico a quello privato, soprattutto nelle relazioni sindacali
(principio contraddetto dalle scelte sulla contrattazione decentrata integrativa)
Migliorare le procedure della contrattazione collettiva
Introdurre sistemi interni ed esterni di valutazione del personale per offrire servizi di
qualità riferiti a standard internazionali
Facilitare l’accesso dei politici alle valutazioni del personale
Valorizzare il merito e introdurre meccanismi premiali
Responsabilità più rigorose dei dipendenti
Preferenza per il metodo concorsuale sia per l’accesso dall’esterno che dall’interno
Procedure concorsuali su base territoriale e preferenza/riserva per i residenti a fronte di
servizi non altrimenti attuabili con identico risultato
Maggiore trasparenza nell’organizzazione del lavoro
Obbligo di permanenza per un quinquennio nella sede di 1^ destinazione, anche per le
selezioni verticali
Queste disposizioni sono applicabili anche agli enti locali
Possibilità per il Governo di adottare un decreto correttivo entro i 24 mesi successivi
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Articolo 3 (contrattazione collettiva)
• Restrizione degli spazi riservati alla
contrattazione collettiva
• Imposizione di limiti alla contrattazione
decentrata
• Rafforzamento dei controlli sui contratti
decentrati
• Ampliamento delle forme di pubblicità (scelta
contenuta anche nel ddl sulla semplificazione di
prossima entrata in vigore)
8
segue
• Ripresa e sviluppo delle linee guida
dettate dal DL n. 112/2008:
- Monitoraggio dei contratti decentrati
integrativi
- Rafforzamento degli obblighi di pubblicità
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Il contesto
• In questi anni per la contrattazione
decentrata si è registrato:
1)esplosione dei costi,
2)illegittimità diffuse,
3)estensione delle materie trattate,
4)diffusione di pratiche di tipo consociativo
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Le finalità
• Migliore organizzazione del lavoro
• Rispetto della ripartizione tra le materie
rimesse alla contrattazione e quelle
sottoposte alla legge, agli atti organizzativi
ed alla autonoma determinazione dei
dirigenti
• Stop alle tendenze alla cogestione (realtà
largamente diffusa e protocollo Nicolaissindacato del gennaio 2007)
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I criteri di carattere generale/1
• “Convergenza degli assetti regolativi.. con il
privato, con particolare riferimento al sistema
delle relazioni sindacali” (?)
• Ridefinizione dei rapporti tra norme di legge e
contrattazione collettiva
• Riserva alla contrattazione della determinazione
dei diritti e delle obbligazioni pertinenti al
rapporto di lavoro
• Ripubblicizzazione della gestione del rapporto di
lavoro dei dipendenti pubblici
12
I criteri di carattere generale/2
• Fare salvi i rapporti tra norme di legge e
disposizioni contrattuali
• Monitoraggio degli effetti derivanti dalla
concreta applicazione delle nuova
ripartizione delle materie tra legge e
contratti
• Applicazione delle norme del codice civile
(inserzione automatica e nullità parziale)
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I criteri di carattere generale/3
• Fissazione di vincoli per assicurare il rispetto dei
tetti di bilancio, “anche mediante limiti massimi
di spesa ovvero di limiti minimi e massimi di
spesa”
• “Imputabilità della spesa per il personale
rispetto ai servizi erogati”
• “Modalità di pubblicizzazione .. della spesa per il
personale e dei contratti attraverso gli istituti e gli
strumenti del codice dell’amministrazione
digitale”
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Le indicazioni per i contratti
nazionali/1
• Riordino delle procedure per la contrattazione
nazionale: utilizzo dei principi dettati per il
privato e salvaguardia delle specificità del
settore pubblico
• Semplificazione del procedimento ed
eliminazione dei controlli superflui, salva la
verifica della compatibilità dei costi
• Armonizzazione alle nuove regole delle
procedure per i contratti dei settori non
privatizzati
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Le indicazioni per i contratti
nazionali/2
Riforma dell’Aran:
• competenze, struttura ed organi
• senza maggiori costi
• rafforzamento della indipendenza rispetto
al sindacato dell’organo direttivo
(incompatibilità e requisiti soggettivi)
• potenziamento del potere di
rappresentanza di regioni ed eell
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Le indicazioni per i contratti
nazionali/3
• ridefinizione del ruolo dei comitati di settore e
rafforzamento del loro potere direttivo (Aran
come tecnostruttura)
• riduzione del numero dei comparti, ferma
restando la competenza della contrattazione
collettiva
• Modificazione dei tempi di durata dei contratti
