Ministero delle Attività Produttive
ALL. 3
VALUTAZIONE DEGLI STRUMENTI DI
INCENTIVAZIONE
L’ESPERIENZA DEL MINISTERO DELLE
ATTIVITA’ PRODUTTIVE RELATIVA ALLA
LEGGE 488/92 E ALLA LEGGE 46/ 1982.
1
Ministero delle Attività Produttive
Introduzione: perché valutare?
La valutazione degli effetti delle politiche viene sempre più
considerata parte integrante del processo di intervento
pubblico nell’economia, perché fornisce feedback sul suo
funzionamento e permette di correggerne modalità e ambiti.
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Ministero delle Attività Produttive
Introduzione: perché valutare?
Nei Paesi con maggiore esperienza nel campo delle politiche
pubbliche è la stessa legislazione che accompagna gli
interventi che spesso impone di destinare risorse alla loro
valutazione. In Italia questo è agli inizi: sono ancora poche e
tutte recenti le norme di incentivazione per le quali è stata
recepita l’importanza predisporre un sistema valutativo. Il
campo forse più ricco di esperienza è quello delle politiche del
lavoro e, negli ultimi anni, in seguito alla emanazione della
legge n. 266/97, quello della valutazione e controllo
dell’efficacia delle norme di incentivazione alle attività
economiche e produttive.
3
Ministero delle Attività Produttive
Introduzione: perché valutare?
All’origine di questa recente attenzione verso la valutazione
delle politiche vi sono principalmente due motivi: da una parte,
la drastica riduzione dei mezzi finanziari a disposizione degli
interventi pubblici nell’economia, a seguito dell’affermarsi di
politiche di bilancio più rigorose e dei vincoli legati alla
creazione di una unica moneta europea, hanno richiesto una
maggiore oculatezza nella spesa, e quindi la previsione di
momenti di verifica e controllo degli effetti di essa;
4
Ministero delle Attività Produttive
Introduzione: perché valutare?
Dall’altra, la presenza di elementi di sussidiarietà e coesione
nelle politiche condivise a vari livelli (europei, nazionali,
regionali) ha comportato la predisposizione di garanzie e
riscontri, da porre in essere attraverso un’attività di valutazione
e monitoraggio delle politiche e dei loro effetti.
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Ministero delle Attività Produttive
La valutazione: definizione e obiettivi
Il processo di valutazione degli interventi ne studia la qualità e
l’efficacia, in quanto misura la differenza tra obiettivi e la loro
realizzazione. La valutazione dell’impatto di una politica
sottopone quindi a verifica gli obiettivi prefissati
dell’intervento, confrontandoli con gli effetti ottenuti
sull’ambito socio economico o territoriale cui era destinata.
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Ministero delle Attività Produttive
La valutazione: definizione e obiettivi
La valutazione dettagliata di un intervento prevede l’analisi di
alcuni aspetti specifici che permettono di caratterizzare il
processo di valutazione. Ad esempio si usa distinguere tra
valutazione di efficienza, che concerne l’impiego ottimale delle
risorse disponibili per il conseguimento degli obiettivi prefissati
(risponde alla domanda: in che misura le risorse si sono tradotte
in realizzazioni e risultati?) e valutazione di efficacia, che si
riferisce al grado di conseguimento degli obiettivi, attraverso il
raffronto tra risultati ottenuti e risultati attesi o bisogni che si
intendeva soddisfare (in che misura gli obiettivi generali e
specifici sono stati raggiunti?).
7
Ministero delle Attività Produttive
Un’analisi d’insieme dei diversi aspetti della valutazione è nel grafico seguente
Impatti
Problemi
socioeconomici
Bisogni
Risultati
Intervento
Obiettivi
Risorse
Operazioni
Realizzazioni
Valuazione
Pertinenza
Efficienza
Efficacia
Utilità e sostenibilità
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Ministero delle Attività Produttive
Prendendo a riferimento il momento nel quale viene effettuata la
valutazione, si distingue tra:
1) ex ante, ossia prima dell’avvio di un programma o di un
intervento;
2) in itinere, in corso di realizzazione;
3) ex post, quando l’intervento o il programma hanno iniziato a
dare i loro frutti.