(riduzione dei ritardi ed unificazione dei periodi
di durata della regolamentazione giuridica ed
economica)
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I vincoli alla contrattazione
decentrata/1
• Attivazione di “autonomi livelli di
contrattazione integrativa, nel rispetto dei
vincoli di bilancio .., sulle materie e nei
limiti stabiliti dai contratti nazionali, tra i
soggetti e con le procedure negoziali che
questi ultimi prevedono, con possibilità” di
contrattazione su base territoriale
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I vincoli alla contrattazione
decentrata/2
• Riordino delle procedure dei contratti decentrati
• Schema standardizzato di relazione tecnica con
i contenuti minimi necessari per la valutazione
degli organi di controllo sulla compatibilità
economico finanziaria
• Adeguate forme di pubblicizzazione per
consentire la valutazione da parte dell’utente
sull’impatto della contrattazione, in particolare
sulle richieste e le previsioni di interesse per la
collettività
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I vincoli alla contrattazione
decentrata/3
• Riordino delle procedure dei contratti decentrati
• Schema standardizzato di relazione tecnica con
i contenuti minimi necessari per la valutazione
degli organi di controllo sulla compatibilità
economico finanziaria
• Adeguate forme di pubblicizzazione per
consentire la valutazione da parte dell’utente
sull’impatto della contrattazione, in particolare
sulle richieste e le previsioni di interesse per la
collettività
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I vincoli alla contrattazione
decentrata/4
• Rafforzamento delle strutture preposte al
controllo tramite la mobilità del personale
• Rafforzamento del regime dei controlli
• Previsione di “specifiche responsabilità della
parte contraente pubblica e degli organismi
deputati al controllo sulla compatibilità dei costi”
(rafforzamento delle regole attualmente in vigore
per come applicate dalla giurisprudenza della
Corte dei Conti)
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Articolo 4 (valutazione e class
action)
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Individuare sistemi di valutazione diretti ad assicurare standard di qualità dei
servizi erogati a livello internazionale
Verifica del rispetto degli standard di qualità anche con il concorso dei cittadini
Obbligo di riallineamento per chi è sotto la media degli standard del 25 % dei
migliori enti definiti dall’organismo centrale
Possibilità di segnalazione di disfunzioni da parte dei cittadini
Definire obiettivi annui, pubblicizzare i risultati ed introduzione di metodi di
valutazione ancorati alla verifica dei risultati raggiunti
Prevedere confronti pubblici annuali tra amministrazioni con la partecipazione di
rappresentanti esterni pubblicizzando risultati e contenuti
Promuovere la confrontabilità delle prestazioni tra enti simili
Estendere la valutazione a tutti i dipendenti (competenza dirigenziale)
Valutare i dirigenti anche per i comportamenti organizzativi
Definire i requisiti di professionalità dei componenti dei nuclei di valutazione
Assicurare autonomia dei nuclei e dei dirigenti nella valutazione
Subordinare il conferimento e la revoca degli incarichi alla valutazione…
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segue
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Prevedere l’istituzione di un organismo centrale presso l’Aran
Questo organismo proporrà metodologie di valutazione e svolgerà
compiti di stimolo, proposta e monitoraggio
Assicurare l’accesso ai dati dei servizi resi all’utenza
Disponibilità in rete dei dati e delle informazioni delle valutazioni per
analisi e confronti
Confronto tra valutazioni interne e valutazioni esterne, basate cioè sui
giudizi degli utenti
Adozione di un programma triennale per la trasparenza
Aumentare i controlli ispettivi (cioè rafforzare la Ragioneria Generale
dello Stato)
Consentire la possibilità di agire in giudizio da parte dei cittadini per
violazione degli standard dei servizi erogati, anche rispetto ai
concessionari, se l’omissione comporti lesione di diritti rilevanti
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segue
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Affidare il giudizio di merito al giudice amministrativo (previa diffida ad
adempiere alla PA), possibilità di nomina di un commissario, accertamento di
responsabilità disciplinari e dirigenziali e la pubblicità della sua conclusione
Escluso il risarcimento del danno nella class action (con il ddl sulla
semplificazione le PA dovranno rimborsare i cittadini dei danni provocati dalla
mancata conclusione dei procedimenti entro i termini)
Sviluppare metodologie di valutazione basate sulla cd soddisfazione del cliente