Noi siamo interessati alla valutazione ex post degli interventi,
per apprezzarne e analizzare il suo impatto.
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Ministero delle Attività Produttive
La valutazione d’impatto: che cosa valutare?
•
•
La crescita (di investimenti, occupazione, prodotto,
profitto, produttività) nelle imprese e nei territori agevolati,
e la sua durata nel tempo
L’addizionalità:la capacità dell’intervento di generare
crescita superiore a quella spontanea
10
Ministero delle Attività Produttive
Aspetti micro e macro
La valutazione dell’impatto del provvedimento può essere
scomposta in due aspetti:
•
La valutazione dell’impatto micro, che riguarda gli effetti
sulle imprese agevolate
•
La valutazione d’impatto macro, che riguarda gli effetti sul
territorio o sul complesso delle imprese interessate
La differenza è relativa alla presenza di spill over di vario
tipo che si propagano nel mercato
11
Ministero delle Attività Produttive
Un altro elemento di valutazione
 L’esistenza spesso di un trade off tra obiettivi della politica ed
efficienza di mercati richiede che la valutazione misuri se gli
effetti distorsivi delle politiche di intervento vengano
riequilibrati o meno dal perseguimento degli obiettivi
dell’intervento
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Ministero delle Attività Produttive
Metodi statistici di valutazione
 Si circoscrive l’analisi ai metodi di valutazione quantitativi
che usano opportuni disegni statistici non sperimentali
 Si basano sulla valutazione dell’ipotesi controfattuale, ovvero
di quello che le imprese o le aree agevolate avrebbero
realizzato in assenza di intervento
13
Ministero delle Attività Produttive
La stima del controfattuale: problemi
•
•
La misurazione degli effetti del programma separando
quelli indotti da altri fattori (omitted variables bias)
La selezione dei beneficiari non è casuale ma risponde a
determinati criteri: gli agevolati possono avere
caratteristiche diverse dai non agevolati che influenzano il
confronto (selection bias)
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Ministero delle Attività Produttive
L’individuazione del controfattuale: metodi
 Difference-in-differences
 Metodi di matching
 Metodi di selezione
 Modelli di simulazione strutturale
(da Blundel e Costa Dias, 2000)
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Ministero delle Attività Produttive
Legge 488/92
Questa legge rappresenta attualmente il più importante strumento
di incentivazione degli investimenti, sia in termini di numero di
progetti agevolati che di risorse finanziarie erogate.




4 bandi ordinari (1996-1998)
1 bando straordinario (zone terremotate) - 1999
1 bando straordinario (regioni cofinanziabili del Centro-nord) -1999
1 bando riservato al settore turistico (1999)
Domande presentate: 35.482 - progetti agevolati: 18.051
Progetti agevolati nei primi 4 bandi: 17.000
Investimenti agevolati nei primi 4 bandi: 55.000 mld
Agevolazioni concesse nei primi 4 bandi: 19.000 mld
Nuovi occupati: 220.000
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Ministero delle Attività Produttive
Analisi degli indicatori: correlazione tra gli indicatori e la graduatoria finale
Legge 488/92
Indicatore di capitale proprio
Indicatore occupazionale
Indicatore perc.agevolazione
Indicatore regionale
Indicatore ambientale
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
primo bando
secondo bando
terzo bando
quarto bando
L’analisi mostra che tutti gli indicatori partecipano alla costruzione della graduatoria.
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Ministero delle Attività Produttive
Analisi degli indicatori
Legge 488/92
Indici per le imprese agevolate e non agevolate costruiti con i dati
contenuti nella domanda di richiesta dell'agevolazione. (valori mediani)
Agevolate
Non agevolate
MOL / Fatturato (%)
16,54
13,52
ROI (%)
16,44
13,20
ROE (%)
16,00
14,12
0,17
0,21
Oneri finanziari su fatturato (%)
Il meccanismo di selezione risulta aver funzionato in maniera
efficace. Le imprese agevolate registrano valori migliori anche
con riferimento ai principali indici di bilancio, pur non inclusi nei
criteri di selezione del provvedimento. Vi è quindi la presunzione
che la graduatoria selezioni imprese valide, che possono
garantire un’adeguata probabilità di sopravvivenza del progetto e
quindi un suo radicamento nel territorio.
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Ministero delle Attività Produttive
Analisi valutativa degli incentivi
Legge 488/92
 La maggiore difficoltà che si incontra in una valutazione di
impatto consiste nella stima di ciò che è effettivamente
accaduto alle unità oggetto del programma depurato da ciò che
sarebbe accaduto alle stesse unità, nelle stesse condizioni, ma in
assenza dell’intervento (“controfattuale”). Questo non è
osservabile ma solo stimabile.
 Nella stima del controfattuale è necessario tener conto sia
delle interferenze dovute a fattori esogeni al programma di
interventi, ma che possono concorrere ad amplificarne o ridurre
gli interventi, sia alle eventuali distorsioni causate dal processo
di selezione dei partecipanti al programma di interventi: nel caso
della legge 488 il processo di selezione delle imprese beneficiarie
non è “neutrale” ma avviene sulla base di una graduatoria
costruita su indicatori della “qualità” dell’investimento.
19
Ministero delle Attività Produttive
Analisi valutativa degli incentivi
Legge 488/92
 La corretta valutazione dell’impatto dei programmi di sviluppo
economico richiede di eliminare, o almeno ridurre, gli effetti
distorsivi, mediante il ricorso ad opportune tecniche.
 Si è scelto di confrontare un campione di imprese agevolate
con un campione di imprese non agevolate ma il più possibile
simile alle agevolate per evitare distorsioni. Quest’ultimo è una
stima del “Controfattuale”.
 Si sono adottate tecniche descrittive ed econometriche che
portano agli stessi risultati.
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Ministero delle Attività Produttive
Come valutare l’efficacia degli aiuti ?
Legge 488/92
 Primo caso: l’agevolazione viene concessa in quanto il
vantaggio sociale delle crescita del capitale fisico immateriale e
umano viene valutato superiore a quello privato. In questo caso
l’incentivo attiva progetti che non sono stati scelti
spontaneamente dal mercato: la redditività e la produttività
attesa di questi progetti dovrebbe essere inferiore a quella media.
 Secondo caso: l’intervento pubblico viene concesso per
superare barriere al pieno funzionamento dei mercati (esempio
vincoli all’accesso al credito): questi investimenti dovrebbero
avere livelli di redditività simili o superiori a quelli medi.
 In entrambi i casi, l’intervento dovrebbe portare ad un
maggior investimento delle imprese agevolate. Se questo è
aggiuntivo, dovrebbe risultare un miglioramento relativo del
fatturato e dell’occupazione.