Diffusione con internet di informazioni, valutazioni, criteri e risultati raggiunti
sviluppando la trasparenza
I dati riguardanti la valutazione dei dipendenti pubblici non sono compresi nella
tutela della privacy (con il ddl sulla semplificazione obbligo di pubblicità anche
per curricula, trattamento economico e recapiti di dirigenti e segretari, nonché
per i tassi di presenza ed assenza dei dipendenti per singoli uffici)
Finanziabili progetti sperimentali ed innovativi per la valutazione tra
amministrazioni centrali e periferiche
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Articolo 5 merito
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Introdurre strumenti di valorizzazione del merito, selettività e
concorsualità nei percorsi di carriera
I decreti fisseranno direttamente la quota del fondo da riservare alla
produttività non generale e collegata ai risultati (conseguenze assai
rilevanti sulla ripartizione delle risorse per la contrattazione)
La valutazione positiva costituisce titolo per le progressioni e le
selezioni interne
Retribuire il personale con parte delle economie ottenute
razionalizzando il lavoro
Le progressioni economiche devono essere selettive
Definire una riserva di accesso dall’esterno nelle posizioni economiche
apicali
Stabilire che gli accessi avvengano per concorso pubblico e le riserve
interne non siano superiori al 50% (di fatto fortissima limitazione alle
progressioni verticali)
Stabilire criteri premiali per soggetti innovatori che ampliano i servizi al
pubblico
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Articolo 6 dirigenza
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Finalità della disposizione: migliorare l’organizzazione, assicurare il
miglioramento della qualità dei servizi erogati, adottare criteri di
valutazione privatistici, realizzare adeguati standard di produttività,
regolare il rapporto tra organi politici e gestionali
Piena autonomia del dirigente datore di lavoro e conseguente
ampliamento della sua responsabilità
Spetta al dirigente: individuare i profili professionali, valutare il
personale assegnato e riconoscere gli incentivi
La mobilità individuale deve essere razionale e trasparente
Nuova forma di responsabilità: omessa vigilanza sulla produttività e sui
risultati; sanzione il divieto di riconoscere l’indennità di risultato
Responsabilità in caso di omesso avvio del procedimento disciplinare
(per dolo, colpa grave, valutazioni irragionevoli o infondate) e divieto di
riconoscere l’indennità di risultato
Prevedere la necessità di formazione nella UE prima dell’accesso per
dirigenti generali
26
segue
• Rivedere i criteri di conferimento, revoca e mutamento degli
incarichi dirigenziali sulla base dei principi definiti dalla
giurisprudenza (riduzione del cd spoil system)
• Ridurre la possibilità di conferire incarichi dirigenziali al
personale esterno
• Ridefinire ed ampliare i compiti del comitato dei garanti
anche ai fini delle metodologie di valutazione
• Dare la massima indennità di risultato a pochi dirigenti
• Rivedere le incompatibilità dei dirigenti e aumentare
l’autonomia dai sindacati e dai politici
• Semplificare la mobilità nazionale ed internazionale
27
segue
• Promuovere la mobilità professionale e tra i comparti
• L’indennità di risultato deve essere non inferiore, nel medio
periodo, al 30% del trattamento economico complessivo (di
conseguenza il peso della indennità di risultato sarà almeno
analogo a quella di posizione)
• Non erogare l’indennità di risultato se non vengono utilizzati
metodi di valutazione coerenti con quelli previsti a livello
nazionale dall’organismo istituito presso l’Aran
• L’anzianità massima di 40 anni, ai fini del possibile collocamento
in quiescenza da parte dell’ente, è riferita solo al servizio
effettivo; viene escluso il riscatto della laurea e del servizio
militare (il Governo ha in animo di tornare alla situazione
precedente)
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Articolo 7: sanzioni disciplinari e
responsabilità
• La delega riguarda la revisione delle sanzioni disciplinari e della
responsabilità dei dipendenti (rafforzamento del ruolo della legge
a scapito dei contratti collettivi)
• Semplificare le fasi del procedimento rivedendo termini e
meccanismi
• Il procedimento disciplinare deve essere autonomo da quello
penale (per cui a differenza di oggi esso viene portato a termine
senza attendere la conclusione definitiva del processo penale)
• Ridefinire le tipologie delle infrazioni soggette al licenziamento
anche per scarso rendimento
• Prevedere sanzioni per medici che fanno attestazioni mendaci
• Prevedere il rimborso di quanto illegalmente incassato e il
rimborso del danno provocato all’immagine della PA