21
Ministero delle Attività Produttive
Risultati dell’analisi valutativa degli incentivi (primi 2 bandi)
Legge 488/92
Indicatori costruiti su dati di bilancio per le imprese agevolate e non agevolate Valori mediani. 1995-1998
Imprese agevolate
Indicatori
Imprese
Dipendenti
Fatturato
Fatturato / addetto
MOL / Fatturato
ROI
ROE
Costo del debito
Immobilizzazioni per dipendente
Imprese non agevolate
1995
1998
1995
1998
1.238
50
14.115
275,97
12,11
7,86
13,77
32,13
72,54
1.238
59
18.712
322,23
10,28
5,32
13,49
21,10
87,61
196
50
13.823
277,50
11,11
6,53
9,77
32,79
84,10
196
50
19.707
355,61
9,07
4,69
10,89
23,67
114,55
22
Ministero delle Attività Produttive
Risultati dell’analisi valutativa degli incentivi (primi 2 bandi)
Legge 488/92
Tasso medio annuo di crescita del fatturato per imprese
agevolate e non agevolate tra il 1995 e il 1998
Agevolate
Non agevolate
12,00%
10,00%
8,00%
6,00%
4,00%
2,00%
0,00%
Centro-Nord
Mezzogiorno
Analisi del panel di imprese con dati di bilancio di fonte 488 e AIDA
23
Ministero delle Attività Produttive
Risultati dell’analisi valutativa degli incentivi (primi 2 bandi)
Legge 488/92
Tasso medio annuo di crescita dei dipendenti imprese agevolate
e non agevolate tra il 1995 e il 1998
Agevolate
Non agevolate
6,00%
5,00%
4,00%
3,00%
2,00%
1,00%
0,00%
Centro-Nord
Mezzogiorno
Analisi del panel di imprese con dati di bilancio di fonte 488 e AIDA
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Ministero delle Attività Produttive
Risultati dell’analisi valutativa degli incentivi (primi 2 bandi)
Legge 488/92
Indicatori ROE e ROI
imprese agevolate e non agevolate tra il 1995 e il 1998
16,00
14,00
ROE
12,00
10,00
8,00
6,00
ROI
4,00
2,00
0,00
1995
Agevolate
Agevolate
1998
Non agevolate
Non agevolate
Analisi del panel di imprese con dati di bilancio di fonte 488 e AIDA
25
Ministero delle Attività Produttive
Legge 488/92
Conclusioni
 La novità della relazione di quest’anno è quella di offrire una
valutazione degli effetti delle agevolazioni concesse attraverso la
legge 488/92 alle imprese.
 Le indicazioni empiriche suggeriscono che le agevolazioni hanno
effettivamente raggiunto lo scopo di accelerare lo sviluppo delle
imprese a cui sono state concesse.
26
Ministero delle Attività Produttive
Legge 488/92
Conclusioni
 Confrontando i dati raccolti dal Ministero dell’Industria con i
dati di bilancio tre anni dopo la concessione dell’agevolazione, la
crescita dell’occupazione media del campione di imprese
agevolate, nel periodo 1995-1998, è pari al 17 % nel Centro-Nord
(9 % nelle imprese non agevolate), e del 13 % nel Mezzogiorno (3
% nelle imprese non agevolate).
 Nello stesso periodo il fatturato del campione di imprese
agevolate è aumentato del 35 % nel Centro-Nord (14 % nelle
imprese non agevolate), e del 32 % nel Mezzogiorno (23 % nelle
imprese non agevolate).
 I risultati rimangono sostanzialmente invariati se il campione di
controllo viene ristretto al gruppo di imprese che, sebbene non
agevolate, hanno comunque effettuato l’investimento e anche se
vengono utilizzati per i due periodi dati di bilancio più omogenei.
27
Ministero delle Attività Produttive
Legge 488/92
Conclusioni
 Gli effetti degli incentivi sembrano dirigersi nella direzione
attesa: non solo i meccanismi di selezione hanno identificato
iniziative e imprese con risultati nel complesso superiori a quelli
medi, ma le imprese agevolate hanno mantenuto nel tempo un
differenziale di redditività positivo e livelli di crescita occupazionale
soddisfacente, dirottando gli incentivi finanziari al mantenimento
dei posti di lavoro, anche se questo ha implicato una riduzione
delle produttività per addetto e quindi anche delle redditività
complessiva.
28
Ministero delle Attività Produttive
Legge 46/82
 Fondo per l’innovazione tecnologica (art. 14-18)
 Fondo speciale per la ricerca applicata (art. 1-13)
Rappresenta il principale strumento di sostegno all’attività di ricerca e
sviluppo realizzata dal settore industriale. L’obiettivo principale del
provvedimento è la creazione di investimenti aggiuntivi in ricerca,
caratterizzati da un elevato contenuto innovativo, che le imprese non
avrebbero attivato in assenza dell’agevolazione oppure avrebbero
attivato parzialmente o in ritardo con effetti negativi sui livelli di
competitività dell’intero sistema produttivo.
29
Ministero delle Attività Produttive
Legge 46/82
Spesa privata in R&S per area geografica
(1997).
8%
17%
Nord
Centro
Sud
75%
In Italia la spesa globale per R&S è risultata nel 1997 pari a 21.914
miliardi di lire (1.1 % del Pil, inferiore rispetto al dato registrato da
Francia e Germania che spendono in R&S più del 2 % del Pil). La spesa
privata mostra un marcato squilibrio territoriale, essendo per la quasi
totalità concentrata nell’Italia Settentrionale e Centrale.
30
Ministero delle Attività Produttive
Legge 46/82
13%
Fondo per l'innovazione tecnologica: distribuzione degli
impegni per area geografica
(situazione al 31.12.1999)
6%
Nord
Centro
Sud
81%
31
Ministero delle Attività Produttive
Legge 46/82
Fondo per l'innovazione tecnologica: distribuzione degli
impegni per dimensione di impresa
(situazione al 31.12.1999)
29%
Grandi
Medio-piccole
71%
32
Ministero delle Attività Produttive
Legge 46/82
Fondo per la ricerca applicata: distribuzione degli impegni
per localizzazione di impresa
(situazione al 31.12.1998)
22%
Aree obiettivo 1
Aree non obiettivo 1
78%
33
Ministero delle Attività Produttive
Legge 46/82
Fondo per la ricerca applicata: distribuzione degli impegni
per dimensione di impresa
(situazione al 31.12.1998)
16%
Grandi
Piccole e medie
84%
34
Ministero delle Attività Produttive
Indagine valutativa sul FIT
Legge 46/82
La valutazione ex post degli incentivi alla R&S si è basata su una
metodologia che ha consentito di isolare gli effetti delle agevolazioni
sulla performance delle imprese. Si è messo a confronto ciò che è
realmente accaduto alle imprese beneficiarie dell’intervento pubblico
e ciò che sarebbe accaduto alle stesse imprese, nelle medesime
condizioni,
ma
in
assenza
del
programma
di
finanziamento
(controfattuale).
35
Ministero delle Attività Produttive
FIT: risultati dell’indagine valutativa
Legge 46/82
Immobilizzazioni immateriali/fatturato (%): valori medi per
un campione di imprese agevolate Fit.
4,20
4,10
4,00
3,90
3,80
3,70
anno di domanda
anno di fine progetto
anno di fine progetto
+2
Esisterebbe complementarietà dei fondi pubblici rispetto agli investimenti
privati in R&S. Le imprese infatti si discostano dal valore tendenziale degli
investimenti in capitale immateriale nel periodo in cui ricevono
l’agevolazione (anno di fine progetto) per tornare poi sui livelli del periodo
antecedente al finanziamento.
36
Ministero delle Attività Produttive
FIT: risultati dell’indagine valutativa
Legge 46/82
Effetto degli incentivi in R&S sugli investimenti in capitale immateriale
4,5
4,0
C
B
3,5
3,0
2,5
A
2,0
1,0
Agevolate
Campione di controllo
0,5
Campione di controllo corretto per la distorsione
1,5
0,0
anno di fine progetto
anno di fine progetto + 5
Esisterebbe un effetto netto degli incentivi sugli investimenti in capitale immateriale
delle imprese agevolate. Il segmento C-B indica un differenziale pari allo 0,3 % del
fatturato, al netto degli effetti di selezione, osservato tra le imprese finanziate dal
Fondo per l’Innovazione Tecnologica e un campione di imprese non agevolate
(campione di controllo).
37
Ministero delle Attività Produttive
FIT: risultati dell’indagine valutativa
Legge 46/82
Tasso medio annuo di crescita del fatturato per addetto secondo alcune caratteristiche d'impresa.
Confronto tra un campione di imprese agevolate e un gruppo di imprese non agevolate.