29
segue
• Non retribuire dirigenti e dipendenti di uffici inefficienti
• Prevedere la sanzione per i dipendenti che hanno fatto
condannare la PA, per chi procura inefficienza, per chi
fa scadere i termini per l’azione disciplinare, per
mancata individuazione degli esuberi
• Aumentare i poteri disciplinari dei dirigenti fino alla
sospensione
• Diventa sufficiente il semplice inserimento del codice
disciplinare nel sito
• Vietata la istituzione dei collegi arbitrali di disciplina
• Obbligo del cartellino nominativo e/o della targa sulla
scrivania
30
Articolo 8, 9 e 10
•
Art. 8
Vicedirigenza
La vicedirigenza si attua solo nei comparti dove viene prevista dai
contratti collettivi nazionali
Art. 9
Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro
•
Cura i livelli di erogazione dei servizi ai cittadini e raccoglie i contratti
decentrati
Art. 10
Efficienza
•
Entro 3 mesi dall’entrata in vigore della legge sono individuate le
misure per accrescere la capacità di analisi cognitiva e valutativa
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Articoli 11, 12 e 13
Art.11
Corte dei Conti
• Sono ampiamente estese le competenze dalla Corte dei Conti e
sonno modificate le regole che presiedono al suo funzionamento
(ampliamento del ruolo del comitato di presidenza)
Art. 12
Il Governo trasmette annualmente al Parlamento e alla Corte dei
Conti una relazione sull’efficacia degli istituti connessi alle
prerogative sindacali
Art. 13
Norme in materia di semplificazione della legislazione
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La legge di semplificazione/1
• Stimolo alla introduzione della cd banda
larga (art. 1)
• Riduzione dei termini di conclusione dei
procedimenti amministrativi (art. 7):
riforma della legge 241
• Obbligo del provvedimento conclusivo
• Termine generale 30 giorni (e non 90
come oggi)
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La legge di semplificazione/2
• Autonomia degli enti nella fissazione, di regola
entro 90 giorni, con obbligo di motivazione e
comunque mai oltre i 180 giorni
• I termini decorrono dall’avvio del procedimento
o dalla ricezione della domanda
• Sospensione per un volta sola (attenzione alla
acquisizione dei documenti)
• Possibilità di ricorso in caso di mancato rispetto,
anche senza la preventiva diffida
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La legge di semplificazione/3
• Conseguenze sulla valutazione dei
dirigenti per il mancato rispetto dei termini
• Risarcimento del danno provocato dal
ritardo nella risposta
• 1 anno per emanare le norme
regolamentari: dopo di che sono abrogati i
termini superiori a 90 giorni
• Riduzione dei termini per i pareri tecnici
(art. 8)
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La legge di semplificazione/4
• Conferenza dei servizi anche in forma
telematica, chiarimenti sui partecipanti e
rafforzamento del silenzio assenso (art. 9)
• Rafforzamento della tutela del diritto di accesso
nelle regioni ed enti locali ed estensione alle
società a partecipazione pubblica (art. 10)
• Comuni fino a 5.000 abitanti: farmacie,
campagne di prevenzione, prenotazione delle
visite mediche dalla farmacia, sostegno
economico per garantire le prestazioni sanitarie
minime, revisione criteri ruralità e
semplificazione delle comunicazioni (art. 11)
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La legge di semplificazione/5
• Delega per la revisione dei testi ambientali (art.
12)
• Semplificazioni per i piccoli llpp (art. 17)
• Obbligo di pubblicità sul sito internet di
curriculum, recapiti e trattamento economico
segretari e dirigenti, tassi di presenza/assenza
dei dipendenti per singoli uffici (art. 21)
• Possibilità di acquisto di beni e servizi prima
prodotti all’interno: conseguenze sulla
organizzazione (art. 22)
• Precisazioni sulle collaborazioni (art. 22)
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La legge di semplificazione/6
• Diffusione delle buone prassi (art. 23)
• Delega alla riforma del CNIPA, del Formez e
della SSPA (art. 24)
• Tutela rafforzata (anche in forma non
giurisdizionale) per gli utenti: rafforzamento delle
carte dei servizi (art. 30)
• Eliminazione degli sprechi e pubblicità legale
(art. 32)
• Delega per la riforma del codice digitale (art. 33)
38
La legge di semplificazione/7
• Utilizzazione della posta elettronica certificata:
dal giugno 2009 per le PA che hanno un sito
interne e possibilità di offrire caselle ai cittadini
(art. 34)
• Diffusione del sistema Voip (art. 36)
• Rafforzamento della carta nazionale dei servizi
(art. 37)
• Stimolo alla conciliazione dei tempi di lavoro con
quelli delle città (art. 38)
• Ritocchi alle norme sul SUAP (art. 40)
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