Classe dimensionale
0-19
20-49
50-249
250 e oltre
Localizzazione
Nord
Centro
Sud
Totale
Imprese
agevolate
Campione di
controllo
Differenza
10,1
2,9
3,5
4,0
0,3
2,1
3,1
3,5
9,8
0,8
0,4
0,5
3,7
3,5
5,2
3,7
2,9
2,9
2,2
2,8
0,8
0,6
3,0
0,9
L’effetto dell’agevolazione sulla produttività delle imprese risulta di segno positivo, in
conformità alle aspettative. Il differenziale del tasso medio annuo di crescita del
fatturato per addetto tra le imprese agevolate e un gruppo di controllo costituito da
imprese non agevolate è circa l’1 % a favore delle imprese agevolate. La tabella
mostra la ripartizione del differenziale di crescita del parametro secondo le principali
caratteristiche di impresa.
38
Ministero delle Attività Produttive
FRA: analisi dei dati di bilancio delle imprese agevolate
Legge 46/82
Confronto tra imprese agevolate (Fra) e gruppo di imprese non agevolate secondo alcuni
indicatori di bilancio
Imprese
agevolate
Campione di
controllo
Differenza
3,7
2,6
1,1
26,0
25,2
0,8
ROE
9,8
9,5
0,3
ROI
5,8
6,1
-0,3
6,1
7,2
-1,1
Indicatori
Immobilizzazioni immateriali / fatturato (%)
Immobilizzazioni materiali / fatturato (%)
Indici di redditività
Indice di indebitamento (Leverage)
Risulta che le imprese agevolate investono in misura superiore rispetto
alle imprese simili che non hanno usufruito dell’agevolazione. Il divario
aumenta nel caso delle immobilizzazioni immateriali, probabilmente a
causa della maggiore attenzione che tale gruppo di imprese rivolge
all’innovazione tecnologica come fattore di competitività del mercato.
39
Ministero delle Attività Produttive
Conclusioni
Legge 46/82
Le conclusioni dell’esercizio di valutazione ex post dell’impatto degli
incentivi pubblici sulle performance delle imprese agevolate dal Fondo
per l’innovazione tecnologica indicano che le agevolazioni effettuate
hanno un effetto additivo e non sostitutivo sugli investimenti in R&S. Le
analisi condotte mostrano infatti una crescita differenziale positiva
nell’accumulazione di capitale immateriale nelle imprese incentivate
rispetto a quelle non esposte al programma di finanziamento di circa lo
0,3 % in termini di fatturato.
40
Ministero delle Attività Produttive
Conclusioni
Legge 46/82
Per quanto riguarda l’effetto dell’agevolazione sulla produttività delle
imprese che hanno usufruito degli incentivi alla R&S, i risultati
segnalano un impatto positivo e statisticamente
significativo,
conformemente alle aspettative. Invece, le previsioni di una maggiore
crescita del fatturato e dell’occupazione nelle imprese agevolate
rispetto alle non agevolate non sono confermate dall’evidenza
empirica. Una plausibile spiegazione del fenomeno riguarda la
possibilità che nel periodo di tempo analizzato, che è stato
necessariamente breve, a causa dei vincoli sui dati disponibili, non sia
ancora possibile cogliere l’effetto dell’agevolazione sulla crescita delle
imprese beneficiarie del finanziamento.
41
Ministero delle Attività Produttive
Conclusioni
Legge 46/82
E’ stato misurato, l'infine, l’impatto delle legge sulla crescita
dell’output
dell’attività
di
ricerca
attraverso
una
misura
dell’accumulazione di capitale immateriale e umano addizionale
dovuta al finanziamento pubblico: risulta che per il FIT 1.000 miliardi
di finanziamento alla ricerca servirebbero ad attivare lo 0,1 % in più
di capitale immateriale in rapporto al fatturato e lo 0,7 % di capitale
umano impegnato nel processo produttivo. Considerando che i
finanziamenti complessivamente impegnati dal Fondo sono, al 1999,
9.600 miliardi, una stima di larga massima dell’effetto degli incentivi
sulla crescita del capitale umano è pari al 6,5 %.
42
Ministero delle Attività
Produttive